Градостроительство или правовая пустота

Кто-нибудь всерьез задумывался, почему градостроительная политика называется политикой? За последние 10 лет, пожалуй, только в Москве не побоялись открыто называть так сферу деятельности, за которой стоит прожорливая строительная отрасль. Да и то, потому что в погоне за деньгами потеряли политическое чутье и «выпятили» на всеобщее обсуждение Генеральный план города, который и призван был, по мнению заказчиков, эти коммерческие интересы законодательно декорировать.

В других городах, где денег на строительство неизмеримо меньше, и они «падают», в основном, из верхних бюджетов, генеральные планы разрабатываются и утверждаются исключительно в тиши кабинетов. Потому что – политика. Политика, как отражение «общественных интересов», выраженных прибылями строительных монополий, интересами узкого круга представителей власти и амбициями отдельных представителей, так называемой, городской общественности.

Пресловутые нулевые годы принесли в нашу жизнь очень много из советского времени. Но не секрет, что история имеет обыкновение повторяться как фарс. И советская система планирования развития городов, взятая на вооружение нашими капиталистами от строительства, не исключение. А вернее начало всех проблем. Ведь нехватка детских садов и школ, транспортные и коммунальные проблемы только «маскируются» некими внешними причинами. На самом деле, это полное отсутствие градостроительного планирования, которое в советской системе Госплана лежало в основе экономики любой территории – области, района или города. Без действующего Генплана города невозможно было ни сформировать его бюджет, ни получить средства на текущие расходы.

Другое дело, что даже в старой системе планирования, где источник финансирования был только один – государство, генпланы, как физические планы строительства отдельных объектов не поспевали за временем. Об этом писали специалисты-градостроители 80х. Но в городах – крупных, средних и части малых, были все-таки созданы коммунальные системы, на которых до сегодняшнего дня, спасибо, они еще пока выживают. А вместе с ними и все постсоветские власти.

Рыночные отношения более динамичные во времени должны были в принципе изменить систему градостроительного планирования. У нас даже литература по рыночным формам градостроительного планирования в развитых западных странах была издана на русском языке (о коих наши макроэкономисты по-видимому не знают). И в 90х годах что-то подобное начиналось. С земельной реформой и кадастром, с заменой старой нормативной базы проектирования и строительства на систему технического регулирования, с формированием частной собственности на недвижимость и новых принципов организации финансирования и строительства автотранспортных систем. А потом все это стало политикой, так как «общественные интересы», закрепленные в нормах права – неизбежная сторона рыночной экономики, предполагающей свободу выбора. И гражданские права – это не только право на митинги, но, в первую очередь, право на качественную среду обитания: воду, свет, тепло, чистоту. Однако для кого-то все это оказалось слишком сложно, а для кого-то просто выгодно, чтобы осталось лишь игрой в правильные слова.

В конце 80х годов в одном из номеров журнала «Огонек» было опубликовано письмо за подписью «Бюрократ». Среди прочих аргументов в пользу живучести этого класса, его представитель писал: «Нам не нужно, чтобы экономика умерла. Но нам и не нужно, чтобы она выздоровела. Нам нужно, что бы она лежала на смертном одре, а мы бы суетились вокруг нее в чистых белых халатах». Или еще: «Вы, демократы, выписываете экономике рецепты, а мы даем ей лекарства в строго нам необходимых дозах». Вот и все.

И если в советское время в Москве в Госстрое СССР и в центральных архитектурно-градостроительных НИИ сидели, в основном, «ученые тетки», формирующие для всей огромной страны единые СНиПы, то все-таки они учитывали материалы исследований целой системы региональных научно-исследовательских и проектных институтов, отражающих специфику очень разных ее территорий. Поэтому типология жилья, типология застройки и ее плотность непременно отражались на экономической эффективности предложений по застройке и функционированию территорий города, которые ложились в основу его Генерального плана - зонирования, транспортных и инженерных систем. Теперь такой науки нет. НИИ – лишь площади, которые кто-то сдает в аренду. И мы с удивлением узнаем что, оказывается, в Москве плотность уличной сети мала по сравнению с другими мегаполисами (или, может быть, плотность застройки велика?). А во многих средних и малых городах только еще выжившие старые специалисты знают, где лежат иные трубы, и иногда разрывы ищут «методом тыка» по нескольку дней.

В советское время, когда отсутствовали институты частной собственности, не так нужны были вопросы права, с ней связанные. Однако генплан города с его зонированием был законодательным документом. И были архитекторы и инженеры, которые, обладая пространственным видением, занимались не фасадами и башнями, а организацией городской среды. Именно пространственное чутье позволяло им находить оптимальные объемно-пространственные решения для сложных социально-экономических задач. Мир знает немало архитекторов, которые проектировали целые города (тот же Ле Корбюзье или небезызвестный у нас теперь Норманн Фостер). Где были наши архитекторы, когда в 90х вместе с водой советского планирования выплескивали ребенка – планы землепользования и застройки (генпланы) как основу «общественного договора»? Что, разве непонятно, что «план» - это не только перечень мероприятий с деньгами, но и иллюстрация (в виде схемы или чертежа) результата этих мероприятий, который должен быть получен к определенному сроку? Может именно этот результат больше всего и не нужен вышеупомянутому Бюрократу?

