Правовые проблемы взаимоотношений Российской Федер

Правовые  аспекты взаимоотношений  Российской  Федерации и ее субъектов

Дальнейшее развитие российского федерализма предполагает углубленное, фундаментальное исследование существующих форм взаимодействия центральных и территориальных факторов, совершенствование механизма их правового регулирования.
Как известно, Конституция 1993 года заложила современную  правовую основу развития федеративного устройства и федеративных отношений.
Федерализм является важнейшим принципом организации и функционирования российской государственности и общественной системы.
Проблемы федеративного устройства российского государства занимают одно из центральных мест в Конституции России. Это обусловлено необходимостью укрепления территориальной целостности, единства государства и устранения в нем дезинтеграционных процессов.
Россия как федеративное государство состоит из шести видов равноправных  и разнообразных субъектов: республик, краев областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Все виды субъектов  интегрируются в три типичные группы: национально-государственный (республики в составе РФ); административно-территориальный (края, области, города Москва, Санкт-Петербург и Севастополь); национально-территориальный (автономная область и автономные округа). Подобная типология основана на различном объеме полномочий субъектов и на особенностях их статуса. Названия краев и областей   отражают исторические и иные особенности местности, а названия республик, автономной области и автономных округов – имя титульных наций и народов.
Федеративная структура российского государства зиждется  на следующих принципах, которые являются исходными началами территориального устройства не только Федерации, но и ее субъектов: государственная целостность;  единство системы государственной власти; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов; равноправие и самоопределение народов в РФ; равноправие субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.
Несложный анализ  показывает, что в российской системе государственного устройства сочетаются институты федерализма, унитаризма, автономии и муниципальных образований.
Между субъектами наблюдается определенный дисбаланс статусных полномочий.
Несколько аномально выглядит правосубъектность автономных округов и автономных областей, которые одновременно  являются субъектами  федерации, а также субъектами краев и областей.
Нам представляется, что в далекой перспективе будет выглядеть избыточным придание статуса субъекта федерации таким городам как Москва и Санкт-Петербург, Севастополь. Не исключено, что  через  энное время и ряд других городов могут обрести такой же  политический, социально-экономический, культурный потенциал или стратегическую значимость, что даст им основание претендовать на статус субъекта федерации. Такой вариант субъектности в федерации может привести к неоправданному расширению круга субъектов за счет крупных и важных городов России и размыванию принципов федерализма.
С начала нынешнего века Россия находится на стадии активного поиска оптимальных форм взаимодействия территориальных и национальных факторов с акцентом решения экономических и социальных проблем регионов, а также дальнейшего совершенствования  федеративных отношений. В ходе налаживания взаимодействия с субъектами Центру необходимо блюсти баланс интересов государства с его субъектами, этот многоаспектный процесс следует доводить до приемлемого соотношения. Но пока приходится констатировать наличие заметной асимметрии в объеме полномочий между Центром и его субъектами и наоборот.
К сожалению, вопросы взаимодействия органов государственной власти не получило в научной литературе системной и всесторонней разработки (См.. напр.: Илюхина Т.Г. Закрепление принципа единства и взаимодействия властей в конституционном и уставном законодательстве су4бъектов РФ: автореф. дис….канд. юрид. наук: 12.00.01. – М., 2009. С. 23; Сурков Д.Л. Законодательная и исполнительная власть субъектов Российской Федерации в конституционном праве России: сравнительно-правовое исследование: автореф. д-ра юрид. наук: 12.00.02. –М., 1999. С. 43;               Урвачева И.И. Взаимодействие органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации: автореф. дис… канд. юрид. наук: 12.00.02. – Ростов н/Д. – 2000, С. 27).
Принятием Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ                «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», установившего основы деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой, эта проблема решена лишь частично.
