Государевы слуги России - 1 часть

Государевы слуги России; прошлое , настоящее и вероятное будущее.


                Самая популярная у молодежи специальность сегодня – государственное и муниципальное управление. Молодежь решила массово пойти учиться на чиновников. И ничего удивительно - исторически Россия страна бюрократии.               
                История русской бюрократии, оказавшей большое влияние на политическое и экономическое развитие России, в последние десятилетия привлекала внимание как отечественных, так и зарубежных историков . Однако, исследуя численность и состав чиновничества (в основном высших и средних классов), авторы работ практически не касались условий службы и быта гражданских служащих. Но именно условия службы сформировали к середине XIX века тип чиновника, ставшего олицетворением целой эпохи.
                Социальный состав российской бюрократии. Результаты исследования состава бюрократии,  свидетельствуют о большой его неоднородности в социальном, имущественном и образовательном отношении. В зависимости от "высоты" ступени в табельной лестнице принято деление гражданских служащих на группы.
                К высшей относят чиновников 1-5-го класса (канцлер или действительный тайный советник 1-го класса, действительный тайный советник, тайный советник, действительный статский советник и статский советник),
                К средней группе - чиновников 6-8-го класса (коллежский советник, надворный советник и коллежский асессор),
                К низшей - 9-14-го класса (титулярный советник, коллежский секретарь, корабельный секретарь, губернский секретарь, провинциальный секретарь и коллежский регистратор) ,
                К  четвертой группе - канцелярских служителей, имевших свой "табель о рангах": канцелярист, подканцелярист и копиист .
                Первую группу чиновников составляла высшая бюрократия: в столицах это члены Государственного совета, министры, сенаторы, директора министерских департаментов; в губерниях - генерал-губернаторы, губернаторы, вицегубернаторы, председатели казенных палат, председатели палат уголовного и гражданского суда.
                Среднее звено правительственного аппарата представляли чиновники 6-8-го класса, занимавшие должности советников центральных и губернских учреждений, начальников отделений департаментов министерств, полицмейстеров, градоначальников, губернских прокуроров, судей. Именно они составляли ядро губернской администрации.
                Самой многочисленной была третья группа - чиновники 9-14-го класса. В высших и центральных учреждениях (Сенат, министерства, ведомства и др.) они занимали низшие исполнительные места, но в масштабе уездной власти, пирамиду которой венчала должность городничего (9-й класс), - играли решающую роль, будучи уездными судьями, казначеями, землемерами, заседателями и всесильными секретарями.
                Канцелярские служители, составлявшие четвертую группу, не имели классных чинов и использовались для технической работы, прежде всего для переписки бумаг . Именно к двум последним группам и принадлежало подавляющее большинство гражданских служащих. Так, в 1755 году из 4075 чиновников и канцеляристов, служивших в местном управлении, 393 (9,6%) имели чины 9-14-го класса, а 3328 (81,7%) были канцелярскими служителями.
                В общей сложности 3721 человек (91,3% служащих местных учреждений) принадлежали к третьей и четвертой группам. В имущественном отношении они значительно отличались от высшей и средней бюрократии. Крепостных крестьян не имели 10% высших и 13% средних чинов, но среди служащих 9-14-го класса их число достигало 40%, а среди канцеляристов - превышало 81 %. В сословном отношении 84% гражданских служащих (3440 из 4075) дворянами не были .
                Таким образом, в середине XVIII века преобладающее большинство чиновников находилось на низших ступенях служебной лестницы и принадлежало к непривилегированным сословиям; . основным источником их существования было жалованье. По сравнению с 1755 годом соотношение высшие и низших категорий служащих практически не менялось. Что касается социального их состава, есть основания предполагать, что в правительственном аппарате по-прежнему преобладали не дворяне.
                В 1762-1802 годах даже наметилась тенденция к снижению доли дворян в местном управлении . Этому в немалой степени способствовали принятие Манифеста о вольности дворянства (1762), освободившего это сословие от обязательной службы, и проведение губернской реформы (1775). Создание тогда же значительного числа новых мест, и прежде всего исполнительных, вызвало большие трудности при их заполнении. В ряде губерний штаты были укомплектованы только к концу 1790-х годов и нередко людьми случайными и элементарно неграмотными .
