Гл. 9. Права собственности на углеводороды

Федосеева Г.А.

МЕЖДУНАРОДНЫЙ НЕФТЯНОЙ БИЗНЕС В СИСТЕМЕ
МЕЖДУНАРОДНЫХ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ОТНОШЕНИЙ НА РУБЕЖЕ XX-XXI ВЕКОВ
(В НАЧАЛЕ III-ГО ТЫСЯЧЕЛЕТИЯ)


ГЛАВА 9. СОВРЕМЕННЫЕ СИСТЕМЫ И ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ ОСНОВЫ
ПРАВ СОБСТВЕННОСТИ НА УГЛЕВОДОРОДЫ
В НЕФТЕДОБЫВАЮЩИХ СТРАНАХ  МИРА


9.1. Законодательные основы прав собственности на углеводороды в нефтедобывающих странах мира

Международный бизнес и международное экономическое сотрудни-чество в нефтяной промышленности, как и в любом другом секторе экономики, тесно связано с проблемой привлечения иностранных ин¬вестиций для ее развития. Принимая решение об инвестировании, следует принимать во внимание юридические особенности прав собс¬твенности на углеводороды в нефтегазодобывающих странах.
Существует четыре основных вопроса, которые следует рассмат¬ривать в связи с отношениями принимающей стороны (ПС) и иностран¬ного или национального инвесторов:

1. Характер прав государства на нефть, находящуюся в недрах.
2. Характер прав государства на нефть при ее обнаружении и добыче.
3. Характер прав государства на контроль и регулирование разведки нефтяных ресурсов, на деятельность в области добычи неф¬ти, на доступ к нефтяному месторождению, а также на создание и использование местной инфраструктуры.
4. Характер прав подрядчика/лицензиата на нефть.

Следует подчеркнуть важное различие между местонахождением нефтеносной площади и правом "собственности" на нее. Различают два режима. Первый режим относится к прибрежному морскому дну, находящемуся за пределами территориальных вод какой-либо страны, второй - к континентальному месторождению и к прибрежному место¬рождению, находящемуся в пределах территориальных вод государства.
В первом случае прибрежное государство не обладает полными правами собственности на природные богатства, находящиеся на морском дне континентального шельфа, скорее оно имеет исключи¬тельные "суверенные права" на поиск, разведку, разработку и экс¬плуатацию природных богатств континентального шельфа в соответс¬твии с международным правом .

На Западе в течение некоторого времени велась утомительная дискуссия относительно юридического статуса нефти "на месте". Од¬ни юристы полагали, что такая нефть является "res nullius" (бес¬хозной), другие придерживались мнения, что в данном случае мы имеем дело с "вещным" правом, находящимся на более низком уровне, чем право собственности, но с правом защиты против незаконного вторжения .
В настоящее время в Великобритании общепризнанным является мнение, что подход, основанный на "вещном" праве, является более приемлемым (он напоминает право ограниченной собственности на нефтяные ресурсы в недрах земли, юридически признанное в штатах Калифорния и Пенсильвания в США). Согласно этому мнению, характер прав, передаваемых лицензиату/арендатору равнозначен британскому праву "получения прибыли" (profit a prendre) .

Относительно месторождений на суше существует несколько под¬ходов к праву собственности на нефтяные ресурсы. Было бы полезно рассмотреть разнообразие мнений по этому вопросу в контексте ре¬золюций ООН, отражающих эволюцию юридического мышления в данной сфере, от раннего американского подхода, с его подчеркнутой защи¬той индивидуальных прав собственности на природные ресурсы, до прав народов и наций на эксплуатацию природных богатств своей страны.
В 1952 году Генеральная Ассамблея ООН приняла резолюцию, в которой  говорится,  что "Право народов свободно  использовать  и эксплуатировать свои  природные  богатства  является неотъемлемой частью их суверенитета".

