Немного о праве на жильё в мировой практике

     "Уровень жизни общества не может быть выше морально-нравственного и интеллектуально-духовного уровня развития того человеческого материала, из которого состоят представители этого общества."
     /Бернард Шоу./


     Прогрессивное развитие человеческого общества невозможно без повышения уровня жизни и благосостояния его населения. По своей социальной природе право на жильё абсолютно необходимо для жизни каждого человека и глобально для общества в целом независимо от того, какой способ производства и общественный строй в этом обществе. Жилищный интерес человека и общества в целом абсолютен, не имеет какой-либо альтернативы и отвечает конституционно значимой цели. Право на жилище выстраивает текущее законодательство и жилищные права граждан. Такова социальная и правовая ценность этого права, обусловленная особым положением Конституции в иерархии национальных нормативных правовых актов при  верховенстве Закона и под его непосредственным действием.

     Признание права на жилище как важнейшей составной части более широкого права каждого трудящегося и законопослушного человека на достойный труда жизненный уровень произошло лишь в середине XX в. Право на жилище входит как составная часть в понятие «достойный жизненный уровень» для каждого человека, провозглашенный Всеобщей декларацией прав человека (ст. 25) и Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах, и содержится в конституциях многих демократических государств (ст. 11).

     В соответствии с всеобщей декларацией прав человека, «каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход, образование и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания его здоровья и благосостояния его и его семьи» (ст. 25). Но почти не существует ни одной страны мира, где бы это в абсолюте гарантировалось ЗАКОНОМ по достойным человека нормам от общего количества производимого в обществе жилья по количеству и квалификации труда населения страны...

     В Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах также указывается: «Участвующие в настоящем Пакте государства признают право человека на достойный жизненный уровень для него и его семьи, включающий достаточное питание, одежду и жилище, и на непрерывное улучшение условий жизни. Государства-участники примут надлежащие меры к обеспечению осуществления этого права, признавая важное значение в этом отношении международного сотрудничества, основанного на свободном согласии» (ст. 11).

     В Международном пакте о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. записано, что право на жилище должно реализовываться при условии свободы выбора человеком места жительства (п. 1 ст. 12). Необходимость уважения прав человека на жильё провозглашена также в ст. 8 Европейской конвенции о защите основных прав и свобод человека, в том числе право на труд и на жизнь достойную труда, а не только на зарплату пропорционально труду.

     Подтверждением этому является глобальная стратегия в области жилья до 2000 г., принятая Генеральной Ассамблеей ООН в 1998 г., в которой, в частности, указывается на то, что право на надлежащее жилище получило всеобщее признание со стороны международного сообщества.

     Согласно определению Глобальной стратегии достойное жилище означает надлежащую жилую площадь и защиту частной жизни, безопасность, надлежащие освещение и вентиляцию, а также надлежащую базовую инфраструктуру, расположение в отношении производственных и других важных объектов, причем все это — за умеренную плату.

     Позднее право на жилище получило свое развитие в других документах по правам человека. Так, в ст. 31 Европейской социальной хартии (пересмотренной) (ЕТЗ N 163) (Страсбург, 3 мая 1996 г.) закреплена обязанность государств принимать меры, направленные на:
а) содействие доступу к жилью, отвечающему должным требованиям;
б) предотвращение бездомности и сокращение ее масштабов с целью ее постепенной ликвидации;
в) поддержание цены на жилье доступной для людей, не имеющих достаточных средств.

     Кроме того, в Европейской социальной хартии содержатся положения о специальных гарантиях в жилищной сфере для отдельных наиболее социально уязвимых категорий граждан. В частности, в ст. 23 предусмотрена обязанность государств дать пожилым людям возможность свободно выбирать свой образ жизни и вести независимое существование в привычной для них обстановке, в том числе в форме предоставления им жилья, соответствующего их  состоянию здоровья, или оказания помощи в переоборудовании их жилья в соответствии с их нуждами. А в ст. 30 закреплена норма общего характера, направленная на обеспечение эффективного осуществления права на защиту от нищеты и социального отторжения предусматривающая принятие государствами в этих целях мер по облегчению доступа к жилью лиц, живущих в условиях социального отторжения или нищеты.

     Как видим, рассмотренные нормы международно-правовых актов в отличие от Конституции РФ не предусматривают в прямой постановке, само по себе, право граждан на жилище, а закрепляют его в рамках права на достаточный уровень жизни каждого человека и его семьи. Тем не менее в отечественной юридической литературе эти нормы традиционно принято расценивать как закрепляющие и подтверждающие признание международным сообществом права каждого гражданина на жилище как таковое.

