Реформа военного управления 1910 года - историческ

Реформа военного управления 1910 года - историческая развилка в судьбе казачества.




"Выяснить, каким образом начала русского народоправления явились излюбленными и на Дону, как они развивались и крепли и как постепенно, уступая новым течениям русской государственной жизни теряли свое значение - вот основные положения истории Войска Донского"
 Иван Петрович Попов. (РГВИА. ф.400. Оп. 25. Т.1.Д.190. Л.9)

Нет предмета более сухого, чем история государственных и учрежденческих реформ, скудный быт бюрократического аппарата. Но это - первый взгляд, взгляд "снизу". Очень часто за кипами отношений, рапортов и приказов - кипение страстей, человеческие судьбы, сдвинутые с места тектонические пласты, достойные трагедии Шекспира или героического эпоса.
Ведь, бывало, каждое слово Высочайшего Указа или ведомственного постановления отковывалось в тяжелой борьбе и стоило творцам документов седых волос и нервных срывов. А от последствий успеха или неуспеха реформы зависели судьбы тысяч людей.
Тысячи мнений и искренних недоумений, крики о помощи и сухие окрики отложились в папках с архивными делами и ждут своего часа, и очень часто необращение к ним, забвение их влечет за собой новые ошибки и трагедии.
В многовековой истории казачьих войск можно выделить очень небольшой, четко ограниченный период от реформы Главных Управлений Военного Министерства осени 1910 года до начала Первой мировой войны летом 1914 года. Фактически, это была наивысшая точка развития казачьих войск в составе Российской Империи, итог и завершение этого развития. За четыре последних мирных года выявились плюсы и минусы реформированного управления казачьими войсками, наметились некоторые тенденции их возможного дальнейшего развития, замороженные начавшимися боевыми действиями, а затем грубо прерванные революционными событиями.
Казачество - совершенно уникальное явление, не имеющее аналогов в мировой истории. Система самоуправления и государственного управления казачьими войсками так же была совершенно самобытна. Казачество существовало как военное сословие, "служилое войско" Российской Империи менее двух веков. За годы самостоятельного существования казачьих войск,  в них органически возросли принципы и стройная система войскового самоуправления, опирающаяся на древнейшие традиции военной демократии. Слияние управления казачьих войск с управлением Российского государства не имело жестко насильственного характера, как это было, допустим, с Новгородской республикой, и длилось довольно долго. Память о традициях самоуправления была глубоко укоренена в казачьей старшине. Можно говорить, что в результате упорной двухвековой борьбы, выливавшейся иногда в прямое военное противостояние, сложился все  же некий синтез двух систем - местного традиционного самоуправления и Московской,  а позже и Санкт-Петербургской (то есть европейской) бюрократической системы. Безусловно, Имперская система преобладала, но дух старой войсковой государственности сохранялся до момента краха Империи.
История казачества настолько богата воинской славой, удивительными традициями, что историки, окунувшиеся в это полноводное море, редко добираются до "бюрократических отмелей". Мне пришлось не так давно убедиться, что листы использования в делах фонда 330 (Главное управление Казачьих войск), фонда 400, опись 25 (Казачий отдел Главного штаба)  Российского Государственного военно-исторического архива еще пока почти что пусты. А это фонды удивительные. В пожелтевших их документах кипит до сих пор живая жизнь. (Маленькая подсказка заинтересовавшимся. В 400-м фонде, по описи 25 (дела Казачьего отдела с 1910 по 1918 год) наиболее интересны дела 1-го Военного отделения Отдела (наиболее важные вопросы организации казачьих войск) и дела по части секретаря, в которую сводились ежегодные отчеты по всем отделения отдела, сводки по личному составу и сводки о положении дел в казачьих войсках.)
Немного о грустном. Почти в каждом отделе "макулатурные компании" 1930-1960-х годов погубили большие массивы уникальных материалов. (Так, за 1914 год отсутствуют материалы 1 отделения 1 стола, в том числе такие интересные, как дело о выделении казачьего населения Иркутской Губернии из ведения гражданской власти и организации особого местного войскового и станичного управления Иркутскими казаками от 3 марта 1914 года. А это была первая за долгие годы попытка создать новое казачье войско. В этом же комплексе пропали документы с предложениями по созданию Урянхайского казачьего войска и восстановлении Новороссийского Дунайского войска. Вряд ли в уничтожении этих дел был чей-то злой умысел. Изымались массивы дел, которые сочли "повторяющимся малозначащим материалом" - для экономии места.
Другим интереснейшим местом, в которое должен попасть человек, серьезно интересующийся историей казачества, является фонд 330, фонд Главного Управления казачьих войск за все время его существования (1857-1910 г.г.).
Как известно, Казачий отдел Главного Штаба проводил только разработку наиболее важных дел по казачьим вопросам. Далее они шли в Военный Совет через канцелярию Военного Министерства. В Первом фонде РГВИА, фонде канцелярии Военного министерства лежат и ждут исследователей документы о всех реорганизациях казачьего управления, о трансформациях в вышестоящих органах документов Главного Управления казачьих войск и, впоследствии казачьего отдела Главного Штаба. В фонде Военного Совета (ф.831, оп.1) можно найти резолюции и протоколы заседаний по казачьим проблемам.
