Некоторые вопросы административной ответственности

Опубликована в журнале "Адвокат" №1, январь 2008 года

Судебная практика полна фактами, ситуациями, казусами и обстоятельствами, каждое из которых, хотя и очень интересно само по себе, недостаточно значимо для отдельной аналитической статьи. Только возникновение достаточной совокупности таких элементов побуждает автора к созданию текста.

Я предлагаю вам порассуждать над практикой органов государственной власти по привлечению юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к административной ответственности, а также практикой оспаривания постановлений о привлечении к административной ответственности в судебном порядке. Поверьте мне, эта область правовых знаний полна преинтересными наблюдениями. Конечно, наши рассуждения будут страдать фрагментарностью и не охватят всех возможных ситуаций. Впрочем, это совсем не обидно – административный материк, нет, планета, нет, вселенная в Российской Федерации – неохватна. Не будем же и пытаться объять необъятное.

Начнём с изложения примера номер один:
22 октября 2003 года постановлением №08-03/30П о назначении административного наказания, вынесенным руководителем дальневосточного регионального Управления валютного контроля Л.М. Гончаровым на ООО "Гифт" было наложено административное взыскание – штраф в размере 85651 рублей 27 копеек*.

Взыскание было наложено в соответствии с ч.1 ст. 15.25 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях ** – нарушение валютного законодательства, которое на тот момент трактовалось КоАП РФ как "осуществление валютных операций без специального разрешения (лицензии)". Обстоятельства, послужившие основанием для разбирательства, были связаны с заключением между ООО «Гифт» и компанией-нерезидентом «New Everrich Trading Co.» (Гонконг) 03.01.2003 года экспортного контракта № НК-1/03.

Срок поставки товаров был определён – до 20.05.2004 года. По данному контракту в филиале АКБ «Внешторгбанк» (г. Хабаровск) оформлен паспорт сделки № 1/09805165/000/000002401. Контракт предусматривает продажу пантов северного оленя компании – нерезиденту. Оплата предусматривалась в виде платежа в долларах США в 100% размере в течение 90 календарных дней со дня прохождения грузом таможенного оформления. Контрольный срок поступления выручки за отгруженную продукцию определялся на 28.06.2003 года.

Фактически оплата покупателем была произведена двумя частями 27.06.2003 года в сумме 34 247 долларов 78 центов США и 08.07.2003 года в сумме 28 617 долларов 22 цента США.
Управление Валютного контроля, таким образом, решило, что сумма валютной выручки в размере 28 617 долларов 22 цента США, составляющая вторую часть платежа, поступила с превышением установленного для текущих валютных операций срока на 10 дней по вине ООО «Гифт». Данный факт был квалифицирован административным органом по ч. 1 ст. 15.25 КоАП РФ как осуществление валютной операции без специального разрешения. Задержка поступления валютной выручки на территорию РФ была квалифицирована как нарушение валютного законодательства Российской Федерации.

Возражения юридического лица строились, прежде всего, на отсутствии вины. Так, справкой от 08.07.2003 года Санитарное управление провинции Ляонин официально подтвердило, что на территории контрагента по сделке действительно имела место эпидемическая обстановка в связи с атипичной пневмонией. В своём письме от 24 июня 2003 года № 077/2003 Президент компании-контрагента объясняет задержку платежа с их стороны эпидемической обстановкой и приносит свои извинения. Иностранный контрагент, таким образом, подтвердил свою вину в задержке платежа.

В связи с этим забавно выглядит позиция органа, налагавшего взыскание. В постановлении №08-03/30П от 22 октября 2003 года, в пункте первом резолютивной части, содержится констатация, что "С учётом смягчающих вину обстоятельств (ст. 4.2 КоАП РФ) и в соответствии с п.2 ст. 2.2 КоАП РФ административное правонарушение признаётся совершённым по неосторожности" ! Если читатель полагает, что здесь он столкнулся с максимумом возможного правового слабоумия, ему стоит читать этот текст дальше. Впереди много интересного.

Обратим также внимание, что руководство ООО «Гифт», будучи законопослушным, заблаговременно обращалось в Дальневосточное Региональное управление валютного контроля с просьбой о разрешении отсрочки платежа по указанному выше контракту. Однако в продлении срока было отказано по сугубо формальным основаниям, не имеющим отношения к существу дела. В течение всего производства мне трудно было отделаться от впечатления, что, если бы не добровольное обращение ООО "Гифт" в ДВРУВК, то органы валютного контроля и не имели бы к предприятию никаких претензий.

Несмотря на изложенные обстоятельства 9 октября 2003 года ведущим специалистом ДВРУ ВК МФ РФ А.А. Шептур был составлен протокол об административном правонарушении № 08-03/30, в соответствии с которым вина возлагалась на ООО «Гифт». Административному органу было совершенно наплевать, что предприятие-резидент РФ является, собственно, пострадавшим от действий иностранного контрагента, задержавшего платёж.

Впрочем, это ещё не всё. По этим же самым фактам на момент вынесения постановления ДВРУВК уже была закончена проверка Хабаровской таможней Государственного таможенного комитета РФ. В связи с проведённой таможней проверкой, по этим же самым обстоятельствам постановлением № 10703000-349/2003 от 08.09.2003 года на ООО «Гифт» был наложен штраф по ч.2 ст. 16.17 КоАП РФ ***. Кроме того, лично на директора этого предприятия постановлением 10703000-350/2003 от 08.09.2003 года был наложен административный штраф по ч.2 ст. 16.17 КоАП РФ.

