Государевы слуги России - 3 часть

Советские чиновники.

                После Октябрьской Революции произошли серьёзные изменения в государственном аппарате страны.Старое чиновничество было разогнано, так как, согласно коммунистической идеологии, старый аппарат подавления трудящихся должен был исчезнуть, и на его место должно было прийти новое пролетарское государство.
                После октября 1917 года наряду с разрушением государственной машины Российской империи было формально ликвидировано и прежнее делопроизводство. Однако такой многокомпонентный системный объект, пронизывающий весь организм государства в силу объективно действующих закономерностей не мог быть подвергнут одномоментному «революционному» воздействию. Советская власть ликвидировала старый чиновничий аппарат и попыталась заменить его представителями рабочих и солдат. Это в свою очередь привело к резкому падению культуры управленческого труда.
                По инициативе В.И. Ленина органам рабоче-крестьянской инспекции придается функция контроля за работой государственного аппарата и его совершенствования. В соответствии с решениями XII съезда РКП(б) был создан объединенный партийно-государственный орган ЦКК-РКИ, который должен был осуществлять мероприятия по постоянному совершенствованию госаппарата, рационализации техники управления, делопроизводства, счетоводства и отчетности. Основную нагрузку в этой работе нес отдел административной техники ЦКК-РКИ. Роль НК РКИ в совершенствовании делопроизводства всесторонне разработана историками.
                Во главе работы по всестороннему совершенствованию аппарата управления появился специальный орган с очень большими полномочиями – наркомат по улучшению деятельности других наркоматов. Другой особенностью, на которую следует обратить внимание, стало использование достижений науки для рационализации управления. Известно, что В.И. Ленин был сторонником учения Тейлора, и именно он выступил за применение тейлоризма в советской практике. Впервые в истории России научный подход был применен к построению системы управления. В результате в 1920-е годы сложилась система научно- исследовательских, хозрасчетных, ведомственных и общественных организаций, разрабатывающих вопросы научной организации управления на единой методической основе с широким использованием зарубежного опыта.
                Центральным научным звеном этой системы стал Государственный институт техники управления (ИТУ). Он был создан в системе НК РКИ СССР в 1926 г. Согласно положению об ИТУ, утвержденному СНК СССР 9 февраля 1926 г. на институт возлагались следующие задачи: научная разработка вопросов техники управления, ее упрощение и механизация путем изучения работы советских учреждений и создания типовых проектов и методик рациональной организации управленческого труда («нормалей», «шаблонов»). Кроме того, институт должен был осуществлять консультационную деятельность и проводить популяризаторскую работу в печати, лекциях, на выставках и на других мероприятиях.
                Деятельность института складывалась из теоретической и практической частей, тесно связанных между собой. Научная работа института выполнялась в кабинетах (теории организации, методики, основных операций, вспомогательных операций, стандартизации) и лабораториях (физио-технической, механико-аналитической), конструкторском бюро. Структура института была достаточно гибкой и видоизменялась в зависимости от актуальности той или иной задачи, решаемой институтом. Так, впоследствии появился кабинет документации и оборудования.
                Практическая рационализаторская работа осуществлялась ИТУ через акционерное общество «Оргстрой», которое использовало научные разработки института и в свою очередь финансировало исследовательские работы ИТУ. Сотрудники ИТУ поставили ряд важных проблем организации управления, теоретические вопросы делопроизводства.
                Эти вопросы легли в основу формирования научных направлений исследований и заложили фундамент для развития терминологии делопроизводства, классификации, стандартизации и унификации документов, организации и технологии работы с документами в аппарате управления, организационного проектирования делопроизводственных систем, взаимосвязи делопроизводства и архивного дела. Несмотря на краткий срок своего существования, ИТУ оставил заметный след в истории рационализации советского госаппарата как научно-методический центр, впервые начавший научные исследования принципов построения аппарата управления и организации его работы.
                Как руководящий центр, НК РКИ проводит свою работу через внутриведомственные органы рационализации управления и делопроизводства. Впервые идея о создании в стране сети специальных ведомственных рационализаторских органов была высказана на 1 Всероссийской конференции по научной организации труда и производства в 1921 г.