В 1962 году в резолюции Генеральной Ассамблеи ООН появляется следующее положение: "Право народов и наций на постоянный сувере¬нитет над их природными богатствами и ресурсами должно осущест¬вляться в интересах национального развития и благосостояния наро¬дов и национальностей, населяющих данное государство". После неф¬тяного кризиса Генеральная Ассамблея приняла резолюцию № 3281, так называемую Хартию Экономических Прав, где предусматривается, что "Каждое государство имеет право на полный суверенитет в отно¬шении всех своих природных богатств, ресурсов, включая владение, пользование и распоряжение ими, а также на осуществление любой экономической деятельности". Итак, в этих резолюциях ясно обозна¬чена тенденция отхода от более ранних, традиционных концепций собственности на сырую нефть, существовавших в США и Англии до 1934г.

Рассмотрим некоторые подходы к собственности на сырую нефть, находящуюся в недрах, которые были приняты в разных странах. Нап¬ример, в США преобладает частная земельная собственность и поэто¬му, а также из-за отсутствия какого-либо специального федерально¬го или государственного законодательства в данной области, в на¬чале XX века государственным судам приходилось принимать спорные решения относительно собственности на сырую нефть.

Суды разных штатов по-разному подходили к вопросу о собственности на нефть, находящуюся в недрах: в данной области сформировались две школы: "собственности" и "несобственности".

В теории собственности, в свою очередь, можно выделить два подхода: абсолютной собственности и квалифицированной собствен¬ности. Законодательство штата Техас, Пенсильвания и Арканзас яв¬ляют собой пример первого подхода, который следует доктрине "cu¬jus est solum, ejus est usque ad colum et ad inferos", что в пе¬реводе с латыни на русский означает, что землевладелец владеет всем от неба до ада, над и под границами своей земли. Данная тео¬рия в применении к собственности на сырую нефть, находящуюся в недрах, была затем модифицирована посредством введения "Права завладения" .

Теория квалифицированной собственности, разработанная в шта¬тах Калифорния, Оклахома, Луизиана и Индиана, характеризует права на нефть скорее как "profit a prendre" (что в переводе с фран¬цузского означает право занять землю и взять часть ее или то, что она производит).

Различие между этими двумя теориями очевидно: в соответствии с первой теорией - вся нефть является собственностью землевла¬дельца до тех пор пока он не будет лишен ее в результате задейс¬твования "Права завладения"; согласно второй теории, землевладе¬лец наделен полным правом собственности. Собственность на нефть возникает только тогда, когда она сведена к обладанию посредством "завладения". Существует еще один крайний случай, а именно: нефть не является ничьей собственностью до тех пор пока, она не будет сведена к обладанию.

В настоящее время США остается почти единственной западной страной, где практикуется такой уникальный подход к вопросам собственности. Во многих государствах, как например в Великобри¬тании, действует "вотчинная система" (доманиальная), то есть та¬кая система, при которой государство обычно заявляет свои суве¬ренные права на сырую нефть, находящуюся в недрах, а землевла¬дельцы получают прибыль, дав разрешение на использование своей земли для про¬ведения операций по добыче нефти. В некоторых случаях корни этой системы уходят в эпоху феодализма, но обычно современные госу¬дарства обеспечивают систему законодательной/конституционной си¬лой (например, закон о сырой нефти 1934г. в Великобритании).

Существуют также так называемые "регалистические" системы, где нефть не является ничьей собственностью до ее обнаружения: здесь проблема заключается в методе установления собственности, который определяет государство.
Существует, наконец, исламский подход, основанный на Шариа¬те, то есть, на толковании и понимании двух источников, одним из них является Коран, а другим Сунна пророка Мохамеда.

Трактовка собственности зависит от юридической школы. Сог¬ласно с подходом, принятым в школе Малика, все природные богатс¬тва являются государственной собственностью. Последователи Хана¬физма утверждают иное, а именно, что природные богатства обнару¬женные на частной земле, принадлежат ее владельцу, а природные богатства обнаруженные на государственной земле, принадлежат го¬сударству, и только оно может разрешить их добычу.

