Об экономико-финансовой стабильности государства

СТАТЬЯ


В условиях экономических трудностей, дефицита бюджета, а также санкционного давления на Россию особую актуальность приобретает обеспечение экономической безопасности государства, в том числе мерами уголовно-правового воздействия.
В этой области уже принят ряд важных законодательных актов, в подготовке которых Следственный комитет Российской Федерации принимал активное участие.
Так, в июле 2010 года вступил в силу внесенный президентом России Федеральный закон от 01.07.2010 № 147-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и в статью 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации».
Этим законом установлена уголовная ответстость за деяния, которые составляют основу так называемых «серых схем» рейдерства, суть которых сводится к приобретению относительно небольшого количества голосующих акций или определенного размера доли в уставном капитале общества с ограниченной ответственностью и последующему злоупотреблению правами акционера или участника общества с целью избрания или назначения подконтрольных лиц в органы управления и контроля общества и (или) инициирования принятия незаконных решений этих органов.
Следует заметить, что до принятия закона за совершение этих действий в основном наступала гражданская и административная ответственность.
Кроме того, внесенные в уголовный закон дополнения также криминализировали умышленное искажение данных реестра владельцев именных ценных бумаг, системы депозитарного учета, а также единых государственных реестров.
Названный закон позволяет пресекать рейдерские захваты на начальных этапах, когда имущество из компании еще не выведено. Тем самым созданы условия для более эффективной защиты системы корпоративного управления и права собственности коммерческих организаций, и, в конечном счете, все это работает на улучшение инвестиционного климата в стране.
 
О мыльных пузырях на финансовом рынке

В 2014 году прошла масштабная девальвация рубля. При этом на национальную валюту оказывали давление не только фундаментальные факторы (сокращение объема поступления валютной выручки за счет снижающихся цен на энергоносители, перекрытия каналов внешнего долгосрочного заимствования, высокая степень импортозависимости российской экономики), но и спекулятивные действия ряда участников валютного рынка, которые значительно усиливали волатильность курса рубля. Для борьбы с этими явлениями Банк России повысил ключевую ставку, что повлекло за собой увеличение ставок кредитования и недостаточную активность в реализации намеченного процесса импортозамещения.
В связи с этим необходимо принятие мер, направленных на противодействие неправомерным деяниям, подрывающим стабильность национальной валюты, особенно с учетом того, что в ближайшее время вводить какие-либо ограничения на движение капитала на валютном рынке не планируется (обязательная продажа части валютной выручки, сбор с операций по конвертации иностранной валюты и т. д.).
Российским уголовным законом предусмотрена ответственность за манипулирование рынком (статья 185.3 УК РФ) и неправомерное использование инсайдерской информации (статья 185.6 УК РФ). Однако эти нормы имеют крайне низкий правоприменительный потенциал, так как предусматривают условные понятия, основанные на оценочных суждениях, которые в целом не характерны для уголовного права с учетом недопустимости объективного вменения.
Например, обязательным элементом состава манипулирования рынком является последствие в виде того, что цена, спрос, предложение или объем торгов финансовыми инструментами, иностранной валютой и (или) товарами отклонились от уровня или поддерживались на уровне, существенно отличающемся от того уровня, который сформировался бы без учета незаконных действий. Кроме того, указанными статьями УК РФ предусмотрено такое общественно опасное последствие, как излишний доход, определяемый как разница между доходом, который был получен в результате незаконных действий, и доходом, который сформировался бы без учета незаконных действий, предусмотренных настоящей статьей.
Естественно, что расчет экспертным путем показателей цены, а также спроса и предложения, которые сформировались бы без совершения конкретных действий некоторых участников рынка, представляет сложность, так как предполагает необходимость учета огромного количества разнонаправленных факторов этого рынка.
Представляется, что в перспективе эти нормы необходимо будет адаптировать в соответствии с общими принципами уголовного права, исключив из них признаки, предполагающие вероятностные последствия (состояние рынка без учета незаконных действий субъекта преступления), с которыми необходимо будет сопоставлять реально наступившие последствия в процессе квалификации содеянного.
