Исследование политических программ Меира Кахане и Ашрафа Гани
Содержание - http://proza.ru/2026/08/26/1305
--
Глава 7
В предыдущей главе мы построили государство в рассуждении. Платоновский город помог увидеть сам приём: целое становится понятным, когда названы дела его частей. У Ашрафа Гани и Клэр Локхарт таких дел десять. Их карта прослеживает один и тот же переход: публичное решение должно дойти до человека, стать повторяемой работой и пережить уход того, кто однажды заставил систему сработать.
Эта конструкция заслуживает проверки без Кабула 2021 года. Пока оставим афганский финал за скобками. Проигравшая практика способна обнаружить слабость теории, но она же позволяет отвести обвинение: автор всегда может сослаться на войну, чужое вмешательство, нехватку времени или плохих исполнителей. Внутренняя проверка строже. Она принимает заявленные принципы и спрашивает, могут ли они действовать одновременно.
Кахане был проверен традицией, из которой выводил собственные полномочия. Гани предстоит проверить устройством государства, которое он сам описал. Если гражданин является главным участником, архитектор не может заранее оставить ему только выбор способа исполнения. Если право связывает правителя, чрезвычайная стратегия не может зависеть от его добровольного самоограничения. Если функции государства образуют одно целое, карта должна объяснить, какая из них уступает при столкновении. Здесь не требуется ждать исторического поражения. Достаточно войти внутрь проекта и посмотреть, где одна его опора давит на другую.
Ниже перечислены восемь таких столкновений. Пока это только карта проверки; дальше станет видно, из каких требований самой системы возникает каждое обвинение. Вопрос у них общий: не требует ли средство государственного строительства, чтобы часть строящегося государства уже существовала и исправно работала?
Восемь внутренних обвинений
1. Система требует сначала согласовать цель государства, хотя признанная процедура общего согласия уже является частью государства, которое предстоит построить.
2. Она называет гражданина главным участником, но заранее определяет функции, внутри которых ему разрешено участвовать.
3. Она требует от центра единого знания о стране и одновременно обещает приспосабливать решения к местному знанию, которое единая запись неизбежно упрощает.
4. Она объявляет государство главным организатором политического целого, но не решает, центр передаёт власть общинам или общины передают часть своей власти центру.
5. Она поручает архитектору преодолеть слабость учреждений, а затем ожидает, что созданная им сила сама позволит учреждениям ограничить архитектора.
6. Она связывает государство двумя договорами, но не называет судью на случай столкновения требований граждан и внешних партнёров.
7. Она соединяет десять функций в одну систему, но не выводит из этой системы порядок, в котором их следует строить. Последнее слово возвращается к личному суждению стратега.
8. Она исходит из того, что несостоявшееся государство способно перейти к демократическому распределению полномочий, минуя стадию, на которой центр делает свои решения обязательными для всей территории. История не даёт оснований считать такой переход возможным.
Согласие, которое должно появиться до начала
Во введении Гани и Локхарт формулируют ключ к строительству государства: сначала нужно согласовать цель и функции, которые будут ей служить, а затем искать средства исполнения. В обычной организации это звучит разумно. Владелец мастерской решает выпускать насосы, нанимает инженера и строит работу вокруг изделия. Неудачный станок можно заменить, не созывая рабочих для ответа на вопрос, существует ли мастерская и кто вправе ею распоряжаться.
С государством иначе. У него нет внешнего владельца, который законно вручает участникам готовую цель. Люди спорят не только о способе работы. Они могут не соглашаться даже в том, кто является гражданином и чья сила законна. Для одной общины новая дорога означает доступ к рынку. Для соседней она означает приход представителя правительства, которого там не признают. Прежде чем обе стороны станут обсуждать ширину дороги, нужно решить, кто созвал совещание и почему принятое им решение обязательно для проигравшего.
