Бюрократия в интерпретации М. Вебера и К. Маркса

 

Термин  бюрократия (от французского- Bureau – канцелярия  и латинского Kratos – власть) весьма противоречивое понятие и имеет различные толкования, которые подчас носят противоположный характер.

Историческая справка: В XIX веке термин «бюрократия» обычно употреблялся для обозначения особого типа политической системы. Он обозначал систему, в которой посты в органах управления занимались профессиональными чиновниками, как правило, ответственными перед наследственным монархом.

Бюрократии при этом противопоставлялась система представительного правления, то есть правление выборных политиков, подотчетных законодательному собранию или парламенту.

Так, например, Джон Стюарт Милль (1806 – 1873 гг.) – английский мыслитель,  экономист, в своей классической работе «Размышления о представительном правлении» рассматривал бюрократию как единственную серьезную альтернативу представительной системе и дал оценку преимуществ и недостатков обеих из них.

Но что в действительности представляет собой бюрократия? Читатель, заинтересовавшийся этим вопросом, как правило, быстро оказывается в затруднении, попытавшись разобраться в существе дела.


Путаница порождается множеством значений, которые придаются термину «бюрократия». Следующий список этих значений далеко не является исчерпывающим:
• правление чиновников;
• система профессиональной администрации;
• организационная неэффективность;
• государственное управление;
• нерыночная организация;
• недемократическая организация.

В настоящее время термин бюрократия имеет несколько интерпритаций. Прежде всего, это понятие относится к социологии организаций, задачей которой выступает изучение наиболее общих характеристик и типов организаций в современном обществе.

Термин «бюрократия» часто употребляется в теории государственного управления. В этой дисциплине бюрократия означает управление государственным сектором в противоположность управлению в частных организациях.

Делается это с целью подчеркнуть качественно иной характер системы государственного управления, в том числе обязательность ее решений, ее особое отношение к закону, заботу об общественных, а не частных интересах, подотчетность ее деятельности общественному контролю и т.д.

Понятия «бюрократия» присутствует в политической экономии. С этой точки зрения, бюрократия определяется как нерыночная организация, которая финансируется за счет средств государственного бюджета, в отличие от организаций, финансируемых за счет прибыли от коммерческой деятельности.

Цель такого определения бюрократии состоит в том, чтобы подчеркнуть, что характер и образ действия организации изменяется в зависимости от метода ее финансирования и экономического окружения, в котором она функционирует.

Во многих странах термин «бюрократия», вопреки его этимологии приобрел негативный оттенок, которым стали обозначать неэффективную систему управления на различных уровнях.

Наиболее известным специалистом прошлого века по проблемам бюрократии по праву считается   немецкий ученый Макс Вебер, который одним из первых выдвинул общую теорию организации, применимую ко всем сторонам жизни современного общества.

Биографическая справка: Макс Вебер (1864 – 1920 гг.) – немецкий социолог, философ, историк, экономист. В своих работах дал глубокий и всесторонний анализ бюрократии.
Особое внимание он уделял принципу рациональности, который считал определяющей чертой современной европейской культуры конца XVII.
Он отмечал, что государства, где действует принцип рациональности, подчиняется не личностям, а законам. М.Вебер считал, что рациональность есть всемирно исторический процесс.

Теория рациональности определенным образом перекликается с теорией «ноосферного развития» («ноос» — в переводе с греческого — разум). Основоположником этой теории был выдающийся русский ученый В.И. Вернадский.

Для Вебера бюрократия означала не форму правления, а систему администрации, осуществляемой на постоянной основе специально подготовленными профессионалами в соответствии с предписанными правилами.

М. Вебер указывал, что этот тип управления, хотя он возник в таких бюрократических государствах, как Пруссия, становился все более преобладающим во всех политических системах.

Развитие бюрократии, согласно Веберу, было неразрывно связано с развитием государства и капиталистической экономики, административные потребности которых не могли удовлетворяться традиционными средствами.