На современном этапе требуется разработка мер, направленных на противодействие так называемым «мыльным пузырям» на финансовом рынке, к которым относятся финансовые инструменты, не обеспеченные реальными активами, вследствие чего не обладающие финансовой стабильностью и подверженные высокой волатильности, а в конечном счете — краху.
Так, группой депутатов Государственной Думы (16 депутатов) внесен подготовленный при активном участии Следственного комитета Российской Федерации проект закона, предусматривающий введение уголовной ответственности за создание финансовой пирамиды и руководство ее деятельностью (№ 307935-6).
Реализация этого законодательного предложения позволит повысить доверие граждан к легитимным финансовым инструментам, обеспеченным реальными активами и гарантированным государством (вкладам, ценным бумагам, инвестиционным фондам и т. д.), направить деньги в реальные секторы экономики.
В настоящее время широко обсуждается необходимость введения в России уголовной ответственности за выпуск и оборот денежных суррогатов, в первую очередь криптовалют, наиболее известной из которых является биткоин.
Криптовалюты имитируют легальные средства платежа, однако отличаются от них тем, что не имеют централизованного эмитента (выпуск биткоина, например, осуществляется посредством скачивания и запуска пользователем специальной программы, генерирующей неповторимый код, который и является единицей данной системы — биткоином). Криптовалюта в отличие от денежных средств, эмитируемых государством, не обеспечена никакими активами. Транзакции в системе криптовалют производятся полностью анонимно, без централизованного контроля и бесплатно.
Эти качества делают данный инструмент более конкурентоспособным по сравнению с легальными деньгами, что влечет его стремительное распространение (курс биткоина только за последние два года вырос более чем на 1000%).
Анонимность транзакций делает криптовалюту привлекательной для использования при совершении преступлений, в том числе таких, как торговля наркотиками, оружием, финансирование терроризма. По данным Генеральной прокуратуры Российской Федерации, финансирование организации «Исламское государство» (запрещенная в России террористическая организация) по большей части осуществлялось с помощью криптовалют.
Также следует отметить, что денежные суррогаты могут представлять угрозу финансовой стабильности и экономической безопасности государства, так как их широкое распространение в качестве средств платежа неизбежно повлечет расширение фактического объема денежной массы в обороте. Она, в свою очередь, прямо или косвенно влияет на множество макроэкономических показателей (уровень инфляции и безработицы, курс национальной валюты, темпы роста производства и экономики в целом).
Подобные денежные суррогаты в случае их широкого распространения могут существенно обесценить рубль, постепенно вытеснив его с рынка, в результате чего государство утратит монопольное право на денежную эмиссию, а также на доход от нее (сеньораж).
Осознание угроз, скрытых в свободном обращении криптовалют как средств платежа, постепенно наступает и в Европе, особенно после террористических актов, устроенных последователями запрещенной в России радикальной организации «Исламское государство». Так, на экстренной встрече министров юстиции 20 ноября 2015 года в Брюсселе были утверждены рекомендации, адресованные исполнительному органу Европейского союза (Еврокомиссии), которые заключаются в усилении контроля над платежами, осуществляемыми в форме виртуальных валют.
Следует отметить, что запрет на выпуск денежных суррогатов уже установлен в Конституции Российской Федерации, а также в Федеральном законе от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Между тем ответственность за нарушение данного запрета до сих пор отсутствует, в связи с чем масштаб этого явления постепенно приобретает угрожающий национальной экономике характер. Введение уголовной ответственности за рассматриваемое деяние позволит укрепить стабильность национальной валюты, повысить уровень прозрачности платежей, что создаст дополнительные условия для борьбы с финансированием терроризма, экстремизма и других форм проявления транснациональной организованной преступности.
 
Об экстерриториальности уголовного преследования юридических лиц

В сложившейся экономической ситуации большое значение приобретает создание правового механизма экстерриториального уголовного преследования иностранных юридических лиц и репатриации в Россию выведенного за рубеж преступного капитала. Для этого потребуется имплементировать в отечественное законодательство ранее не известный ему правовой институт уголовной ответственности юридических лиц.