     В конституциях большинства развитых капиталистических стран - Германии, Франции, Италии, США, Канады, Японии - не предусмотрено подобного социального права граждан. Установлено смежное с ним личное право на неприкосновенность жилища, а также личная свобода выбора места пребывания и жительства. Конституция Королевства Испании (ст. 47), Конституция Португальской Республики (ст.65), Конституция Бельгии (ст.23.3о) предусматривают право на жилище, а конституция Республики Албании (ст. 59Ь) предусматривает в числе социальных целей государства «обеспечение нуждающихся граждан жильем» во исполнение частных инициатив и обязательств.

     Право на жилище - одно из важнейших социально-экономических прав граждан России, поскольку жилище относится к основным материальным условиям жизни человека. Конституция Российской Федерации закрепила права и свободы граждан, соответствующие международным актам о правах человека, в том числе и в жилищной сфере. Согласно ст. ст. 25, 40 Конституции РФ каждому гражданину гарантируется право на жилище. Жилище неприкосновенно, и никто не может быть произвольно лишен его.

     Право на жилище входит в состав предусмотренного Конституцией России комплекса социально-экономических прав, затрагивающих самые основы жизни людей, и является одним из элементов конституционно-правового статуса гражданина. Нет сомнения, что основу социально-бытового благополучия человека составляет его жилище и от своевременного обеспечения граждан достойным жилым помещением напрямую зависит стабильность государства, для которого это должно являться основной заботой.

      Если некоторые авторы и пытались доказывать, что конституционное право на жилище является субъективным правом в рамках государственно-правового (конституционного) правоотношения, а гражданин, признанный законом нуждающимся в жилье, имеет субъектное право в рамках государственно-правового отношения требовать предоставления ему благоустроенного жилища, то Усков Олег Юрьевич — начальник отдела законотворческой деятельности правового управления аппарата Белгородской областной Думы, доцент кафедры теории и истории государства и права Белгородского госуниверситета, кандидат юридических наук, показал, что их аргументы выглядели несостоятельными перед основным возражением их противников, заключающимся в том, что закон обязывает компетентные государственные органы в случае, если гражданин признан нуждающимся в улучшении жилищных условий, не немедленно предоставить ему жилую площадь... а лишь принять его на учёт для улучшения жилищных условий.

     Но как показывает практика, состоять на учёте человек может многие годы и даже не одно десятилетие. О каком же субъективном праве на жилище идёт речь при таких условиях? В лучшем случае можно говорить лишь о субъективном праве быть принятым на учёт для улучшения жилищных условий. Лишь когда человек получит определённое жилое помещение, можно будет говорить о том, что у него есть субъективное право на жилую площадь. До этого право на жилище лишь элемент правоспособности и не более того

     Особенностью права на жилище (как и некоторых других социально-экономических прав), является то, что оно действует опосредованно, через нормы других отраслей права.

     Право на жилище реализуется посредством возложения обязанности на органы государственной власти и местного самоуправления создавать условия для осуществления жилищных прав.

      В нашей стране право граждан на жилище было закреплено в конституциях в качестве основного права человека и гражданина сравнительно недавно: впервые оно установлено в Конституции СССР 1977 г., впоследствии нашло отражение в Конституции РСФСР 1978 г. и дальнейшее развитие получило в Конституции РФ. В ранее действовавших конституциях, с учетом монополии государственного, муниципального и общественного жилищных фондов, индивидуальному жилищному фонду в крупных населенных пунктах отводилась второстепенная роль: он преобладал лишь в сельской местности. Основной формой реализации права граждан на жилище являлось получение благоустроенного жилья из общественных фондов потребления. Развитию же индивидуального строительства жилья, жилищной кооперации социалистическое государство обязывалось лишь содействовать. Личная собственность граждан в жилищной сфере, имевшая установленные законом ограничения правообладателя, могла возникать только в отношении жилого дома. Понятие «частная собственность», в том числе и в жилищной сфере, по идеологическим соображениям было чуждо советскому законодательству.

     Понятие «право на жилище» претерпело определенную эволюцию в связи с произошедшими в нашей стране изменениями. Статья 44 Конституции СССР 1977 г. закрепляла права граждан на жилище. С учетом этого положения в СССР основной формой удовлетворения жилищных потребностей граждан являлось бесплатное предоставление жилья за счет государства нуждающимся в улучшении жилищных условий лицам по установленным действовавшим тогда законодательством нормам. Законодательство также предусматривало возможность привлечения личных средств граждан для решения жилищной проблемы.