                Нелюбовь дворян к гражданской службе и, как следствие, преобладание среди служащих представителей непривилегированных сословий, отмечали и современники. Историк генерал-лейтенант Н. Ф. Дубровин, характеризуя состав служащих местных учреждений в начале XIX века, писал: "...присутственные места заполнялись часто людьми недостойными, безнравственными и совершенно необразованными. Молодые дворяне до 20 лет больше сидели дома в недорослях, пока не наступало время женить их. Тогда родители записывают их в нижний земский суд и вместе с празднованием коллежского регистратора играется свадьба... Дворянство находилось тогда в таком блаженном положении, что не желало обременять себя службой и всеми способами уклонялось от нее" .
                Для многих дворян, особенно в конце XVIII - начале XIX века, карьера чиновника начиналась после выхода в отставку с военной службы. С принятием Манифеста о вольности дворянства приток военных на гражданскую службу усилился ."Военный человек признавался на все способным, - писал Э.Н. Берендтс в 1903 году, - фронтовая служба была школой для наших администраторов и административные должности стали средством вознаграждения за военные доблести" . В губернских городах отставные военные чаще всего служили советниками, асессорами и дворянскими заседателями (чины 6 - 10-го класса). В уездных городах они занимали должности городничего, уездного судьи, земского исправника, казначея, заседателей, получая чины с 8-го по 11-й класс "за уряд" (на время пребывания в должности). Верхней ступенью уездной чиновной лестницы считались должности городничего и судьи с жалованьем 300 рублей в год . Желающих получить их было больше, чем вакансий, поэтому не последнюю роль в этом случае играла протекция. В письмах к влиятельным лицам нередки просьбы поддержать того или иного кандидата: "Он бедный человек, очень бедный, помогите ему! Важная рана у него в голове, а с нею куда деваться, как не в городничие, производить шемякин суд" .
                Благодаря почти всегда находившейся поддержке, дворянство занимало хотя бы незначительные, но все-таки "командующие высоты", не смешиваясь в бытовом отношении с остальной массой. Стало быть кумовство берет свое начало издревле и процветает на Руси постоянно. Но не дворянство, являлось основным двигателем бюрократической машины, не оно составляло особое чиновничье "сословие" со своими навыками и бытом. Главным и наиболее работоспособным элементом этого своеобразного "сословия" были дети канцеляристов и лиц духовного звания. В воспроизводстве гражданских служащих эти группы населения играли особую роль.
                Стремясь обеспечить учреждения грамотными и квалифицированными работниками, правительство запрещало детям приказных поступать в другую службу, кроме гражданской . Только неграмотность освобождала их от такой обязанности и давала возможность выбора: среди детей приказных появились "читать и писать не умеющие, за чем в приказный чин негодные". Это обстоятельство. в свою очередь, обусловило принятие специального указа (1774), обязывавшего канцеляристов обучать своих детей грамоте, "а если и после этого у кого окажутся дети грамоте не умеющие, таковых не только в военную, но и никакую службу отнюдь не отсылать..." . Указ способствовал превращению приказной службы в наследственную.
Детям священно- и церковнослужителей для поступления на гражданскую службу необходимо было получить увольнение из духовного звания. Сделать это было довольно просто. Исключали "за излишеством числа", "по болезни", "по прошению" и очень часто в связи с исключением из семинарии или духовного училища.
                Число лиц, поступавших на службу из приказных и духовенства, не удовлетворяло потребности быстро растущего аппарата, поэтому правительство было вынуждено допускать в канцелярские служители представителей податных сословий, хотя и с различными ограничениями. Выходцы из купечества, мещанства, крестьянства и отпущенные на волю крепостные служили во всех учреждениях, включая центральные. Многие из них получали классные чины и довольно быстро продвигались по служебной лестнице. Серьезным препятствием на их пути, как, впрочем, на пути и всех остальных чиновников, стал указ 6 августа 1809 года, разработанный М.М. Сперанским (1772-1839). По указу для получения чина коллежского асессора (8-й класс), дававшего права потомственного дворянства, и статского советника (5-й класс) необходимо было предъявить свидетельство об окончании университета или сдать соответствующие экзамены .