Такое согласие нельзя положить на стол рядом с картой и бюджетом. Нужна признанная процедура представительства. Допустим, на совещание пришли старейшины двух общин, губернатор и чиновник из столицы. Само их присутствие ещё ничего не решает. Кто дал старейшинам право говорить за остальных? Может ли губернатор отменить их решение? Что произойдёт, если одна община уйдёт с совещания, а дорогу всё равно начнут строить по её земле? Пока нет ответа, перед нами не согласованная цель, а несколько несовместимых притязаний.
Процедура должна превратить их в обязательное решение: определить участников, способ подсчёта и предел силы победителя. Решение должно быть достаточно сильным, чтобы действовать, и достаточно ограниченным, чтобы проигравшая сторона не сочла его прикрытием захвата. Всё это не подготовка к государству. Это уже его политическое тело.
Аристотель заметил эту трудность, споря с платоновским стремлением сделать город единым. Полис существует как множество различающихся людей. Если довести единство до конца, город превратится сначала в дом, а затем в одного человека. Общая цель необходима для совместного действия, но она не предшествует политике. Она возникает из устройства, которое позволяет различию не переходить каждый раз в войну.
Гани и Локхарт не требуют полного единомыслия. Они говорят о партнёрстве, диалоге и согласовании участников. Однако формула метода всё равно ставит согласованную цель у входа в процесс. Если признанного способа согласовать её ещё нет, стратегию некому законно принять. Если такой способ уже есть, важнейшая часть государства построена до применения метода. Система принимает собственный результат за исходный материал.
Гражданин, приглашённый внутрь готовой программы
Авторы называют свой подход гражданским, а не навязанным сверху. Общество должно стать принципалом в строительстве государства. Слово «принципал» пришло из отношений поручения: это тот, от чьего имени действует агент и перед кем агент отвечает. Гражданин у Гани не должен оставаться получателем услуги. Он участвует в выборе, следит за деньгами и вместе с властью создаёт результат, нужный не отдельному заказчику, а всему сообществу: работающий водопровод, доступную школу, безопасную дорогу.
Одновременно книга заранее устанавливает десять функций суверенного государства. Их исполнение предполагается свести в индекс, пригодный для сравнения стран и ежегодного представления ООН и Всемирному банку. Здесь возникает вопрос не о точности показателей, а о принадлежности цели. Кто решил, что именно этот набор и именно такое понимание результата выражают волю гражданина?
Деревенский совет получил ограниченный грант. Жители вправе выбрать колодец вместо моста. Это настоящее решение, потому что от него зависит их жизнь. Но список допустимых расходов, форма совета и порядок отчёта уже установлены программой. Жители участвуют в выборе внутри конструкции. Они не обязательно участвовали в решении, почему именно этот совет представляет деревню и где заканчивается власть учреждения, приславшего деньги.
Различие становится заметно, если дать гражданину полное право принципала. Он должен иметь возможность изменить не только способ исполнения, но и саму постановку задачи. Тогда граждане могут придать функциям иной вес, соединить две из них или отказаться от показателя, который внешний эксперт считает необходимым. Но после этого единый индекс перестанет измерять одну и ту же конструкцию. Если же функции и мерки нельзя изменить, гражданин остаётся важным участником, но уже не автором государственного устройства.
В заключении книги Гани и Локхарт обращаются к Джону Дьюи. У Дьюи государство возникает, когда публика получает организацию и действует через представителей. Нет государства без правительства, но нет его и без публики. Эта мысль сильнее формулы об обратной связи. Публика не является собранием клиентов, приглашённых оценить работу готовой машины. Она участвует в определении того, ради каких общих последствий машина вообще должна существовать.
Здесь система нарушает собственное первенство гражданина. Она сначала конструирует функциональное государство, а затем предлагает обществу стать его принципалом. Но принципал, которому нельзя изменить предмет поручения, владеет не всей властью. Он контролирует исполнителя внутри договора, написанного архитектором.
Страна, видимая только после упрощения
Государству необходимо видеть свою территорию. Без общей записи оно не знает, сколько денег поступило в казну, кому принадлежит участок и получил ли учитель жалованье. Поэтому административный контроль у Гани и Локхарт связан с единообразием правил. Один документ должен означать одно и то же по обе стороны внутренней границы. Индекс суверенности продолжает тот же ход: разные состояния государства переводятся в сопоставимые показатели.