Как известно, в международном уголовном праве действует принцип взаимности. Он предполагает, что для оказания правовой помощи по уголовным делам деяние должно быть уголовно наказуемым в обеих странах, в том числе по признакам субъекта преступления. В России субъектом преступления является только физическое лицо, в связи с чем у правоохранительных и судебных органов зарубежных стран, в законодательстве которых юридическое лицо рассматривается в качестве самостоятельного субъекта преступления, возникает формальное основание для отказа в уголовном преследовании юридического лица, находящегося в зоне действия их юрисдикции.
Многие зарубежные страны, несмотря на представленные российской стороной доводы о том, что в России введена административная ответственность юридических лиц за причастность к преступлению, не признают подобную правовую конструкцию. В частности, Европейский суд по правам человека, давая правовую оценку ряду решений российских судов о привлечении организаций к административной ответственности, неоднократно указывал на то, что по критерию жесткости примененной к юридическому лицу санкции она соответствует уголовному наказанию. Однако процедура установления этого наказания не согласуется с международными стандартами защиты прав обвиняемого в уголовном судопроизводстве (одно из последних — решение Европейского суда по делу «ЮКОС против Российской Федерации»). В связи с этим России систематически назначаются крупные штрафы за несоблюдение стандартов обеспечения прав на защиту организации в уголовном судопроизводстве.
Не случайно в странах Европы, где также существует законодательство об административных правонарушениях (Германия, Италия), оно рассматривается не как самостоятельная отрасль права (как в России), а в качестве неотъемлемой части уголовного законодательства. Но самое главное, что процессуальная форма привлечения к ответственности за рассматриваемые деяния унифицирована, то есть предусмотрена одним уголовно-процессуальным законодательством. Тем самым обеспечиваются единообразные международные стандарты защиты прав обвиняемых в уголовном судопроизводстве.
Эти недостатки проявляются также и в российской правоприменительной практике. Так, согласно части 1 статьи 115 УПК РФ для обеспечения приговора в части имущественных взысканий или возможной конфискации арест может быть наложен только на имущество подозреваемого, обвиняемого или лиц, несущих по закону материальную ответственность за их действия. Однако действующим российским уголовным законодательством юридическое лицо не рассматривается в качестве субъекта преступления и не может привлекаться в качестве подозреваемого или обвиняемого. Кроме того, оно не отвечает по долгам своих учредителей, участников, а также членов органов управления.
В настоящее время российское законодательство предусматривает административную ответственность юридических лиц за отдельные деяния, совершение которых является уголовно наказуемым для физического лица. Этим видом ответственности предполагалось заменить уголовную ответственность юридических лиц. Так, например, при даче взятки в интересах юридического лица виновное в преступлении физическое лицо подлежит ответственности по статье 291 УК РФ, а организация, в интересах которой действовало это лицо, — по статье 19.28 КоАП РФ.
Однако вследствие того, что на практике зачастую дела об административных правонарушениях возбуждаются гораздо позже уголовных, так как установить причастность юридического лица к коррупционному правонарушению без наличия вступившего в силу приговора суда в отношении физического лица невозможно (вследствие ограниченных средств доказывания по делам об административных правонарушениях и запрета на прямое использование результатов оперативно-розыскной деятельности), складывается ситуация, когда к моменту вынесения в отношении юридического лица соответствующего судебного решения о привлечении его к административной ответственности все активы с его баланса уже выведены.
Об этом недостатке свидетельствуют и данные статистики. Так, при неуклонном росте дел по статье 19.28 КоАП РФ (в 2012 году — 101, в 2013-м — 222, в 2014 году — 367), а также сумм назначенных юридическим лицам штрафов (в 2012 году — 69 388 тыс. руб, в 2013-м — 248 тыс. руб., в 2014-м — 259 тыс. руб.) размер фактически взысканных принудительно и уплаченных добровольно штрафов остается крайне незначительным (в 2012 году — 600 тыс. руб., в 2013-м — 88 700 тыс. руб., в 2014-м — 19 850 тыс. руб.).