     С учетом этих обстоятельств И.Б. Марткович определял право на жилище как гарантированную для каждого гражданина возможность быть обеспеченным (обладать) постоянным жилищем с правом пользования, которое отвечает по размеру и качеству установленным требованиям, выделяя в содержании конституционного права граждан на жилище два элемента:
     во-первых, юридическую возможность (право) стабильного обладания жильем;
     во-вторых, юридическую возможность (право ) получения при определенных условиях другого жилища в домах государственного или общественного жилищного фонда, в домах жилищных (жилищно-строительных) кооперативов, либо приобретения жилья в собственность.

     Близкое к этому определение права на жилище давал и В.П. Грибанов. С.М. Корнеев выделил в качестве двух основных элементов права на жилище:
а) гарантированную государством возможность пользования гражданином имеющимся у него жилищем;
б) обязанность государства содействовать обеспечению каждого гражданина жильем.

     И.И. Андрианов определял право на жилище как право получить в установленном порядке жилое помещение в домах государственного или общественного жилищного фонда либо в домах жилищно-строительных кооперативов, а также иметь в собственности дом в соответствии с действующим законодательством.

     При этом в советской юридической литературе отмечалось, что хотя право на жилище и означает гарантированную возможность всех граждан удовлетворить жилищные потребности (получение нового жилого помещения; улучшение жилищных условий, постройка или приобретение жилого дома; бессрочное пользование имеющейся жилой площадью), однако это право реализуется при соблюдении определенных условий, в зависимости от форм реализации права.

     Если речь шла о получении нового жилого помещения или улучшении жилищных условий, гражданин должен был быть признан нуждающимся в жилье в установленном государством в соответствующих законодательных и нормативных актах порядке. Эти акты устанавливали критерии нуждаемости граждан в жилье и порядок приема их на учет в качестве таковых, а также порядок предоставления жилых помещений. Провозглашая право каждого на жилище, ч. 1 ст. 40 Конституции Российской Федерации устанавливает и гарантию охраны этого права: «Никто не может быть произвольно лишен жилища». Произвольным считается любое не основанное на законе лишение жилища.

     Конституция Российской Федерации в ст. 40 предусматривает, что органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище. Что же касается предоставления жилья бесплатно (или за доступную плату), то согласно ст. 40 Конституции Российской Федерации такое жилье предоставляется только малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище. Конституция Российской Федерации, таким образом, отказалась от планово-распределительной системы обеспечения жилыми помещениями и монополии в этом деле государственного, муниципального и общественного жилищных фондов.

     В Законе Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики» от 24 декабря 1992 г. о праве на жилище говорилось следующее: «Граждане Российской Федерации имеют право на жилище. Это право обеспечивается путем предоставления жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищных фондов на условиях договора найма в пределах нормы жилой площади, а также на условиях аренды либо путем приобретения или строительства жилищных фондов; создания условий для привлечения внебюджетных источников финансирования (средств населения, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений, отечественных и иностранных предпринимателей, кредитов банков и других источников); развития частной собственности, обеспечения защиты прав предпринимателей и собственников в жилищной сфере; развития конкуренции в строительстве, содержании и ремонте жилищного фонда, производстве строительных материалов, изделий и предметов домоустройства».

     Когда государственный жилищный фонд утратил свое монопольное положение, то появилась частная собственность на жилье граждан и юридических лиц, стал бурно развивается рынок жилья. В конце 2004 г. был принят большой пакет законов, формирующих рынок доступного жилья для российских граждан. С 1 марта 2005 г. введен в действие Жилищный кодекс Российской Федерации.

     Если говорить о современном законодательстве, то оно не даёт общее понятие «жилище» - под жилищем обычно понимают особое сооружение или помещение, специально предназначенное для проживания людей: жилой дом, квартира, комната, другое жилое помещение вместе с соответствующей вспомогательной площадью (кухня, коридор, ванная комната, прихожая и т. п.), а также различного рода другими объектами жилого дома (лифт и лифтовое хозяйство, другое инженерное оборудование).

