Некоторые проблемы укрепления устойчивости Констит

Некоторые проблемы укрепления устойчивости Конституции РФ.

Особый порядок обновления Конституции России – гарантия конституционной стабильности

Устойчивость Конституции России –  важнейший гарант стабильности  общества и государственного «организма». Конституция «каркасонесущий» правовой акт, определяющий неизменность базовых положений, особенности государственного устройства, избирательной системы, принципов организации и деятельности органов власти и управления, содержание основных прав и свобод граждан.                В иерархии законов Конституцию считают главным правовым актом, имеющим высшую юридическую силу, потому вполне естественно, что вся правовая база выстраивается на ее принципах и нормах. Прав  В.Д. Зорькин, утверждающий, что Конституция как свод главных норм прямого действия является бесспорной и единственной гарантией стабильности политического строя  (Зорькин В.Д. Россия и ее Конституция// ЖРП.2003, № 10. С. 3-9).
Бесспорно, что Конституция как системный правовой акт имеет свой предмет регулирования, во многом схожий с предметом регулирования конституционного права. Она – ведущий, фундаментальный источник национального права, оказывающий доминирующее и целенаправленное воздействие на всю совокупность нормативных и правоприменительных актов (Колесников Е.В.. Комкова Г.Н., Кулушева М.А. Конституционное право Российской Федерации: учебник.- М.: Высшее образование, Юрайт – Издат, 2009. С. 35 – 36).
В этой связи нельзя не согласиться с А.Н. Котовым, считающим, что Конституция – не только Основной Закон, призванный обеспечивать устойчивость общества, сопрягать воедино разные поколения, десятилетия, даже столетия, но и является также средством обеспечения многолетней, многопоколенной преемственности в обществе (Кокотов А.Н. Конституционное право России: учебник/ отв. ред. А.Н. Котов и М.И. Кукушкин. – 3-е изд., пересмотр и доп. – М.: Норма, 2008. С. 75-76).
Основополагающим свойством Конституции, как было  выше сказано, является стабильность.
С.В. Чердаков полагает, что стабильность Конституции – важнейшее условие режима законности, сбалансированности всей правовой системы и организации государственной власти, определенности отношений между личностью и государством (Чердаков С.В. К вопросу о возможности пересмотра Конституции Федеральным Собранием  Российской Федерации \\ Конституционное и Муниципальное право. – 2009. - № 4, - С. 2).
Важнейшими признаками стабильности Конституции, на наш взгляд, является также устойчивость политической системы, развитие институтов гражданского общества, высокая степень гарантий основных прав и свобод человека и гражданина.
  Однако следует помнить, что стабильность Конституции вовсе не  должна ассоциироваться с неприкасаемостью и неизменностью конституционных норм. Конституция является своеобразным правовым барометром, реагирующим на существенные  перемены в общественных, экономических, политических и социальных  отношениях. «Консервация» Конституции, особенно ее динамичных глав 2 - 8 может привести к ее определенной стагнации. Такая Конституция может явиться серьезным препятствием на пути усовершенствования личностных, общественных и государственных ценностных.
Изложенное  свидетельствует о том, что Основной Закон, несмотря на свой консерватизм и определенный догматизм, относится к числу динамичных правовых актов.
Стабильность  это – не панацея от конституционной турбулентности.  Одним из главных гарантов устойчивости Конституции является высокая степень ее демократичности, реалистичности и устойчивости, верховенство ее принципов и норм в правовой системе.
Касаясь этой проблемы, Н.А. Богданов  высказал оригинальную мысль: присутствие в Конституции особенно устойчивых, не подлежащих изменению норм дает повод говорить об их особом качестве – надконституционности,  Такие нормы по своему содержанию закрепляют наиболее значимые принципальные положения – стоят выше других норм конституции, что прибавляет им юридической силы (Богданов Н.А. Надконституционность и наднормативность в системе характеристик конституции // Конституция как символ эпохи: В 2 т. / под ред. Проф. С.А. Авакьяна. Т. 1 М.: Изд-во МГУ, 2004, С. 44).