Широкий перечень вопросов все еще остается без должной регламентации. Таким образом, актуальность  этой федеративной проблемы обусловлена:
- необходимостью обеспечения эффективного взаимодействия органов государственной власти субъекта РФ в целях решения стоящих перед ними  социальных и экономических проблем;
- недостаточной научной проработанностью ряда вопросов, касающихся конституционо-правовой основы взаимодействия органов государственной власти РФ и его субъектов, прежде всего в законодательной сфере;
- постоянными изменениями в законодательной регламентации и практике деятельности органов государственной власти РФ;
- необходимостью углубленного изучения форм взаимодействия органов государственной власти РФ, определения направлений их сотрудничества, научного прогнозирования перспектив дальнейшего развития форм взаимодействия органов государственной власти, выработки конкретных рекомендаций по упорядочиванию и оптимизации указанного взаимодействия (Леоненко Н.Т. Конституционно-правовые основы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в законодательном процессе: автореф. дис. кан.юр. наук).
Конституционные нормы, устанавливающие основу правового статуса субъектов РФ, по ряду причин являются неоднозначными и внутренне противоречивыми, что вызывает определенные сложности для федерального и регионального законодателей, а также для всех правоприменителей при их практической реализации. Чем глубже идет развитие федеративных отношений, тем яснее становится противоречивость и недоработанность ряда конституционных положений, острее выражается потребность в дальнейшем развитии конституционных норм, касающихся вопросов федеративного устройства.
Для того чтобы Россия взаимодействовала со всеми своими регионами необходимо разграничить между ними полномочия, определить пределы их компетенции, а также их полномочия в сфере совместной деятельности.
С целью определения механизма взаимодействия, устранения противоречий и нестыковок в интеграционном процессе  принят Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 119 – ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации  и органами государственной власти субъектов Российской Федерации».
Предметами ведения Российской Федерации являются закрепленные в Конституции РФ полномочия, исключительная прерогатива в осуществлении которых принадлежит федеральным органам государственной власти.
Предметы ведения РФ - это сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РФ исключительно к компетентности РФ. К ведению РФ отнесено то, что необходимо и вместе с тем достаточно для установления и защиты суверенитета и верховенства РФ, целостности и неприкосновенности территории, для защиты прав и свобод каждого человека, в какой бы части страны он ни проживал. Перечень исключительных полномочий РФ, содержащийся в Конституции (ст. 71), является исчерпывающим:
принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов, контроль за их соблюдением;
федеративное устройство (определение состава, порядка формирования и полномочий федеральных органов, отношений между федерацией и ее субъектами), а также территория РФ (определение состава, границ России);
регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина;   
гражданство в РФ;
регулирование и защита прав национальных меньшинств;
система федеральных законов;
законодательная, исполнительная и судебная власти, порядок их      
организации и деятельности;
федеральная государственная собственность и управление ею;
установление основ федеральной политики и федеральных программ в   
области государственного, экономического, экологического, 
социального, культурного и национального развития РФ;
установление правовых основ единого рынка;
федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы;
федеральные энергетические системы;
вопросы войны и мира;
оборона и безопасность;
оборонное производство и др.
По предметам ведения РФ принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. Кроме того, реализуя исключительную компетенцию, федеральные органы государственной власти вправе принимать и иные акты: указы Президента, постановления Правительства, акты федеральных органов исполнительной власти. Указанные в ст. 71 Конституции РФ предметы ведения РФ могут быть изменены только с соблюдением процедур, установленных федеральным законом для внесения поправок в Конституцию.
Предметы совместного ведения образуют круг полномочий, в осуществлении которых могут принимать участие органы государственной власти Федерации и ее субъектов.
Предмет совместного ведения - это сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РФ и к компетенции РФ, и к компетенции субъектов РФ. К совместному ведению РФ и ее субъектов Конституция относит те вопросы, по которым Федерация и субъекты координируют свои усилия и солидарно несут ответственность за состояние дел (ст. 72).