В законодательстве Ханбали нет согласия по данному вопросу. Существуют два основных мнения:

1) природные богатства принадлежат землевладельцу;
2) природные богатства принадлежат обществу в целом.
Это означает, что только государство может разрешить их до¬бычу.
Наконец, согласно Шаафи, природные богатства обнаруженные на общественной земле, являются собственностью государства, однако положение земли в частном владении остается неясным. Тем не ме¬нее, нет сомнений, что в любом случае требуется разрешение госу¬дарства на их добычу.

Итак, согласно законам Ислама почти всегда требуется вмеша¬тельство государства. Это означает, что природные богатства, на¬ходящиеся в недрах, принадлежат государству, действующему в ка¬честве хранителя неотчуждаемого общественного имущества. Залежи углеводородов не могут стать объектом частного приобретения, а согласие на их эксплуатацию третьей стороной предоставляется только по отношению к определенным участкам и на определенные пе¬риоды времени: то есть, здесь мы видим "jus ad rem" скорее чем "jus in rem" (право на обладание вещью и право на вещь).

Итак, для значительного вмешательства государства в область разведки и эксплуатации месторождений нефти было найдено юриди¬ческое обоснование в праве собственности. Исключение составляют США, в отношении земли, не находящейся в федеральной собственнос¬ти. Однако, в настоящее время в США существует законодательство, которое регулирует охрану недр, налогообложение, вопросы, касаю¬щиеся охраны окружающей среды и т.п.

В  российском законодательстве недропользования, в частности, в законе "О недрах" и проекте закона "О нефти и газе" сказано, что нефтегазоносные недра являются государственной собствен¬ностью. Что же касается регулирования отношений с потенциальными инвесторами - пользователями недр, то существующая в России сис¬тема законодательного регулирования недропользования, построена на основе публичного права, в соответствии с которым отношения между принимающей страной и инвестором устанавливаются посредс¬твом властераспорядительных, административных актов государства. В последнее время был принят ряд законов и других нормативных правовых актов, которые регулируют различные аспекты отношений собственности, инвестиционной деятельности, налогообложения, нед¬ропользования и тем самым формируют правовую среду осуществления инвестиционных проектов в экономике вообще и, в частности, в ми¬нерально-сырьевых отраслях.

Однако существующее законодательство характеризуется множеством противоречий, не обеспечивает инвестору должных гарантий и, соответственно, стабильных условий осуществления предпринима¬тельской деятельности, а в налоговой части является зачастую просто "запретительным" для инвестора. При этом наименее защищен¬ным от возможного административного вмешательства является него¬сударственный инвестор, в то время как во всем мире именно част¬ные инвестиции являются основным источником (до 80%) капиталовло¬жений. Рост предпринимательского риска ведет и к сокращению ин¬вестиционного предложения, и к оттоку капитала из страны .

9.2. Современные системы и содержание углеводородных законодательств нефтедобывающих стран.

Возникает вопрос: должны ли правовые рамки, в которых будут действовать компании, занимающиеся нефтяным бизнесом, быть опре¬делены общим законодательством или же специальными соглашениями типа "ad hoc" (для данного случая), в отношении которых будут проведены отдельные переговоры, или следует сочетать эти два ме¬тода.

В мировой практике число стран, продолжающих действовать на основе принципов, установленных законодательством, и заключающих соглашения, относящиеся к положениям и условиям для предоставле¬ния компаниям разрешений на ведение разведки и эксплуатации при¬родных богатств в Принимающей стране (например, в Саудовской Ара¬вии), уменьшается. В большинстве стран ЕС, США, Канаде и Австра¬лии существует конкретное законодательство в области углеводоро¬дов, где заранее определены положения и условия, в соответствии с которыми могут предоставляться права на разведку и/или эксплуата¬цию ресурсов сырой нефти, согласно со стандартными формами ли¬цензий.