В своем определении бюрократии Вебер стремился выделить черты, общие для всех современных для того времени административных систем управления, в том числе:
• иерархия - каждый чиновник имеет четко определенную сферу полномочий в иерархической структуре и подотчетен в своих действиях вышестоящему начальству;
• последовательность - должность является основным видом деятельности, дающим жалованье и перспективу регулярного повышения по службе;
• безличность – характер работы определяется в соответствии с утвержденными правилами, регламентом;
• специальные знания - чиновники отбираются на основе способностей, получают необходимую подготовку и контролируют доступ к служебной информации.

В совокупности все эти черты образуют критерии, которым должна отвечать система управления, чтобы ее можно было назвать «бюрократической».

М. Вебер утверждал, что чем более организация приближалась к его модели, тем большей эффективностью она должна была отличаться, и что именно наивысшая эффективность бюрократической администрации являлась причиной ее распространения в современном обществе.

Под эффективностью М. Вебер понимал не одну единственную характеристику, а их совокупность, включавшую производительность, расширение масштабов управления и снижение затрат.

Он писал: «Как показывает опыт, чисто бюрократический тип управленческой организации способен, с чисто технической точки зрения, достичь наивысшей степени эффективности ... и превосходит любую иную форму по своей точности, стабильности, дисциплине, и надежности».; 

М. Вебер утверждал, что «полностью развитый бюрократический механизм находится в таком же отношении к другим формам организации, как машина к немеханическим способам производства».

Когда М.Вебер настаивал на превосходстве бюрократии, то сопоставлял ее не с каким-то абсолютным идеалом, а с формами управления, существовавшими в прошлом - с управлением неоплачиваемых должностных лиц или коллегиальных органов, аристократии или семейных кланов.

Для М. Вебера контраст с традиционными формами управления служил не только средством сравнения, но также и выделения тех черт бюрократии, которые в противном случае считались бы само собой разумеющимися.

Так, отделение чиновника от собственности на средства управления позволяло снять финансовые ограничения частного хозяйства и вело к тому, что получение индивидом средств к существованию зависело от организации, тем самым подчиняя его организационной дисциплине.

Эти факторы обеспечивали значительное расширение административных возможностей по сравнению с небюрократическими системами прошлого.

Бюрократические принципы требовались административной системе, которая должна была соответствовать сложным задачам по управлению массовым индустриальным обществом, а не локальной экономикой, приспособленной к природным циклам и политическим нуждам немногочисленных элит.

Если мы рассмотрим различные элементы веберовской модели бюрократии, то можем увидеть, чем каждый из них соответствует этому критерию эффективности.

Основным признаком бюрократии является систематическое разделение труда, при помощи которого административные проблемы разбиваются на ряд поддающихся решению задач, относящихся к сфере деятельности различных должностных лиц и координируемых в рамках централизованной иерархии.

Механическая аналогия является здесь довольно точной - разложение сложного движения на ряд элементов и превращение их в управляемый процесс позволяет добиться громадного расширения масштабов, точности и эффективности действия.

Другие признаки бюрократии служат той же цели. Ее безличный характер гарантирует отсутствие фаворитизма в подборе персонала, который назначается в соответствии с индивидуальными достижениями, а также в самой управленческой деятельности, свободной от непредсказуемости личных связей.

Подчиненность правилам позволяет бюрократии вести большое число дел единообразно, согласно принятым процедурам и регламентам.

Вместе с тем, утверждение Вебера о том, что определяющие критерии бюрократии образуют также модель административной эффективности, неоднократно подвергалось сомнению другими социологами.

Большинство социологов принимают веберовское определение бюрократии, но не соглашаются с тем, что она представляет собой наиболее эффективную форму организации.

Многие из них приходили к выводу, что следование бюрократическим нормам может не только способствовать, но и препятствовать эффективности.

