Проблема доступа частных лиц к информации

УДК.342.9:35.078.3
Курінний О.В.
ПРОБЛЕМА ДОСТУПУ ПРИВАТНИХ ОСІБ ДО ІНФОРМАЦІЇ В ОРГАНАХ ПУБЛІЧНОЇ АДМІНІСТРАЦІЇ В УМОВАХ НЕДОСКОНАЛОСТІ ЧИННОГО ЗАКОНОДАВСТВА

Дану статтю присвячено проблематиці однієї зі найважливіших сфер реалізації фізичними та юридичними особами своїх інформаційних прав – доступу їх до інформації з тієї чи іншої адміністративної процедури.

Однією з основних проблем реалізації приватними (фізичними та юридичними) особами права на доступ до інформації, зокрема, доступ до відомостей про хід вирішення справи та матеріали щодо неї, мотивування органами власних рішень, а також надання інформації про можливість оскарження рішення органів,  взагалі консультаційну та правову допомогу – є загальна недосконалість законодавства в сфері адміністративних послуг та контролю. Основними проявами такої недосконалості видаються відсутність систематизації законодавства і отже великий масив нормативних актів щодо окремих процедур, а також недосконала юридична техніка таких актів, положення яких часто є складними для сприйняття, заплутаними й взаємно суперечними, двозначними, або ж занадто абстрактними чи неповними. Іншою принциповою проблемою нівелювання права осіб на доступ до інформації є відсутність єдиного типового законодавчого акту із типовими механізмами та основними принципами врегулювання процедур.
Складність правового регулювання адміністративних процедур, їх розпорошеність по різних нормативно-правових актах, проявляється у значній кількості законодавчих і підзаконних, загальних і спеціальних нормативно-правових актів із тої чи іншої процедури. Так, порядок отримання дозволу на перепланування квартири передбачає низку нормативно закріплених послідовних кроків, що врегульовуються щонайменше 13 нормативно-правовими актами.[1] Складною є й процедура отримання ліцензії митного перевізника, що врегульовується одним законом, чотирма урядовими постановами, а також наказами центральних органів виконавчої влади.[2] Документи і матеріали, що подаються до органу ліцензування для отримання ліцензії митного перевізника, є розпорошено закріпленими у Законі, численних постановах уряду та наказах інших органів – в той час як чіткий перелік документів визначено лише на інформаційному ресурсі Держмитслужби.[3]  Значний обсяг нормативного врегулювання ускладнює можливість для споживачів зрозуміти всю повноту та послідовність необхідних дій органів, а також власних кроків. Окрім того в умовах обмеженого доступу до інформації про діяльність публічної адміністрації посилюється її роль як єдиного джерела повної і достовірної інформації про ті чи інші адміністративні послуги, а також інспекційні провадження. Така виключна роль посадових осіб в органах публічної адміністрації створює ризик вимагання ними додаткової винагороди за дії з надання інформації. Саме тому доцільним видається впорядкування нормативних положень щодо порядку надання адміністративних послуг чи реалізації контрольно-наглядових повноважень, переліків документів і компетенції органів, зобов’язаних надавати послугу – в систематизованих нормативно-правових актах. Зрозуміло, що такі нормативно-правові акти будуть істотно більшими за обсягом, однак зазначений негатив буде цілковито компенсовано економією часу при пошуку необхідного акту із порядком врегулювання процедури та окремих норм у самому акті – а отже зручністю отримання інформації щодо процедури. До того ж зведення розрізнених положень до кодифікованих нормативно-правових актів неодмінно дасть змогу скасувати інші, і в такий спосіб оптимізувати законодавство. Такі акти, або відомості про них, повинно бути розміщено на всіх інформаційних ресурсах органів публічної адміністрації. Окрім того, при наданні споживачам правової допомоги та інших консультацій, посадові особи повинні будуть вказувати споживачам саме на такі узагальнюючі нормативні акти.
Непоодинокими також лишаються випадки, коли навіть за умов існування закону, що у загальний спосіб врегульовує порядок надання певної адміністративної послуги, а також низки підзаконних актів із її докладною регламентацією, цікаві для споживачів таких послуг практичні аспекти все одно часто залишаються неврегульованими через нечітке формулювання положень такого акту, їх неповноту, чи ж суперечливість, надмірну абстрактність. Наприклад, такий недолік є характерним для процедури отримання путівок постраждалими на ЧАЕС. Так, відповідний закон визначає категорії постраждалих і встановлює їх право на безкоштовне отримання путівок, а закріплений у підзаконному акті Порядок їх отримання суттєво деталізує дану процедуру. Однак конкретні органи виконавчої влади та їх структурні підрозділи (що необхідно споживачам для звернення), а також чіткий перелік всіх необхідних для подання документів, даним Порядком не встановлено. Зазначені відомості, а також їх специфіку щодо окремих категорій споживачів (зокрема, дітей), доводиться отримувати у вигляді окремих консультацій або шукати самостійно в інформаційних повідомленнях та положеннях окремих структурних підрозділів державних адміністрацій. Видаються доцільними зміни та доповнення до чинних порядків з окремих процедур, а також встановлення вичерпного переліку документів і строків реалізації процедури щодо кожної категорії споживачів.
Суперечність положень різних актів так само є характерною для адміністративних послуг, різні стадії яких врегульовано значною кількістю нормативних актів, наприклад, для процедури ліцензування митного перевезення. Наприклад, у випадку подання документів для отримання ліцензії митного перевізника присутні розбіжності щодо точки відліку терміну, протягом яких має бути прийнято рішення про видачу ліцензії та безпосередньо її оформлення.[4] Окрім того, положення підзаконних актів центральних органів виконавчої влади щодо даної процедури та положення Закону мають суттєві відмінності у формулюванні. Наслідком цього є можливість вибіркового застосування різних за змістом норм з одного питання та довільного надання пріоритету положенням підзаконних актів перед законодавчими положеннями – що безперечно створює відповідні корупційні ризики.