Существует также несколько стран, где практикуется "гибрид¬ная" система, означающая, что правовые рамки были установлены, но в них содержатся положения, благодаря которым возможно путем пе¬реговоров достигнуть соглашения по ряду важных вопросов (напри¬мер, размер обязательства по отношению к выполнению работ). Вели¬кобритания, Норвегия и Нидерланды входят в данную категорию.
Гибридный подход находит все больше сторонников, так как он обеспечивает определенные уровни взаимоприемлемости и установлен¬ный минимум условий, но в то же время предоставляет удовлетвори¬тельный уровень свободы действий и переговоров, дает компаниям возможность соревноваться друг с другом при предложении лучших условий. Правительство, со своей стороны, получает возможность предоставлять льготы в обмен на ценные уступки со стороны компа¬ний.

Главное преимущество подхода, основанного на общем законода-тельстве, заключается в возможности введения в законодательство односторонних изменений (что особенно важно в отношении фискаль¬ных условий). Индивидуальные соглашения определены контрактами и относительно их изменения должна быть достигнута договоренность. Гибридный подход задуман таким образом, что в нем очень эффектив¬но обыгрываются преимущества каждой системы.

Цель углеводородного законодательства установить правовые рамки и правовые механизмы для реализации задач, поставленных Принимающей стороной (увеличить до максимального уровня выручку государства, его контроль над операциями, развитие возможностей страны в области нефтяных операций, и вообще увеличить выгоды для хозяйства страны в целом, а также защитить, насколько возможно, ее окружающую среду.

Обычно законодательство устанавливает, что право собствен¬ности на сырую нефть принадлежит государству: оно обеспечивает полный диапазон государственных полномочий и свободу действий в области выдачи лицензий, создания государственных нефтяных компа¬ний, установления соответствующих прав и обязанностей, правил и норм, относящихся к лицензированию (процедуры, положения, усло¬вия, сроки действия, контроль и управление сотрудничеством, прог¬раммы работ и т.п.).

Государство устанавливает условия и положения своего учас¬тия, ройялти, арендные платы, и правила прекращения деятельности в случае чрезвычайных обстоятельств, ответственность за загрязне¬ние окружающей среды, фискальные режимы, требования к охране ок¬ружающей среды, созданию инфраструктуры (регулирование строитель¬ства, использование нефтепроводов и т.п.). Подробно излагаются правила и нормы контроля и управления: требования и условия, пос¬тавленные перед компаниями в течение периода разведки, разработки и добычи, относительно маркетинга, государственного участия (или же неучастия), фискальных условий и выгод для хозяйства, вытекаю¬щих из использования информации, трансферта технологий и знаний и т.п.
В России законодательной основой функционирования предприя¬тий нефтяной и газовой промышленности является закон "О недрах" в котором закреплены основополагающие принципы недропользования.

Естественным и необходимым развитием этого закона должен быть закон "О нефти и газе", который до сих пор не принят. В про¬екте закона "О нефти и газе" отражена специфика правового регули¬рования в сфере освоения углеводородных ресурсов и определены возможные типы соглашений с иностранным инвестором, в числе кото¬рых соглашения о концессии (известное в мировой практике как ли¬цензионное соглашение или аренда), разделе продукции, разновид¬ности сервисных контрактов. Подготовлен закон "О концессионных договорах". В 1995 году утвержден Государственной Думой закон "О соглашениях о разделе продукции". Законодательной основой дея¬тельности иностранных инвесторов является "Закон об иностранных инвестициях в РФ". Закон "О континентальном шельфе", принятый Госу¬дарственной Думой в октябре 1995г. определяет основные правовые условия собственности на полезные ископаемые, месторождения кото¬рых находятся в шельфовой зоне и условия их эксплуатации (см. Приложения).