В Российской Империи, а особенно в ее военном ведомстве, дело публикации законодательных и руководящих документов было поставлено образцово. Главным общегосударственным изданием законодательных актов, действующих на момент издания, являлся Свод Законов Российской Империи. В этом издании публиковались законы по гражданскому управлению казаками, по управлению неказачьим населением в казачьих областях .
Для военного ведомства главным изданием такого рода был Свод военных постановлений. В начале ХХ века действовал последний, 1869 года, Свод 2-го (1879-1912) и 3-го (1900-1915) изданий. Свод военных постановлений  состоит из 6-ти частей, по четыре тома в каждой части. Военное управление казачьими войсками описано в 1-й части 3-го издания .
В нем содержатся общие положения о Военном министерстве и особых высших военных установлениях, в частности, о Главном Штабе и Главном управлении казачьих войск. В IX  книге Свода  сведены положения о военном управлении казачьих войск - о Войсковых наказных и Наказных атаманах, окружных, станичных и хуторских атаманах, их правах и обязанностях по военной части, войсковых штабах и их подчиненности вышестоящим органам управления.
Главный штаб, в структуру которого вошел в 1910 году Казачий отдел, издавал ежегодно сборники циркуляров   в дополнение и разъяснение Приказов по Военному ведомству. Эти циркуляры по значимости, по разработке вопросов важнее и интереснее, чем сами приказы.
Перечень приказов, циркуляров  Главного штаба, новые штаты по Военному министерству издавались в виде "Алфавитного указателя приказов по Военному ведомству и Циркуляров Главного штаба" .
До 1910 года Военное министерство издавало "Общий список офицерским чинам Русской Императорской армии", нас интересует последнее издание этого списка , в котором опубликован последний штат Главного Управления казачьих войск.
Ежегодные "Всеподданнейшие отчеты о действиях Военного министерства" в целом дублируют соответствующие дела секретариатской части Казачьего Отдела, но в них приведена более общая статистика по всем казачьим войскам и материалы по другим управлениям, дополняющие материалы Казачьего Отдела .
Главное Управление казачьих войск, а затем казачий отдел Главного штаба издавали ежегодно "Сборник правительственных распоряжений по казачьим войскам"  В нем публиковались законодательные акты по всем частям управления казачьими войсками, в том числе и по управлению строевыми казачьими подразделениями - приказы, указания, распоряжения и другие документы Главного Штаба, Главного управления Генерального Штаба, других Главных управлений, относящихся к казачеству. Немало интересных и полезных сведений содержится в отчетах Войсковых атаманов, в частности в публиковавшемся ежегодно в Новочеркасске "Отчете Войскового Наказного Атамана" . Для нас немаловажно кадровое расписание министерства, регулярно публикующееся в "Своде Штатов Военно-Сухопутного ведомства". Штаты центральных органов управления включала первая книга этого издания .
Начало ХХ столетия было ознаменовано такими тектоническими процессами и сдвигами во всех отраслях жизни, что реформы Военного министерства 1910-х годов практически не вызвали никакого интереса историков и публицистов. Они не вошли ни в издающиеся писателями-эмигрантами военные истории, ни в мемуары важнейших деятелей, впрочем деятели эти в большинстве своем сгорели в огне Великой войны, революции и гражданской смуты. Поэтому вся литература по казачьему управлению - в основном посвящена предыстории данной проблемы. 
К столетию Военного министерства Российской Империи, отмечавшемуся в 1902 году,  была проведена громадная исследовательская работа, завершившаяся изданием юбилейных сборников практически по всем управлениям ведомства. Первая часть второго тома юбилейного издания, вышедшая под редакцией подполковника А.И.Никольского, была посвящена Главному управлению казачьих войск . До сих пор это блестящее исследование, охватывающее период с начала XVIII столетия по 90-е годы XIX века, является важнейшим исследованием по истории организации казаков.  В нем подробно рассказано обо всех изменениях в центральных и местных управлениях, организации самой системы казачьих войск и казачьей службы, опубликованы важнейшие документы. Официальное издание Военного министерства, в создании которого принимали участие и казаки, такие, как известный донской историк и статистик Н.А.Чернощеков, интересно довольно высокой степенью исторической объективности. Авторы стараются беспристрастно рассмотреть многочисленные конфликты казачьего офицерства с высшими военными чиновниками, указывают на ошибочность действий даже таких крупнейших государственных деятелей, как военный министр граф А.И.Чернышев.  Так же определенный интерес могут представлять такие официальные издания, как справочник Главной Квартиры «Казачьи войска»   В ней приведено официальное  определение казачества Российской Империи и дана официальная же версия его происхождения. Еще одна книга, изданная много позже, интересна, как определенный итог развития казачества, размышления очевидцев о проблемах казачества, истории казачьего самосознания, отношению казаков к всероссийским органам власти и отношению высших военных чинов России к казачеству. В 1927 году правление «Казачьего союза», образованного в 1923 году в Париже, при содействии Донского, Кубанского и Терского Атаманов, разослали всем сколько-нибудь заметным казачьим и русским деятелям анкету, в которой у них спрашивали мнение об историческом прошлом казачества, его сильных и слабых сторонах, об его будущем. По результатам Анкеты был издан сборник «Казачество. Мысли современников о прошлом, настоящем и будущем казачества»  В нем собраны мнения казачьих атаманов А.П.Богаевского, Г.А. Вдовенко и В.Г. Науменко, генералов А.И.Деникина и П.Н. Врангеля, священнослужителей, писателей, левых и правых политиков.