Штрафы, наложенные таможней, на день наложения штрафа ДВРУ ВК МФ РФ были полностью выплачены. Таким образом, органы ДВРУ ВК МФ РФ наложили взыскание повторно, с нарушением п.5 ст. 4.1 КоАП РФ, п.7 ч.1 ст. 24.5 КоАП РФ и ч. 1 статьи 50 Конституции РФ.
Эти доводы представители ООО "Гифт" положили в основу заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности, своевременно поданного в Арбитражный суд Хабаровского края. Здесь-то и началось самое интересное! 6 ноября 2003 года судья Арбитражного суда Хабаровского края Д.В. Бруев вынес решение по делу №73-9936/2003-11АП об отказе в удовлетворении требований ООО "Гифт".

Решение содержит в себе просто массу интересного и заслуживает публикации полностью, однако я вынужден лишить читателя этого удовольствия, чтобы сэкономить в журнале место для других умных и интересных статей. Остановлюсь только на ряде моментов. Например, при анализе вины ООО "Гифт" судья ссылается на статью 401 Гражданского кодекса РФ ("Основания ответственности за нарушение обязательства") .

Кроме того, судья в тексте описательно-мотивировочной части решения дословно цитирует ч.2 ст.2.1 КоАП РФ, в соответствии с которой, что "…юридическое лицо признаётся виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых … предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению". Иными словами, если обобщить всё, в чём обвинялась фирма, то выходит, что незаконную валютную операцию она совершила не только по неосторожности, но и путём бездействия, вот так-то.

По поводу повторного привлечения к ответственности было решено, что поскольку "… статья 16.17 КоАП РФ связывает противоправные действия (бездействия ) с непоступлением валютной выручки от экспорта, которая не была зачислена на счета в уполномоченных банках, а часть 1 ст.15.25 КоАП РФ – с отсутствием разрешения, выдаваемого Банком России на ведение валютных операций, связанных с движением капитала… ", то взыскание было наложено вроде как не повторно. Где здесь имеют место быть два различных факта для вынесения двух разных постановлений о привлечении к административной ответственности, мне неведомо до сих пор.

Показательно, что постановлением арбитражного суда апелляционной инстанции №АТ-1/1356 от 18 декабря 2003 года решение арбитражного суда первой инстанции было признано незаконным только на основании того, что "…Хабаровская таможня и Управление валютного контроля установили один и тот же факт противоправного действия общества, за которое последнему постановлением Хабаровской таможни до вынесения постановления органа валютного контроля уже назначено административное наказание".

Что же касается виновности заявителя в совершении административного правонарушения, апелляционная инстанция пришла к выводу, что "… суд первой инстанции, правильно установив фактические обстоятельства правонарушения, исходил из того, что обществом не были предприняты все необходимые меры для получения валютной выручки…". Снова противоправное бездействие, никуда от него не денешься, да ещё и по неосторожности – блеск, красота!

Это и вправду очень насыщенное дело для анализа темы этой статьи. В нём сконцентрировалось многое из того, что имеет смысл анализировать в рамках избранной темы. Полагаю, что нас не должно смущать, что статьи Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, о которых здесь было упомянуто, претерпели существенные изменения. Речь в дальнейшем пойдёт о вопросах, касающихся, прежде всего общей части КоАП РФ, поэтому в качестве примера нам подойдёт и развёрнутый выше материал. Первым по значимости и не последним по заметности в тексте, из интересных нам, является вопрос определения вины юридического лица в совершении административного правонарушения.

Вопрос этот обсуждался уже давно, но нельзя сказать, чтобы он был решён в законодательстве каким-то одним, определённым раз и навсегда способом. Мне удалось насчитать два подхода к определению вины юридического лица, которые законодатель предложил правоприменителю. Так, часть 4 статьи 110 Налогового кодекса Российской Федерации, утверждает, что "вина организации в совершении налогового правонарушения определяется в зависимости от вины её должностных лиц либо её представителей, действия (бездействие) которых обусловили совершение данного налогового правонарушения".
Противоположную позицию, судя по всему, занимали авторы Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Часть вторая статьи 2.1 КоАП РФ утверждает, что "Юридическое лицо признаётся виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению".

Несовпадение подходов очевидно, хотя ответственность в рамках Налогового кодекса РФ по большинству признаков является разновидностью административной ответственности в том смысле, что лежит в русле именно этой отрасли права. Задаваться вопросом, какую цель преследовал законодатель, вводя эти, никак не стыкующиеся между собой, определения вины, на мой взгляд, бессмысленно. Логику следует искать там, где она есть, а здесь возможно только сравнение по каким-то более или менее объективным показателям.

Давайте обратим внимание, что концепция вины юридического лица, предложенная авторами текста Налогового кодекса РФ, не слишком далеко удаляется от классического её (вины) определения. Она предполагает, что виновное деяние совершается, следуя умыслу или по неосторожности, которые разграничиваются между собой по волевому и интеллектуальному критерию.

Кодекс же об административных правонарушениях вводит, по сути, новую правовую категорию – ещё одну, третью форму вины, которая приравнивается к несоблюдению, активному или пассивному, каких-либо правил. Таким образом, вина, будучи вырвана из субъективной стороны, переносится в сферу деяния, объективной стороны состава правонарушения. Например, письмо Государственного таможенного комитета Российской Федерации №17-12/12422 от 24 марта 2003 года даёт разъяснение, что "…в отличие от вины физического лица, вина юридического лица, по сути, является характеристикой объективной стороны совершённого административного правонарушения. Вступая в соответствующие правоотношения, лицо должно знать о существовании установленных обязанностей, а также обеспечить их выполнение, то есть ту степень заботливости и осмотрительности, которая необходима для строгого соблюдения действующих норм и правил". Запомните эту позицию ГТК, мы к ней вернёмся ниже.
Постановление Пленума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации №10 от 2 июня 2004 года даёт разъяснение, что "выяснение виновности лица в совершении административного правонарушения осуществляется на основании данных, зафиксированных в протоколе об административном правонарушении, объяснении лица, в отношении которого ведётся производство по делу об административном правонарушении, в том числе об отсутствии возможности для соблюдения соответствующих правил и норм, о принятии всех зависящих от него мер по их соблюдению, а также на основании иных доказательств".

