Образ будущего России размышления интеллигента-обы

«Интеллигент-обыватель» – символ противоречивости как в головах, так и в текущей жизни. Образованные обыватели 19 века придумали «интеллигента» для позиционирования своей новой сословности, а обывателя, живущего интересами семьи, земли, на которой родился, жил, работал, растил детей, низвели до уничижительного термина.   
Образ будущего в числе прочих тем предлагается обсудить на Общероссийском гражданском форуме 2016. В последнее столетие Россия неоднократно меняла и образ и окраску. Надеюсь, что подавляющее большинство россиян искренне хотят, чтобы революция 1991 года была последней.
В 1993 году подавляющим числом голосов референдума образ будущей России был сформулирован в Конституции. И голосов, призывающих поправить этот образ, почти не слышно. Но разговоров об образе много. Насколько я понимаю, речь идет не об образе, а о путях достижения сформулированного в последней Конституции образе будущей России. Путях сложных, порой ухабистых и трудно проходимых. Об этом и настоящие размышления.

Основополагающими в любой конституции современного мира являются отношения государство – общество – гражданин. Все попытки поменять местами государство и гражданина в этой парадигме в мировой практике успеха не имели.
И ключевым в образе любого государственного устройства является состояние с реализацией государством прав человека и гражданина (в контексте настоящих размышлений нет необходимости углубляться в тему различий человека и гражданина).
В нашей Конституции правам человека посвящено 48 статей, в полтора раза больше, чем в Всеобщей Декларации прав человека (ООН в 1948 г.). Практически каждая статья Конституции подкреплена соответствующим федеральным законом, нормативным документом правительства, инструкциями, регламентами и т.п.
В то же время:
50 тысяч заявлений поступает ежегодно Уполномоченному по правам человека;
1 млн. обращений поступило в 2015 году в администрацию Президента об обеспечении конституционных прав;
несколько млн. звонков граждан на прямую линию с Президентом.
«Подгнило что-то в Датском королевстве» - невольно вспоминается ставшая крылатой реплика незабвенного Уильяма.
В нашем Отечестве «подгнить» не успело, права человека обрели свою юридическую значимость в современном понимании всего лишь четверть века назад. Сложиться в устойчивую правовую систему пока не успели. Прекрасно продекларированные и законодательно закреплённые права человека зачастую не обеспечиваются, или реализуются с колоссальными усилиями. Это касается абсолютно всех сторон жизни, включая большой и малый бизнес.
Объяснение этого коррупцией, плохими чиновниками и слабыми федеральными законами справедливо лишь в малой толике, скорее это попытка дать простые ответы на весьма сложные вопросы. Убежден, что главная причина в несовершенстве всей нормативной базы регулирования отношений гражданин – общество – государство. Базы, на вершине пирамиды которой конституция и федеральные законы, а внизу - бесконечный перечень подзаконных актов, через которые и реализуются права граждан.
Когда гражданин приходит в присутственное место к чиновнику за своими правами, он может на его столе увидеть и конституцию, и свод законов, но в своей повседневной деятельности чиновник руководствуется должностной инструкцией, регламентом, приказом, а зачастую и устными указаниями руководства. Если отследить всю цепочку нормативных документов по одной теме (проблеме), то можно увидеть, как благие намерения авторов конституции и федерального закона скукоживаются в редакциях нижестоящих нормативных документов. Причин этому много – и не обеспеченность декларируемой нормы нормативными требованиями пересекающихся или смежных разделов права, и отсутствие ресурсов, неоднозначность формулировок и низкая квалификация, и просто ошибки. 
Современная отечественная нормативная база молода. За четверть века создали - что смогли. Качество федеральных законов в поле зрения и депутатов, и СМИ, правоприменимость анализируется Минюстом, Верховным и Конституционным судами. К разработке нормативных актов на федеральном уровне привлекаются лучшие специалисты, проекты документов проходят многочисленные согласования, обсуждения (иногда с привлечением общественности), голосуются в Государственной Думе и в Совете Федерации, проходят экспертизы в Администрации Президента, регистрируются в Минюсте. При всех встречающихся ошибках в нормативных документах федерального уровня – они наиболее качественные для сегодняшних реалий России.