Водночас досліджені вище правотворчі недоліки стосуються лише проблеми недоліків правотворчості щодо кожної конкретної адміністративної процедури. Тут необхідно розглянути другу визначну проблему реалізації громадянами своїх інформаційних прав у взаємовідносинах з органами публічної адміністрації – проблему несбаланованості чинної нормативної бази з питання надання інформації споживачам. Так, на сьогодні система нормативно-правових актів України щодо доступу осіб до інформації органів публічної адміністрації складається з двох відірваних один від одного блоків: надзвичайно абстрактного та застарілого законодавства із встановлення у загальний спосіб інформаційних прав людини – та локальних відомчих підзаконних актів, що визначають порядок оприлюднення тієї чи іншої інформації та відповідно доступу до неї громадян суто конкретним органом. Основні інформаційні права осіб в дуже абстрактний та декларативний спосіб закріплено чинним законодавством України. Конституція України, що проголошує нашу державу соціальною (ст.1), закріплює у ст. 34 право громадян збирати інформацію, закріплює у ст. 19 діяльність публічної адміністрації суто на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Зазначені засади інформаційних прав громадян розвинуто та конкретизовано в законах України «Про інформацію», «Про звернення громадян» та інших законодавчих та підзаконних актах. Так, ст. 10 Закону України «Про інформацію» закріплює гарантії права особи на інформацію з боку публічної адміністрації у процесі діяльності та прийняття рішень такими органами.
В той же час нині цілком відсутнє законодавче закріплення загальних принципів доступу споживачів до необхідної інформації в адміністративній процедурі, такі як обов’язок органів враховувати думку та заслуховувати додаткову інформацію особи при прийнятті рішення; забезпечення споживачам доступу до інформації про хід вирішення справи та матеріали щодо неї, мотивування органами власних рішень, а також надання органами публічної адміністрації споживачам послуг інформації про можливість оскарження їх рішення – і взагалі консультаційну та правову допомогу у встановленому обсязі. Нормативно закріплені в локальних актах відповідні принципи щодо окремих проваджень є застарілими та невпорядкованими. Більше того, на сьогодні вони не є типовими і універсальними: фактично кожен орган, затверджуючи для себе положення чи ж врегульовуючи порядок надання ним певної адміністративної послуги, засновується на традиціях власної корпоративної культури та бере до увагу усталену практику свого функціонування, що нерідко не сприяє задоволенню законних інтересів споживачів. Саме цим і зумовлюється необхідність розробки та законодавчого затвердження типового для всіх адміністративних процедур, рамкового порядку їх організації та здіснення, що сприяв би упорядкуванню, оптимізації та гуманізації адміністративних процедур, максимального наближення їх потреб і прагнень споживачів. Саме тому видається обґрунтованим та необхідним якнайшвидше прийняття Адміністративно-процедурного кодексу України, що покликаний впорядкувати основоположні засади організації адміністративних процедур в Україні відповідно до мети зробити їх ефективнішими та більш зручними для споживачів.
Однією з основних завдань такого Кодексу повинна стати універсалізація й упорядкування відносин між органом публічної адміністрації та споживачем послуг, раціональне та справедливе правове їх регулювання. Саме тому Кодекс має встановити керівні принципи організації всіх адміністративних процедур всіх без винятку органів публічної адміністрації, зокрема: адміністративні процедури за заявами приватних осіб (щодо одержання ліцензій, пільг тощо), втручальні (контрольні процедури, перевірки), тобто в порядку діяльності органів публічної адміністрації за власною ініціативою (наприклад, на підставі рішення місцевої ради про будівництво певного об’єкта); адміністративного (позасудового) оскарження.
Іншим важливим завданням Кодексу повинна стати деталізація і посилення ефективності чинних та встановлення нових процедурних гарантій захисту прав споживачів, зокрема: забезпечення права приватної особи бути вислуханою перед прийняттям адміністративного акта (індивідуального рішення органу публічної адміністрації), який може на неї негативно вплинути, надання особі доступу до матеріалів справи, на основі яких прийматиметься рішення – на всіх стадіях процедури, коли це не ускладнює порядок її реалізації, обмеження дискреційних повноважень адміністративних органів, обов’язкове мотивування (обґрунтування) адміністративного акта, визнання права приватної особи на допомогу та представництво в адміністративній процедурі, повідомлення особі порядку оскарження адміністративного акта та забезпечення засобів правового захисту у зв’язку з цим актом. Кодекс також повинен урегулювати правила перегляду адміністративних актів та їх відкликання (визнання недійсними).
Отже, загальною проблемою на шляху покращення ефективності адміністративних процедур, посилення їх гуманістичної спрямованості у напрямі приведення їх до європейських стандартів є недосконалість чинного українського законодавства з конкретизації інформаційних прав осіб та нормативного встановлення ефективних механізмів їх реалізації., що проявляється як у недоліках правотворчої техніки нормативних актів (розпорошеність положень, суперечливість норм, велика кількість та абстрактність нормативної бази) – так і у відсутності закріплення в даному законодавстві типових і дієвих механізмів доступу особи до потрібної їй інформації з провадження, а в ширшому – відсутності єдиного типового законодавчого акту із принципами та механізмами доступу споживачів до інформації. Запропонованими шляхами їх вирішення є якісна систематизація нормативної бази щодо кожної адміністративної процедури, а також прийняття засадничого законодавчого акту із закріпленням у ньому основних принципів адміністративних процедур у контексті встановлення реальних нормативних механізмів доступу осіб до інформації.