Хотя, Высший Арбитражный суд прямо на это и не указывает, но его позиция, думается, также основана на том, что вина юридического лица – категория объективная, а не субъективная. При этом ВАС, по всей видимости, вслед за авторами текста КоАП РФ, исходит из той очевидности, что юридическое лицо лишено собственной воли, следовательно, оно лишено и субъективного отношения к деяниям, разделимого на интеллектуальный и волевой критерий. По моему глубочайшему убеждению, очевидность в данном случае выступает в роли злейшего врага истины и справедливости, что я и намерен доказать.

Для того чтобы работа не стала чрезмерно теоретизированной, давайте попробуем приложить приведённые соображения к нашему практическому примеру.

Так, в решении №А73-9936/2003-11АП от 6 ноября 2003 года судья Бруев Д.В. делает вывод, что "…экспортёр обязан не только зачислить полученную валютную выручку, но и в качестве обеспечения зачисления её предпринять все необходимые меры для получения её от покупателя экспортируемого товара как на стадии предконтрактной работы (выяснение надёжности инопартнёра), заключения контракта (внесение в него способа обеспечения исполнения обязательств путём банковской гарантии, поручительства), так и его исполнения (ведение претензионной работы, предъявление иска в суд).

Вместе с тем указанные обеспечительные меры заявителем по контракту НК-1/03 от 03.01.03 не оговорены … претензионная и исковая работа не велась".

Я не намерен здесь придираться к частностям, таким, как очевидная невозможность ведения эффективной претензионной и исковой работы в те короткие сроки, которые составили просрочку поступления выручки. Я предлагаю порассуждать над следующим: может ли, в рамках этой категории дел, ставиться в вину юридическому лицу неиспользование им возможностей, которые открывают диспозитивные нормы права?

Ну, с императивными-то нормами всё более или менее понятно: не соблюдаешь – отвечай по всей строгости закона! Но как быть с диспозитивным правовым инструментарием, к которому хозяйствующий субъект может, но не обязан прибегать? Я полагаю, что ставить в вину хозяйствующему субъекту, например, отсутствие в контракте способа обеспечения исполнения обязательств, недопустимо.

Во-первых, фактически это является расширением государственного контроля до уровня внутренней хозяйственной деятельности предприятия (а предпринимательская деятельность должна осуществляться своими силами и на свой риск). Ну, а во-вторых, такая позиция может увести ситуацию далеко за пределы разумной осторожности и осмотрительности, в сферу паранойи, которая хозяйственной деятельности противопоказана.

Можно запастись всеми возможными гарантиями и всё равно не добиться исполнения договорных обязательств. Скорее наоборот, контракт, заключённый с массой перестраховок, только забюрокрачивает экономическую деятельность. Давайте вспомним здесь письмо ГТК, в котором говориться о нарушении норм и правил как об одном из главных признаков вины юридического лица. Сказанное означает, что этой диковинной "объективной" вины не может быть там, где нет прямых и категорических предписаний.

Давайте уже скажем прямо – часть вторая статьи 2.1 КоАП РФ разрушает сложившееся в правовой теории и в практическом юридическом обороте понятие вины, размывая его до очень туманных пределов. Не всегда можно однозначно определить, была ли у хозяйствующего субъекта возможность для соблюдения правил и норм, или такой возможности не было, вопрос этот слишком близок к так называемым "оценочным категориям", а попросту – к личному усмотрению судьи или чиновника административного органа.

Хуже того, непонятно в какой момент юридическое лицо должно озаботиться соблюдением этих правил, если речь идёт о неисполнении диспозитивных норм. В нашем случае Арбитражный суд в своём решении предполагает, что российская сторона-поставщик была обязана подозревать контрагента во всех смертных грехах, включая просрочку платежей, уже на момент заключения контракта. Таким способом вообще лучше договоров не заключать и экономической деятельности не вести. Небезынтересно также следующее: фирме было поставлено в вину, что она на момент заключения контракта не предусмотрела возможность совершения административного проступка в будущем.

На самом деле в КоАП РФ, на мой взгляд, отсутствует внятное понятие вины юридического лица, а есть только плохо прикрытая констатация, что оно виновно во всех случаях, когда в материалах дела усматривается объективная сторона того или иного административного правонарушения. Из этого с неизбежностью вытекает, что по отношению к юридическим лицам не действует презумпции невиновности. Плохо она (презумпция невиновности) уживается с принципом объективного вменения, который де-факто устанавливается частью 2 статьи 2.1 КоАП РФ. Зато этот самый принцип (объективное вменение) замечательно уживается со старинным общим настроем русской бюрократии, для которой виновен всякий, у кого появились деньги.

Штрафовать на Руси принято и "на всякий случай, кабы чего не вышло" и "для галочки" в статистическом отчёте, и ради "круглой цифры" а там, глядишь, и "ручку позолотят". Только всё это не имеет к реальному наведению порядка ровным счётом никакого отношения. Принцип вины и принцип субъективного вменения позволили бы административным органам отделять "больные" ткани экономического организма от здоровых и удалять только "больные", а не все подряд.