Но стратегия книги должна быть приспособлена к контексту. Национальные программы обязаны находить способности, уже существующие в конкретном месте, и соединять их с общим порядком. Получается встречное требование. Центру нужна единая форма, иначе он не сможет сравнивать и проверять. Местное действие нуждается в различиях, которые общая форма склонна отбросить.
В кадастре поле записано как сорок гектаров земли одного владельца. Для налоговой службы запись прекрасна: участок получил границу, площадь и адрес плательщика. Но жители могут пользоваться им иначе. После дождей по краю проходит скот соседней деревни; часть земли несколько семей обрабатывает по старому соглашению; доступ к воде зависит не от границы участка, а от очереди, которую помнят участники. Кадастр не обязан навсегда сохранить каждый обычай. Однако решение, принятое только по кадастру, уничтожит права, которых государство не увидело.
Джеймс Скотт называл подобные карты средствами административной видимости. Государство не способно действовать без упрощения: ему нужны постоянные имена, меры и участки. Проблема начинается, когда полезная схема принимается за исчерпывающее изображение жизни. Тогда то, что не попало в графу, выглядит несуществующим.
В системе Гани оба требования заявлены, но правило их примирения отсутствует. Чем подробнее центр сохраняет местное устройство, тем труднее поддерживать единый стандарт. Чем строже стандарт, тем выше риск уничтожить знание, ради которого стратегия должна была приспосабливаться к месту. Архитектор снова получает право решить, какое различие считать содержательным, а какое - помехой. Гражданин участвует после того, как его мир уже переведён на язык программы.
Кто одалживает власть кому?
Во введении авторы сравнивают государство с фирмой. Фирма собирает людей и средства для хозяйственной деятельности, государство - для политического действия. Только оно, утверждают авторы, способно провести обязательное решение через всю территорию. Национальные программы поэтому получают единые правила и ясные права решения. Деньги не должны рассыпаться по временным иностранным проектам; они входят в общий порядок.
В той же книге государственная архитектура названа гибкой. Централизованные части могут отдавать решения вниз, а местные участники должны становиться сопроизводителями результата. Никакого логического запрета здесь нет. Сильное государство способно передавать полномочия. Противоречие возникает раньше: кому полномочие принадлежало до передачи?
В первом варианте центр является первоначальным владельцем власти. Он разрешает деревне распоряжаться грантом, а при необходимости меняет границы разрешения. Сегодня сельский совет выбирает место для школы, завтра министерство отменяет это право, потому что программа изменилась. Местное участие тогда действительно, но условно: оно существует, пока центр признаёт его полезным.
Во втором варианте община уже обладает признанной властью над частью своей жизни. Она сама решает, где ставить школу, но передаёт государству право установить требования к безопасности здания или распределить деньги между богатыми и бедными районами. Здесь не столица одалживает деревне кусок своей власти. Несколько уровней договариваются, какую задачу каждый из них способен решить и какое решение другого уровня обязан признать. Государство строится не через разрешение сверху, а через конституционный договор о границах полномочий.
Роджер Майерсон увидел в модели Гани преимущество первого направления. Децентрализация помогает лучше выполнить национальную программу, но слабее отвечает на вопрос, какие полномочия существующие местные институты согласились отдать государству. Элинор Остром показала на другом материале, что сложное общее хозяйство не всегда нуждается в единственном центре. Несколько уровней способны вырабатывать правила, наблюдать друг за другом и исправлять ошибку там, где она возникла.
Полицентрический порядок не является готовым спасением. Местный совет может служить одной семье, а обычай - закреплять чужое бесправие. Однако этот риск не даёт центру логического титула на всю власть. Он лишь создаёт ещё один спор, для которого нужна процедура между уровнями.
