О градостроительном кадастре в РФ

Доклад на учебно-практической конференции: “ГИС-технологии в решении кадастровых задач”. Москва 25-29 ноября 1996 года (в здании Российской Академии государственной службы при Президенте Российской Федерации).

"О состоянии работ по ведению градостроительного кадастра в РФ"

Решение любой градостроительной задачи: будь-то размещение на территории города определенного здания, разработка генерального плана города или проекта районной планировки региона требует привлечения колоссального количества разнохарактерных сведений из области геодезии и картографии, охраны окружающей среды, землепользования, данных населении и социальном развитии планируемой территории, об инженерной и транспортной инфраструктуре, о принадлежности и состоянии фонда зданий и сооружений и т.д. и т.п., а также принятых планировочных, технических, законодательных решениях по дальнейшему развитию территории в ближайшем будущем и на более менее отдаленный срок, то есть практически вся информация о состоянии искусственной среды обитания созданной человеком для себя, в непосредственной связи с окружающей его природной средой.
Поэтому градостроительный кадастр включает в себя информацию других кадастров (земельного, водного, лесного, природоохранного и т.д.) и различных баз данных Смело можно утверждать, что бумажные технологии нашего настоящего не позволяют иметь и полноценно учитывать при принятии текущих и долгосрочных градостроительных решений всю совокупность требуемых исходных данных.
 Использование вычислительной техники и геоинформационных технологий в градостроительстве открывают особые возможности в совершенствовании градостроительного процесса, деятельности властных органов на территориях и профессионалов-градостроителей ведущих работу в этой области. Собственно ГИС-технологии в основном и созданы для того, чтобы обеспечить компетентность органов и лиц, принимающих соответствующие управленческие решения на подведомственной их юрисдикции территории.
 Заявленная тема в такой постановке обширна. Остановимся только на блоке вопросов, связанных с вводом на машинные носители, дальнейшей актуализацией и использованием в составе ГИС-информации пространственных, географических данных. Естественно, что ни о какой ГИС нельзя говорить, если нет ее основной составляющей части - топографического каркаса с которым увязываются все остальные семантические и другие негеографические данные.
Охарактеризовать состояние этого вопроса в России и есть цель настоящего обзора. Сразу можно сказать, что по содержательным показателям подготовленных пространственных данных можно составить практически адекватное представление о качестве ГИС-данных, качестве информационного потока, степени подготовленности кадров в том или ином регионе.

 На территории России для использования в различных народно-хозяйственных целях, включая градостроительное имеются и ведутся съемки следующих масштабов гражданского назначения М1:100'000;10'000;5'000;2'000 финансирующиеся за счет государственного, местного бюджетов и крупными предприятиями, а также М:1000;500 финансирующиеся за счет предприятий-заказчиков по конкретным объектам строительства.
 Первые выполняются в основном предприятиями ГУГиК (ныне Федеральной службы геодезии и картографии России "ФСГиК") по его заказу и под его техническим контролем. Стратегическая цель которую ставил перед собой ГУГиК до недавних безденежных времен - обеспечить обновление М1:100'000;10'000 хотя бы раз в десять лет, аналогичная ситуация с М:10'000;5'000;2'000 в основном на городские территории не имела места, так как патронаж ГУГиК над этими масштабами возник менее 10 лет назад, когда Госстрой России перестал распоряжаться средствами республиканского бюджета, выделяемыми на эти цели.
 Одновременно для целей внутрихозяйственного землеустройства и лесохозяйственной деятельности в М 1:50000-5000 составляется специализированный картографический материал, о котором в связи с большими объемами работ не возможно не упомянуть.
 Обновление указанных масштабов обеспечивается обычной технологией принятой для новых съемок: залет, дешифрирование, полевые работы, картографические работы (2-4 летний цикл). Хранение подлинников топоработ и отчетов, а также ведение топоизученности, плановое и текущее регулирование съемочных работ обеспечивается в основном территориальными инспекциями ФСГиК.
 В результате установленного порядка в распоряжении пользователей, потребителей этих масштабов и особенно различных территориальных организаций, таких как районные, областные администрации, их отделы управления и инженерные службы, как правило, имеется топографический материал различных лет выпуска, где самые свежие, только поступившие материалы не содержат изменений, произошедших на территории как минимум за последние 1-2 года (срок подготовки и издания карт), а в среднем топоматериал неактуален на 6-10 лет, поскольку ГУиКу так и не удалось обеспечить обновление карт этих масштабов 1 раз в десять лет.