От суммированного, однонаправленного действия статьи 2.1 КоАП РФ и российских чиновничьих традиций создаётся кумулятивный эффект, который уже дал свои результаты. Административное наказание давно уже превратилось в разновидность иррегулярного налога, к которому предприятия относятся с фатализмом: "суетись – не суетись, а захотят – всё равно оштрафуют". Финансовая компонента, пополнение бюджета заслоняют в глазах контролирующих органов всё на свете, включая законность, да и экономическую целесообразность тоже. Легко понять, как это влияет на соблюдение тех самых правил, которые призван охранять Кодекс об административных правонарушениях.

Форменным издевательством в то же самое время звучат положения части первой статьи 3.1 КоАП РФ, в соответствии с которой "административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений, как самим правонарушителем, так и другими лицами".

И в то же самое время орган, налагающий административное наказание, в своём постановлении трогательно и наивно пытается определиться с формой вины так, как будто ч.2 ст. 2.1 КоАП РФ в природе вовсе не существует. Вот так и рождаются все эти "незаконные валютные операции, совершённые по неосторожности, путём бездействия". Понятно, что не совсем безграмотный в правовом отношении человек "нутром чует", что вина какая-то должна быть, но конкретика не даётся. На мой взгляд, именно поэтому в своём постановлении орган валютного контроля сослался на то, что ООО "Гифт" совершило административное правонарушение "по неосторожности", хотя и "с учётом смягчающих обстоятельств". Внутреннее чувство правоприменителя сопротивляется против малопонятной "новой" формы вины.

Впрочем, если вернуться к той идее вины юридического лица, которая лежит в основе ст. 110 Налогового кодекса РФ, то там есть свои особенности. Так, И.С. Кривова отмечает, что "…необходимо сделать акцент на том, что состав налогового правонарушения наряду с налогоплательщиком – юридическим лицом как основным субъектом состава налогового правонарушения фактически предусматривает ещё и наличие специального субъекта, т.е. лица, которое, кроме общих признаков субъекта, обладает ещё дополнительными признаками, отражающими его специфические свойства. Наличие в составе налогового правонарушения специального субъекта означает, что виновно совершённое противоправное действие (бездействие) не всякого физического лица – сотрудника предприятия может явиться основанием для привлечения налогоплательщика – юридического лица к налоговой ответственности". Автор делает вывод, что таким специальным, "дополнительным" субъектом правонарушения "может быть только лицо…, выполняющее функции руководителя предприятия, его заместителя, главного бухгалтера и его заместителя" .

Я нахожу эту точку зрения предпочтительной по сравнению с установившейся в КоАП РФ, во-первых, потому, что она возвращает административному взысканию, вместе с принципом вины, ещё и характер наказания, кары, чего-то чрезвычайного, а не обыденно-финансового. Во-вторых, такой подход уменьшит соблазн отдельных руководителей "скрыться" от административной ответственности "за юридическим лицом", ведь в соответствии с частью 3 статьи 2.1 КоАП РФ "назначение наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо".
Комплексный подход к вопросу о вине юридического лица, который предлагает Налоговый кодекс позволяет не только определить виновность предприятия, организации через призму виновности его руководителя, но и расставить акценты в ответственности самих руководителей. В противном случае вся тяжесть ответственности ложится на фирму, читай, на акционеров, пайщиков или учредителей, вообще безо всякой вины со стороны последних.
Другим вопросом, который высвечивается в приведённом примере, является вопрос о двойной ответственности за совершение одного и того же административного правонарушения.

Очевидно, что для привлечения к административной ответственности дважды одного и того же физического или юридического лица необходимо, чтобы виновное лицо выполнило две объективные стороны составов административных правонарушений.
В противном случае в действие приводится пункт 7 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ, в соответствии с которым наличие по факту совершения противоправного действия (бездействия) постановления о назначении административного наказания либо постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении либо постановления о возбуждении уголовного дела исключает ещё одно производство по одному и тому же факту. Для меня очевидно, что под "фактом совершения административного правонарушения" здесь понимается исполнение его объективной стороны. Там где имеет место одно деяние, там одна объективная сторона, одно производство об административном правонарушении, один протокол и одно решение по нему. Мы видим, что в приведённом примере, как орган исполнительной власти, так и суд предпочли об этом забыть.

Случаи идеальной совокупности составов административных правонарушений, то есть такие ситуации, когда одно действие (бездействие) содержит составы административных правонарушений, ответственность за которые предусмотрена двумя и более статьями (частями статей) КоАП РФ, регламентируются частями 2-4 статьи 4.4 КоАП РФ. В этом случае приводится в действие санкция той из статей КоАП, которая предусматривает назначение лицу более строгого административного наказания. Интересно, что распространяется это правило только на случаи, когда применение всех статей КоАП РФ, входящих в совокупность, подведомственно одному и тому же судье, органу, должностному лицу. Понимая процитированные здесь и абзацем выше нормы права буквально, можно сделать вывод, что если в идеальную совокупность входят составы правонарушений, рассмотрение дел о которых относится к компетенции различных административных органов, то привлекать лицо к ответственности должен тот орган, в компетенцию которого входит дело об административном правонарушении, за совершение которого предусмотрена наиболее строгая санкция. Тот орган, который ведёт производство о правонарушении, за совершение которого предусмотрена менее строгая санкция, должен прекратить его.