Гани обещает одновременно единство государственного действия и гражданское сопроизводство. Но без ответа на вопрос об исходном владельце полномочия децентрализация остаётся управленческой техникой. Центр делится властью, которую система уже признала его собственностью. Так государство, отвергающее навязывание сверху, начинает рассуждение с верховного права центра распределять полномочия внизу.
Сила, которая должна связать себя сама
Несостоявшееся государство не может преобразиться одним законом. Его ведомства слабы, старые держатели дохода сопротивляются, а иностранные организации действуют по собственным правилам. Поэтому Гани и Локхарт нужен архитектор перехода. Он определяет критические задачи, согласует участников и следит за последовательностью. В национальных программах контроль за изменением правил предлагается поднимать до кабинета или президентского уровня.
Одновременно конечное государство должно быть связано правом. Власть становится устойчивой не тогда, когда правитель способен приказать, а когда решение проходит по известной процедуре и может быть оспорено. Руководитель обязан выдерживать публичную проверку и не полагаться на собственную интуицию.
Эти требования направлены в разные стороны. Закупки министерства много лет распределяет одна и та же группа чиновников и поставщиков. Если реформу поручить их отделу, группа сможет отсеять опасные для себя решения. Архитектор создаёт при президенте новую закупочную комиссию, переносит туда крупные контракты и получает быстрый результат. Старую сеть удалось обойти.
Но вместе с контрактами наверх ушло и право решать, кого допускать к государственным деньгам. Новая комиссия подчиняется не обычной процедуре министерства, а политическому центру, который её создал. Чтобы затем вернуть закупки ведомству, это ведомство должно стать достаточно сильным и независимым, чтобы спорить с президентской комиссией. Однако момент его готовности оценивает тот же центр. Чем успешнее чрезвычайный обход, тем больше решений переносится к архитектору и тем труднее учреждению получить право остановить его.
Майкл Манн различал две силы государства. Деспотическая сила позволяет правящей элите принимать решение без обычного согласования с обществом. Инфраструктурная сила позволяет провести решение через территорию и действительно исполнить его. Один аппарат может увеличивать обе. Точный реестр имущества помогает справедливо собрать налог. Он же позволяет быстро найти собственность политического противника. Способность государства выросла в обоих случаях; различается устройство власти над этой способностью.
Десять функций включают верховенство права, поэтому Гани не пропускает ограничение силы. Но он не объясняет переход от чрезвычайного строителя к связанному правителю. Закон, который уже способен ограничить архитектора, делает его чрезвычайность менее необходимой. Архитектор, достаточно сильный, чтобы создать ограничивающий закон вопреки сопротивлению, достаточно силён и для того, чтобы отложить ограничение.
Внутреннее нарушение здесь точное. Система требует временного сосредоточения власти ради создания безличного порядка, но оставляет прекращение временности на усмотрение самой сосредоточенной власти. Она предполагает добровольную передачу там, где по собственному определению ещё нет учреждения, способного сделать передачу обязательной.
Два договора без общего судьи
Первый и самый важный договор у Гани и Локхарт связывает государство с гражданами. Власть исполняет публичные обязательства, а граждане признают общий порядок и участвуют в нём. Второй договор связывает государство с международным сообществом. Он нужен, потому что суверенность не освобождает правительство от внешних правил и от ответственности за полученную помощь.
Пока требования совпадают, двойной договор выглядит усилением. Внешний партнёр финансирует районную больницу, граждане получают врача, а государство осваивает способность продолжать работу после ухода донора. Но договоры могут потребовать разных действий. Кредитор настаивает на сокращении расхода, без которого не сходится бюджет. Граждане считают этот расход уже приобретённым правом. Правительство не может исполнить оба обещания полностью.
Кто получает последнее слово? Если граждане являются принципалами, внешнее условие должно уступить их законному решению. Тогда международное сообщество вправе отказаться от денег, но не вправе определять содержание суверенного выбора. Если внешняя норма имеет приоритет, гражданин оказывается одной из сторон, а не главным источником полномочия. Можно установить суд или заранее согласованную процедуру между договорами, но книга её не называет.