 Истории казачьих войск посвящены сотни исследований, первые из них появились еще в XVIII столетии. Для нас обращение к ним важно исключительно потому, что практически во всех этих работах, опираясь на различные источники, казачьи офицеры-историки (уникальная прослойка, характерная только для казачества), русские историки и мемуаристы, соприкоснувшиеся с жизнью и бытом казачьих войск, подробно описывали сложившееся в казачьих станицах и войсках самоуправление и пытались проанализировать его источники, преимущества и недостатки. С этим связана и главная проблема казачьей истории - проблема происхождения казачества.
Рассмотрение этой проблемы лежит за пределами данной статьи, хотя, конечно, появление в начале ХХ века "самостийных" настроений в казачьих войсках наложило отпечаток на взаимоотношения казаков и Санкт-Петербургских чиновников. Но до революционных событий "автохтонная" версия всерьез не рассматривалась и появление в 1913 году труда скромного казачьего учителя Евграфа Петровича Савельева , столь популярного в эмиграции и в сегодняшнее время, было воспринято скорее, как парадокс, что не умаляет его громадного значения, как уникального источника по культуре и традиции казачества. 
А базовым трудом по истории Донского казачества, а следовательно, и казачества в целом, конечно является "Историческое описание земли Войска Донского"  "казачьего Карамзина" - Василия Дмитриевича Сухорукова. Этот фундаментальный труд до сих пор не утратил своего значения, является образцом и фундаментом для всех последующих войсковых историй. В нем подробно и строго документировано рассмотрены вопросы организации управления казаков в период независимой жизни, позднейшее подчинение казаков общерусским порядкам. Эта книга, написанная в самом начале XIX века бесценна еще и тем, что опирается не только на документы, часть из которых не дошла до нас, но и на уникальные этнографические исследования, бывшие в то время абсолютно новым делом. На фактологии книг Сухорукова построены большая часть поздней литературы о донском казачестве.  Приходится оставлять в стороне громадный комплекс исследований по истории отдельных казачьих войск, составленных выдающимися историками – Федором Андреевичем Щербиной, Николаем Андреевичем Бородиным и многими другими казаками. Заслуживают упоминания и внимательного изучения и добросовестные, со скидкой на идеологию, труды советских ученых, таких, как Александр Павлович Пронштейн и современных историков, таких, как  М.П.Астапенко и О.Ю.Куц. Труды Олега Юрьевича Куца, посвященные казакам XVII  столетия, особо интересны, так как вводят в исторический оборот множество новых источников, в том числе и из зарубежных архивов, систематизируют очень важные сведения «Донских дел», в первую очередь по персоналиям казаков этого времени, по их происхождению и родству.


1. Общая войсковая история и история управления казачеством до 1910 года.
 
К 1911 году в России сложилось 11 казачьих войск: Донское, Кубанское, Терское, Астраханское, Уральское, Оренбургское, Сибирское, Семиреченское, Забайкальское, Амурское, Уссурийское. Также к казачьему сословию причислялась часть населения Иркутской и Енисейской губерний.
Из этих войск исторически образовались только первые пять, остальные возникли в позднейшее время в результате переселений казаков, причисления к казакам части неказачьего населения пограничных районов. Казаки были неоднородны и по своему национальному и  религиозному составу: в Донское войско входили полноправно донские калмыки, в Забайкальском служили буряты.
Как я уже говорил, единой версии о происхождении казачества у историков нет. Этот вопрос становился время от времени вопросом политическим, так как обосновывал или единство казаков и русского народа или, наоборот, полную их независимость и даже враждебность.