     В то же время в юридической литературе отмечается, что конституционное понятие жилища гораздо шире понятия жилого помещения. Важно отметить, что жилище в этом аспекте — место на территории России, где каждому гражданину постоянно или временно обеспечивается некий «домашний очаг», защищающий его от неблагоприятных воздействий внешней окружающей среды. С этой точки зрения жилищем могут быть любые помещения, приспособленные для проживания граждан.

     В настоящее время жилищный вопрос удерживает пальму первенства среди иных проблем, требующих первоочередного разрешения. По данным исследований от 60 % до 80 % населения России не удовлетворены своими жилищными условиями. В неблагоустроенных жилых помещениях проживают 40 млн. человек (почти треть населения). Удовлетворению потенциального спроса на жилье препятствуют низкие объемы жилищного строительства и ипотечного жилищного кредитования. Огромной проблемой остается высокий уровень износа коммунальной инфраструктуры. В России он составляет 60%, причем из общего количества аварий на водопроводных и канализационных сетях 53 % происходят из-за их ветхости, а планово-профилактические ремонты и замена изношенного оборудования проводятся не регулярно и почти никто за это не несёт ответственности.

     Практически никто не осмеливается утверждать, что малоимущий гражданин может в судебном порядке потребовать предоставления ему жилого помещения. Однако подобные характеристики не позволяют в полной мере приблизиться к уяснению юридического содержания конституционного права граждан на жилище и вызывают больше вопросов, чем ответов. В частности, если право на жилище является институтом конституционного права, то можно ли его относить к числу субъективных прав, или оно, как и по Конституции СССР 1977 г., относится к одному из элементов правоспособности? Корреспондирует ли этому праву чья-либо обязанность?

     Такое понимание правоспособности и субъективного права не позволяет провести четкой грани между правоспособностью как абстрактной возможностью иметь субъективные права и между самими субъективными правами как конкретной возможностью, поскольку возможность и действительность, абстрактность и конкретность являются весьма относительными философскими категориями. Е. В. Богданов это учитывает и, пользуясь их относительной определенностью, приходит к выводу о наличии субъективного права на жилище даже тогда, когда правоспособность еще не нашла своей «полной» конкретизации (то есть когда еще не выдан ордер, а в настоящее время — не принято решение о предоставлении «конкретного» жилого помещения), объясняя это тем, что состояние гражданина на квартирном учете позволяет ему требовать предоставления жилого помещения в доме государственного или муниципального жилищного фонда, основные характеристики которого (размер, количество комнат, степень благоустройства и т. п.) достаточно конкретизированы в законе. Иными словами, речь идет о субъективном гражданском праве требовать предоставления вещи, определенной родовыми признаками, хотя современное гражданское законодательство признает за кредитором возможность требовать предоставления только индивидуально-определенной вещи (ст. 397— 398 ГК РФ).

     Полностью разделяя выводы Е. В. Богданова о том, что право на жилище действительно является субъективным правом, необходимо в то же время указать, что подобный подход, основанный в большей степени на философской спекуляции, что отнюдь не способствует уяснению действительной сущности права на жилище как субъективного права при его отличии от правоспособности. В итоге это приводит к неправильным выводам о отраслевой принадлежности этого права, если не учитываются количественные и качественные характеристики от общей массы произведённого жилья в зависимости от количественных и качественных характеристик правообладателей.

     Ведь понятно же, что для исключения скудости жилья большого количества взрослого трудящегося и учащегося населения, количественная характеристика минимальной нормы жилья от его общего количества, пусть и в общежитии или доме престарелых, должна быть относительно одинаковой по относительному равенству рабочего времени как относительно равного для ВСЕХ количества труда, а качество благоустройства жилья должна определять зарплата от квалификации труда, прилежность в учёбе и заслуг по квалификации в общественно необходимом труде.  Если с правом на труд у людей будет право по законодательству хотя бы на жилище по социально-бытовым нормам от общего количества построенного в обществе и распределяемого по нормам от количества и квалификации труда на правах пользователя по договору, пока человек учится или работает, то бедность честных трудящихся и взрослых учащихся в обществе  со временем будет сведена к минимуму.

     Дети должны иметь всё необходимое для своего развития в силу своего несовершеннолетия и преемственности поколений как будущее население страны, имея определённые бонусы за послушание, хорошую учёбу и примерное поведение, старики как уже заслужившие своим трудом благополучную старость!

     Именно в таких условиях общественный характер производства будет в какой-то мере соответствовать общественному характеру потребления.