Кроме того, по делам об административных правонарушениях практически невозможно международное сотрудничество, так как большинство международных конвенций для оказания правовой помощи предусматривают такие обязательные условия, как совершение преступления, за которое может быть назначено наказание в виде лишения свободы сроком более одного года.
Таким образом, решение проблемы ответственности юридических лиц за экономические преступления представляется целесообразным посредством перевода общественно опасных деяний, совершаемых юридическими лицами, которые в настоящее время предусмотрены в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, в разряд преступлений.
Соответствующий проект федерального закона подготовлен в Следственном комитете Российской Федерации. Он концептуально поддержан Росфинмониторингом, Банком России, Росфиннадзором, Институтом законодательства и сравнительного правоведения, Финансовым университетом при Правительстве Российской Федерации, Московским государственным юридическим университетом имени О.Е. Кутафина, Конституционным судом Российской Федерации, а также рядом других ведомств и организаций.
 
О защите стратегически значимых предприятий

Учитывая нарастающее давление США, а также следующих воле этого государства стран Европы, также необходимо повысить степень защищенности отечественных предприятий, имеющих стратегическое значение (особенно военно-промышленного комплекса) от незаконного воздействия со стороны иностранного инвестора (группы, в которую входит иностранный инвестор).
С этой целью предлагается установить ограничение на заключение государственных контрактов по государственным оборонным заказам с иностранными организациями, а также организациями, хоть и являющимися резидентами Российской Федерации, но прямо или косвенно контролируемыми из-за рубежа. Например, возможно предусмотреть положение, согласно которому такой контракт может быть заключен с указанными организациями только в случае отсутствия российских предприятий, выпускающих соответствующую продукцию. Подобная мера уже предусмотрена для государственных закупок программного обеспечения. Она также будет способствовать импортозамещению, создавая конкурентное преимущество для отечественного производителя.
Также предлагается ввести ограничения для проведения аудита организаций — головных исполнителей и исполнителей по государственным контрактам, предметом которых являются поставки продукции по государственному оборонному заказу иностранными аудиторскими компаниями. Предложение обусловлено тем, что в ходе подобного действия аудиторы получают доступ практически ко всей документации о финансово-хозяйственной деятельности организации, участвующей в поставке продукции оборонного назначения.
Федеральный закон от 29.04.2008 № 57-ФЗ «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства» устанавливает ограничения для иностранного инвестора или группы лиц, в которую входит иностранный инвестор, на прямое и(или) косвенное участие в капиталах российских хозяйственных обществ, имеющих стратегическое значение. Это положение препятствует безнадзорному совершению сделок, в результате которых иностранный инвестор получил бы контроль над такими организациями.
Средством реализации данной цели служит установление разрешительного порядка совершения таких сделок, при котором иностранный инвестор (группа лиц) обязан получить решение об их предварительном согласовании, принимаемое федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на выполнение функций по контролю за осуществлением иностранных инвестиций в Российской Федерации.
Однако на практике широкое распространение получили случаи сокрытия иностранным инвестором от контролирующего органа косвенного участия в уставном капитале российского стратегического предприятия посредством использования аффилированных российских организаций, от имени которых и совершаются сделки, влекущие за собой контроль над таким предприятием.
Эти действия не только нарушают законные интересы российских инвесторов, которым отдается предпочтение при продаже долей участия в уставных капиталах подобного рода предприятий, но и могут угрожать безопасности и обороноспособности Российской Федерации в случаях, когда иностранный участник действует с намерением причинить вред таким предприятиям, сорвать исполнение важных государственных оборонных заказов. В настоящее время за эти деяния частью 2 статьи 19.8 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность и наказание в виде штрафа для граждан до трех тысяч рублей, для должностных лиц — до тридцати тысяч рублей, а для юридических лиц — до пятисот тысяч рублей. Подобная санкция не соответствует социальной опасности деяния, возможным его последствиям и не может оказать превентивного воздействия на лиц, желающих незаконно установить контроль над российскими стратегическими предприятиями.