Качество же нижней части нормативной пирамиды оказалась практически вне поля зрения государственных и общественных институтов. Его оценивают граждане стоптанными каблуками и повышенным давлением, неверием власти, уводом бизнеса в тень, взятками. Хотя именно ведомственные акты, акты Субъектов Федерации, «корпоративные» акты должны включать в себя все необъятное разнообразие разделов права, видов деятельности, территориальной структуры, культурных и национальных особенностей, традиций. Нормативные документы Субъектов Федерации и «корпоративного» уровня зачастую не имеют достаточного юридического сопровождения, там чаще встречаются нормативные казусы, грубые ошибки, порой и чьи-то корыстные интересы.
Качество нормативных документов всех уровней зависит от общей юридической культуры общества, на повышение которой потребуется еще не одно десятилетие. Рассчитывать на одномоментное повышение их качества не приходится.

Мне представляется, что нынешнее состояние нормативной базы реализации прав человека, не отвечающей в полной мере современным общественным вызовам и ожиданиям, обусловлено не только молодостью, но и двумя принципиальными подходами в нормотворчестве.
Первое – это использование понятия «норма прямого действия». Для Конституции эта норма обязательна для прав человека. Для федеральных законов она была оправдана в 90-е, когда в период ломки общественных представлений и отношений нужно было принимать решения. Сегодня же тормозом на пути совершенствования федеральной нормативной базы оказалась сама Государственная дума, физически не успевающая рассмотреть все поступающие предложения. Победные реляции, что депутаты принимают в среднем более одного федерального закона в день, свидетельствуют скорее о скороспелости принимаемых норм. Необходимы рамочные федеральные законы.
Второе – введенное федеральным законом понятие государственная (муниципальная) услуга, под которое попали и многие права граждан. По моим представлениям конституционные права граждан – это обязанность государства по их обеспечению. Услуга же – скорее рыночный термин, при том что конституционные права торговому обороту не подлежат. Мой низкий поклон Министру образования О.Ю. Васильевой, публично озвучившей этот нонсенс.
При разработке нормативных документов различного уровня на первое место выходят вопросы эффективности управления, интересы гражданина, вопросы соблюдения его прав оказываются при этом часто на последнем месте.
Законодательство предусматривает возможность отмены через суд нормы, которая противоречит требованиям вышестоящего нормативного документа. Но в нормативных документах сплошь и рядом встречаются, мягко говоря «несуразности», которые никакой суд отменить не может, так как они не противоречат закону. Да и процедура рассмотрения в судах очень длительна. Поэтому рекомендация обратиться в суд звучит часто как посыл на три буквы.
Субъектом прав и свободы гражданина в соответствии с Конституцией является сам гражданин.
Объектами прав гражданина являются имущество, правосудие, работы и услуги, информация, результаты интеллектуальной деятельности, нематериальные права и т.п.
Распорядителями объектов прав гражданина выступает в подавляющем большинстве случаев уполномоченная государством бюрократия.
Справедливости ради нужно отметить, что в стране активно действует большое количество правозащитных организаций и движений, которые помогают гражданам разрешать конфликты с бюрократией. Много организаций научились ставить перед федералами, муниципалами справедливые вопросы. Но хорошо поставленный вопрос стоит долго, упование же на очередной федеральный закон отодвигает решение проблемы в лучшем случае в далекое будущее.

Кто же должен отслеживать реализуемость прав граждан? Новый …надзор? Существующие надзоры отслеживают строгое соблюдение действующих норм, но в их функции не входит их оценка на соответствие и реализуемость конституционной нормы.   
Реализуемость прав граждан могут и должны оценивать субъекты этих прав - сами граждане.
 
Эти размышления привели меня к пониманию необходимости формирования общественного движения, которое бы, на анализе практического применения действующих норм, вырабатывало бы предложения по совершенствованию прежде всего нижней части нормативной пирамиды и добивалось бы реализации своих предложений. Речь идет не о подмене чиновников, которые, скорее всего, предмет регулирования знают лучше граждан, а о выработке взаимоприемлемых решений совместно с разработчиками нормативных документов. Инициативных, грамотных граждан в Отечестве достаточно.
