Статья в журнале Госзакупки. ру за декабрь 2010 го

Борьба с коррупционными рисками
Обеспечение прозрачности закупок в сфере здравоохранения и медицины

       Сложившаяся практика госзакупок в сфере здравоохранения и медицины имеет свои особенности, заключающиеся, прежде всего, в использовании некоторыми заказчиками при организации и проведении процедуры размещения заказов так называемого административного ресурса. При этом риск разоблачения и наказания для должностных лиц заказчиков, использующих свои полномочия и доверенные им права в личных целях, в связи с пробелами в действующем законодательстве минимален. Именно это явление и называется коррупцией.

       Таким образом, анализ существующей в стране системы госзакупок в сфере медицины и здравоохранения свидетельствует о необходимости ее реформирования, в связи с чем актуальным становится вопрос о создании площадки для обсуждения сложившейся ситуации, а также законов и иных нормативных правовых актов, связанных с размещением заказа для государственных и муниципальных нужд. Создание такой площадки может стать той отправной точкой, которая в дальнейшем позволит перейти на качественно новый уровень эффективности расходования денежных средств, выделяемых для госзакупок.

       Следует отметить, что, несмотря на очевидные факты коррупционных проявлений, среди заказчиков и участников размещения заказов много профессионалов, готовых применить свои опыт и знания для создания эффективной системы госзакупок. Сегодня многие из них состоят в Партнерстве профессионалов госзаказа (далее – Партнерство), основными задачами которого как раз и являются содействие органам государственной власти и управления РФ в выработке сбалансированной государственной политики в сфере размещения государственного и муниципального заказа с учетом интересов всех профессиональных участников системы закупок, а также участие в разработке механизмов эффективного исполнения законов в этой сфере.

       Для этого у данного сообщества, объединившего профессионально грамотных и заинтересованных в совершенствовании существующей системы размещения заказа людей, есть все возможности, а работы по ее обновлению предстоит очень много.
В настоящее время перед специалистами Партнерства стоят следующие наиболее актуальные проблемы:

• особенности действующего законодательства таковы, что при возникновении спорных ситуаций между заказчиком и участником размещения заказа, закон, как правило, защищает интересы заказчика. К сожалению, на практике в подавляющем большинстве случаев это преимущество используется заказчиками не с целью обеспечения государственных интересов и эффективного расходования бюджетных средств, а ради личной выгоды наделенных властными полномочиями отдельных должностных лиц, представляющих заказчиков;

• бюджетные средства, управляемые дискреционной властью чиновников на местах, распределяются ими по их собственному усмотрению, без учета государственных норм и стандартов использования данных средств в тех или иных целях. В обстоятельствах, когда отсутствует нормативная регламентная база с описанием товаров, работ и услуг, участвующих торгах, соблазн превышения должностных полномочий чрезвычайно высок. При этом до конца не разработаны адекватные меры ответственности за нарушения в этой сфере. Статей, предусматривающих ответственность за неэффективное расходование государственных средств, нет ни в КоАП РФ, ни в УК РФ. Этим, вероятно, объясняется тот факт, что правоохранительные и контролирующие органы не стремятся проверять заказчиков на предмет рационального использования бюджетных и внебюджетных средств;

• необходимо наладить контроль исполнения государственных и муниципальных контрактов. Широко распространено явление, которое можно назвать английским термином “vendor lock-in” (“proprietary lock-in”, “customer lock-in”, т. е. “привязка к поставщику”, “замыкание на одном поставщике”, “барьер для смены поставщика”), обозначающим зависимость потребителя от продуктов и сервисов одного поставщика. Устойчивая система «заказчик – “свой” поставщик», увы, процветает в отсутствие контролирующих исполнение контракта органов и регламентов. Когда нет контроля за рациональным перераспределением денежных средств, в условиях постоянного дефицита любые убытки можно замаскировать неполным плановым обеспечением потребностей заказчика. Следствием этого является наличие на рынке размещения заказа фиктивных или ничтожных контрактов, заключаемых заказчиками со “своими” поставщиками, чьи поставки никто не отслеживает и не проверяет. Это оказывает неблагоприятное воздействие на конкурентную среду и, в конечном счете, приводит к ослаблению материально-технической базы лечебно-профилактических учреждений. В итоге страдают пациенты, которые не получают медицинской помощи того качества, на которое они могли бы рассчитывать, если бы выделенные государством средства использовались по назначению в полном объеме;