 Топосьемки М:1000;500, являющиеся необходимой частью изыскательских работ, выполняются непосредственно перед началом проектирования и используются для выполнения проектных работ в строительстве. Их содержание и порядок выполнения регламентирован СНИП, СН и др. документами Госстроя (ныне Минстрой РФ) по согласованию с ГУГиК (ныне ФСГиК). Хранение подлинников топоработ и отчетов, а также ведение топоизученности, плановое и текущее регулирование съемочных работ обеспечивается архитектурно-градостроительными органами местных или областных администраций. Контроль за качеством производства этих видов работ в основном существует как нормоконтроль изыскательских предприятий, непосредственно их выполняющих. Влияние на их качество со стороны архитектурно-градостроительных органов практически отсутствует в основном по причине отсутствия кадров и средств для этого. В связи с необязательностью выполнения топографических съемочных работ по построенным объектам (исполнительная съемка в процессе строительства) в общегосударственном масштабе, в подавляющем большинстве городов России и СНГ, включая самые крупные и уж тем более малые, где местные органы управления не установили иной порядок, имеющаяся топографическая основа на застроенные (и не только) территории актуальна лишь на 20-50%, в силу того естественного обстоятельства, что вслед за съемкой и проектом следует строительство, которое изменяет городскую ситуацию, которая в свою очередь фиксируется лишь (если конечно фиксируется) в исполнительных чертежах, предоставляемых подрядными организациями. Далее этот материал (обычно синька проектного решения неинструментально откорректированная силами специалистов подрядчика) попадает в папку соответствующей инженерной службы и архитектурно-градостроительного органа местной администрации. Таких папок набираются целые шкафы.
 И вот этот материал в совокупности с шагометрическими съемками, синьками проектных материалов, и т.д. и т.п., не соответствующий нормативным требованиям по точности и достоверности по заданиям руководителей различных городских (районных) коммунальных служб: тепло-газо-водоснабжения, связи и энергоснабжения и др. переводиться в электронную форму в качестве географической опоры для информационной системы этих служб. Естественно, что минимально необходимые данные о городском окружении: здания, дороги и проезды, зеленые насаждения, водные преграды, выраженные элементы рельефа и т.д., также заносятся в такие базы данных - без них невозможно идентифицировать местоположение инженерных объектов. Каждая такая служба создает собственную геодезическую основу на территорию, естественно что друг с другом созданные таким образом топопланы стыковаться на могут, а значит и использоваться их совместно или для решения общих нельзя. То есть данные о кабельных прокладках городской электросети никогда не стыковать с трассами телефонной канализации или системами катодной защиты газопроводов и т.д. и т.п. И это при всем том, что ни одной городской службе не потянуть актуализацию вновь созданной пространственной информации собственными силами и средствами - дорого! То есть нормально, по-российски, идет процесс утилизации "в дым" средств налогоплательщиков в без того планово-убыточных отраслях городского коммунального хозяйства или средств своих коллективов (а в конечном итоге все равно населения).
 Второе направление "работ" это создание компьютерных топографических подоснов методом дигитализации или сканирования с последующим распознаванием - для инженерных систем поселений и любых других целей управления по материалам полноценных топографических планов крупных масштабов М 1:100'000;10'000;5'000;2'000, но на территории, где имеются материалы съемок мелких масштабов вплоть до М 1:500. Как правило, такие планы составляются в графических редакторах (99% ворованный AutoCAD) в один или несколько слоев без соблюдения должных требований по точности, без соответствующей топологической обработки - этакие электронные картинки, которые кроме как картинки использоваться не могут. При аналогичных методах аналогичный "результат" (есть такие примеры) в том числе достигается вводом топографических планшетов М1:500-1:1000, что тем более преступно при отсутствии в городе системы ведения исполнительных съемок в процессе строительства поскольку обрабатываемая географическая информация на них на 50-80% не актуальна, или если съемки велись при отсутствии должного съемочного обоснования и т.д. и т.п.
 Сие и есть основные направления и главные итоги развития ГИС в России в части создания ее топографического каркаса (безусловно не без имеющихся исключений из описанного правила).