Основными задачами общественного движения могли бы быть:
- вовлечение граждан России в конструктивную работу по совершенствованию нормативной базы всех уровней по обеспечению прав граждан, закрепленных Конституцией;
- взаимодействие с властными органами по разработке и принятию предложений по совершенствованию нормативной базы;
- информирование населения о проводимой работе, распространение опыта решения вопросов между субъектами федерации через специально созданный сетевой сайт, обмен опытом между участниками движения, повышение юридической культуры населения.
Предлагается следующий примерный алгоритм действий при решении возникшей проблемы.
Первым шагом является выявление случая нарушения прав гражданина и правильная формулировка задачи. Общественное движение не должно ставить перед собой цели помочь каждому, чьи права ущемляются. Этим занимаются другие правозащитные организации. Движение должно выявлять граждан, которые, столкнувшись с проблемой, могут и хотят не только решить свой вопрос, но и добиться такого изменения нормативных документов, чтобы максимально исключить повторение подобных проблем с гражданами в своем регионе, а может быть и на территории России. Такие граждане становятся активными участниками движения с соответствующими полномочиями.
Следующий шаг – анализ причин нарушения прав граждан. Их может быть много – от откровенного нарушения требований нормативных документов, до ошибок, неоднозначности формулировок в нормативных документах. Могут отсутствовать связи между нормами различных документов. Анализ причин потребует определенного опыта и знаний.
Один пример. О льготном обеспечении лекарствами разговоров много. И все, включая и чиновников, искренне хотят изменить ситуацию. Но почему-то не получается. Проблема очень сложная, причин много. Я – только об одной. Отношения пациента (для простоты – хронического с многолетним диагнозом), врача и аптеки однозвенные и короткие, пришел за рецептом, получил лекарство. Но … не получил. Врач позвонил в аптеку, данного лекарства нет. При том, что кабинеты врача и аптеки оборудованы АРМом, обеспечены программами, вся информация о больных, потребностях, сроках есть в базе данных (по крайней мере в Москве). В большинстве случаев и лекарства в стране есть. Рассмотрим цепочки отношений врача и аптеки с другими субъектами льготного лекарственного обеспечения. Мы там увидим и департаменты, и министерства, склады и базы, закупщиков, организаторов тендеров, заводы и много кого. Действует масса нормативных документов, предназначенная для реализации права гражданина на льготное лекарственное обеспечение. Но в этих документах нет самого гражданина, там все направлено на эффективное выстраивание отношений между собой, а с гражданином … как получится. Кто из участников этого действительно сложного процесса в состоянии посмотреть на проблему с позиций пациента? Возбудителями рассмотрения и исправления ситуации могут и должны быть сами граждане – терпеливые, конструктивные, настойчивые.
Следующий сложный шаг – выработка предложений по совершенствованию нормативных документов и внесение изменений в введенные в действие документы. Внесение изменений в действующий документ – болезненный удар по амбициям и самолюбию как отдельного чиновника, так и по коллективу организации. Необходимо искать формы взаимодействия с авторами, создавать совместные рабочие группы, подключать депутатов соответствующего уровня, СМИ.
Все процедуры работы, переписка, запросы, протоколы рабочих групп, материалы анализа и пр. должны быть абсолютно прозрачны, доступны всем посетителям через современные средства обмена информации. Опыт решения задачи в одном регионе должен подсказать гражданам другого региона пути решения аналогичной задачи. Открытость движения должна быть школой повышения юридических знаний всеми неравнодушными гражданами.
С расширением движения опыт должен обобщаться, потребуется разработка соответствующих методических пособий.
Особенность такого движения в том, что, вторгаясь в государственное (региональное, муниципальное) управление, оно должно не только поддерживаться, но и в определенной степени формироваться сверху, в то же время, не становясь очередным надзорным органом.

Предлагается новое общественное движение сформировать в виде горизонтальной онлайн сети.