Перечень таких вопросов также является исчерпывающим (ст. 72 Конституции РФ):
обеспечение соответствия законодательства субъектов РФ
Конституции РФ и федеральным законам;
защита прав и свобод человека и гражданина;
вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами,
водными и другими природными ресурсами;
разграничение государственной собственности;
природопользование;
охрана окружающей среды;
общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической
культуры и спорта;
координация вопросов здравоохранения;
защита семьи, материнства, отцовства и детства;
установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ;
административное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное,
лесное законодательство;
законодательство о недрах, об охране окружающей среды;
кадры судебных и правоохранительных органов;
адвокатура, нотариат и др.
В соответствии Федеральным законом от 4 ию¬ля 2003 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представитель¬ных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями) по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, издаются федеральные законы, определяющие основные (общие принципы) правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов РФ, а также федеральные законы, направленные на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти.
До их принятия субъекты РФ вправе осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование. По предметам совместного ведения РФ и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.
В ведении РФ (пункт «в» статьи 71) находятся вопросы регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина; регулирование и защита прав национальных меньшинств. В спектре предмета совместного ведения (подпункт «б» пункта 1 статьи 72) предусмотрены также вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина; регулирования и защиты прав национальных меньшинств. Очевидно некое дублирование функций на уровне федерации и субъектов. Было бы разумно за РФ сохранить только функции регулировании вопросов защита прав  и свобод человека и гражданина, а также прав национальных меньшинств, а полномочия по защите этих прав передать исключительно субъектам. Такое делегирование функций обосновано тем, что субъекты ближе соприкасаются с этими жгучими проблемами, в режиме упреждения осуществляют их мониторинг, прогнозируют динамику их развития и принимают меры по их   разрешению.

Основополагающие требования, предъявляемые к основаниям и процедурам заключения договоров между федеральными органами власти и органами власти субъектов РФ о разграничении предметов ведения и полномочий и соглашений между этими органами о передаче друг другу осуществления части своих полномочий.
Такие принципы закреплены Федеральным законом «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ»7. К ним отнесены:
1) принцип конституционности, в соответствии с которым договоры и соглашения не могут передавать, исключать или иным образом перераспределять предметы совместного ведения РФ и субъектов РФ, установленные соответственно статьями 71 и 72 Конституции РФ;
2) принцип верховенства федерального права, означающий, что в случае несоответствия положений договоров, соглашений положениям Конституции РФ, федеральным законам действуют положения федеральных правовых актов;
3) принцип равноправия субъектов РФ при разграничении предметов ведения и полномочий, в том числе гарантирующий равноправие субъектов РФ при подготовке и заключении договоров и соглашений;
4) принцип недопустимости ущемления интересов, прав и свобод субъектов РФ, означающий, что при разграничении предметов ведения и полномочий в отношении одного из субъектов РФ недопустимо ущемление прав и интересов других;
5) принцип согласования интересов РФ и интересов субъектов РФ, согласно которому при заключении договоров и соглашений (а равно принятия законов) необходимо осуществлять согласование интересов РФ и ее субъектов в порядке, установленном законом.
В частности, порядок предполагает: проекты федеральных законов по предметам совместного ведения после рассмотрения их в первом чтении направлять в месячный срок в органы государственной власти субъектов РФ; право представителей субъектов РФ принимать участие с правом совещательного голоса в работе над проектами таких законов в комитетах и комиссиях Государственной Думы и др.;
6) принцип добровольности заключения договоров и соглашений, предполагающий, что заключение договоров и соглашений осуществляется на добровольной основе и гласно.
Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в качестве таких правовых форм называет договоры и соглашения. Закон определяет основания и порядок заключения договоров и соглашений.
Договор представляет разновидность двусторонних внутригосударственных договоров, заключенных между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ по вопросам регулирования имущественных отношений и собственности, внешнеэкономической деятельности и межгосударственных связей, топливно-энергетического и агропромышленного комплексов, бюджетных взаимоотношений, регулирования социально-трудовых вопросов занятости.