Классики русской истории  утверждали русское происхождение казаков, их формировании с середины XV столетия. Н.М.Карамзин писал в своей «Истории Государства Российского»: «Происхождение их не весьма благородно: они считались российскими беглецами; искали дикой вольности и добычи в опустевших улусах орды Батыевой… обязались служить вдали бдительною стражею для России, своего древнего отечества»    Источник этого мнения – в первую очередь записка беглого подъячего посольского приказа Григория Котошихина «А люди они породой москвичи и иных городов, и новокрещеные татаровя, и запорожские казаки, и поляки, и ляхи, и многие из них, московских бояр, и торговые люди и крестьяне, которые приговорены были к казни в розбойных и в татиных и  в иных делех, и покрадчи и пограбя бояр своих, уходят на Дон; и быв на Дону хотя одну неделю или месяц, а лучитца им с чем-нибудь приехать к Москве, и до них вперед дела никакова ни в чем не бывает никому, что кто ни своровал, потому что Доном от всяких бед свобождаются»      Примерно то же заявляли о себе и сами казаки: «Бежали мы из того государства Московского, от рабства вечного, от холопства полного, от бояр и дворян государевых , да и поселились здесь, в пустынях необъятных»      Практически все русские историки и многие казачьи историки, такие как В.Д.Сухоруков, Е.Н.Котельников, А.А,Карасев и И.Х.Попов считали казачество частью русского народа, выделившейся в XIV-XVI веках, прекрасно приспособившейся к воинской жизни, полной тревог и опасностей, но зато вольной, создавшей к XVI веку свои воинские государства. Однако в середине XVIII века русский генерал А.И.Ригельман записывал услышанное от Донских казаков предание о том, «что они от  некоих вольных людей происходят, а больше от Черкес и горских народов взялися и для того почитают себя природою не от московских людей и думают заподлинно только обрусевши, живучи при России, а не Русскими людьми быть» . Ригельман полагал казаков потомками древних Алан, которых считал  славянским причерноморским племенем, а название их производил от имени некоего Касака – победителя татар в Х веке. Не исключено, что генералу, строившему крепости на Нижнем Дону, довелось общаться с последними «татар-казаками» - примкнувшими к русскому казачеству остатками «ордынских казаков», совершенно особого и почти не связанного с «русским казачеством» явления. Однако, «самостийное» самосознание почти всегда существовало в казачестве, поднимало голову при смутах и оказывало влияние на отношение казаков, даже высокопоставленных, к своим русским коллегам. После революции идея о «древности казачества» стала определять идеологию «вольно-казачьего» движения. В рядах его были и военные деятели Дона и историки – генерал-майор И.Ф.Быкадоров, Г.В.Губарев, Е.П,Савельев. Вот что писал о происхождении казаков И.Ф. Быкадоров: «Юго-восточное казачество, казаки-христиане являются особым народом, исторически образовавшимся на Востоке Европы из славяноруссов и тюркских народов и на образование которого великоруссы, сами находившиеся, как народ, в процессе своего образования из смешения славян лесной полосы и финских племен, как раз никакого влияния не имели… Казачество – особая форма социального и государственного бытия, которое мог осуществить только самостоятельный народ»   Существуют еще и «промежуточные» версии, в частности, теория историка-эмигранта А.А.Гордеева, согласно которой казаки возникли из русских полоняников, привлекаемых Золотой Ордой к пограничной службе Надо понимать, что в начале ХХ столетия родилось множество концепций этногенеза разных народов, ищущих в легендах оправдания своей исторической древности, не подтвержденной источниками. Для нас помнить об этом самосознании важно потому, что оно в 1910-е годы уже поднимало голову и вызывало подозрительное внимание Центральной власти. 
Для составления подлинной истории казачества интересны последние исследования древнейшего славянского расселения на Дону, в первую очередь история «Червленого Яра» - обширной территории от Юга Рязанского княжества до Среднего Дона. На всем этом пространстве, по глухим приречным лесам, сохранялось древнее население Черниговского и Рязанского княжеств, пропустившее через себя первую опустошительную волну монгольского нашествия, а позже нашедшее свою нишу в Золотой Орде. Для истории казачества крайне интересна работа Александра Александровича Шенникова «Червленый Яр», прослеживающая связь между жителями «Червленого Яра» и появившимся чуть позже казачеством .
Необходимо сделать и еще одно замечание. Под именем «Казак» в разные века понимались достаточно различные, хотя в какой-то мере и взаимосвязанные явления. Так изначально, с начала XIV века именовались выходцы из различных монгольских орд, предпочитавшие вольную жизнь в небольших отрядах в степи утомительной службе в жестко структурированном Ордынском обществе. Такие отряды занимались, как положено, грабежами, нанимались на службу различным ханам и нойонам и участвовали во внутриордынских конфликтах. В таком значении «ордын-казаков» узнали и пограничные районы Руси, которых эти самые «Ордын-казаки» неоднократно грабили. Возможно, что именно эти «ордын-казаки» и дали, по аналогии, название славянским Православным отрядам на Дону и его притоках, позже на Волге, Яике, Тереке. Уже с середины XV века их знают на Руси, как Донских, или вольных казаков. По их же образцу по степным границам начинают формироваться станицы «служилых» или «городовых» казаков, воинских людей «по прибору» на службе у Рязанских, Московских князей и Царей. Кстати, малоизвестный факт – городовые служилые казаки в исконном виде не пропали, после сворачивания «Береговой службы», не растворились в «драгунах» и однодворцах, последний городовой полк, Якутский, был упразднен только в 1918   году. Известны «воровские казаки» смутного времени (1608-1613 гг.) не имевшие ничего общего с собственно казаками, но имеющие структуру по образцу Донских казаков. «Казаками» же назвали часть ополченцев 1812 года. 