 Подводя черту под сказанным во-первых следует отметить, что установленные и культивируемые до сего времени двумя ведомствами (ФСГиК и Минстроем России) организационно-технологические принципы производства топографических работ (прежде в СССР, а ныне в России) порочны, опустошают государственную казну, а ныне, и кошельки коммерческих структур не приводя к желаемому результату, не обеспечивали ранее и тем более не в состоянии обеспечить нынешние выросшие потребности процессов управления территориями.
 Современные методы управления не терпят приблизительности, требуют системного и систематического подхода, предельно возможной точности и своевременности информации.
 Еще в застойный период, и не раз, в прессе звучали призывы к проявлению здравого смысла и отладки другого порядка производства топографических работ, хотя бы в городах, но интересы созданных ГУГиК'ом и Госстроем крупных производственных структур - Номерных предприятий и ТИСИЗов (Трестов инженерно-строительных изысканий) были тогда и до сих пор являются выше государственных интересов. Оба этих ведомства, через системы лицензирования, установленный порядок доступа к специальной информации, протекционизм при распределении бюджетных средств, по прежнему поддерживают существующее положение. Только в некоем ограниченном числе городов, с высокой инженерной культурой как например Москве, Орле, Санкт-Петербурге и ряде других обеспечивается, в основном, выполнение исполнительной съемки построенных объектов, за счет чего поддерживается (до известной степени) постоянная актуальность топографической подосновы (в М 1:500) на городские территории.
 Весь персонал, материальная база экспедиций номерных предприятий ФСГиК'а и ТИСИЗ'ов Минстроя располагаются, в основном, в областных, краевых, республиканских центрах регионов России (аналогично в СНГ). Методология же выполнения исполнительной съемки строящихся объектов требует многократного выхода на один и тот же объект строительства, для досьемки отдельных его частей, связана по срокам с технологией производства строительно-монтажных работ, требует высокой мобильности съемочной бригады, весьма развитой сети городского или регионального съемочного обоснования.
 Кстати процесс вхождения в рыночные отношения заставляет владельцев информации, в том числе и топографической, какими являются упомянутые геодезические фирмы искать пути заниматься ее "торговлей". А это их безусловно столкнет с интересами городских (районных) администраций, которые с этим не согласятся, полагая, что владельцем топографической информации на город (регион) следует считать население, а его единственным полномочным представителем - органы исполнительной власти территории. Во всяком случае и производственные предприятия, подведомственные ФСГиК'у и Минстрою на территории должны будут играть по правилам ее органов власти.
 Эти обстоятельства объясняют почему геодезические моно-фирмы не в состоянии обеспечить отслеживание текущих изменений на территории.
 Для большинства малых и средних городов России, в которых проявят озабоченность отсутствием должной топоосновы на подведомственные территории и не дай бог - желание осваивать ГИС-технологии, начинать придется почти с нуля - с создания собственной городской (районной) геодезической службы и ее материально-технической базы в составе или под управлением местного архитектурно-градостроительного органа, включающей кроме того:
 * профессиональное обучение и специальную подготовку специалистов для этой службы
 * Проведение и систематическое бюджетное финансирование капитальных затрат на основных геодезических работах;
 * образование местного геодезического архива с передачей ему материалов от областных структур, изыскательских организаций, других владельцев;
 * установление порядка и процедур образования полноценного информационного потока на территории, как определенную часть градостроительного устава территории.