По результатам расследования ряда уголовных дел есть основания полагать, что неисполнение отдельных государственных оборонных контрактов может быть связано с умышленными действиями иностранных инвесторов, контролирующих российские стратегические предприятия посредством косвенного участия в их уставных капиталах. При этом установить их конечных бенефициаров, в частности, определить, являются ли ими зарубежные коммерческие организации или иностранные спецслужбы, не представляется возможным в связи с тем, что незаконное установление контроля над российским стратегическим предприятием не влечет уголовной ответственности, что исключает возможность осуществления оперативно-розыскной деятельности.
С учетом этого предлагается предусмотреть уголовную ответственность за незаконное установление контроля над российскими предприятиями, имеющими стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства. В качестве обязательного элемента состава преступления, как представляется, должен быть определен способ совершения деяния, который будет сопряжен с обманом и может выражаться в умышленном введении уполномоченного контролирующего органа исполнительной власти в заблуждение относительно юридически значимых обстоятельств установления контроля над стратегическим предприятием, в частности предполагать следующие действия:
– уклонение от предварительного согласования сделки (совокупности взаимосвязанных сделок), в результате которой установлен контроль над таким хозяйственным обществом, с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на выполнение функций по контролю за осуществлением иностранных инвестиций в Российской Федерации;
– совершение сделки (совокупности взаимосвязанных сделок) заведомо с нарушением срока действия решения о предварительном согласовании этой сделки (совокупности взаимосвязанных сделок);
– представление в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на выполнение функций по контролю над осуществлением иностранных инвестиций в Российской Федерации, документов, содержащих заведомо недостоверные сведения.
Учитывая более высокую степень общественной опасности, совершение деяния с целью подрыва или ослабления обороноспособности Российской Федерации предлагается предусмотреть в качестве признака, отягчающего наказание.
Введение уголовной ответственности за указанное деяние не повлечет за собой ухудшения инвестиционного климата, так как эта мера не связана с установлением каких-либо ограничений для участия иностранного капитала в российских стратегических предприятиях, а направлена исключительно на обеспечение соблюдения уже установленных законом ограничений и запретов. Это позволит укрепить законность и правопорядок в сфере инвестиций в стратегические предприятия и повысить уровень безопасности Российской Федерации.
 
О посягательствах на доходы бюджета

Особое место в общем массиве финансовой преступности занимают преступные деяния, посягающие на формирование доходной части бюджета (налоговые, таможенные, валютные).
В октябре 2014 года были приняты подготовленные по инициативе Следственного комитета Российской Федерации поправки, изменяющие порядок возбуждения уголовных дел о налоговых преступлениях. В соответствии с ними поводом для возбуждения уголовного дела могут быть материалы, направляемые не только налоговым органом, но и органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность. Это позволило существенно повысить уровень выявления налоговых мошенничеств, дало возможность увеличить объемы поступающих в государственный бюджет налоговых платежей.
Новые нормы закона уже дали положительный результат. Количество возбужденных уголовных дел об уклонении от уплаты налогов в текущем году возросло более чем на 73%. На треть (+33,3%) выросло и количество оконченных производством дел.
В 2014 году также вступил в силу закон о налогообложении контролируемых иностранных компаний, в подготовке которого Следственный комитет Российской Федерации также принимал участие. Он позволяет приравнять прибыль таких компаний к доходу контролирующих их российских резидентов и облагать ее налогами именно по месту происхождения, то есть в России.
В качестве мер законодательного характера, которые могут способствовать дальнейшему повышению уровня противодействия уклонению от уплаты налоговых и таможенных платежей, а также незаконному выводу из России капитала, могут быть предложены следующие.