В противном случае неизбежно возбуждение двух или более производств, составление более чем одного протокола об административном правонарушении, что влечёт за собой нарушение п.7 ч.1 ст.24.5 КоАП РФ. Прекращение же одного из производств не смягчает и не отягчает наказание, которое всё равно будет наложено в пределах более строгой санкции. Впрочем, исполнение указанного правового предписания в данном случае требует координации и реальной согласованности действий разных государственных органов, поверить в которую трудно. У каждого из подразделений есть своя отчётность, своя статистика, нередко жёсткий план по привлечению к административной ответственности, свои амбиции и желание продемонстрировать значимость, наконец.

Принимая во внимание, что функции некоторых административных органов туманны, а оправданность их существования периодически ставится под вопрос, последний момент никак нельзя сбрасывать со счетов, хотя всё это существенно снижает уровень обсуждения. Однако тему идеальной совокупности составов административных правонарушений, по моему мнению, также нельзя обойти вниманием из соображений полноты анализа избранной темы.
Следующий пример, избранный автором для своей скромной работы, позволяет посмотреть на тему немного под другим углом, поднять другие вопросы.

Пример №2: 1 июня 2007 года постановлением по делу об административном правонарушении №10708000-40/2007, вынесенным исполняющим обязанности начальника таможни С.В. Титовым на индивидуального предпринимателя К . было наложено административное взыскание в виде штрафа на общую сумму 1 400 000 (один миллион четыреста тысяч) рублей.
Данным постановлением взыскание накладывалось в соответствии с ч.1 ст. 16.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях . Обстоятельства, послужившие поводом к разбирательству состоят в следующем:

Предприниматель К. осуществлял поставку пищевых соевых бобов в соответствии с внешнеторговым валютным контрактом HLTJ-178-07-07 от 26.02.2007 года. Во исполнение указанного контракта им составлялись следующие документы: паспорт сделки, таможенные декларации, международные товарно-транспортные накладные, фитосанитарный сертификат, другие.

Орган, налагавший административное наказание, обвинил К. в непредоставлении в таможенный орган сертификатов качестве зерна. По мнению Биробиджанской таможни в этом заключалось нарушение запрета или ограничения на вывоз товаров с таможенной территории Российской Федерации. Предприниматель не согласился с привлечением его к административной ответственности и обратился в суд с заявлением об оспаривании решения административного органа, полагая, что указанное обстоятельство не соответствует материалам дела.

Так, К. обращался в органы Россельхознадзора РФ, в компетенцию которого входит выдача сертификата качества зерна, как и фитосанитарного сертификата. В международных товарно-транспортных накладных, приложенных ко всем грузовым таможенным декларациям, имелся штамп Россельхознадзора РФ «Выпуск разрешён». Иными словами, органы Россельхознадзора разрешили выпуск продукции на рынок КНР, а также выдали фитосанитарный сертификат. Таким образом, К. считал, что он не нарушал никаких установленных законодательством Российской Федерации запретов или ограничений. И он имел полное право так считать, поскольку чиновники органов Россельхознадзора никак не предупредили К. о необходимости получения каких-либо других документов, кроме тех, которые были ему оформлены.

Замечаний по поводу отсутствия сертификатов качества зерна со стороны таможенных органов в адрес экспортёра также не поступало ни разу, хотя таможенные органы пропускали поставляемый товар через таможенную границу РФ четырнадцать раз (количество товара, оговорённое контрактом, поставлялось потребителю именно таким числом партий). В своём заявлении К. ссылался на то, что сертификат качества не является запрещающим либо ограничивающим документом, поэтому не может рассматриваться как таковой в смысле статьи 16.3 КоАП РФ.

Другим обстоятельством, которое заявитель полагал в обоснование своей позиции, было то, что ни в таможенных органах, ни в органах Россельхознадзора нет стендов или иных информационных материалов, которые бы указывали на необходимость предоставления иных документов, кроме представленных при пересечении товаром таможенной границы. По этой причине К. считал, что он не знал и не мог знать о необходимости представления других документов. Таможенные органы никаких указаний по этому поводу не давали и оформляли пропуск товара через границу. В связи с этим предприниматель полагал, что он не имел и не мог иметь умысла на совершение правонарушения, предусмотренного статьёй 16.3 КоАП РФ, так как находилась под постоянным контролем и во взаимодействии с Биробиджанской таможней. Кроме того, таможенное оформление одной из партий пришлось на период проверки деятельности этого административного органа вышестоящими структурами. Документы на товар даже попали в поле зрения комиссии проверяющих и не вызвали не каких нареканий.
В указанном выше постановлении о наложении административного взыскания не было указано, в соответствии с каким нормативным документом установлены запреты или ограничения, связанные с поставками бобов соевых недроблёных. К. считал, что такие ссылки и не возможны, поскольку подобных ограничений в законодательстве нет. Это постановление содержало констатацию, что правонарушение совершено предпринимателем в форме бездействия , что, с точки зрения лица, привлечённого к административной ответственности, прямо противоречит статье 16.3 КоАП РФ, поскольку несоблюдение запретов и ограничений возможно только в форме активного действия.

Забавные аналогии между текущим примером и примером номер один на этом не исчерпываются. Позже, уже в ходе рассмотрения дела Арбитражным судом, я попросил представителя ответчика определить форму вины К., на что тот бодро ответил, что привлечённое к ответственности лицо совершило правонарушение по неосторожности, и убил меня наповал. По наивности своей до того момента я считал, что по неосторожности путём бездействия в России можно совершить только незаконную валютную операцию. Я ошибался, господа. Таким же путём совершается и несоблюдение запретов на вывоз товаров с территории Российской Федерации. Может быть, административные органы полагают, что предприниматели экспортируют товары, не приходя в сознание?