[1] - Процедуру врегульовано Житловим Кодексом від 30.06.1983 № 5464-X, Господарським кодексом від 16.01.2003 № 436-IV, Законами України: «Про планування і забудову територій» від 20.04.2000 № 1699-II, «Про архітектурну діяльність» від 20.04.1999 № 687-XI, «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» від 24.02.1994 № 4004-XII, «Про енергозбереження» від 1.07.1994 № 74/94-ВР, «Про охорону навколишнього природного середовища» від 25.06.1991 № 1264-XI, «Про пожежну безпеку» від 17.12.1993 № 3745-XII, а також Порядком надання архітектурно-планувального завдання та технічних умов щодо інженерного забезпечення об’єкта архітектури і визначення розміру плати за їх видачу, затвердженим Постановою КМ від 20.12.1999 № 2328, Положенням про порядок надання дозволу на виконання будівельних робіт, затвердженим Наказом Державного комітету будівництва, архітектури та житлової політики від 25.12.2000 № 945/5166, Правилами утримання жилих будинків та прибудинкових територій, затвердженими Наказом Державного комітету України з питань житлово-комунального господарства від 17.05.2005 № 76, Порядком проведення державної експертизи щодо пожежної безпеки проектів будівництва та іншої документації, затвердженим Наказом МНС від 23.11.2004 № 186 та ДБН А.22-3-2004 Проектування. «Склад, порядок розроблення, погодження та затвердження проектної документації для будівництва», що затверджено Наказом Держбуду від 20.01.2004 р. №8.
[2] -  Процедуру видачі ліцензії врегульовано Законом України від 01.06.00 № 1775-ІІІ „Про ліцензування певних видів господарської діяльності”, положеннями постанов Кабінету Міністрів України від 20.11.2000 № 1719 „Про запровадження ліцензії єдиного зразка для певних видів господарської діяльності”; „Про затвердження переліку документів, які додаються до заяви про видачу ліцензії для окремого виду господарської діяльності” від 04.07.2001 №756; „Про затвердження Порядку формування, ведення і користування відомостями ліцензійного реєстру та подання їх до Єдиного ліцензійного реєстру”; від 08.11.2000 №1658; „Про термін дії ліцензії на провадження певних видів господарської діяльності, розміри і порядок зарахування плати за її видачу” від 29.11.2000 № 1755. Окремі питання ліцензування даної процедури врегульовано також наказом Державного комітету України з питань регуляторної політики і підприємництва та Державної митної служби України від 25.03.04 № 34/212 ”Про затвердження Ліцензійних умов провадження посередницької діяльності митного перевізника”, а також наказом Держмитслужби України від 06.04.04 № 243 ”Про затвердження Порядку видачі ліцензій на провадження посередницької діяльності митного перевізника”.
[3] - [4] - Положення ст. 11, 14 Закону України „Про ліцензування певних видів господарської діяльності» та п. 2.7, 2.11. «Порядку видачі ліцензій на провадження посередницької діяльності митного перевізника”.