                В 1809-1834 годах, когда действовал этот закон, карьера многих чиновников заканчивалась 9-м классом - чином титулярного советника. Николай I специальным указом (1827) окончательно запретил прием на службу лиц из податных сословий, сделав исключение лишь для выпускников учебных заведений, дававших при окончании курса классные чины (университеты, духовные академии и семинарии, лицеи и училища высших наук).
                Большинство будущих чиновников службу начинали с должности копииста. Исключение существовало для дворян, которые могли миновать начальные канцелярские чины. В чиновной лестнице канцелярских служителей звания и должности образовывали довольно сложное переплетение. Помимо известных в литературе основных ступеней - копииста, подканцеляриста и канцеляриста эта лестница включала еще две: губернского регистратора и губернского протоколиста . Достичь чина коллежского регистратора можно было за 10-15 лет, но в зависимости от сословной принадлежности, образования, способностей, отношения начальства, возраста и даже губернии, где служил будущий чиновник, этот срок мог сокращаться или увеличиваться на 4-5 лет. В начале XIX века были чиновники, не достигшие совершеннолетия, даже в возрасте 9-13 лет. Это обстоятельство вынудило правительство в 1828 году ввести возрастные ограничения: разрешалось принимать на службу лиц не моложе 14 лет, а начало действительной службы считалось после 16.
                В XVIII веке для начинающего чиновника гражданская служба была нелегким делом. Рабочий день в учреждениях длился по 12 часов: с 5 утра до 2 часов дня и с 5 до 10 часов вечера, а в случае необходимости служащие оставались и позднее . До строительства специальных зданий присутственных мест, которое началось в конце XVIII - начале XIX века, губернские и уездные учреждения подчас размещались в малопригодных помещениях. Так, во многих городах Нижегородской губернии присутственные места были настолько ветхими, что осенью служащие страдали от дождей, а зимой - от сильных морозов. В городе Горбатове уездный суд занимал только одну комнату, где находились и судьи, и секретарь с приказными, и просители, а уездная казна в связи с ветхостью кладовой хранилась в прихожей комнате, за печью .
                К концу правления императора Александра I (правил в 1801-1825 годах) все губернские и уездные учреждения были переведены из временных помещений в новые здания присутственных мест. Многие из них строились по проектам известных архитекторов. Однако внешнему облику этих дворцов - сосредоточия административной и судебной власти далеко не всегда соответствовала внутренняя обстановка, царившая в учреждениях. Так, в присутствиях, которые в 1840-е годы посещали гоголевские герои "Мертвых душ", стены имели"...темноватый вид - снизу от спин канцелярских чиновников, сверху от паутины, от пыли. Бумаги без коробок; в связках одна на другой, как дрова. Вместо чернильниц иногда торчало дно разбитой бутылки" .
                Обстановку дополняли грубые окрики начальника, его неизменное "ты" в обращении с подчиненными (хотя к этому времени в министерских департаментах уже было принято обращение на "вы"). Вместе с тем нельзя не признать, что к середине XIX века в служебном быту гражданских служащих произошли значительные перемены. В первую очередь это касалось отношения к подчиненным.
                В XVIII веке повсеместным явлением в жизни учреждений, особенно губернских и уездных, были наказания приказных. Они карались за опоздания или неявку на службу, нерадение и леность, пьянство, имевшее широкое распространение среди приказных, побеги с места службы и многое другие провинности. Канцелярских служителей держали под арестом на хлебе и воде, сажали в колодки на цепь, били розгами, палками и плетьми, а в крайних случаях сдавали в солдаты .
                Наказаниям за упущения по службе подвергались и чиновники. При медленном решении дел или несвоевременном представлении ведомостей и отчетов виновным задерживали выплату жалованья или, приставив охрану, их запирали "безвыходно" в учреждении до окончания работ. Как не хватает сегодня такого наказания чиновников, ведь многие бы вопросы быстро сдвинулись с места, да и воровать стали бы несомненно меньше. Из известных фактов использования такого способа повышения работоспособности чиновников последний по времени относится к середине 1860-х годов и связан с деятельностью писателя-сатирика и публициста М.Е. Салтыкова-Щедрина в качестве председателя Пензенской казенной палаты. Однажды, когда возникла необходимость срочно получить отчет из Краснослободского уездного казначейства, он предписал "арестовать" бухгалтера и его помощника и "держать их запертыми в помещении казначейства до тех пор, пока они не изготовят отчета и не доставят его в Пензу" .