Введение в законодательство о налогах и сборах, а также в таможенное законодательство таможенного союза прямого запрета на злоупотребление правом в сфере налоговых и таможенных правоотношений, то есть на совершение сделок, финансовых и хозяйственных операций исключительно с намерением снизить размер налоговой или таможенной обязанности и не преследующих никакой иной экономической цели (по аналогии с применяющимися в сфере налогообложения на уровне актов толкования закона судебными доктринами «приоритета существа над формой», «разумной деловой цели», «ответственности за недобросовестного контрагента», предусмотренными в Постановлении Пленума ВАС РФ от 12.10.2006 № 53 «Об оценке арбитражными судами обоснованности получения налогоплательщиком налоговой выгоды»). Это позволит бороться с откровенно фиктивными схемами уклонения от уплаты указанных фискальных платежей, а также с «серыми схемами», основанными на таком структурировании сделок или группы компаний (в том числе нерезидентов), при котором база по таможенному (налоговому) платежу существенно снижается или переводится на не исполняющие обязанности по уплате такого платежа организации (так называемые вспомогательные).
 
О коррупции

Также необходимо дальнейшее укрепление законодательной базы, направленной на противодействие коррупции, особенно в преддверии предстоящих выборов в Государственную Думу.
Коррупция не только подрывает основы государственности, доверие граждан к власти, но и ухудшает инвестиционный климат в стране, препятствует притоку капитала.
Как показывает мировой опыт, наиболее эффективной мерой противодействия этим явлениям является конфискация имущества коррупционеров. Однако действующая в настоящее время в России конфискация как мера уголовно-правового характера, предполагающая возможность изъятия имущества, нажитого преступным путем (а также имущества, в которое превратилось такое имущество), не способна оказать должного превентивного воздействия на лиц, совершающих преступления коррупционной направленности.
В связи с этим предлагается расширить сферу применения данного правового института за счет введения конфискации как меры уголовного наказания. Этот вид конфискации заключается в принудительном изъятии в доход государства всего либо части личного имущества виновного (кроме предметов, минимально необходимых для обеспечения быта осужденного и членов его семьи, перечень которых может быть предусмотрен приложением к Уголовно-исполнительному кодексу Российской Федерации).
В настоящее время конфискация как мера уголовного наказания (общая конфискация) существует в Беларуси, Казахстане, Украине, Болгарии, Вьетнаме, Дании, КНР, КНДР, Конго, Кот-д’Ивуаре, Кубе, Лаосе, Латвии, Мавритании, Мадагаскаре, Монголии, Судане, Таджикистане, Того, Эфиопии, а также Франции.
Законодательством ряда стран предусматривается квазиконфискация имущества. Так, например, в Германии в 1992 году, а по ее образцу — в Парагвае (в 1998 году) и Эстонии (в 2001 году) в уголовное законодательство был введен институт имущественного наказания. Эта санкция назначается в качестве дополнительной к лишению свободы и состоит в обязанности уплатить денежную сумму, которая может составлять стоимость всего имущества осужденного. Считаясь формально разновидностью штрафа, имущественное наказание, по сути, выступает как общая конфискация.
Конфискация может быть введена в качестве дополнительного наказания за тяжкие и особо тяжкие преступления, совершенные с корыстным мотивом в строго определенных случаях, когда это прямо предусмотрено соответствующей статьей (частью статьи) Особенной части Уголовного кодекса Российской Федерации.
Кроме того, анализ практики применения действующего института конфискации имущества показал, что невысокие показатели объема обращаемого в доход государства имущества обусловлены тем, что зачастую оно не остается у осужденного, а передается другому лицу или организации. При этом часть 3 статьи 1041 УК РФ допускает изъятие этого имущества лишь в том случае, если принявшее его лицо (организация) знало или должно было знать о том, что оно приобретено в результате преступных действий осужденного.
Тем самым обеспечиваются гарантии стабильности гражданского оборота, а также защиты прав и законных интересов добросовестных приобретателей.
Вместе с тем гражданское законодательство основывается на том, что указанные гарантии не могут быть нарушены посредством истребования имущества у добросовестного приобретателя, получившего его безвозмездно (пункт 2 статьи 302 ГК РФ).
С учетом изложенного предлагается ввести аналогичный режим правового регулирования в уголовный закон. В этих целях может быть предусмотрено такое дополнительное основание для конфискации имущества, нажитого преступным путем, как передача его третьим лицам безвозмездно или за плату, явно несоизмеримую стоимости этого имущества.