O. Kurinniy
THE PROBLEMS OF ACCESS OF PRIVATE INDIVIDUALS TO PUBLIC AUTORITIES’ INFORMATION REGARDING DEFECTS OF LEGISLATION
This article is dedicated to one of the most important spheres of the informative rights realization by physical and legal persons – their access to the information from that or other administrative procedure.


РУССКАЯ ВЕРСИЯ СТАТЬИ (Начало перевода):

Cтатья посвящена проблематике одной из важнейших сфер реализации физическими и юридическими лицами своих информационных прав – проблеме доступа их к информации относительно той или иной административной процедуры.

Одной из основных проблем реализации частными (физическими и юридическими) лицами собственного права на доступ к информации, и в частности, к сведениям о ходе разрешения дела и материалам относительно данного дела; а также на предоставление органами частным лицам обоснования собственных решений наряду с информацией о возможности их обжалования; консультационную и правовую помощь в целом  –является общее несовершенство законодательства в сфере административных услуг и контроля. Указанное несовершенство находит свое выражение в отсутствии необходимой в данном случае систематизации законодательства и, следовательно, в наличии чрезмерно большого массива нормативных актов по отдельным процедурам, а также в несовершенстве юридической техники таких актов, положения которых часто являются сложными для восприятия, запутанными и взаимно ...