И в заключении.
 Хотелось бы предупредить администрации городов и регионов, их управления, отделы и инженерно-коммунальные службы, крупных землевладельцев о предосудительности скоропалительных решений по финансированию крупно-масштабных топографических работ, работ для создания электронной версии некачественных или неактуальных картографических материалов, кроме того создаваемых априори в недопустимых форматах, что ведет только к одному - к растрате весьма небольших бюджетных или внебюджетных средств, в любом случае к истощению финансовых ресурсов поселения, региона, а в итоге России.
 Профессиональный мир давно говорит об улучшении качества информации в ГИС, мы только начинаем, но нам тоже нужно и не только о нем говорить и не только повторять уже сделанных самими или скажем Европой ошибок, но и с первого шага обеспечить максимально доступное в России качество ГИС-данных.
Это может несколько отсрочить получение видимых результатов, но сделает их более качественными и исключит значительные потери трудозатрат и денежных средств.
 В настоящее время нам надлежит быть более мудрыми в части расходования средств, поскольку все в большей степени растрачиваемые рубли уже не общегосударственные как это было раньше (т.е. ничьи), а собственные.
 Что касается наших доблестных чиновников (этот упрек только в адрес СИСТЕМЫ, не важно какая она демократическая или нет), на их совести безумное количество напрасно растраченных народных средств, отсутствие нормального порядка с геодезией в стране (хотя именно за это они деньги от налогоплательщиков получают), создание завалов на дороге нормального развития геоинформационных технологий, отсутствие реальной помощи местным органам управления сейчас и безусловно в дальнейшем.
 На мой взгляд, поскольку растрачиваются безрезультатно бюджетные средства, практически бессмысленна значительная часть объема деятельности всей геодезической отрасли, крайне необходимой для организации полноценного управления территориями ни у ФСГиК ни у Минстроя давно нет моральных прав продолжать командовать Россией в области геодезии и гнать ее дальше к обрыву. Причем абсолютно ясно, что геоиформационные системы как технология управления, не могут и не должны быть областью служебных интересов ФСГиК, и соответственно лицензироваться ею не должны! Дело ФСГиК (в ГИС) - точность геодезических измерений и не более.

 И в этом смысле я приветствую мнение руководства ГИС-Ассоциации о возможности и необходимости самостоятельного лицензирования производственной деятельности в области геоинформатики самой ГИС-Ассоциацией!
 Безусловно управление профессиональным развитием должно быть делом профессионалов, а не государства!
 И на месте господина Миллера С.А, я бы поступил проще, не стал бы выпрашивать такие права у кого бы то на было, а просто начал бы проводить собственное (ГИС-ассоциации) лицензирование фирм, способных нести качество в дело геоинфоматики полагая, что государственная опека над этим процессом отомрет сама собой по мере усиления подобных актов профессионалов.
Это не запрещено законом, такие лицензии как это и принято в цивилизованном мире (и это замечательно) не будут обязательными для контрагентов или партнеров лицензированных фирм. Единственно, что существенно, есть ли в Ассоциации сегодня достаточно профи, чтобы такой процесс (лицензирования) начался сегодня.

Балашов В.В.
Директор предприятия "Высокие Технологии Управления"

P.S.
Текст публиковался:
- Информационный бюллетень ГИС-Ассоциации. 1996. 4(6), C.37-38;
- Ежегодник ГИС’96-97 выпуск 3, том 2, С.43-45;
- Информационный бюллетень ГИС-ассоциации, 1997