На определенном этапе развития хозяйства, согласно Веберу, государственная бюрократия представляла собой силу, способствовавшую экономическому росту и расширению рынка в результате уничтожения традиционных привилегий.

Но чем больше бюрократия вторгалась в рыночную сферу, тем в большей степени она превращалась в силу экономического застоя.

Это происходит потому, что, как утверждают, принципы бюрократической организации являются более двусмысленными, чем считал Вебер, и им сопутствуют существенные «дисфункциональные» эффекты, которые тем более выражены, чем более последовательно применяются эти принципы.

Каждый из таких принципов характеризуется определенным патологическим проявлением, в частности:
• иерархический принцип управления  препятствует проявлению индивидуальной ответственности и инициативы;
• строгое следование установленным правилам и регламентам может привести к отсутствию гибкости в принятии решений и развитию инициативы;
• безличный характер отношений порождает бюрократическое безразличие и бесчувственность;
• специальные знания, как показывает практика, отнюдь не всегда чиновники отбираются на основе уровня образования, квалификации и индивидуальных способностей.

Считается также, что Вебер не сознавал противоречивого характера бюрократии отчасти потому, что исследования организаций как самостоятельной научной дисциплины лишь только начинались в первые десятилетия ХХ века.

Кроме того, как утверждалось, на его взгляды слишком сильно повлияли примеры прусской армии и системы научной организации труда Тейлора.

Модель машинообразной дисциплины, которая была для них характерна, не позволяла понять некоторые аспекты организации, необходимые для ее эффективной работы.

Что же это за аспекты? Они могут быть поняты в результате противопоставления преимущественно механистической веберовской модели и альтернативных концепций, выдвинутых впоследствии социологами.

Одна из альтернатив предлагает идею организации как социальной системы или сети межличностных отношений. Веберовская модель организационной эффективности предусматривает, что все личностные характеристики, не имеющие отношения к исполнению служебных обязанностей, устраняются из организационной деятельности.

Если бы это было так, то полное описание организации можно было бы дать, определив обязанности каждого должностного лица и взаимоотношения между ними. 

Эффективность в таком случае достигалась бы в результате рационального распределения обязанностей на каждом уровне иерархии.

На практике, однако, люди никогда не подчиняют полностью свои личностные качества ролевым требованиям. Они вступают в организацию как личности с индивидуальными потребностями и ожиданиями, которые они стремятся удовлетворить.

А способ их социального взаимодействия в процессе работы может иметь решающее значение для эффективности их деятельности.

Игнорирование этих фактов может вызвать сопротивление с их стороны. Людей можно заставить работать по приказу, но не работать эффективно и с самоотдачей.

Для этого требуется их активное сотрудничество, которое достигается не только распоряжениями но и неформальным общением.

В рамках другого подхода организации рассматриваются как коммуникативные системы, в которых для принятия решений необходимы эффективная передача и обработка информации.

Предполагается, что веберовская концепция управления делает основной акцент на осуществлении политики, не уделяя должного внимания ее формулированию и оценке, которые требуют наличия в организации эффективных механизмов сбора и обработки информации.

Есть основания полагать, что строго иерархическая структура не является наиболее приспособленной для решения таких задач.

Одна из причин этого заключается в том, что основное значение в такой системе придается передаче распоряжений сверху вниз, тогда как информация должна передаваться и в противоположном направлении.

Те, кто находятся на вершине иерархии, могут создать отдельную структуру для контроля за осуществлением решений. Но это ведет к расточительному расширению аппарата управления.

Как показывает практика, адекватность принимаемых решений лучше всего могут оценить те, кто реально заняты их исполнением.

Другим недостатком иерархий является их пирамидальное построение. Хотя такая структура может быть эффективной при распределении задач и передаче инструкций сверху вниз, поток информации в противоположном направлении может вызвать перегрузку и блокирование каналов коммуникации.