Первое неоспариваемое упоминание о казаках относится к 1444 году. Рязанские казаки приняли участие в разгроме ордынского царевича Мустафы. Через сто лет, в 1549 году Ногайский князь Юсуф жаловался Ивану Грозному на донских казаков и их атамана Сары-Азмана, построившего на Верхнем Дону четыре укрепленных городка., а с 1552 года, с Казанских походов Ивана IV, казачьи полки стали регулярно участвовать в походах Московского царства. Официально регулярная служба Донских казаков считается с 1570 года, первой грамоты и знамени, посланом Донским казакам. (В это же время, но совершенно обособленно, на степных окраинах (Великий Луг) Речи Посполитой начинает формироваться Запорожское казачество). 
Исторически система казачьего самоуправления складывалась при объединении маленьких отрядов - станиц во главе с Атаманами, оседавших на землю, строивших городки и заводивших между собой совершенно необходимые в военном деле отношения. Уже с ХVI века известны столичные города Донского войска - Раздоры, Монастырский, затем Черкасск.  К этому времени относятся документальные свидетельства об организации государственной власти казачьих общин. Высшим органом управления на Дону, Тереке, Волге и Яике был войсковой круг - похожесть порядка его проведения на порядок Новгородского веча заставила ряд специалистов заподозрить участие лихих новгородских ушкуйников в формировании казачества (кстати, ничего похожего у «ордын-казаков» не было, имеющиеся источники говорят о жесткой субординации в их отрядах и отсутствии подобия «курултаев»). Станицы также собирали свои круги. В круги - и войсковой и станичные собиралось все мужское население. Круг был полноправным правящим органом, решал вопросы войны и мира, внешних сношений, суда, избирал Войскового Атамана на определенный срок. Войсковой атаман был главой исполнительной власти, решал оперативные вопросы управления, представлял Войско в международных делах. При Атамане действовал выборный есаул - ближайший помощник Атамана, делавший доклад на Круге, следивший за порядком его ведения. Войсковые дьяки (должность, пришедшая явно "с Руси"), вели делопроизводство. На воинские походы избирали походных атаманов, командующих войсками. Все решения круга были законами. Донские казаки именовали свою общность  "Великим войском". После 1612 года этот титул стал употребляться в грамотах русских царей.
С Казанского и Астраханского походов Иоанна Грозного казаки участвовали почти во всех войнах, которые вела Москва, получая за службу так необходимые казакам хлеб и порох. Все дела, связанные с казаками - о хлебных и пороховых выдачах, о приеме "зимовых станиц" - то есть посольств казачьих войск в Москве, о службе казаков - решались Посольским приказом. (Богатейший комплекс приказных источников, еще слабо исследованных и освоенных, издавался в 1898-1918 годах Археографической комиссией)   
Вольность казачества и чисто союзнические отношения с Россией уже при Алексее Михайловиче начала постепенно ограничиваться русскими царями. Однако процесс превращения казачества из свободной степной общности в сословие бурно прошел в Петровскую эпоху. Уже в 1703 году казаки лишились права самостоятельно вести международные переговоры, обращаться со своими делами прямо к Царю и от имени Войскового круга. В 1708 году казачьи войска были включены в состав губерний и подчинены губернаторам. На 200 лет прекратились войсковые круги. В 1718 году была уничтожена выборность Войсковых Атаманов. С этого времени по 1917 год  Наказные Атаманы назначались российским Императором. Однако первое столетие на эту должность назначали исключительно наиболее выдающихся казачьих генералов. Наконец, в 1721 году, казачьи войска были выведены из юрисдикции Коллегии иностранных дел. Все военные  и военно-административные дела были переданы в Военную Коллегию, важнейшие гражданские дела заслушивал Сенат. К середине XVII века упорядочилась система местной власти, хотя она и оставалась в основном выборной. Ее структура постепенно сближалась с общегубернской.   
К началу XIX века, тем не менее, казачьи войска оставались самой демократической частью русского общества. Управление казаками дробилось между Военной коллегией и Сенатом, но дела Донского, Чугуевского, Черноморского и Уральского войск рассматривались исключительно Военной коллегией. Все казаки войска Донского - старейшего и во многом образцового для других войск, избирали двух войсковых есаулов, двух выборных в войсковую канцелярию, станичных Атаманов.  В дальнейшем шло постепенное свертывание этих свобод. 
Следует хотя бы очень кратко перечислить основные этапы формирования Центрального управления казачьими войсками, что бы были понятны бурные дискуссии 1910 года. Основные события этого периода излагаются по изданию «Столетие Военного министерства»
В Военной Коллегии все казачьи дела были сосредоточены в казачьей экспедиции, но, по учреждении Военного Министерства, их разбросали по различным департаментам. Все гражданские дела с 1801 года были окончательно переданы в Правительствующий Сенат. Тем самым казачьи войска как бы уравнивались с прочими в административном плане. Эти нововведения прошли достаточно спокойно, зато попытки привести внутреннее управление войск к общегубернскому вызвали отчаянное сопротивление казачьей старшины.
Оппозицию всем проектам реорганизации местного самоуправления на Дону возглавляли Наказные Атаманы Андриан Карпович Денисов, Алексей Васильевич Иловайский, Иван Андрианович Андрианов.