Вряд ли можно согласиться с позицией Н.А. Богданова по следующим соображениям:
а)  конституционные нормы обладают некой своей внешней иерархией и пронизаны внутренним единством;
б) утверждение о наличии надконституционных норм, регулирующих наиболее значимые общественные отношения, противоречит самой природе Конституции, так как при такой постановке вопроса придется признать наличие в Основном Законе сверхконституционных  норм;
в) если исходить из структуры Конституции и следовать устоявшейся в юридической науке точке зрения среди конституционалистов,  то, однозначно все нормы Основного Закона являются внутриконституционными;
г) тезис о наличии надконституционных норм в самой Конституции порождает резонный вопрос о статусе этих норм и процедуре их принятия;
д)  конституционные нормы в правовой «пирамиде» выстраиваются по важности объекта регулирования, они сгруппированы по главам Конституции, но это не значит, что нормы, отраженные в главах 1, 2 и 9, являются надконституционными, несмотря на их доминантный характер;
е) все конституционные нормы независимо от их ранжирности обладают высшей юридической силой по отношению к другим правовым актам и составляют ядро всей правовой системы России.
Общеизвестно, что изменения базовых пластов общественных отношений должны найти адекватное, юридически выверенное отражение в Конституции. Законодатель к конституционным изменениям  должен относиться максимально  осторожно, даже несколько  трепетно. Поспешное обновление Основного Закона приводит к конституционной «качке», порождает пробельность, недоработанность и некую сыроватость конституционных норм, что не может негативно не  сказаться на развитии политической и правовой систем.  Необоснованные изменения в Конституции могут привести также к эрозии и размыванию конституционной конструкции, в конечном итоге, к конституционному кризису.
Изменение Конституции всегда - явление экстраординарное, вызывающее всплеск политических страстей или даже сдвиг в общественном сознании (Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов/  4-е изд. изм. И доп.- М.: Норма, 2005. С. 790 -791).                Но в то же время, следует иметь ввиду, что конституционное обновление – обычный правовой режим, который может быть задействован  с целью совершенствования и углубления личностных ценностей, общественных и государственных институтов.
Законодатель предусмотрел несколько усложненных вариантов  внесения поправок, пересмотра и изменений конституционных норм в зависимости от значимости объекта регулирования. Чем фундаментальнее, значимее и важнее конституционные принципы и нормы, тем сложнее процедура обновления Конституции России. 
Высокая степень защиты Конституции от различного рода конъюнктурных обновлений усилили ее неуязвимость. Этот тезис объясняется: во – первых, обусловленностью этой процедуры иерархией конституционных норм, различающихся по своей значимости; во – вторых, приведением этой процедуры в полное соответствие с принципом федерализма, закрепленным статьями 1 – 5 Конституции; в - третьих, ограничением учредительной власти парламента и образованием нового органа – Конституционного Собрания, к исключительной компетенции которого отнесены разработка новой конституции, его окончательное принятие; в – четвертых, возможным использованием института референдума для принятия новой конституции.
По сравнению с предыдущими конституциями процедура внесения изменений в Конституцию 1993 года  подвержена существенной корректировке. В частности,  введены такие новые понятия как «пересмотр»,  «поправки» и «изменения» (статья  65).  Статьи 134 – 137 главы  9 Конституции посвящены поправкам и пересмотру конституционных положений. Пересмотру, как конституционной процедуре, придана высокая степень значимости, так как  связан с изменениями ключевых положений глав 1, 2 и 9: («Основы конституционного строя», «Права и свободы человека и гражданина», «Конституционные поправки и пересмотр Конституции»). Положения этих глав не могут быть пересмотрены  даже парламентом России.  В соответствии с Конституцией предложение о пересмотре названных глав может получить дальнейшее развитие только в случае его поддержки тремя пятыми от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Только после выполнения этого условия может быть созвано Конституционное Собрание, которое может подтвердить неизменность Конституции или же может  двумя третями голосов от общего числа принять новый основной закон или же вынести этот вопрос на всенародное голосование. Парадоксально то, что по сегодняшний день по непонятной причине  не принят Федеральный закон «О Конституционном Собрании».
Зато законодатель принял Федеральный закон «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» детально регулирующий процедуры рассмотрения поправок палатами Федерального Собрания и ее принятия. Упомянутый закон предусматривает  даже участие Верховного Суда Росси в проверке правильности результатов рассмотрения закона о поправках.