Далее, критикуя постановление по делу об административном правонарушении №10708000-40/2007, заявитель сослался на то, что оно нарушает статью 16.3 КоАП РФ в части размера санкции. Дело в том, что штрафы накладывались многократно, в 14-кратном размере, в то время как все поставки были продолжаемыми, они были направлены на исполнение одного и того же контракта, и административному органу - Биробиджанской таможне не могло быть не известно об этом.

Низший порог санкции по рассматриваемой статье Особенной части КоАП РФ для юридических лиц составляет на момент написания этой статьи сто тысяч рублей (100 000 руб). В резолютивной части постановления Биробиджанская таможня расписывает непредоставление сертификата качества зерна при подаче каждой грузовой таможенной декларации как отдельный эпизод противоправной деятельности и налагает за каждый эпизод отдельный штраф в минимальном размере, предусмотренном санкцией. Поскольку, как я уже упоминал выше, товар был поставлен четырнадцатью партиями, то и грузовых таможенных деклараций было, соответственно, тоже четырнадцать. Сто тысяч рублей умножить на четырнадцать равняется одному миллиону четырёмстам тысячам рублей, что превышает стоимость квартиры в городе Биробиджане и соответствует аппетитам Биробиджанской таможни.

При написании постановления сотрудник административного органа не стал чрезмерно перегружать свою голову вопросом о виновности привлекаемого к ответственности лица и с вопросом о форме вины тоже особенно "мудрить" не стал. Вопрос субъективной стороны состава административного правонарушения в тексте постановления №10708000-40/2007 решается следующим образом: "ИП К., являясь Российским лицом, заключившим внешнеэкономическую сделку … имел объективную возможность надлежащим образом соблюсти правила и нормы, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по исполнению вменённой обязанности с требуемой и необходимой степенью заботливости и осмотрительности… Более того, было установлено, что при осуществлении перемещения товаров, у ИП К. не было препятствий, выходящих за пределы его воли, не позволивших по объективным причинам соблюсти надлежащим образом предусмотренные таможенным законодательством обязанности" .
Здесь я намерен отступить от изложения ситуации в сторону анализа. Первым вопросом, который я хотел бы озаботиться в связи с примером №2 будет, конечно же, вопрос о способе определения вины предпринимателя. Внимательно читая текст постановления, нетрудно понять, что Биробиджанская таможня определяла вину К. в строгом соответствии с частью 2 статьи 2.1 КоАП РФ исходя из объективного критерия возможности соблюдения законодательства. Ошибается ли административный орган, когда поступает так, ведь К. – предприниматель без образования юридического лица? Я не стал бы говорить слишком категорично, что да, ошибается. В соответствии с пунктом 1 примечаний к ст. 16.1 КоАП РФ за административные правонарушения, предусмотренные главой 16 КоАП, лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как юридические лица.

Если бы законодатель ограничился указанием, что в случае совершения административного правонарушения, предусмотренного главой 16 КоАП РФ, ПБОЮЛ подлежит наказанию в пределах санкции, установленной для юридического лица, то и вопросов бы не было. Однако законодатель решил так, как он решил. Если понимать указанный выше пункт примечаний буквально, то и виновность предпринимателя без образования юридического лица должна определяться по правилам, установленным для юридического лица. Биробиджанская таможня продемонстрировала нам это вполне наглядно.

Понять, зачем закон установил то, что установил, мне трудно. Если в случае с юридическим лицом законодателя ещё могло смущать соображение о том, что воля юридического лица может являться результатом суммы воль его ответственных представителей, то в случае с индивидуальным предпринимателем это совершенно не работает. А как эта "светлая идея" сказывается на реальном воплощении принципа презумпции невиновности, я уже показывал.
Предприниматель является всё же физическим лицом, все решения принимает самостоятельно. Субъективная сторона его действий вполне может быть проанализирована исходя из волевого и интеллектуального моментов. Здравый смысл протестует против того, чтобы пункт 1 примечаний к ст. 16.1 КоАП РФ, ч.2 ст.2.1 КоАП РФ распространяли и на способ определения вины индивидуального предпринимателя и требует, чтобы в возможном составе правонарушения, совершённого таким лицом, выделяли умысел или неосторожность. Биробиджанская таможня с успехом отказывает ему в удовлетворении этих требований, и вся недолга.

У меня сложилось устойчивое ощущение, что текст КоАП РФ, по крайней мере экономической его части, писали люди, далёкие от реальной хозяйственной деятельности и до смерти напуганные изменениями, произошедшими в стране за последние двадцать лет. Стремление "быть построже, чтобы не распродали за границу все богатства страны" характеризует скорее крепкого председателя колхоза из эпохи конца семидесятых годов, чем того, кто стремится оптимизировать рыночную экономику. А что получается, когда "построже" отвязывается даже от размера административного наказания и перекидывается на основополагающие категории, например такие, как вина, мы видим из приведённых примеров.

А в экономике, основанной на личной инициативе, устранение из ответственности принципа вины влечёт за собой только нарастание у участников хозяйственного оборота мотивации эффективнее прятаться, и только. Все разговоры о прозрачности экономики в этом случае являются пустой болтовнёй. Лицемерие идёт войной на другое лицемерие, и право слово, создать фирму – "помойку" – это так несложно… Пусть её впредь и штрафуют!
Другой момент, который выпукло отображён в приведённом примере – это отсутствие в КоАП РФ возможности учесть вину самого административного органа при решении вопроса об ответственности юридического лица или индивидуального предпринимателя. Не секрет, что в российской управленческой практике совершенно нормальной является ситуация, когда функции повседневного контроля, администрирования с одной стороны и функции выявления правонарушений и наложения взысканий с другой стороны – объединены в компетенции одного и того же государственного органа.