                В первой половине XIX века низшие исполнительные места в губернских и столичных учреждениях по-прежнему заполняли дети канцелярских чиновников и служителей, семинаристы, выходцы из других, часто малообеспеченных слоев населения. В условиях жесткой сословной структуры общества крепостной России отличия в сословном и имущественном положении старших и младших чиновников определяли характер их служебных отношений. "...Тогдашние помещики, занимавшие преимущественно на государственной службе высшие должности и привыкшие грубо и дерзко обращаться со своими крепостными крестьянами, точно так же поступали и на службе с лицами им подчиненными..."
                Власть начальника распространялась далеко за пределы присутственных мест и охватывала все стороны жизни служащих: их политические и религиозные убеждения, занятия вне службы, время провождение. В служебном быту она требовала постоянного раболепия и признания авторитета в большом и малом. Поздравления в праздничные дни старших чиновников младшими были также обязательны для подчиненных, как явка на службу. "Чиновный люд, - отмечал советник правления Московского университета М. Л. Назимов (в 1820-1840-х годах канцелярский служитель уездного суда в Нижнем Новгороде), - не мог и думать под страхом административных взысканий не явиться в Новый год или царские дни с поздравлением к своему начальству, начиная с низшего до высшего - губернатора. Чтобы поспеть туда и сюда, чиновники с раннего утра были на ногах, а побогаче в экипажах, в мундирах и треугольных шляпах, несмотря ни на какой дождь или мороз. Я видел, как дядюшка мой, губернский прокурор, принимал этих ранних гостей в халате и затем сам надевал мундир и являлся к губернатору" . Эти обязательные визиты были повсеместным явлением среди чиновников. " Сколько прошло времени, а ничего не меняется, также несут подарки, также кланяются, единственно только что не закрывают в темнушку, а надо бы.
                При Николае I (правил в 1825-1855 годах) эта система достигла своего развития и логического завершения. Централизация власти привела к ее дальнейшей бюрократизации: увеличилось число бумаг, усложнилось делопроизводство, что, в свою очередь, способствовало росту численности аппарата. Вследствие перераспределения власти между министерствами и губернскими учреждениями,  за последними остались в основном исполнительные функции, что окончательно подорвало в общественном мнении престиж гражданской службы в губернии.
                Попытка правительства регулировать численность таких служащих не принесла желаемых результатов. Рескрипт "О сокращении числа чиновников по министерствам, чтобы не было сверх штата и лишних" (1812) привел лишь к частичному их сокращению. Ссылаясь на малочисленность штатных служащих, министры признавали необходимым иметь чиновников, которые "в ожидании мест, служат без жалованья" .
                Получить штатное место в Петербурге, даже имея поддержку влиятельных лиц, было трудно. К середине XIX века в связи с увеличением числа чиновников и проводившимися периодически сокращениями устроиться в столице стало практически невозможно.
                С созданием министерств возник особый тип гражданского служащего - министерский чиновник,"который решал заглазно все местные потребности России путем канцелярского порядка". На протяжении первой половины XIX века этот тип чиновника претерпел определенную эволюцию. По описанию Вигеля, бюрократ 1820-х годов, "коль скоро получит место сколь-нибудь видное, думает быть министром. Он делается горд, в обращении холоден и в то же время словоохотлив, но с  теми, которые в молчании по целым часам готовы его слушать... Как бы ни мало было занимаемое им место, он заставляет просителей дожидаться в передней, обходится сними свысока и даже берет взятки, как-будто собирает дань с побежденных" . В годы правления Николая I этот тип бюрократа приобрел ряд новых качеств и достиг расцвета.