Напряжение усиливает индекс суверенности. Авторы предлагают представлять его Генеральной Ассамблее ООН и Всемирному банку. Внешняя оценка полезна: собственное правительство способно скрывать провал. Но измеритель получает власть определить, что считается исполненной функцией. Государство начинает отвечать перед гражданином и одновременно перед аудиторией, которая задаёт язык отчёта и часто распоряжается ресурсом.
Гани не ошибается, признавая внешние обязательства. Трудность создаёт сама двойственность договора. Два принципала могут мирно сосуществовать, пока их требования не столкнулись. После столкновения нужен порядок старшинства. Без него правительство само выбирает, чьё требование назвать обязательным, и получает возможность прикрыть внутреннее решение внешней необходимостью или внешний приказ интересом граждан.
Карта, которая не выбирает дорогу
Сильнейшая часть книги одновременно создаёт последний разлом. Десять функций зависят друг от друга. Закон не действует без силы, сила разлагается без бюджета, а бюджет становится частной кассой без права. Поэтому отдельный иностранный проект не строит государство. Нужно видеть целое.
Но преобразовать всё сразу невозможно. Авторы требуют выбрать немного критических задач, расположить их по порядку и постепенно менять программу по результатам. Между картой взаимозависимости и последовательностью действий остаётся пустое место. Если каждая функция опирается на остальные, сама схема не сообщает, какую ремонтировать первой.
Правительство начинает с земельного реестра. Государство впервые получает точные сведения об участках и может собирать налог. Но суд ещё не способен защитить владельца от чиновника. Та же запись, которая закрывает административный разрыв, увеличивает возможность произвольного изъятия. Следовало ли сначала строить суд? Суд без исполнителя оставит решение на бумаге. Усилить полицию? Без права она станет более способным вымогателем.
Индекс может показать движение каждой функции, но не переводит их в общую меру. Нельзя арифметически решить, какое усиление сбора доходов оправдывает ослабление защиты собственности. Это не недостаток плохой таблицы. Перед нами политическое суждение о допустимой цене и распределении риска.
Книга возвращает решение контексту, руководству и публичному обсуждению. Значит, окончательный выбор принадлежит не системе функций, а человеку или учреждению, наделённому правом определить последовательность. Карта дисциплинирует суждение, но не заменяет его. Гани и Локхарт хотят уйти от правителя, полагающегося на интуицию, однако в самой ответственной точке их архитектор снова решает, какой разрыв считать первым и какой ущерб временно принять.
Внутренние противоречия не превращают десять функций в бесполезный список. Они меняют статус списка. Перед нами сильный диагностический вопросник для политического сообщества, которое уже умеет принимать обязательные решения. Такое государство может обнаружить, что платит несуществующим солдатам, строит дорогу без будущего ремонта или занимает деньги без способности вернуть долг. Функциональная карта заставляет проследить обещание до результата.
Но вопросник не является конституцией. Он начинает работу после того, как уже появился субъект с правом выбирать общую цель, и заканчивает раньше, чем спор о полномочиях получил обязательную процедуру. С его помощью можно проверить, доходит ли жалованье до учителя, но нельзя установить, кто вправе закрыть местную школу ради единого национального стандарта. Он обнаружит зависимость государства от внешних денег, но не решит, чья воля важнее при конфликте донора и граждан. Он потребует ограничить временного архитектора, но не создаст силу, которая заставит того передать полномочия.
Здесь платоновский образ открывает последнюю трудность. Платон не скрывает, что город в речи устроен знанием философа: стражи должны знать благо целого. Гани и Локхарт хотят другого государства - гражданского, подотчётного и не навязанного сверху. Но перечень функций сохраняет за архитектором похожую скрытую власть. Он определяет, из каких частей состоит способное государство, каким показателем будет измерена каждая часть и в какой момент местное различие мешает общему порядку.