Сначала формируется головная точка в виде развивающегося сайта. На опыте работы головной точки разрабатываются основные методические рекомендации участникам движения, создается структура информационной базы, системы обмена информацией между участниками движения. Место размещения головного сервера определяет инициативная группа по формированию движения.
По мере развития географии движения создаются опорные точки в других регионах со своими серверами и региональной информационной базой. Головная точка преобразовывается в единый аналитико-методический и справочно-методический центр-сервер.
Обмен опытом, лекции, консультации, совещания проводятся преимущественно в онлайн-режиме. Необходимость проведения личных встреч и конференций подскажет время.
Участников движения предлагается разделить на две категории:
- абоненты сети – зарегистрированные на сайте граждане, сформулировавшие задачу анализа нарушения прав (своих или чужих) и готовые непосредственно представлять общественное движение во властных органах по доверенности, выданной для решения сформулированной задачи;
- зарегистрированные пользователи сети с правом использовать информационные и консультативные ресурсы для отстаивания своих прав и свобод.
Сайт должен быть доступен и всем посетителям для ознакомления с результатами деятельности движения без доступа к информационным и консультативным ресурсам.

Наибольшую сложность представляют этап формирования инициативной группы и определение источников привлечения финансовых средств.
Во главе движения должен стать креативный, желательно молодой человек со здоровыми амбициями. Лидер должен быть контактным, хотеть и уметь общаться с руководителями разных уровней, быть настойчивым в отстаивании интересов движения, в том числе и финансовых.
Свою кандидатуру, в силу возраста, рассматриваю как разработчика основных документов на начальном этапе, консультанта и абонента сети в меру отпущенных сил. 
Источниками финансирования могут быть гранты, фонды, пожертвования – типичные для НКО.
Ощутимые политические дивиденды руководители и активные участники движения могут получить уже к следующим парламентским выборам.
Приглашаю к обсуждению предложений
   Прошло 10 лет
   Необходимость такого института подтвердилась на личном опыте и представлена в очерках выше.
   За эти годы появилось и понимание, как можно реализовать проект.
   Ниже представлены проекты Указа Президента Российской Федерации и Положения «О порядке проведения оценки реализуемости конституционных прав граждан Российской Федерации и внесения предложений в уполномоченные государственные органы по совершенствованию механизмов реализации прав граждан».
   Представленные проекты документов ни коим об-разом не претендуют на исключительность. Они всего лишь показывают, что проект может быть реализован.
   Целесообразность проекта, своевременность и формы его реализации должны обсуждаться. При этом следует иметь в виду, исходя из опыта продвижения проекта, что реализация проекта может быть осуществлена лишь при поддержке главы государства.
   Ниже представлены проекты предлагаемых документов.
                Проект
      Указ Президента Российской Федерации 
   О порядке проведения оценки реализуемости конституционных прав граждан Российской Федерации и внесения предложений в уполномочен-ные государственные органы по совершенствованию механизмов реализации прав граждан
 
   В целях обеспечения развития и укрепления гражданского общества, защиты прав человека и гражданина, участия граждан в управлении делами государства постановляю:
   1. Утвердить прилагаемый «Порядок проведения оценки реализуемости конституционных прав граждан Российской Федерации и внесения предложений в уполномоченные государственные органы по совершенствованию механизмов реализации прав граждан» (далее по тексту Порядок) с использованием интернет ресурса «Общественный институт правореализуемости».   
   2. Установить, что оценке реализуемости конституционных прав граждан, в соответствии с Порядком, подлежат нормативные акты, принятые для обеспечения исполнения требований Федеральных законов и Постановлений Правительства Российской Федерации. 
   3. Предложения по оценке реализуемости прав граждан, предусмотренные пунктом 2 настоящего Указа, могут быть направлены только гражданами Российской Федерации, лично предъявившими при регистрации в федеральной государственной информационной системе «Единая система идентификации и аутентификации в инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме» (ЕИАС) основной документ, удостоверяющий личность гражданина Российской Федерации.