Реализация данных правовых положений позволит существенно расширить потенциал применения конфискации имущества, нажитого преступным путем, так как доказывание факта безвозмездности передачи имущества либо фиктивного характера его возмездной передачи, как правило, не вызывает особых трудностей, в то время как установление того, что лицо, принявшее имущество у осужденного, знало или по обстоятельствам уголовного дела должно было знать о преступном характере его происхождения, вызывает объективные сложности.
Существование конфискации как меры уголовного наказания будет способствовать повышению превентивной функции уголовного закона в части противодействия не только экономической, но и коррупционной преступности.
 
Нужна финансовая полиция

Необходимо также и совершенствование самой системы выявления преступлений в сфере финансов.
Во многих странах проведено разделение функций противодействия общеуголовной и экономической преступности. В них выявлением и раскрытием преступлений в сфере экономической деятельности, в первую очередь финансовой, занимается не полицейское ведомство, а узкоспециализированные органы государственной власти либо подразделения ведомств экономического блока. Например, такие органы или подразделения созданы в США (Служба внутренних доходов, входящая в Минфин США), Италии (Финансовая гвардия Италии, которая подчиняется министру экономики и финансов), Франции. В странах постсоветского пространства финансовая полиция существует в Казахстане, Кыргызстане, Грузии.
Следует отметить, что предлагаемая функциональная модель была использована также при попытке создания финансовой полиции Украины.
Так, Указом от 12 марта 2013 года №128/2013 президент Украины утвердил Программу экономических реформ на 2010–2014 годы. В пункте 102 программы Правительству Украины поручается внести в Верховную Раду Украины проект закона, предполагающий консолидацию в одном госоргане функций борьбы с правонарушениями в сфере государственных финансов, исключив соответствующие дублирующие функции налоговой милиции, таможенных органов, Государственной службы по борьбе с экономической преступностью МВД Украины, Департамента контрразведывательной защиты экономики государства Службы безопасности Украины, Государственной финансовой инспекции (служба финансовой разведки), отмену права органов внутренних дел проводить проверки субъектов экономической деятельности.
Разработанным в развитие этого поручения проектом закона предусматривалось создание Службы финансовых расследований Украины (финансовой полиции), подчиненной непосредственно президенту.
В соответствии со статьей 3 этого законопроекта к основным задачам финансовой полиции предполагалось отнести:
– осуществление финансового контроля над соблюдением законодательства в области государственных закупок, расходования государственных финансов, распоряжения государственным имуществом, проверка финансовой деятельности и отчетности министерств, ведомств и других государственных структур, государственных фондов, фондов социального страхования;
– противодействие легализации доходов, полученных преступным путем;
– противодействие коррупции.
Однако указанная реформа системы противодействия финансовой преступности на Украине не была доведена до конца в связи с государственным переворотом начала 2014 года.
Специфика легализации преступных доходов заключается в том, что это — всегда предикатное преступление, совершаемое в целях сокрытия доходов, полученных от другого, основного, преступного деяния. По известным причинам криминальные денежные средства в процессе их легализации никогда не проводятся по личным счетам лиц, совершивших основное преступление. Эти капиталы выводятся за рубеж по фиктивным внешнеэкономическим контрактам с использованием «фирм-однодневок», в связи с чем установить их выгодоприобретателя непосредственно невозможно.
Однако существующая система выявления этих преступлений далека от совершенства. Она не позволяет сопоставить данные об основном преступном деянии, в результате которого был получен преступный капитал, с информацией о подозрительных финансовых операциях, направленных на его вывод за рубеж.
Так, российский орган финансовой разведки (Росфинмониторинг), в который и поступает информация о подозрительных финансовых операциях, по сути, является информационно-аналитическим ведомством. Посредством методологии анализа он может установить лишь факт сомнительности той или иной внешнеэкономической операции, однако лишен возможности выявить ее бенефициаров, так как не наделен полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности. Поэтому данные, содержащиеся в материалах, направляемых Росфинмониторингом в правоохранительные органы, зачастую недостаточны для возбуждения уголовного дела.