Афганский крах не создаёт это противоречие. Он показывает один путь, по которому оно способно разрешиться. Когда согласие не предшествует реформе, архитектор начинает заменять его собственным планом. Когда учреждения слабы, временный центр берёт на себя всё больше проверки. Когда гражданский и внешний договоры расходятся, правительство становится посредником между двумя источниками власти. Эти действия могут быть понятны по отдельности. Вместе они превращают строительство распределённой способности в зависимость от строителя.
Поэтому главный внутренний упрёк Гани не состоит в том, что его государство рухнуло. Его метод требует государства, которое уже способно назначить архитектора, ограничить его, сообщить ему неприятную правду и сохранить обязательность решения после его ухода. То есть до начала строительства должны существовать признанный политический субъект, действующее право и порядок передачи власти. Книга великолепно объясняет, что такому государству следует уметь. Она не объясняет, как получить государство, способное законно решить, что ему следует.
Из этого разбора проступают допущения, часть которых Гани высказывает прямо, но не подвергает отдельной проверке. Демократический порядок для него не только желательная цель. Это рамка, внутри которой вообще поставлена задача строительства государства. Люди уже мыслятся гражданами, общество - принципалом, власть - предметом договора, а отношения центра и окраин - вопросом распределения полномочий. Остаётся найти научно обоснованный способ собрать эти элементы: определить функции, измерить способность, выбрать последовательность реформ и наладить обратную связь.
Поэтому язык делегирования занимает в книге такое место. Он предполагает, что политическое целое уже существует, центр и местные сообщества признают друг друга участниками одного порядка, а спор идёт о том, кому удобнее исполнять определённую работу. Но именно это и требовалось создать. Аппарат Гани удовлетворяет требованиям демократической идеологии, внутри которой он построен, однако почти ничего не говорит о том, откуда берётся обязательность, предшествующая делегированию. Кто заставит стороны признать друг друга, принять границы полномочий и исполнять решение до того, как появились работающий суд, всеобщее избирательное право и привычка к законной смене власти?
Моя историческая ставка жёстче. Государство начинает развитие не с взаимного делегирования, а с возникновения порядка, способного сделать общее решение обязательным. Чаще всего его создаёт центр, который заставляет территорию платить налог, признавать суд, исполнять приказ и отказаться от самостоятельного применения силы. Иногда несколько уже организованных центров силы договариваются между собой. Но и тогда соглашение не рождается из одного разумного замысла. К нему подводят пережитая война и баланс сил, зависимость от общих ресурсов, унаследованная власть местных учреждений. Взаимные обязательства получают общественное признание раньше, чем возникает демократическая процедура их пересмотра.
Такие случаи не позволяют государству пропустить необходимую стадию. Они показывают разные способы её прохождения. Прежде чем власть можно делить по демократическим правилам, должен существовать порядок, внутри которого стороны признают друг друга, обещание связывает давшего его, а нарушение вызывает заранее понятный ответ. Федерация может вырасти снизу, но её участники уже обладают собственными судами, доходами и средствами принуждения. Мирная конференция может заменить победу одного войска, но за столом сидят не отвлечённые граждане, а представители сообществ, способных выполнить договор или продолжить войну. Интеллектуальный проект способен придать этому процессу форму. Он не способен заставить государство его пропустить.
Гани этот пласт не опровергает. Он сознательно отказывается воспроизводить его. Во введении авторы прямо пишут, что кризисные государства XXI века не могут повторить европейский путь формирования государств XVI-XX веков, а навязывание порядка сверху больше не является ни убедительным, ни осуществимым. Это не забытый факт, а нормативное решение. На место прежнего пути поставлены гражданская легитимность, исполнение десяти функций и двойной договор.
Но замена названа, а не доказана. Договор должен стать обязательным ещё до появления силы и процедуры, обеспечивающих его исполнение. Из нескольких центров насилия должен возникнуть признанный всеми политический порядок, окраина должна начать исполнять решение столицы, а временный архитектор - передать полномочия. Книга начинает со следующего этажа: государство ещё называется несостоявшимся, но общество уже должно обладать качествами, которые обычно появляются в ходе долгого и нередко жёсткого государственного строительства.