   4. Оценку реализуемости Прав граждан, предусмотренные пунктом 2 настоящего Указа, осуществляют волонтёры, привлекаемые в добровольном порядке, зарегистрированные на интернет ресурсе «Общественный институт правореализуемости» и получившие соответствующую доверенность института на право проведения оценки выявленной проблемы (темы) от неопределённого круга лиц. 
   5. Правительству Российской Федерации включить в инфраструктуру, обеспечивающую информационно-технологическое взаимодействие ин-формационных систем, используемых для предо-ставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме, интернет ресурс «Общественный институт правореализуемости».
   6. Правительству Российской Федерации, руко-водителям высших исполнительных органов госу-дарственной власти субъектов Российской Феде-рации содействовать «Общественному институту правореализуемости» в работе по совершенство-ванию нормативной базы обеспечения конституционных прав граждан.
   7. Правительству Российской Федерации определять ежегодно штатную численность обеспечения функционирования интернет ресурса «Обще-ственный институт правореализуемости» и источники его финансирования. 
   8. Интернет ресурсу «Общественный институт правореализуемости» ежегодно представлять до-клад об итогах работы одновременно с годовым докладом Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.
   9. Настоящий Указ вступает в силу со дня его подписания.
                Президент Российской Федерации ;
                Проект
   Порядок проведения оценки реализуемости конституционных прав граждан
   Российской Федерации и внесения предложений в уполномоченные
   государственные органы по совершенствованию механизмов реализации прав граждан
   (Утверждён Указом Президента Российской Феде-рации от  _____ №__)
 
   1. Общие положения
   Оценка качества реализации установленных Конституцией Российской Федерации прав граждан (далее по тексту правореализуемость) производится волонтёрами, зарегистрированными на интернет ресурсе установленным порядком Обще-ственным Институтом правореализуемости (далее по тексту Сайт) и выступающими от неопределённого круга лиц. 
   В качестве волонтёров могут выступать граждане, обратившиеся на Сайт для проведения оцен-ки правореализуемости и своих прав. 
   Сайт может привлекать для консультаций на волонтёрских началах юристов и отраслевых специалистов. 
   Приём обращений граждан на Сайт и включение тем для оценки производится по подтверждённым документам нереализованного официального об-ращения в государственные, муниципальные ор-ганы, и полученным отрицательным ответам. 
   Администрация Президента Российской Феде-рации, Аппарат Правительства Российской Феде-рации, иные государственные органы, зарегистрированные установленным порядком правозащитные организации, могут передавать на Сайт обращения к ним граждан по защите их прав, по которым уже приняты соответствующие решения (в том числе и отрицательные), для оценки правореализуемости прав нижестоящими структурами.
   Оценку правореализуемости прав граждан про-изводят волонтёры с участием специалистов госу-дарственных и муниципальных исполнительных органов по реализации прав гражданам. Предложения по совершенствованию действующих нор-мативных документов оформляются протоколами.
   Сайт сотрудничает по оценке правореализуемости с Уполномоченными по правам человека в Субъектах Российской Федерации. 
   Результаты оценки правореализуемости прав гражданам представляются в ежегодном докладе Президенту Российской Федерации.
   Сайт может иметь свою символику.
   2. Структура Сайта
   Сайт включат в себя следующие модули: Административный; Рабочий; Библиотека; Архив.
   2.1. Административный модуль
В административном модуле должны быть пред-ставлены: порядок функционирования Сайта, по-рядок регистрации волонтёров, порядок подачи предложений для оценки правореализуемости.
   Администратор (администраторы) обеспечивают контроль использования Сайта на соответствие за-явленных целей.
   Администратор вправе блокировать информацию, нарушающую требования законодательства Российской Федерации.
   В административном модуле формируется план проведения оценок правореализуемости в соответствии с поступившими обращениями, присваиваются обращениям регистрационные номера, прикрепляются волонтёры для проведения оценки с выдачей доверенности от Сайта, отслеживается ход и результаты оценок.
   Администрация Сайта обеспечивает его оптимизацию для корректного отображения во всех широко используемых гражданами Российской Фе-дерации браузерах.
   Администрация Сайта в ходе развития может создавать территориальные, тематические филиалы (клоны).