• на рынке сложилась нездоровая ситуация с информированием о товарах (работах, услугах), являющихся предметом торгов. Производители товаров и услуг (или их представители) за редким исключением не размещают публично, в т. ч. в Интернете, информацию о производимой ими продукции, таким образом ставя участников размещения заказа в зависимое положение от желаний и установок заказчиков и производителей;

• важным моментом нормотворчества является необходимость согласования законодательства о госзакупках с другими федеральными законами, в частности, с ГК РФ.
Для того чтобы решить обозначенные проблемы, необходимо:

• активизировать работу по срочному введению в РФ, по всем отраслям экономики, где проводятся госзакупки, технических регламентов. Для этого целесообразно задействовать ведомственные возможности министерств, в частности, Минздравсоцразвития России с целью разработки и внедрения стандартов на оказание простейших медицинских действий. В свою очередь при наличии таких регламентов и стандартов Минэкономразвития России, осуществляя контрольные функции за размещением заказов, должно будет следить за их соблюдением и выполнением;

• обеспечить действенный контроль Минэкономразвития России за соблюдением принципа публичности всех этапов подготовки и проведения аукционов, а также обязательного опубликования их результатов, в т. ч. с указанием субъектов размещения заказов, с которыми заключен контракт, в случае уклонения победителя от заключения контракта;

• на законодательном уровне запретить использование в технических заданиях аукционов всех уровней неразмещенной публично или сокрытой информации о предмете торгов и функциональных свойствах товаров, предусмотреть ответственность за подобное нарушение, как со стороны заказчиков, так и со стороны производителей;

• на законодательном уровне обязать заказчиков в аукционной документации указывать ссылки на имеющуюся в открытом доступе информацию, ставшую предметом технического задания аукциона, для того чтобы избежать опротестования участниками результатов торгов в связи с тем, что часть информации не была получена и надлежащим образом изучена;

• совместно с Минобразования России разработать эффективную систему подготовки кадров, работающих в комиссиях заказчиков, что позволит исключить субъективные требования, причиной возникновения которых являются недостаточные знания членами комиссии законодательных актов, непрофессиональный подход к отраслевым стандартам, исходя из личных предпочтений или желаний. Кроме того, недостаточное представление о правах и обязанностях при работе в комиссиях нередко приводит к наказанию заказчика из-за ошибок отдельных должностных лиц. Например, член комиссии может выдвигать необоснованные требования к участнику, или, отвечая на его запрос, проявляет некомпетентность в знании документации.

       Создание Партнерства неслучайно совпало с подготовкой к переводу всех госторгов на электронные площадки. Такой переход является необходимым и позитивным явлением, т. к. благодаря ему можно решить большую часть проблем, связанных с размещением заказов.

       Прежде всего, речь идет об отмене с 1 января 2011 г. такого неэффективного способа размещения заказов как запрос котировок. В прошлом останутся сомнительные решения комиссий заказчиков об отборе участников, о выявлении победителей через процесс “законного” вскрытия конвертов с предложениями, когда невозможно было проконтролировать, насколько соответствует эта процедура закону на самом деле.

       Переход на электронные торги, несомненно, будет позитивно расценен многими участниками размещения заказа из отдаленных городов и районов страны, которые прежде испытывали значительные трудности с участием в торгах. Теперь такие поставщики (подрядчики, исполнители) смогут участвовать в торгах дистанционно, экономя при этом необходимые для этого время и деньги.

       Однако следует отметить, что переход на открытые аукционы в электронной форме не решает всех тех проблем, о которых было сказано выше.

       Чиновники, действующие от лица заказчика, скорее всего, продолжат включать в документацию об аукционе, проводящемся на электронной площадке, сомнительные предметы контракта, предоставлять недостоверные данные о товаре или его получателе, указывать надуманные функциональные свойства товаров или признаки, присущие определенным производителям и т. д. Таким образом, если не будет доработана система ответственности за допущенные нарушения и злоупотребления, то и после перехода на электронные торги чиновники вместе со “своими” поставщиками смогут фиктивно выполнять условия государственных и муниципальных контрактов.