Такой договор юридически узаконивает признание федерацией круга вопросов, по которым она не вправе самостоятельно осуществлять правовое регулирование в сфере совместного ведения и без участия заинтересованного субъекта РФ, а также закрепление круга полномочий субъекта федерации. Договор может быть заключен в случаях:
а) прямого указания в федеральном законе по предмету совместного ведения на допустимость его заключения;
б) отсутствия федерального закона по предмету совместного ведения, но при условии, что в случае принятия федерального закона договор будет приведен в соответствие с ним.
Кроме того, договор может конкретизировать предметы совместного ведения с учетом политических, экономических, социальных, географических и иных особенностей субъектов РФ.
Предметами договора могут быть:
а) конкретизация предметов ведения и полномочий, установленных Конституцией РФ и федеральными законами;
б) условия и порядок осуществления разграниченных договором полномочий;
в) формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений договора, а также иные вопросы, связанные с реализацией договора.
Договором может устанавливаться ответственность сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение положений договора. В частности, может предусматриваться одностороннее расторжение договора, обязанность возмещения ущерба.
Порядок подготовки, предварительного рассмотрения и согласования проектов договора определяется Президентом РФ. На подготовительный проект федеральные органы исполнительной власти не позднее чем в месячный срок обязаны представить свои замечания и предложения. До процедуры подписания Президентом РФ проект договора направляется для рассмотрения в законодательный орган субъекта РФ и в Совет Федерации. В Совете Федерации проект договора рассматривается в течение 3 месяцев со дня получения сообщения о результатах его рассмотрения законодательным органом субъекта РФ. Результаты рассмотрения проекта договора в Совете Федерации имеют рекомендательный характер и учитываются при решении вопроса о подписании договора. Договор подписывается Президентом РФ и должностным лицом, уполномоченным субъектом РФ, и вступает в силу по истечении 10 дней после дня его официального опубликования. В соответствии с Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде РФ» (п. «б», «в» ст. 3) договоры между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, а равно между органами государственной власти субъектов подлежат правовой оценке Конституционного Суда на предмет их соответствия федеральной Конституции.
Заключенный договор подписывается Президентом РФ и главой исполнительного органа государственной власти субъекта РФ (президентом, губернатором, мэром). Заключение договоров о разграничении полномочий допускается только в случае, если это обусловлено экономическими, географиче¬скими и иными особенностями субъекта Федерации, и в той мере, в ко¬торой указанными особенностями определено иное, чем это установле¬но федеральными законами, разграничение полномочий. В договоре о разграничении полномочий устанавливается перечень полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъекта Федерации, разграничение которых производится иначе, чем это установлено федеральными законами и законами субъекта Федерации, определяются условия и порядок осуществления этих полномочий, конкретные права и обязанности сторон, срок действия договора о разграничении полномочий и порядок продления данного срока, а также основания и порядок досрочного расторжения договора о разграничении полномочий.
Языком договора о разграничении полномочий является русский язык. По договоренности сторон договор о разграничении полномочий может быть составлен и подписан на русском языке и государственном языке республики в составе Федерации.
Порядок подготовки и предварительного согласования проекта договора о разграничении полномочий федеральными органами государственной власти определяется Президентом РФ в соответствии с федеральным законом. Порядок подготовки проекта договора о разграничении полномочий исполнительными органами государственной власти субъекта Федерации до его внесения в федеральные органы государственной власти определяется высшим должностным лицом субъекта Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) в соответствии с федеральным законом.
Проект договора о разграничении полномочий, подготовленный и согласованный в установленном порядке, представляется в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации высшим должностным лицом субъекта Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) для одобрения.
Проект договора о разграничении полномочий одобряется или отклоняется постановлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации, принимаемым большинством голосов от установленного числа депутатов. Высшее должностное лицо субъекта (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) сообщает о результатах рассмотрения проекта договора о разграничении полномочий в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Федера¬ции Президенту РФ.