В 1818 году был создан "Комитет по устройству Донского войска". В него вошли исключительно чиновники - военный министр А.И.Чернышев, В.П.Кочубей, Е.Ф.Канкрин, А.Н.Голицын. Казачье представительство в Комитете  было сведено на нет. Два атамана подряд - Денисов и Иловайский, подавали на Высочайшее имя записки о несогласии с ликвидацией казачьего самоуправления, но под разными предлогами были сняты с должностей и отданы под суд. С 1848 года в казачьи войска стали назначаться наказные атаманы из гвардейских офицеров - не казаков.
Положение по управлению Войском Донским  было принято в 1835 году. (Положения о управлении других войск принимались на основании этого Положения).  Согласно ему была уничтожена выборность во всех центральных войсковых учреждениях, урезаны права выборных должностей зато казакам предоставлялись особые льготы и привилегии в   служебном и экономическом планах.
В 1827 году Император Николай I установил должность Атамана всех казачьих войск и назначил на нее 9-летнего Цесаревича Наследника Александра Николаевича, будущего Царя-Освободителя. С тех пор все Наследники Престола с момента рождения становились Атаманами всех казачьих войск. Этот акт казаки всех войск приняли восторженно и все последующие годы гордились особо своими Высочайшими Атаманами. И для самих Наследников Российского Престола эта должность становилась первой практикой реального управления. Повзрослевшие Наследники, знакомые с казаками через офицеров Конвоя и лейб-гвардии Атаманского полка, часто вмешивались в вопросы управления, входили в казачьи интересы и  принимали решения в пользу казаков наперекор мнениям высшего чиновничества.
Центральное управление казачьими войсками было реформировано в связи с общей реформой Военного министерства середины 1830-х годов. В 1833 году управление казачьими войсками было вынесено из общих департаментов в Департамент военных поселений. В 1835 году в нем было создано Отделение иррегулярных войск. Работа первого специального центрального органа управления казачеством быстро застопорилась. Главной проблемой оказалось соотношение вопросов военного и гражданского управления. Все мужское население казачьего сословия обязано было выслужить 25 лет в полевой службе и 5 лет во внутренней. Вся жизнь казака - его воспитание, образование и даже хозяйствование, подчинялось интересам воинской службы. Попытка выделить в казачьих областях некое "гражданское управление" привела к административной путанице. С 1835 года войсковые правления и Наказные атаманы ходатайствовали об объединении всей отчетности и всех управленческих функций в Военном Министерстве.
20 июля 1840 года все дела по Войску Донскому были переданы из Министерства Внутренних Дел в военное ведомство. Вскоре то же произошло и с делами других войск. Штаты Отдела иррегулярных войск росли из года в год: в 1843 году в отделе было 4 стола, в 1850 его пришлось разделить на два отделения - инспекторское и хозяйственное.
В 1850   году, сначала в виде опыта, потом в качестве постоянной меры правительство пошло на шаг, несколько выдающийся из общего направления реформ. Для большей связи центрального управления с интересами казачьих войск в общее присутствие Департамента Военных поселений были введены представители казачьих войск.
Одной из первых реформ Александра II было упразднение системы военных поселений. После завершения работ по переводу военных поселян в крестьяне за Департаментом военных поселений остались только казачьи войска. В 1857 году было создано Управление казачьих иррегулярных войск. Оно объединяло все стороны жизни казачьих войск. В Общем Присутствии Управления рассматривались основные законодательные и хозяйственные дела войск. Состояло оно из Председателя – Начальника Управления, его помощника, представителя войска Донского, представителя войск Черноморского и Кавказского линейного (вскоре два этих войска объединят в Кубанское), представитель войск Оренбургского, Уральского и Башкирского, представитель войск Западной Сибири и представитель войск Восточной Сибири. Подобное представительство вполне устраивала казаков, о нем вспоминали многие офицеры во время реформы 1910 года.
Изначально в Управлении действовало три отделения – первое инспекторское заведовало строевой частью, второе-законодательной и хозяйственной, третье – межевой и судной. В 1861 году при управлении был создан Комитет для составления проекта положения о Кубанском казачьем войске. Почти сразу же при Войсковых Правлениях ряда казачьих войск были созданы подобные Комитеты для пересмотра существующих положений. Однако вскоре по настоянию военного министра Д.А.Милютина все местные комитеты были ликвидированы в 1865 году, а взамен их был создан временный комитет при Управлении иррегулярных войск для пересмотра казачьих законоположений. Это совпало с общей министерской и военно-окружной реформой. Военный Совет реформировал центральное управление казачеством.
Управление получило название Главного управления иррегулярных войск, а общее его присутствие – Совещательного комитета Главного управления. В положении о Военном Министерстве 1869 года  были определены обязанности Управления – соблюдение законодательства в областях казачьих войск, законодательная инициатива по усовершенствованию управления казачьих войск, наблюдение за строевой частью, финансами и межеванием земель. Совещательный Комитет стал теперь Комитетом иррегулярных войск, сохранив свой состав и функции. В 1879 году Главное управление Иррегулярных войск стало Главным Управлением казачьих войск, а Комитет стал, соответственно, Комитетом казачьих войск.   