                В местном управлении к середине XIX века сформировались свои, отличные от министерского, но не менее характерные типы чиновников. Типичным для губернской бюрократии этого периода был состав нижегородской администрации. Здесь и губернский прокурор, который "вышел из училища правоведения, знал дело, но, как говорили, "брал" и полицеймейстер, который "не отличался бескорыстием и в конце службы попал под суд" , и председатель казенной палаты, обогатившийся доходами от службы, а затем служивший в Петербурге, куда перешел и его "очень ловкий и типичный секретарь" .  Стало быть и это качество наших несравненных чиновников не является новым, не вновь приобретенным. Всякий раз когда Россия будет переходить в монархическую фармацию вновь будут вспоминаться гены наших соотечественников.
                Результаты деятельности всех российских учреждений и их подразделений определялись количеством бумаг и толщиной журналов.   Успехи министерских структур зависели от числа бумаг, подготовленных от имени министра. Если в столе таких бумаг было менее 12 в неделю, "то это считалось признаком, что в известном столе или вообще мало дела, или занятия идут неуспешно; заслужить же такое мнение было крайне нежелательно" . Бумаг писалось множество: бумаги полегче писали помощники столоначальника, более серьезные - сами столоначальники. Канцелярская по характеру деятельность органов управления неоднозначно оценивалась современниками. По мнению члена Государственного совета адмирала Н. С. Мордвинова, "многочисленные чиновники и служители в канцеляриях министров занимаются наиболее бесполезным письмом, делами текущими, незначащим производством и формой сколько пространной, столько же затмевающей дела..." . Однако чиновникам эта работа не казалась бесполезной. "
                В условиях министерского управления деятельность подведомственных учреждений нередко сводилась лишь к четкому реагированию на каждую бумагу "сверху" соответствующей, по всем правилам составленной бумагой. Поэтому в губернских учреждениях особенно ценилось умение чиновника писать. Оно состояло, преимущественно в умении "отписаться", то есть сказать о каком-либо щекотливом предмете нечто такое, чему можно было придать любой смысл и от чего, при случае, предстояла возможность и совсем отказаться. Такое искусство ценилось очень высоко. Можно было услышать... восторженный отзыв: "О это был умница, делец! Бывало от любой министерской бумаги сумеет отписаться" .К необходимости "отписываться" сводились нередко результаты сенаторских ревизий.  Бумаготворчество было отличительной чертой деятельности учреждений. По каждому делу, из которых многие тянулись годами и даже десятилетиями, накапливались горы бумаг, что создавало порой непреодолимые сложности в понимании сути дела.
                Видимость порядка и казенного благополучия создавали четко разработанные схемы прохождения бумаг внутри каждого учреждения. Входящая бумага, с момента получения дежурным и до отправки рассыльным по назначению, проходила в земском суде 26 инстанций, в департаменте министерства - 34, а в губернском правлении - 54 . И каждая могла стать источником неправедных доходов! К оформлению бумаг и соблюдению делопроизводственных формальностей предъявлялись самые жесткие требования.  При малейшей ошибке в бумаге, при неровности строки, бледности чернил или другой неудаче бумага беспощадно браковалась и вновь переписывалась... Нужно пройти суровую школу канцелярской службы, чтобы понять, какие тревоги и неприятности может причинить забракованная начальством бумага. Боже мой , ничего не изменилось с той поры в характерности российского чиновничества. Меняются эпохи, меняются люди, но стиль уложенный в мозги наших чиновников не изменяется уже несколько столетий.
                Условно-канцелярская по характеру деятельность бюрократической машины выдвигала на первый план фигуры секретарей и столоначальников, непосредственно руководивших процессом создания бумаг, а нередко и определявших их содержание. В условиях "бесправия, взяточничества и бессудия" как характеризовал годы правления Николая I сенатор А. Г. Казначеев, контроль за деятельностью должностных лиц существовал в основном на бумаге; на практике каждый чиновник, особенно из мелких, действовал бесконтрольно. Сложившуюся к середине XIX века систему управления страной как нельзя лучше характеризует приписываемое Николаю I высказывание: "Россией управляют столоначальники" .Очевидно, что автор слов, при кажущейся их абсурдности, был недалек от истины.
                Жалованье гражданских служащих было более чем скромным. Минимальные оклады получали копиисты. По штатам 1763 года, в уездных учреждениях они составляли 30 рублей, в губернских - 60, а в центральных и высших учреждениях - от 100 до 150 рублей в год . Однако в XVIII веке при низких ценах на продукты питания, и прежде всего на хлеб (10 - 15 копеек за пуд) , такое жалованье не было нищенским.