В градостроительстве сегодня провален правовой блок – землеустройство. Потому что фиксирование на бумаге существующих заборов – это не земельное право, которое призвано устанавливать отношения (правила) жизнедеятельности в среде. Без установления границ в зависимости от типа застройки (площади участков, разрывы, линии регулирования и т.д.), без сервитутов (частных и публичных), без обременений и ограничений прав собственности на объект недвижимости – это изоляционизм, вырывание объекта из среды, «замыливание» отношений и начало всеобщего конфликта. Все сегодняшние проблемы поселений (в том числе и дачных поселков) это отсутствие регулирования застройки. Общие территории должны фиксироваться не по понятиям («как договоримся»), а по закону, тогда их никто просто так не скупит.

В немецком законе «О стимулировании жилищного строительства» прописано, что является собственной квартирой - «квартира, находящаяся в собственности физического лица с обязательной долевой собственностью на землю». Были бы у нас случаи потерь своих квартир в престижных центральных районах городов, если бы у нас действовала такая норма, и дома не были бы оторваны от того, на чем стоят, от земли? Выросла бы у нас проблема дольщиков, если бы объектом собственности признавался единый объект недвижимости?

Вопросы права, не учитывающие в законодательстве типологию, например, жилья, превратили нашу рыночную систему в настоящий «волчий капитализм». Меняем кусок общего стояка в своей приватизированной квартире и никого не пускаем в свою частную собственность, когда пришло время ремонтировать весь стояк в доме. Теперь уже договорились до того, что водопроводные и канализационные стояки в многоэтажном доме не являются общедомовым имуществом, и в передаче 5 канала «Открытая студия» г-н Починок абсолютно уверенно заявляет, что для того, чтобы установить в квартире счетчики на воду, ее собственник должен самостоятельно переделать участок общего стояка (!?).

В развитых системах права основой отношения к недвижимости является та же физическая система координат – трехмерное пространство и фактор времени. Поэтому специалисту-проектировщику в страшном сне не приснится в многоквартирном доме стояк, например, отопления, составленный из отдельных кусков и разных материалов. А фактор времени в системах права стран Западной Европы никому не позволит просто так в любое время навешивать собственнику объекта недвижимости новые обременения – ту же установку счетчика и принудительную замену труб. Потому что действует более общая правовая норма – изменение условий владения, распоряжения и пользования можно менять только в момент смены собственника.

И уж тем более никто не разобрался, насколько эффективна сама система, например, центрального отопления. Ведь решения принимались в абсолютно другой экономической реальности, когда строительство и содержание сетей финансировалось из одного государственного кармана. И теперь эти старые на десятки километров растянутые сети должно содержать население и безо всяких альтернатив (?!).

Что касается генеральных планов, то в Градостроительном и Земельном кодексах заявлено «правовое зонирование» территорий или, например, «проекты межевания», что крайне важно для определения границ прав и ответственности (частных и общественных) на территориях (землях). Только вместо них в любом новом генеральном плане города – содержательная пустота при большом количестве бумаг, общих слов и деклараций. Поэтому во всех городах до сих пор, например, существуют целые улицы, которые физически не обслуживаются десятки лет, а в микрорайонах «торчат » в окружении замусоренных пустырей поставленные «точечным» образом дома в эксклюзивных заборах. Зато слова про «генеральный план» теперь, после заявлений нового мэра Москвы говорят тоже очень правильные и гладкие. Только нет общего понимания, что должно стоять за этими словами, как они должны формировать правое поле, и как в блок-секционной застройке проводить заявленное обязательным межевание земель? Так же как в частной застройке без проектов межевания? Жаль заборов маловато!

С 1992 года (начало земельной реформы) денег на кадастры, оценки, инвентаризации и прочие операции потрачено немерено. И конечно, если инвестор вкладывает деньги в земельный участок, на котором оказывается скотомогильник - это правовой скандал, о котором скоро можно и забыть. Но если информацию об условиях использования земельного участка надо собирать годами, за большие деньги и без всяких гарантий на положительный результат – это уже неблагоприятный инвестиционный климат в стране.

Во Франции реформа местного самоуправления началась в 1983 году и до сегодняшнего дня не завершена. То есть не все территории низшего административного уровня получили, например, полномочия по распоряжению земельными участками для строительства. Для этого они должны разработать определенную градостроительную (планировочную) документацию по строго определенной (!), утвержденной на государственном уровне (!) методике. Для контроля со стороны государства за соблюдением на местах общественных интересов и гражданских прав. Это и есть государственная стратегия в вопросах градостроительства или государственная градостроительная политика. У нас никаких, тем более новых, нацеленных на рыночные условия методик нет. А есть бесконечные, разрастающиеся конфликты между гражданами, бизнесом, властью и обществом во всех вопросах, связанных с организацией территорий, городской среды и жизни в ней. Неужели это и есть наша государственная градостроительная политика?

Хорошо бы тем, кто отвечает за стратегию государства, вспомнить одну из заповедей: «Блаженны миротворцы, ибо они будут наречены сынами Божьими». Нагорная проповедь. Евангелие от Матфея.