В царствование Александра III в связи с численным и территориальным ростом казачьих войск, штаты Главного управления были увеличены. Появился второй помощник Начальника, отвечавший за гражденские дела. В Управлении стало 6 отделений – три военных (строевое, межевое и мобилизационное) и три гражданских (законодательное, хозяйственное и судное). Александр III  под влиянием контактов с казачьими офицерами, стремился понизить роль Главного Управления. Так, в 1882 году по его требованию в исключительное ведение Комитета казачьих войск были переданы почти все хозяйственно-экономические вопросы жизни казаков. Главное управление стало после этого практически канцелярией при казачьем представительстве.
В 1887 году произошло очень печальное для казаков событие. В рамках  й ликвидации Общих присутствий в Главных управлениях Военного министерства, решением Военного Совета Российской Империи был упразднен Комитет Казачьих войск. Его функции перешли к начальнику Главного Управления казачьих войск, военному Совету, незначительные полномочия достались Войсковым Атаманам и правлениям казачьих войск. Это было чрезвычайно серьезное действие Центральной Власти. Это был один из последних отголосков «Милютинских реформ». В последствии военные историки так охарактеризуют негативные последствия этих, в целом необходимых, изменений: «Милютин бюрократизировал всю русскую армию сверху донизу. Во всех уставах и положениях он провел преобладание штабного (с канцелярским уклоном) элемента над строевым»  К этому времени, в целом, произошел процесс перемешивания офицерства, войсковое управление и командование казачьими частями переходило в руки армейских и гвардейских офицеров и возможность активного сопротивления казачьего офицерства стала терять свою актуальность. Военной канцелярии мешала особость управления казачеством. Начались разговоры о принятии для казачьих войск общероссийской воинской повинности, земского управления. К этому времени относится недостоверный, но очень характерный для понимания настроений казаков рассказ о том, что когда среди военных чиновников пошли прямые разговоры об упразднении казачьих особенностей, легендарный герой казачества, генерал-лейтенант Яков Петрович Бакланов прямо сказал Императору о том, что казачество может подняться и он, Бакланов, будет с казаками. Несколько позже, уже во время реформы 1910 года казак  Новониколаевской станицы Войска Донского, заведующий книжным и географическим магазином Главного Штаба, автор нескольких книг по военной администрации, истории казачества, военной педагогике, статский советника А.Е.Рябченко так охарактеризует эту реформу: «… его упразднили, чтобы не возится с мнениями депутатов казачьих войск. С упразднением Комитета, то есть живого органа по управлению казачьими войсками, осталось одно Главное управление, которое, в сущности, есть ничто иное, как мертвая канцелярия» .
Предлогом этого изменения было сокращение аппарата, в реальности штаты ГУКВ раздулись до предела, появилось еще три казачьих, а чуть позже  и Горское отделение, третий помощник Начальника.
В 1894 году на Российский престол взошел последний российский самодержец Император Николай II.
По желанию казаков, оскорбленных и опечаленных ликвидацией своего представительства, молодой Император поручил Военному Министерству провести децентрализацию казачьего управления, отдав в войска максимальное количество полномочий. В 1898 году была создана соответствующая комиссия военного министерства и, как положено, через какое-то время она просто отписалась о том, что дела по военному управлению не поддаются никакому сокращению. Тогда Военный Совет провел «силовой передел» полномочий. Из ведения Главного Управления казачьих войск попытались изъять управление неказачьим населением на территории войск (как оказалось, исполнить это оказалось невозможно из-за связанности и спутанности дел иногороднего и казачьего населения) и, наконец, передать на рассмотрение местного казачьего начальства большего количества дел. В 1901 году в Министерство внутренних дел были переданы дела крупных войсковых городов в отношении городского хозяйства.
В таком вот не самом лучшем состоянии принимал Николай II дела Российской Империи, дела Военного министерства и казачьих войск. 
К этому времени сложилась система казачьих войск Российской Империи. Крупнейшим из них было Донское войско. В нем к этому времени состояло 512 тысяч казаков. За ним по старшинству шли Кавказские казачьи войска – Кубанское и Терское, за тем по направлению «на Восток» - Астраханское, Уральское, Оренбургское, Семиреченское, Сибирское, Забайкальское, Амурское и Уссурийское войска. Ка казачьему населению принадлежала часть населения Иркутской и Енисейской губерний, формировавшие Иркутский и Красноярский казачьи дивизионы. Все войска выставляли по мобилизации более 350 тысяч человек строевого и запасного разрядов.
В начале ХХ столетия, как, наверно, и за всю многовековую историю казачества, не было ни одного поколения казаков, не прошедших какую-нибудь серьезную войну. Живы были еще казаки – ветераны подавления Венгерского восстания 1849 года, герои Кавказских войн, Крымской войны 1853-1856 годов, на которую были мобилизованы все возраста Южных казачьих войск, подавления кровопролитного Польского восстания 1863 года. Урал и Оренбург с 1860 по 1880-е годы находились в боевых действиях на восточных границах, ходили в легендарные экспедиции на Хиву, Коканд, Бухару. В 1877 году все очереди казачьих войск ушли освобождать Болгар и Сербов от турецкого гнета. В 1901 году казачьи войска Дальнего Востока участвовали в Китайской экспедиции. В 1904 году весь состав Восточных казачьих войск и отдельные полки Донского, Терского, Кубанского войск участвовали в русско-японской войне, а в 1905 году произошла полная мобилизация всех казачьих войск для поддержания порядка внутри Империи. Казаки участвовали в этой работе наряду с гвардейскими и армейскими полками, но почему-то вызывали особую ненависть «прогрессивного элемента» российского общества.