Иерархические системы страдают как от избытка информации, так и от ее недостатка, а для того, чтобы информация оказалась востребованной, требуются сложные механизмы ее передачи.

Все это служит аргументом в пользу децентрализованного типа организации, в которой ответственность за принятие решений передается на нижний уровень, где необходимая информация является доступной.

К сходному выводу можно прийти на основе еще одной концепции организации, в которой подчеркивается роль специальных знаний. В данной концепции обычно проводится разграничение двух форм власти, которые  Вебер не разделил.

Во-первых, это полномочия, соответствующие положению в бюрократической иерархии. Во-вторых, это власть, основанная на специальных знаниях и не связанная с занимаемой должностью.

Однако при этом не принимается во внимание тот факт, что во многих случаях управленцы должны контролировать специалистов в тех сферах, в которых сами они не имеют необходимых знаний - финансовых, технических или профессиональных.

Такие подчиненные специалисты могут столкнуться с противоречием между распоряжениями начальства или организационными правилами, с одной стороны, и профессиональными требованиями - с другой.

Следует подчеркнуть, что иерархический принцип основан в основном на принуждении, которое осуществляется через страх перед наказанием за нарушение соответствующих норм, через общественные санкции или государственное насилие.

Из этого можно сделать вывод, что наиболее эффективной формой организации для специалистов является не бюрократическая иерархия, а горизонтальная структура, дисциплина в которой поддерживается благодаря преданности организации в целом, а не узко очерченным должностным обязанностям.

Наиболее эффективным можно считать сетевой принцип управления, который  опирается как на  формальные правила, так и неформальные ограничения, в том числе общепризнанные нормы поведения, достигнутые соглашения, внутренние ограничения деятельности.

Одним из авторов теории сетевого управления является японский экономист Кэньити Имаи.  В своей работе «Концепция сетевой структуры» он отмечал:  «При сетевом типе организации зависимость и соподчиненность функциональны, т.е. во многом предопределены факторами совместной деятельности.

В условиях сетевого взаимодействия границы между структурными подразделениями не являются столь жесткими.

Тем самым в рамках сетевой структуры достигается стыковка противоположных принципов – конкуренции и кооперации, противоборства и сотрудничества».

Очевидно, что бюрократия парадоксальным образом является необходимой, но неизменно порождает массы проблем, связанных с эффективностью государственного управления.

Следует подчеркнуть, что в рамках исторической социологии веберовский подход к власти бюрократии отличается от марксистского.

В веберовской социологии бюрократия включена в рамки более общих теорий типов господства и роли специальных знаний в индустриальном обществе. При этом бюрократия занимает центральное место в историческом процессе модернизации.

В отличие от веберовского марксистский подход к бюрократии помещает ее в рамки более общей теории классового господства и классовой борьбы.

Бюрократия  рассматривается марксистами как власть, основанная на исполняемой ею в классовом обществе функции господства.

Эта теория предусматривает возможность создания индустриального общества, свободного от разделения на классы.

Однако, обе теории сходятся в том, что власть социальных групп и организаций проистекает из той роли, которую они играют в историческом процессе. Однако данные теории по-разному описывают такую роль и сам этот процесс.

Веберианская теория отражает точку зрения либеральных, небюрократических элит, которые считают, что расширение бюрократической власти угрожает их ценностям,  особенно ценностям личной свободы.

Кроме того, уменьшается возможности творческой самореализации личности в экономической сфере и сфере государственного управления. 

С этих позиций решение проблемы власти бюрократии видится в создании механизмов, обеспечивающих контроль над бюрократией сверху, со стороны небюрократических элит.

Марксистская теория отражает точку зрения рабочего класса, который подчинен контролю бюрократии в обществе и государстве.

Согласно этой точке зрения, любой конфликт между бюрократическими и небюрократическими элитами носит вторичный характер, поскольку те и другие входят в одну и ту же систему классового господства.