                Оргбюро – это рационализаторская структура, создаваемая учреждениями на правах структурного подразделения. В его задачи входили постоянное изучение и рационализация работы учреждения. Иногда рационализаторские учреждения назывались отделами или бюро, однако, разница в наименовании не имела принципиального значения. Коренное отличие оргбюро от других органов рационализации заключалось в том, что оно являлось самостоятельным структурным подразделением учреждения и создавалось для рационализации управления и его процессов.
                Оргбюро работали в тесном контакте с общественными нотовскими ячейками учреждения, кружками НОТ( научной организации труда), ячейками лиги «Время», ячейками содействия по улучшению госаппарата, экономическими комиссиями и производственными совещаниями профсоюзов. НК РКИ СССР поставил задачу создания оргбюро во всех крупных учреждениях и распространения сети рационализаторских органов в отраслях народного хозяйства с тем, чтобы обеспечить совершенствование работы аппарата управления.
                Рационализация управления, проводимая в 20-е годы, неизбежно проводила рационализаторов к необходимости совершенствования делопроизводства.
                Советская власть отказалась от прежнего законодательства и приступила к формированию правовых основ функционирования государства. Однако, в сфере делопроизводства единого нормативного акта, подобного Генеральному регламенту, создано не было. Отдельные положения декретов советской власти в той или иной степени касались делопроизводства и документации. Так, 24 декабря 1917 г. был издан декрет СНК «О порядке издания приказов или распоряжений». Декрет 2 марта 1918 г. «О форме бланков государственных учреждений» внес изменения в бланк письма, введя в него новые названия государства и ведомств, но сохранив неизменную форму письма. Декретом 3 августа 1918 г. запрещалось «употребление печати со старым гербом (двуглавым орлом)», и все учреждения обязывались «обзавестись печатями с новым гербом Советской республики».
                Закон о торговых книгах (3 августа 1918 г.) предписал всем частным торговым и торгово-промышленным предприятиям вести журнал и реестр инвентаризации. К закону были приложены образцы форм документов, заверений и порядок наложения виз, которые основаны на дореволюционном опыте.
                Декрет 23 января 1919 г. о расчетных операциях установил порядок безденежных расчетов между советскими учреждениями и государственными предприятиями, а также формы документов, при помощи которых эти расчеты производятся: оборотная ассигновка и чек. Характерно, что эти формы документов также перешли из дореволюционного делопроизводства. 4 января 1919 г. В.И. Лениным подписано Положение «О государственной текущей промышленной статистике». К нему также прилагались соответствующие формы и определялся порядок их заполнения.
                В связи с созданием советской гербовой печати 6 июля 1922 г. был издан декрет ВЦИК и СНК «О порядке пользования печатями с государственным гербом». В этом ряду можно назвать еще ряд нормативных документов периода 1920-х годов, касающихся отдельных вопросов ведения документации в органах государственного управления, судебных учреждениях и т.п., однако следует признать, что стройной системы законодательства по вопросам делопроизводства в стране после Октябрьской революции разработано не было. С созданием ЦКК-РКИ вопросы регулирования делопроизводства в основном отходят к этому ведомству, т.е. переходят на ведомственный уровень.
                Формы и методы делопроизводства, сложившиеся до революции, больше не соответствовали новому типу государства, были непригодны для советских учреждений и нуждались в пересмотре. Темпы развития народного хозяйства требовали большей оперативности управления, его динамичности в реакции на быстро меняющуюся в условиях новой экономической политики обстановку.
                Делопроизводство середины 20-х годов отразило многие пороки действующей системы управления, особенно в центральных органах – наркоматах.
                Подобная организация делопроизводства затрудняла документооборот, приводила к снижению оперативности в решении управленческих вопросов. Поэтому под контролем НК РКИ начинается серьезная работа по рационализации делопроизводства. Она развивалась по следующим направлениям: совершенствование организационных форм и методов работы делопроизводственных служб, создание правил и инструкций по делопроизводству, оптимизация документооборота, классификация документов, унификация систем документации.
                В процессе рационализации делопроизводства наркоматов и ведомств важная роль отводилась созданию специальных подразделений, занимающихся делопроизводством в аппарате управления. Это канцелярии, секретариаты (внутри них экспедиции, машинописные бюро и т.п.). целью их организации была разумная централизация выполнения однотипных делопроизводственных функций в учреждениях.
                Для регламентации делопроизводства создавались правила и инструкции, которые отражали теоретические установки и практические достижения научной организации управленческого труда 1920-х годов и, в основном, строились на основе единой методики, разрабатываемой специалистами НК РКИ СССР и ИТУ.