Орган государственной власти субъекта Федерации, не являющийся стороной договора о разграничении полномочий, вправе получить по своему запросу проект данного договора до одобрения его проекта и внести в него свои предложения и замечания.
В случае внесения изменений и (или) дополнений в одобренный законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации проект договора о разграничении полномочий или отклонения его отдельных положений проект договора о разграничении полномочий подлежит повторному предварительному согласованию и одобрению.
Договор о разграничении полномочий подписывается Президентом РФ и высшим должностным лицом субъекта Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта).
Президент РФ в течение десяти дней после подписания договора о разграничении полномочий вносит в Государственную Думу проект федерального закона об утверждении договора о разграничении полномочий.
Договор о разграничении полномочий вступает в силу со дня вступления в силу федерального закона об утверждении договора о разграничении полномочий, если федеральным законом не установлено иное.
Договор о разграничении полномочий имеет силу федерального закона и может быть изменен, его действие может быть приостановлено только путем внесения в него изменений и (или) дополнений.
Срок действия договора о разграничении полномочий не может превышать десять лет.
Досрочное прекращение действия договора о разграничении полномочий возможно по взаимному согласию сторон или на основании решения суда.
В отличие от договора соглашение предусматривает:
1) передачу федеральными органами исполнительной власти осуществления части своих полномочий органам исполнительной власти субъекта РФ, если такая процедура не противоречит Конституции РФ и федеральным законам;
2) передачу органами исполнительной власти субъекта РФ осуществления части своих полномочий федеральным органам исполнительной власти.
Соглашение может быть заключено на основании федерального закона по предметам совместного ведения или договора. При этом предметами соглашения могут быть:
а) передача осуществления части полномочий;
б) условия и порядок передачи осуществления части полномочий;
в) материально-финансовая основа передачи осуществления части полномочий;
г) формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений соглашения;
д) иные вопросы, связанные с исполнением положений соглашения.
Как и в договоре, в соглашении определяются сроки его действия, условия и порядок досрочного прекращения действия. Ответственность по соглашению сторон, процедура подготовки соглашения идентична описанным правилам, применяемым к договорам.
Из изложенного выше усматривается, что формы взаимодействия  федерального центра и регионов (сверху вниз и снизу вверх) носит разновекторный, разнообъемный, разноформатный  характер, при этом наблюдается определенная тенденция к расширению форм взаимодействия.
Эти формы могут функционировать по линии:
- органов государственной власти РФ с Президентом РФ;
- федеральных органов государственной власти с органами власти   
   субъектов РФ;
- передачи федеральными органами исполнительной власти   
  осуществление части полномочий органам исполнительной   
  власти субъектов РФ;
- временного осуществления федеральными органами государственной
  власти части полномочий  органов государственной власти субъектов
  РФ.
Как видно, в систему взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов внедрены  как элементы сбалансированного взаимодействия, так и элементы субординации, соподчинения, прежде всего по линии исполнительной власти, не свойственные федеративному характеру государственности.
С учетом исторических и этнических особенностей российской государственности федерация как форма государственного устройства обрела жесткие очертания. В ней между Центром и его регионами доминируют, к сожалению,  административные формы взаимоотношений.
 Кроме того, при выработке подходов к формированию органов государственной власти субъектов конституционный принцип единства системы приобрел иной смысл, что подтверждается позицией Конституционного Суда РФ, и стал трактоваться как унификация системы органов обоих уровней власти, а «общие принципы» преобразовались в детальную регламентацию формирования и функционирования органов государственной власти субъектов.
Усиление взаимодействия  федерального центра и его субъектов способствует развитию институтов сотрудничества, партнерства и солидарной ответственности, в конечном счете, может служить основой для формирования в России современной модели федерализма, в которой поддерживается разумный баланс интересов Центра и его субъектов независимо от размеров, географической расположенности, экономического потенциала, уровня социального развития, религиозного и этнического факторов.

Судья Конституционного Суда
Республики Дагестан,
доктор юридических наук                Х.У. Рустамов