   Администрация Сайта разрабатывает для волонтёров справочники, пособия, организует он-лайн и оф-лайн семинары и конференции.    
   Язык сайта русский.
   2.2. Рабочий модуль. 
   Рабочий модуль включает в себя перечень блогов (папок) по каждому принятому обращению, закреплённому за волонтёром. 
   В блоге (папке) отражается вся переписка, принятые решения и оценки по рассматриваемой теме.
   Блог ведёт закреплённый за ним волонтёр. Волонтёр ведёт в блоге переписку по исследуемому вопросу, размещает копии документов, относящихся к теме.
   Блог доступен всем зарегистрированным пользователям, включая должностных лиц и специалистов, осуществляющих реализацию прав гражданам, для просмотра без права вносить изменения в содержание документов.
   Рекомендации пользователей отражаются на отдельной вкладке блога. 
   2.3. Библиотека Сайта предоставляет возможность зарегистрированным волонтёрам бесплатного доступа ко всей актуальной в цифровом формате нормативной документации, литературе по пра-вовым вопросам и государственному устройству.
   2.4. Архив Сайта предназначен для хранения в цифровом формате всей информации по рассмотренным темам (кроме аудиозаписей).
   В архив передаются материалы как по завершённым темам, так и прекращённым по различным причинам. 
   Доступ к архивным материалам предоставляется всем зарегистрированным пользователям.
   3. Волонтёры
   Волонтёрами могут быть граждане Российской Федерации старше 18 (16) лет.
   При регистрации волонтёра указываются персональные данные, требуемые «Единой системой идентификации и аутентификации в инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в элек-тронной форме» (ЕИАС).
   Сведения об образовании, опыте работы, участие в других общественных объединениях и дру-гие сведения указывается по желанию волонтёра.
   Волонтёр может представлять себя на интернет ресурсе «Общественный институт правореализуемости» под псевдонимом, однако в доверенности на представление интересов неограниченного кру-га лиц и в официальных обращениях и документах указывается настоящая фамилия, имя и отчество волонтёра. 
   Персональные данные, кроме фамилии, имени и отчестве или псевдонима, на Сайте не отражаются. 
   Волонтёры имеют право обращаться во все государственные органы (кроме Администрации Президента РФ, Совета Федерации, Государственной думы, Правительства РФ) по закреплённой за ним теме от имени Сайта с приложением копии доверенности Сайта.
   Волонтёр вправе предлагать должностным лицам проведение совещаний по рассматриваемой теме, участвовать в совещаниях лично, приглашать СМИ по согласованию с руководителем совещания, стенографировать ход переговоров, в том числе с использование аудио записывающей аппаратуры. 
   Волонтёр после переговоров (совещания) составляет отчёт с указанием участников и изложением принятого (не принятого) решения. Протокол подписывается волонтёром и согласовывается с руководителем совещания (переговоров).
   Волонтёр должен стремиться к согласованию позиций по рассматриваемой теме, при необходимости представитель госоргана может написать особое мнение.
   Аудиозапись не подлежит публикации (воспроизведению), после закрытия исследуемой темы аудиозапись уничтожается.
   Волонтёр вправе обращаться от имени Сайта в суд в случае нарушения должностными лицами требований законодательства о порядке рассмотрения обращения граждан в государственные ор-ганы, или в случае несоответствия нормативного документа требованиям действующего законодательства.
   Волонтёр не вправе настаивать на своих формулировках, предлагаемых для внесения в рассматриваемый нормативный документ. Нормативные документы создаются уполномоченными специалистами госорганов.
   Волонтёр не вправе выносить оценки по деятельности должностных лиц, и организаций, реализующих права гражданам.
   После внесения госорганом необходимых изменений в нормативные документы (документ) тема закрывается.
   Результаты оценки и принятые решения госорганов публикуются на информационной панели административного модуля. 
   4. Структура годового отчёта об итогах деятельности Общественного института правореализуемости, представляемого Президенту Российской Федерации, определяется Общественным Институтом правореализуемости. 


Уборский Андрей Вадимович
Email: av-uborsky@bk.ru