В соответствии с упомянутым законом поправки к главам 3 – 8 Конституции (о федеративном устройстве государства, президенте, парламенте, правительстве, судебной власти и местном самоуправлении) принимаются в порядке, предусмотренном для принятия  федерального конституционного закона, и вступает в силу после их одобрения органами законодательной (представительной) власти не менее двух третей субъектов Российской Федерации. Как видно, данная процедура внесения изменений в Конституцию является более мягкой, так как конституционные нормы в упомянутых главах регламентируют менее значимые вопросы.
Согласно статьи 137 Конституции изменения в статью 65, определяющую состав Российской Федерации, вносятся на основании федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта, об изменении конституционно - правового статуса субъекта Российской Федерации. Изменение наименования субъекта  производится Указом Президента России без участия Федерального Собрания. Данная модель обновления конституции уникальна тем, что она является более упрошенной и оперативной, так как обозначенные в названных статьях Конституции нормы не затрагивают важные вопросы государственного устройства, политико – правовой системы и основополагающих прав и свобод человека.
Анализ норм главы 9 Конституции РФ, исходя из правовой позиции Конституционного Суда РФ, показывает, что предусмотренный частью 2              статьи 137 упрощенный порядок включения в статью 65 нового наименования субъекта Федерации допустим только в тех случаях, когда переименование не связано с возможными отступлениями от смысла иных конституционных норм. Новое наименование субъекта Федерации не может затрагивать основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов Федерации, Российской Федерации в целом и интересы других государств, а также предполагать изменение состава Российской Федерации или конституционно-правового статуса ее субъекта.
В частности, оно не должно содержать указания на иную форму правления, чем предусмотренную Конституцией, затрагивать ее целостность, подразумевать или инициировать какие-либо территориальные претензии, противоречить светскому характеру государства и принципу отделения церкви от государства, ущемлять свободу совести, включать противоречащие Конституции идеологические и иные общественно-политические оценки, игнорировать исторические или этнические традиции.
Заслуживает внимание мнение Ф.Н. Багаутдинова и М.А. Матвеевой, придерживающихся позиции, согласно которой пересмотр глав 1, 2 и 9 Конституции следует признать экстраординарным конституционно – законотворческим производством; внесение поправок в главы 3 – 8 – ординарно конституционно – законотворческим производством; внесение изменений в часть 1 статьи 65 – специальным конституционно – законотворческим производством;  изменение наименования субъекта Российской Федерации – особое конституционно – правотворческое производство (Ф.Н. Багаутдинов, М.А. Матвеева. Внесение поправок в Конституцию Российской Федерации как конституционно – законотворческое производство. Актуальные проблемы теории и практики конституционного судопроизводства. Казань. 2014. С. 119 – 120).
Если руководствоваться идеей указанной классификации видов конституционного законотворчества, то она выглядит более или менее приемлемой. Но если глянуть на эту позицию под другим углом зрения, то - несколько уязвимой.
Во – первых, все виды обновления Конституции являются необычными, отличаются они друг от друга по процедурной усложненности.
Во – вторых, упомянутые Ф.Н. Багаутдиновым и М.А. Матвеевой варианты законотворчесства  в виде эктраординарных, специальных, особых и ординарных производств в зависимости от процедуры их реализации в совокупности можно отнести либо к категории особых, либо эктраординарных, либо ординарных, либо специальных без всякой классификации и это будет правильно, так как в силу своей специфичности и нацеленности на объект регулирования всем им присуща своя особенная процедура.
Нам представляется, заслуживает внимание градация видов конституционно – законотворческого производства по субъекту обновления Конституции.
Учитывая то, что пересмотр Конституции по главам 1, 2 и 9 осуществляет Конституционное  Собрание, в связи с этим законотворческое производство было бы правильно назвать учредительным, по главам 3 – 8 –  Федеральное Собрание - парламентским, а изменения - в соответствии с частью 1 статьи 65, вносимые Указом Президента – президентскими.
Немалый интерес вызывает  часть 3 статьи 92 Конституции, в которой даже Председателю Правительства не дано право выходить с инициативой об изменении Конституции во время исполнения обязанностей Президента Российской Федерации. Эта своеобразная страховочная норма, вызывающая немалое удивление у ученых и правоприменителей, также направлена на защиту  политико – правовой стабильности государства в период отсутствие Президента от различного рода возможных форс – мажорных обстоятельств.