     А рынок жилья можно сохранить только на оставшееся после обеспечения по минимальным нормам всех нуждающихся. Ведь если не хватает жилья, то почему бы не задействовать по мере способностей и возможностей безработных и студентов в строительстве и на других производствах?  Чего для этого не хватает? Оскудела земля России или в России действительно есть желающие работать только на ликёро-водочных заводах и на кондитерских фабриках?

     Особенно остро жилищная проблема влияет на демографическую ситуацию в стране. В частности, результаты социологических опросов показывают, что среди причин, по которым молодые семьи не желают иметь детей, на первом месте стоит отсутствие перспектив на приобретение жилья. В России распадается почти половина заключенных браков, а средняя продолжительность брака у разведенной молодежи в возрасте до 30 лет составляет 3,1 года. По причине разводов ежегодно500 тысяч детей остаются без одного родителя. Наличие жилищных проблем оказывает негативное воздействие и на другие социальные показатели, в том числе на состояние здоровья молодежи, уровень ее образования, рост преступности и другие.

     Согласно Конституции Российской Федерации политика Российской Федерации как социального государства направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Цели социальной политики Российской Федерации обусловлены признанием Конституцией Российской Федерации высшей ценностью человека, его прав и свобод, которые определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (статьи 2 и 18).

     Применительно к реализации права на жилище, которое рассматривается международным сообществом в качестве одного из элементов права на достойный жизненный уровень, это означает, что правовое регулирование отношений по владению, пользованию и распоряжению объектами жилищного фонда должно обеспечивать каждому гарантированную статьями 45 (часть 1) и 46 Конституции Российской Федерации государственную, в том числе судебно-правовую защиту данного конституционного права граждан страны, которая должна быть полной и эффективной.

     Право человека на жилище следует признать одной из важнейших проблем в современной России. Жилищный кодекс Российской Федерации привнес изменения в привычную интерпретацию этого права. Теперь оно предполагает, прежде всего, обязанность государства в лице органов государственной власти и местного самоуправления создавать своим гражданам условия и возможности для осуществления их права на жилище главным образом путем поощрения жилищного строительства, ипотечного кредитования, субсидирования и так далее.

     Безвозмездное предоставление государством жилья по договору социального найма с правом пользования определено как альтернативный способ реализации права на жилище, применяемый на основе критериев как потребности в жилище, так и материального положения лица, на него претендующего. Иными словами, на безвозмездное предоставление жилья могут рассчитывать только малоимущие граждане.

     В соответствии с Конституцией Российской Федерации государство обязуется заботиться о создании благоприятных условий для жизни и гармоничного развития человека. Это обязательство воплотилось в четыре национальных проекта, в том числе «Доступное и комфортное жильё — гражданам России». К сожалению, этот проект не стал панацеей от всех жилищных бед, да и его реализация, показала множество проблем такой системы, но, тем не менее, это все же шаг вперёд. Многим помогла и политика государства по обеспечению жильем ветеранов Великой Отечественной войны.

     Именно наличие надлежащего жилья свидетельствует о достойном жизненном уровне человека, поэтому властям предстоит огромная работа в этом направлении, неуклонное претворение в повседневность принципов социальной справедливости, равенства и солидарности, взаимной ответственности государства перед гражданами и граждан перед государством. Говоря о доступности ипотеки, необходимо отметить, что в современной России далеко не каждый своим трудом может обеспечить материальное благополучие и достойную жизнь, поэтому государство должно последовательно проводить меры по улучшению материального положения общества в целом, а также отдельных социальных групп и слоёв общества.

     Сложности переживаемого Россией периода негативно влияют на возможности государства проводить активную социальную политику. Лишь в условиях полного оздоровления экономики Россия может полностью обеспечить правовую защиту социально экономических прав, закрепленных в Конституции Российской Федерации.

     Соразмерность жилья количеству членов семьи, его достойное человека благоустройство — это те критерии, которым должно отвечать жильё в современном социально прогрессивном обществе, это та цель, к которой должно стремиться любое социальное государство.

     В связи с этим в далёком будущем в Конституции России, возможно и будет не только декларироваться право граждан нашего общества на жилище, но и будет законом защищено право всех честно трудящихся граждан на достойные человека нормы благоустроенного жилья от общего производимого в стране количества, чтобы с правом на труд у людей было право хотя бы на социально-бытовые условия жизни  достойно количества и квалификации своего честно и справедливо нормированного труда на благо нашего общества, а не только на зарплату пропорционально труду без всяких социальных гарантий. Если, конечно, на это будет законодательная воля народа...