Решением проблемы власти бюрократии считается здесь преобразование управленческих структур в бесклассовом обществе, позволяющее обеспечить демократический контроль снизу.

Веберианская и марксистская теории бюрократии, таким образом, воплощают в себе различные социальные и политические позиции, как и различия исторического и социологического анализа.

Каждая из этих теорий связана с определенной социальной позицией, находящейся вне бюрократии, и соответствующими ей политическими ценностями.

В первом случае это либеральный элитизм, во втором - пролетарский социализм.
Описание бюрократии в этих теориях подразумевает не только обсуждение социальных структур и исторических процессов, но также и столкновение политических ценностей, в особенности относящихся к проблемам капитализма и социализма.
               
                *                *                *

В России нерациональная и громоздкая структура управления, значительные финансовые ресурсы, перераспределяемые через органы государственной власти, а также номенклатурные традиции являлись объективными предпосылками для развития бюрократии.

Система государственной власти в России в 90-е годы прошлого столетия, пожалуй, наиболее полно соответствовала положению К. Маркса о государстве как частной собственности бюрократии. «Бюрократия: государственный формализм гражданского общества; замкнутое общество в государстве; мнимое государство; спиритуализм государства. ;

Исторически для России было характерно засилье колоссального бюрократического аппарата.  «Естественной» для государства была роль насилия и детальнейшей канцелярской регламентации всей жизни.

На любом историческом этапе бюрократия стремилась сохранить полученную в распоряжение собственность как свою, наследственную и присвоить ее.

М. Вебер в своих сочинениях писал о России: « …действия бюрократии находятся в полном соответствии с ее материальными интересами. Причем ее материальные интересы состоят не в сохранении собственности, а в сохранении контроля над обществом». И далее: власть в России – единственная субстанция, которой имеет смысл обладать».

Характерно, что в России ценностная доминанта - упование на государство - сочетается с отчуждением от него. Государство, власть - это всегда «они», а не «мы».

Такая установка предполагает восприятие государства в качестве внешней силы, не зависящей от индивидуума, что естественно в условиях отсутствия демократических традиций.

Подобная двойственность отношения гражданина к господствующему над ним государству глубоко въелась в ядро российского самосознания и проявляется в ценностных ориентациях, в социально-психологических характеристиках, в мотивационном комплексе.

Специальные сравнительные исследования показывают, что в России очень высокая степень бюрократизации государственной власти. По этому показателю в начале 90-х годов среди 43-х исследованных стран Россия занимала 3-е место в мире (после Китая и Греции).

Как полагают, степень бюрократизации в России в 4–5 раз выше, чем в таких странах, как Гонконг, Сингапур, Новая Зеландия, Дания, Швеция, Швейцария, Норвегия, Малайзия, Финляндия, Великобритания, где по мировым меркам были созданы менее бюрократизированные системы государственного управления.

И если в промышленно развитых странах бюрократические структуры как правило, выполняют созидательные функции, то в России бюрократические традиции сдерживали эффективное проведение экономических преобразований в начале 90-х годов прошлого столетия, являлись тормозом на пути рыночных реформ.

Интересам российской бюрократии отвечало сохранение неопределенности в вопросах собственности. Это позволяло номенклатуре не нести ответственности за «ничью» собственность и в то же время распоряжаться ею, как своей, что, естественно, препятствовало появлению настоящего эффективного собственника.

С другой стороны, через бюрократические структуры осуществлялся передел собственности в России, в том числе и в пользу самой бюрократической элиты, имевшей неограниченный доступ к национальным богатствам страны.

В начале 90-х годов в России сформировался целый сегмент в сфере приватизации государственной собственности, которыми распоряжалась бюрократическая элита в пользу зарождавшейся олигархии.

Очевидно, что между степенью бюрократизации государственной власти и степенью ее коррумпированности существует определенная зависимость, особенно в условиях кардинального изменения структуры собственности, возможностями распоряжаться значительными государственными ресурсами.