С другой стороны, органы, наделенные такими полномочиями (МВД России, ФСБ России, ФСКН России), не имеют непосредственного доступа к информационным ресурсам о подозрительных финансовых операциях.
Таким образом, информация о преступлениях, в результате которых наживаются преступные капиталы, а также об операциях, посредством которых эти капиталы поступают за рубеж, существует разрозненно и сводится воедино в крайне редких случаях.
Кроме того, сами по себе пересылка материалов и последующая переписка, связанная с запросом дополнительных сведений, необоснованно затягивают выявление преступления, что негативно отражается на возможности пресечения преступления на ранней стадии его совершения и оперативного собирания доказательств.
В целях повышения информационного обеспечения деятельности по выявлению и раскрытию рассматриваемых преступлений можно было бы создать качественно новый государственный орган — финансовую полицию, в компетенции которой объединить функции финансовой разведки, а также выявления преступлений посредством осуществления оперативно-розыскной деятельности. В качестве альтернативы может быть рассмотрен вопрос о наделении Росфинмониторинга указанными функциями без переименования этого госоргана и проведения его преобразования.
Как показало изучение материалов уголовных дел, в том числе по фактам хищения имущества, переданного Министерством обороны Российской Федерации на баланс ОАО «Оборонсервис», основным обстоятельством, способствовавшим долгому сокрытию преступления, стала недостаточная эффективность деятельности подразделений государственных органов, осуществлявших функцию контроля над расходованием бюджетных средств. Показательным в этом смысле является и то, что более 80% уголовных дел о причинении ущерба государству посредством хищения военного имущества возбуждалось не по инициативе Минобороны России, а по результатам рассмотрения материалов, поступающих из военной прокуратуры или органов безопасности в войсках (в 2011–2012 гг. свыше 700 уголовных дел возбуждено по материалам органов военной прокуратуры и ФСБ России и менее 20 — по сообщениям командования).
Анализ следственной практики свидетельствует о том, что эта проблема носит универсальный характер. Подчиненность и подконтрольность подобного рода подразделений высшему руководству ведомств и обусловленная этим возможность оказывать влияние на них не позволяют эффективно решать стоящие перед такими подразделениями задачи.
Представляется, что функция внутрен­него контроля над расходованием бюджетных средств и распоряжением государственным имуществом должна быть в перспективе исключена из компетенции подавляющего большинства органов государственной власти, местного само­управления, а также государственных и муниципальных предприятий, учреждений и организаций как малоэффективная. Для обеспечения объективности и беспристрастности государственного контроля в рассматриваемой области целесообразно, чтобы она была передана финансовой полиции.
Таким образом, к компетенции нового госоргана предлагается отнести функции по выявлению и раскрытию финансовых преступлений посредством осуществления оперативно-розыскной деятельности, финансовой разведки, а также контроля за распоряжением государственным имуществом. Сочетание указанных функций в одном ведомстве позволит быстро и полно свести воедино и проверить разрозненную информацию, полученную из кредитных и иных организаций, уполномоченных в соответствии с законодательством о противодействии легализации преступных доходов сообщать о подозрительных операциях их клиентов, с данными о коррупционных, налоговых и иных финансовых преступлениях, в результате которых, вероятно, и были получены такие доходы, задокументировать ее методами и средствами оперативно-розыскной деятельности и направить в органы предварительного следствия полноценный материал.
В подведомственность финансовой полиции можно передать выявление, пресечение и раскрытие преступлений, посягающих на финансовую систему государства в целом, то есть помимо коррупционных хищений государственного имущества также выявление налоговых и таможенных преступлений.
В целях обеспечения единообразия государственной политики в области регулирования экономических отношений и противодействия преступлениям в данной области, а также снижения коррупционных рисков новое ведомство могло бы быть передано в непосредственное подчинение Президенту Российской Федерации.
* * *
Реализация предлагаемых законодательных мер позволит более эффективно противостоять угрозе экономической безопасности и финансовой стабильности государства, особенно в условиях экономического спада и внешнего санкционного давления на Россию.