Вторая ситуация показывает это особенно наглядно. Биробиджанская таможня не приняла никаких мер по предотвращению нарушений законодательства РФ, не предупредила участника внешнеэкономической деятельности о недостаточности представленных документов, разрешила пропуск товара через границу. При этом она имела все возможности по соблюдению правил и норм, кроме желания их соблюдать, но не предприняла всех зависящих от неё мер по исполнению закона на своём участке работы. На неё же были возложены обязанности по текущему контролю и оформлению пропуска грузов через границу. Несмотря на это, эта же таможня вынесла постановление о привлечении к административной ответственности.
На мой взгляд, так здесь виновен кто-то один - либо предприниматель либо административный орган. При этом вина одного исключает вину другого. Для особо подозрительных сообщу – никакой выгоды, ни материальной, ни моральной, предприниматель К. в данном случае не получил, а оформить сертификат качества, если бы ему было известно о необходимости такового, особого труда не составляло. Однако не наказать К. для Биробиджанской таможни уже означало признать недостатки в собственной работе, тем более что, как я уже упомянул, по времени события совпали с проверкой её деятельности. В ходе судебного разбирательства представитель ответчика пояснил, что причастные к произошедшему инциденту сотрудники были привлечены к дисциплинарной ответственности, в связи с чем вопрос об ответственности государственных органов за свои действия он считает полностью исчерпанным.

Поскольку КоАП РФ этот вопрос не рассматривает никак, то, формально говоря, он прав. Наше с вами государство не привыкло отвечать перед кем-либо за что-либо. Особенно пикантно в связи с этим прозвучал пассаж представителя таможни о том, что предприниматель К. – профессиональный участник ВЭД и поэтому несёт все риски, связанные с ней. Следует ли это понимать как признание того, что сами сотрудники таможни – люди в своей профессии совершенно случайные, приставленные специально для повышения коммерческих рисков, я не знаю.

Тем не менее, я полагаю, что вина государственного органа, чья деятельность повлекла за собой совершение действий (бездействия), содержащих признаки административного правонарушения, должна учитываться законом как минимум в качестве смягчающего обстоятельства для лица, привлекаемого к ответственности. Максимальное же развитие этой мысли требует, чтобы она являлась обстоятельством, исключающим административную ответственность. Конечно, мои соображения не распространяются на ситуации, когда хозяйствующий субъект что-то утаивает от административного органа или вводит его в заблуждение, но в таком случае и вопрос вины правонарушителя вовсе не будет сложным.
Отсутствие нормативно-правового реагирования КоАП РФ на сбои и беспорядок в управленческой деятельности приводит к анекдотическим последствиям. Недавно мне стало известно, что в Хабаровском крае образовался недостаток номеров для автотранспортных средств. Может быть, сбой компьютера тому виной, или не успели изготовить достаточное количество табличек, не знаю. Знаю только, что это не мешает бравым сотрудникам ГИБДД останавливать автовладельцев с просроченными транзитными номерами и составлять административные протоколы по факту этого административного правонарушения. А что, ведь выгодно, чтобы управленческие структуры работали именно так? И доход от штрафов есть и статистика борьбы с административными правонарушениями – ого-го какая!

Есть ещё один аспект проблемы, умолчать о котором не получится даже при желании. В приведённом примере хорошо заметна неспособность административного органа отличить продолжаемый состав одного и того же административного правонарушения от ряда отдельных административных правонарушений. Я мог бы посетовать на неквалифицированных исполнителей и пойти спать, но я так делать не буду, потому что это было бы не вполне добросовестно, и моя позиция без нужды удалилась бы от истины.

А приближение к истине, на мой взгляд, здесь заключается в том, что при разрушении принципа вины говорить о длящихся или продолжаемых правонарушениях становится очень трудно, если вообще возможно. Продолжаемым принято считать такое правонарушение, которое включает в себя различные эпизоды деятельности. Они (эти эпизоды) могут быть отделены один от другого во времени, но должны быть объединены общим умыслом и общей целью.
Поскольку концепция, предложенная авторами текста КоАП РФ, не предусматривает разделение вины юридического лица на умысел и неосторожность, и относит её к объективной стороне, туманным становится и понятие продолжаемого правонарушения. Понятно, что К. переместил товар через границу четырнадцать раз с одной целью – чтобы исполнить внешнеторговый валютный контракт HLTJ-178-07-07 от 26.02.2007 года. Его действия были объединены, если можно так выразиться, единым умыслом.

Субъективная сторона является тем ориентиром, который позволяет отграничить одно длящееся или продолжаемое правонарушение от ряда самостоятельных составов. Ч.2 ст.2.1 КоАП РФ лишает правоприменителя этого ориентира. Как следствие – ошибка Биробиджанской таможни, расписавшей действия К. на четырнадцать эпизодов, не является такой уж глупой . Она вполне в духе КоАП РФ, который не пресекает, а множит подобные "недоразумения". А уж, какой простор для злоупотреблений открывается перед наиболее "творческими" представителями государственной власти вместе с возможностью административного усмотрения, ни в сказке сказать, ни пером описать.

Удовлетворяя требования предпринимателя К., Арбитражный суд Еврейской автономной области пришёл к выводу, что "…суд, на основании полного и всестороннего исследования представленных в дело доказательств и с учётом установленных по делу фактических обстоятельств, признаёт отсутствие вины предпринимателя в совершении вменённого ему административного правонарушения. Субъективная сторона правонарушения, которая характеризуется виной лица, привлекаемого к административной ответственности, судом не установлена".