                В 1920-х годах для учреждений разрабатывались централизованная и децентрализованная системы делопроизводства. В то время считалось, что центральное место в делопроизводстве занимает вопрос о регистрации документов, обеспечивающий учет, контроль и справочную работу по документам. Эта операция, как ключевая, была наиболее дорогостоящей, отвлекала значительные силы работников делопроизводства, многократно повторялась. Поэтому в первую очередь рационализаторы обратились к совершенствованию процесса регистрации документов. В основном все свелось к замене журнальной системы регистрации карточными системами: индивидуальной или групповой.
                Во второй половине 1920–х годов во многих учреждениях наблюдались попытки полного отказа от регистрации документов. В соответствии с методическими указаниями ИТУ применялась безрегистрационная система делопроизводства, тесно связанная функциональным построением аппарата управления. Однако безрегистрационная система делопроизводства вскоре выявила отрицательные качества аппарата управления. Почти полное отсутствие контроля исполнения, случаи утери документов, путаница с их пересылкой по инстанциям и другие недостатки доказали невозможность применения безрегистрационной системы делопроизводства
                Позитивным результатом усилий ученых и специалистов 20-х годов можно считать разработку ими правил постановки архивной части делопроизводства в государственных, профессиональных и кооперативных учреждениях и предприятиях РСФСР (1928 г.) и проекта «Общих правил документации и документооборота» (1931 г.) . последние правила предполагали введение единой организации делопроизводства для всех учреждений. «Общие правила» явились серьезной попыткой разработать общегосударственные нормы в области работы с документами, однако они так и остались не реализованными из-за закрытия в 1932 г. их разработчика – ИТУ.
                Институт был ликвидирован как сторонник буржуазных теорий и пропагандист функционального построения государственного аппарата. Еще раньше был закрыт «Оргстрой». На XVII съезде ВКП(б) было принято решение об упразднении НК РКИ СССР как выполнившего свою историческую миссию. После ликвидации ИТУ в стране не было создано другого организационно-методического центра, который занимался бы научной разработкой вопросов рациональной постановки делопроизводства, а упразднение НК РКИ СССР лишило эту деятельность руководящего органа.
                На этом фоне в сфере оперативной документации стали более активно проявлять себя органы управления архивным делом. Известно, что декретом СНК от 1 июня 1918 г. «О реорганизации и централизации архивного дела» была сформирована архивная отрасль и образован Единый государственный архивный фонд. С этого момента архивные органы начинают играть все более значительную роль в истории делопроизводства. Архивисты 1930-х годов полностью осознавали зависимость и непосредственную связь рациональной организации делопроизводства с задачами архивного дела.
                Актуальность вопросов делопроизводства остро ощущалась специалистами учеными, работниками госаппарата. Перед самой Великой Отечественной войной в 1941 г. было проведено первое межотраслевое совещание по оргтехнике, на котором при рассмотрении проблем механизации управленческого труда высветилось тревожное положение дел в области делопроизводства. Совещание наметило уникальную по своей глубине и комплексности программу по улучшению ситуации, которая, к сожалению, не была реализована.
                В дальнейшем архивными органами была предпринята попытка создания единого нормативного документа, регламентирующего делопроизводство и учитывающего интересы как самих учреждений, так и архивной службы. Такой проект был подготовлен в 1943 г. и называется «Инструкция по постановке документальной части и охране документальных материалов текущего делопроизводства в народных комиссариатах и других учреждениях, организациях и предприятиях Союза ССР». В условиях Великой Отечественной войны проект не был принят, однако он представляет большой интерес как свидетельство представлений о рациональной организации делопроизводства и задачах архивных органов в этой области.
                Таким образом, постепенный переход делопроизводства в ведение архивных органов привел к смещению акцентов в развитии делопроизводства в период 30-50 –х годов с его рационализации в интересах более эффективного управления на задачи сохранения в установленном порядке документов учреждений, организаций и предприятий.
                Мы видим, что после совершения Октябрьской Революции, новым Правительством России , а потом и СССР был взят курс на научную организацию труда и совершенствование делопроизводства, который в конечном виде разгрузил советских чиновников от рутинных и длительных процедур царского делопроизводства и значительно уменьшил количество бюрократов.


Продолжение следует...