                Все способствовало возвышению в мнении света презираемого дотоле звания канцелярских чиновников, особенно же приличное содержание, которое дано бедным, малочиновным людям и которое давало им средства чисто одеваться и в свободное время дозволительные, не разорительные, не грубые удовольствия .
                В мемуарной литературе приводятся факты и противоположного характера, свидетельствующие о бедственном положении приказных в XVIII веке. Очевидно, что этот вопрос требует специального изучения, учитывающего влияние многих факторов, в том числе и пристрастия этой категории служащих к пьянству. В данном случае их материальное положение рассматривается только с позиции покупательской способности рубля. И в этом отношении положение гражданских служащих XVIII века было более благополучным, чем их коллег в первой половине XIX века.
                С начала XIX века в связи с падением курса бумажных денег, которыми выплачивали жалованье и пенсии, материальное положение чиновников стало ухудшаться. В 1768 - 1786 годах ассигнационный рубль практически равнялся серебряному, но с увеличением выпуска ассигнаций его курс стал меняться. В 1795 - 1807 годах он колебался в пределах 65 - 80 копеек серебром, а с 1807 года началось его резкое падение .
                В 1811 году жалованье чиновников составляло только 1 /4 часть суммы, предусмотренной штатами XVIII века. В 1820-е годы во многих ведомствах оклады были значительно увеличены, но увеличение это было относительным. Так, если 600 рублей ассигнациями, получаемые столоначальником Пермского горного правления, в 1806 году соответствовали 438 серебряным рублям, то его оклад, через 13 лет возросший до 1200 рублей, равнялся только 320 рублям серебром, а еще через 18 - в связи с некоторым увеличением курса бумажных денег, составлял 343 серебряных рубля .
                Положение канцелярских служителей усугубляло то обстоятельство, что оклады их не были фиксированными. Жалованье назначалось начальством "по трудам и достоинству" из сумм, выделяемых на канцелярские расходы. Численность служащих также определялась волей начальника, который мог "их по количеству дел прибавить или убавить, только бы штатной суммы не превосходили" .Необходимость в сверхштатных чиновниках и канцеляристах нередко побуждала "жалованье по штату, на одного положенное, разделить на нескольких..." . Решение "кадрового вопроса" за счет окладов заставляло служащих искать дополнительные источники существования. До 1815 года многие чиновники с низкими окладами, и особенно канцеляристы, служили лакеями, кучерами, сторожами и швейцарами. Как правило, эта работа была более оплачиваемой, чем государственная служба. В 1810-е годы жалованье канцелярского служителя министерства не превышало 200 рублей, тогда как лакей получал 183 рубля 50 копеек, камер-лакей и швейцар - 203, кучер - 401, лейб-лакей - 463 рубля в год . В 1815 году гражданским служащим было запрещено исполнять одновременно несколько должностей, что лишило их возможности содержать себя честным путем .
                Прожить на одно жалованье было практически невозможно. В 1820-е годы высший оклад опытного канцеляриста в губернии составлял 20 рублей в месяц, а столоначальника губернского правления - 33  (с 1805 года жалованье выдавалось ежемесячно .
                Существовала огромная разница в окладах высших и низших категорий гражданских служащих. По штатам 1800 года, губернатор получал 3000 рублей в год (1800 - жалованье и 1200 - столовые) ,  что в 30 раз и более превышало жалованье канцелярского служителя. По мнению профессора психологии М. Владиславлева, разница в должностных окладах, помимо сословных и имущественных различий, накладывала свой отпечаток на отношения между чиновниками: "младший делопроизводитель, получая в семь раз меньше, чем директор департамента, должен питать к нему удивление с высокими степенями уважения; наоборот - чувство директора к младшему делопроизводителю, если последнего не спасает ум, образование или происхождение, должно быть родственно презрению" . Ну хотя бы в окладах отличились наши столоначальники, значит что- то в генах стало меняться в «лучшую сторону» по их мнению. Хотя  в старине был более здравый смысл в отношении оплаты, разница между директором и подчиненным была заложена кратности 30- и, в у наших сити- менеджеров  разница в 190 раз.

Продолжение следует.