Но следует признаться, что данная конституционная норма не совсем корреспондируется с моралью, так как ею ставится под сомнение доверие к Председателю Правительства, назначаемого Президентом с согласия парламента, в период временного исполнения последним функций Президента.
Поправки к главам 3 - 8 Конституции РФ в соответствии с ее статьей 136 принимаются в порядке, предусмотренном для федерального конституционного закона (статья 108), и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов Федерации. При раскрытии содержания упомянутых статей законодатель  исходит из их толкования Конституционным Судом РФ, который  в Постановлении от                31 октября 1995 г. № 12-П указал, что поправки к главам 3 - 8 Конституции по смыслу ее статьи 136 принимаются в форме особого правового акта - закона Российской Федерации о поправке к Конституции, имеющего специфический правовой статус и отличающегося как от федерального закона, гак и от федерального конституционного закона. Тогда положение  статьи 136 Конституции о том, что поправки к главам 3 - 8 принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, означает, что к закону о поправке к Конституции применима лишь процедура принятия федерального конституционного закона, а не форма последнего. Если исходить из позиции Конституционного Суда РФ, то в отличие от поправок к Конституции федеральный конституционный закон по своей юридической природе принимается во исполнение Конституции и не может изменять ее положения, а также не может стать ее составной частью.
Процедура принятия закона о поправке к Конституции отличается от процедуры принятия федерального конституционного закона по следующим основаниям.
1. Если круг субъектов права законодательной инициативы по внесению проектов федеральных конституционных законов перечислен в              статье 104 Конституции, то круг субъектов права законодательной инициативы по внесению законов о поправках к Конституции установлен в статье 134 Основного Закона. Об этом говорится в части 1                статьи 3  Федерального закона о поправках к Конституции.
2. Упомянутый  закон предусматривает, что в срок не позднее пяти дней со дня его принятия Председатель Совета Федерации опубликовывает уведомление, включающее текст закона с указанием даты его одобрения Государственной Думой и Советом Федерации. Аналогичная публикация федеральных конституционных законов не предусмотрена.
3. Принятые федеральные конституционные законы в течение 14 дней подлежат подписанию Президентом РФ и обнародованию (часть 2 статьи 108 Конституции). Естественно, что такой порядок к законам о поправках к Конституции не применим — после принятия они направляются на одобрение в органы законодательной власти субъектов Федерации, а не на подписание.
Что касается Конституции Дагестана, то она юридически сконструирована убедительно и прочно, так как многие ее правовые положения позаимствованы из Конституции России. Серьезных пробелов и лазеек, которые могли бы быть использованы для раскачки основ государственного строя,  в ней отсутствуют.
Основания внесения поправок и условия пересмотра Конституции Республики Дагестан, предусмотренные статьями 102 - 103 – более жесткие, чем даже в Конституции Российской Федерации (статьи 134 – 136)).
Если согласно Конституции Российской Федерации предложения о поправках и пересмотре Основного Закона помимо Президента Российской Федерации, Совета Федерации Российской Федерации, Государственной Думы Российской Федерации могут внести и не менее двух третей законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, то представительные органы муниципальных образований Республики Дагестан таким правом не обладают.
Полагаю, что по аналогии с Конституцией России право вносить поправки в Конституцию Республики Дагестан было бы демократично предоставить не менее двум третям представительных органов муниципальных образований и Конституционному Суду республики.
Так, согласно конституций Республики Башкортостан, Республики Бурятия, Республики Саха (Якутия) и Республики Ингушетия правом вносить предложения о внесении изменений и дополнений к конституции имеет право также и Конституционный Суд. В соответствии с конституциями Чеченской Республики и Республики Мордовия подобным правом наделены также представительные органы местного самоуправления. Конституция Республики Алтай немного упростила правосубъектность представительных органов, предоставив право вносить поправки к конституции не менее половине представительных органов местного самоуправления города и района. В соответствии со статьей 110 Конституции Республики Адыгея полномочия представительных органов местного самоуправления по вопросам внесения изменений и дополнений к конституции и вовсе ограничены предметом их ведения. На наш взгляд, хотя последнее конституционное положение выглядит усеченной, она является наиболее прагматичной. Излишнее расширение полномочий представительных органов местного самоуправления могут создать при неблагоприятном развитии  политических факторов на местах  условия деструктивным силам для раскачки Конституции посредством представления в нее неприемлемых изменений.