При этом суд констатирует, что "Предприниматель не выполнил возложенную на него обязанность по предъявлению при таможенном оформлении сертификата качества вывезенной за таможенную территорию Российской Федерации партии бобов сои". Анализируя законодательство, суд полагает, что "Объективную сторону вменённого предпринимателю административного правонарушения составляет несоблюдение установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации …запретов и ограничений…" .

Как мы видим из приведённого отрывка, суд отделил вину индивидуального предпринимателя от объективной стороны и анализировал её по правилам, характерным именно для субъективной стороны состава административного правонарушения. Особенно выпукло это видно на фоне того, что суд усматривает в произошедших событиях признаки объективной стороны упомянутого правонарушения.

Ещё один момент, на который я хотел бы обратить внимание коллег, я считаю, должен быть изложен здесь. В решении по делу №А16-496АП/2007-4 от 2 июля 2007 года есть интересный абзац: "Суд учитывает и то, что ст. 16.3 КоАП РФ в её конституционно-правовом истолковании, вытекающем из ранее принятых и сохраняющих свою силу решений Конституционного Суда Российской Федерации, не допускает привлечение к административной ответственности лица за деяния, квалификация которых основана на законе и находящихся с ним в неразрывном единстве иных актах, если они не были доступны для всеобщего сведения (Определение Конституционного суда Российской Федерации от 02.11.2006 №517-О)". Этот отрывок текста я воспринимаю как реакцию суда на ссылку заявителя на отсутствие в таможенных органах и органах Россельхознадзора информационных материалов для предпринимателей – экспортёров.

Обязанность участников таможенных правоотношений соблюдать запреты и ограничения, установленные в соответствии с законодательством РФ, предусмотрена ст. 158 Таможенного кодекса РФ, ст. 16.3 КоАП РФ. Указанные нормы права носят отсылочный характер, в них непосредственно не указано, несоблюдение каких именно запретов и ограничений служит основанием для привлечения к административной ответственности. Такие указания содержатся в Федеральном законе от 05.12.1998 года №183-ФЗ "О государственном надзоре и контроле за качеством и безопасностью зерна и продуктов его переработки". В соответствии с пунктом 2 статьи 7 закона №183-ФЗ ввоз в РФ зерна и продуктов его переработки и вывоз их из РФ осуществляется при наличии сертификатов качества зерна и продуктов его переработки. Подтверждение соответствия качества и безопасности зерна осуществляется испытательными лабораториями, аккредитованными Россельхознадзором, перечень которых определён в письме Россельхознадзора от 12.02.2007 года №06-73/4825.

Из перечисленных нормативных актов в открытой печати мне не удалось найти только письмо Россельхознадзора №06-73/4825. Что же имел в виду Арбитражный суд, когда вёл речь об актах, не доступных для всеобщего сведения? Полагаю, что такая позиция суда устанавливает приоритет, в соответствии с которым в первую очередь осведомлённым в области законодательства должен быть административный орган, в нашем случае это Биробиджанская таможня. Конечно же, это исключительно моё теоретическое допущение, но я полагаю, что таким образом суд стремится побудить государственный орган доводить до сведения хозяйствующих субъектов действующие нормы и правила в процессе контроля.

Собственно, закон и налагает на административные органы обязанности по предотвращению возможных административных правонарушений, в том числе и путём предоставления физическим и юридическим лицам исчерпывающей правовой информации. Это и есть поведение ответственного органа власти.

В нашем случае, при очень большом увеличении, практически, под микроскопом, в этом можно усмотреть учёт судом вины административного органа при решении вопроса о вине индивидуального предпринимателя в совершении административного правонарушения. Считаю, что самым логичным завершением скромного авторского труда будет вывод о том, что та форма вины, которую КоАП РФ предлагает для юридических лиц, вредна. Она переводит административную ответственность в сферу иррегулярного налога, разрушает понятия о длящихся и продолжаемых правонарушениях и имеет тенденцию к распространению на индивидуальных предпринимателей.

Вина административного органа при решении вопроса о вине лица, привлечённого к ответственности, никак не оценивается, на мой взгляд, зря. Не стоит поощрять контролирующие органы к созданию ситуаций, при которых они смогут помахать административной сабелькой – маленькой, но карающей. Ни к чему хорошему это не ведёт. Всё сказанное должно пойти практике по делам об административных правонарушениях только на пользу, и ни в коем случае не во вред.

21 октября 2007 года

(с) Константин Бубон

*Внимание! Законодательство в этой части претерпело существенные изменения! Судебные и иные акты здесь приводятся и анализируются исходя из той редакции КоАП РФ, которая действовала на момент рассмотрения дела в Арбитражном суде.

**Полностью ч.1 ст. 15.25 КоАП РФ (Нарушение валютного законодательства) представляла собой следующий текст: "Осуществление валютных операций без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) обязательно (обязательна), либо с нарушением требований (условий, ограничений), установленных специальным разрешением (лицензией), а равно с использованием заведомо открытых с нарушением установленного порядка счетов резидентов в кредитных организациях за пределами Российской Федерации".

***На момент рассмотрения дела в суде часть вторая статьи 16.17 КоАП РФ (Неисполнение требований таможенного режима экспорта) предусматривала ответственность за "Нарушение установленного порядка исполнения требований таможенного режима экспорта о зачислении на счета в уполномоченных банках валютной выручки от экспорта товаров либо об обязательном ввозе эквивалентных по стоимости экспортированным товарам товаров, работ и услуг или результатов интеллектуальной деятельности".