 Исходя из Конституции Чувашской Республики и Конституции Удмуртской Республики, конституционные поправки принимаются парламентами – Государственными Советами, если они будут поддержаны двумя третями голосов от установленного числа депутатов.
Как видно, в названных республиках по сравнению с другими субъектами для принятия поправок к конституции не формируются специальные учредительные органы, вопрос этот решается более упрощенно на уровне парламентов.
В Конституции Удмуртской Республики в отличие от Основного Закона других республик поправки к конституции могут быть внесены также не менее 50 тысяч избирателями, проживающими в данном субъекте.
В круг субъектов, имеющих право вносить  в Конституции Республики Дагестан изменения, Конституционный Суд,  представительные органы муниципальных образований и избиратели, почему то законодателем не внесены. Эти субъекты в силу своего статуса и особенностей придали бы Конституции республики больше демократичности, устойчивости и гибкости. Конституционный Суд республики в силу своих полномочий, направленных на охрану Конституции и устранение  признаков конституционной турбулентности, мог бы способствовать усовершенствованию Основного Закона. Нельзя забывать и то, что Конституционный Суд, используя механизм толкования Конституции, придает также ей определенную устойчивость. В ходе официального толкования Основного Закона Конституционный Суд конкретизирует и развивает содержание отдельных конституционных положений, а в недостаточно прописанных конституционных процедурах выявляет и пробелы. Как логическое следствие официального толкования Конституции возникают новые нормы процедурного порядка, которые впоследствии заполняют упомянутые пробелы.
К сожалению, приходится  констатировать, что Конституционный Суд  все реже и реже прибегает к функции толкования для разрешения конституционных коллизий, в связи с тем, что пассивны субъекты обращения в Конституционный Суд с целью толкования тех или иных конституционных предписаний.
Но вернемся к процедуре внесения изменений в Основной Закон посредством представительных органов.
Если на федеральном уровне для внесения изменений требуется инициатива не менее  одной пятой членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то в соответствии с Конституцией Республики Дагестан - не менее одной трети депутатов от установленного числа депутатов Народного Собрания. Из этой правовой позиции также видно, что предписания обновления Конституции Республики Дагестан более усложненные, чем Конституции Российской Федерации. Данное обстоятельство, на мой взгляд, вызвано следующими причинами.
Во – первых, Дагестан по своему геополитическому положению наиболее уязвимое звено в федеративном устройстве государства.
Во – вторых,  Дагестан граничит с государствами, которые скрытно или открыто позиционируют Российской Федерации на международных площадках и не отказываются от подрывной деятельности на территории Дагестана.
В – третьих, невысокий уровень жизни, растущая безработица, особенно среди молодежи, заметная исламизация республики создает питательную социальную базу для провоцирования среди религиозной и маргинальной части населения антиконституционный настроений, которые впоследствии могут перерасти в конкретные антигосударственные действия.
Перечисленные факторы в совокупности могут дать также негативный импульс радикальным экстремистским силам, которые могут попытаться расшатать конституционные устои республики через механизм внесения поправок и изменений в Основной Закон.
С целью обезопасить Конституцию от различного рода попыток подвергнуть ее эрозии или дестабилизации органы власти республики, начиная от парламента, кончая силовыми структурами должны самым решительным образом пресекать подобного рода поползновения.
Подытоживая изложенное, можно констатировать, что механизм поправок, предусмотренный в главах 1, 2  и 10 Конституции Дагестана, 1, 2 и 9 Конституции России, несмотря на  их технологичную жесткость, нуждаются в дальнейшем законодательном совершенствовании и развитии.
Процедуре внесения изменений и дополнений, предусмотренной  в других главах указанных конституций необходимо придать большую «пластичность» и «гибкость», при этом, не выходя за рамки устойчивости. Процессуальный инструментарий, связанный с обновлением Основного Закона, должен быть чувствителен как к  происходящим, так  и ожидаемым переменам в социально – экономической и общественно – политической жизни страны.

Судья Конституционного Суда
Республики Дагестан,
доктор юридических наук                Х.У. Рустамов