Потери казаков в эти годы были велики. Боевое напряжение последних десятилетий сказывалось на всех войсках. Все войска сводили капиталы с ежегодными дефицитами, что ранее было недопустимым и неслыханным явлением. Войсковые и станичные капиталы были истощены. Громадные суммы были истрачены на снаряжение на службу казачьих частей 2-й и 3-й очередей, помощью малоимущим казакам, выдачу пособий семьям, оставшимся без кормильцев. Три года мобилизации подорвали хозяйства казаков. Наплыв иногородних на войсковые земли, увеличение частных земель, простой прирост населения приводил к уменьшению казачьего пая, особенно в верховых станицах Донского войска. Уже в 80-е годы XIX века в докладах Войсковых Атаманов Начальнику Главного управления казачьих войск стали возникать   тревожные ноты: казаки не могут обеспечить себя всем необходимым для выхода на службу.
Итак – к «итоговому» 1910 году все гражданское управление казачьих войск было подчинено Военному министерству по Главному управлению казачьих войск. Атаманом всех казачьих войск с 1904 года являлся Наследник Цесаревич Алексей Николаевич. Главное управление казачьих войск заведовало делами по военному управлению всех казачьих войск и в Донском, Кубанском и Терском войскам гражданским управлением всем неказачьим населением. В ГУКВ сосредотачивалось управление строевой, законодательной, хозяйственной, мобилизационной, судебной, межевой и административной частями.   Оно должно было наблюдать за исполнением законов, давать рекомендации по возможности или невозможности применения тех или иных законов к казакам, наблюдать за выходом казачьих частей на службу, за их снаряжением, состоянием казачьих капиталов, межеванием земли, устройством судебной и нотариальной части
К 1910 году ГУКВ подразделялось уже на 10 отделений – пять военных, четыре гражданских и «горское». Начальник Главного управления казачьих войск по должности считался ближайшим помощником Военного министра по соответствующей отрасли, назначался Высочайшим Приказом и Указом Правительствующему Сенату по избранию и представлению Военного Министра. Последним Начальником ГУКВ был генерал-лейтенант Евгений Георгиевич Гарф, один из крупнейших военных администраторов Российской Империи.
Мы уже отмечали, что Донское казачье войско было самым крупным и, во многом, образцовым для других войск. Наказной Войсковой атаман области Войска Донского пользовался правами военного губернатора, главного начальника военного округа и гражданского губернатора области. Он был обязан наблюдать «чтобы не были нарушаемы или ослабляемы дарованные войску привилегии и преимущества, чтоб чины, употребляемые на службу внутри войска, были сведущи в делах, им порученных… Чтобы целость казенных и войсковых и станичных денежных сумм и имущества сохранялась неукоснительно»  При Атамане состояли два войсковых есаула, на это время уже не избираемые войском, но назначаемые Атаманом исключительно из офицеров – природных казаков. С 1848 года Донские Атаманы назначались исключительно из гвардейских офицеров неказачьего происхождения. С 1907 по 1909 год этот пост занимал генерал-лейтенант А.В. Самсонов, оставивший хорошую память о себе среди казаков. До назначения на эту должность он командовал Уссурийской казачьей бригадой, Сибирской казачьей дивизией. В 1909 году Самсонова перевели в  Семиреченское казачье войско, а на его место был назначен генерал-лейтенант Ф.Ф. Таубе.     При Атамане состоял Войсковой штаб по части военной, областное правление – по части гражданской. Примерно так же обстояли дела и в других войсках. В Кубанском и Терском – наказные Атаманы состояли начальниками областей, а главное местное управление в этих войсках принадлежало Войсковому Наказному атаману Кавказских казачьих войск, который одновременно являлся Главнокомандующим войсками Кавказского военного округа и Наместником Императора на Кавказе.
В 1908 году наказным Атаманом Кубанского казачьего войска был назначен генерал-лейтенант М.П.Бабыч, природный кубанский казак. Для казаков всех войск это назначение стало символом начала новой эпохи во взаимоотношениях центральной власти и казачества.
Область Войска Донского делилась на 10 округов. Во главе округов стояли окружные Атаманы, подчиненные Войсковому наказному Атаману. Они отвечали за службу льготных полков округа, подготовку молодых казаков, состояние окружных и станичных капиталов. Крупное казачье поселение именовалось станицей. В состав каждой станицы (станичный юрт) входило несколько хуторов. До 1891 года в станичных сходах – главных органах местного самоуправления, принимали участие все казаки-домохозяева, то есть сохранялась традиция древних казачьих кругов. В 1891 году в крупных, свыше 30 дворов, станицах, стали избирать выборных. Станичный сбор избирал станичного Атамана, помощников Атамана, станичных судей. На должность Атамана обычно избирали льготных офицеров, проживающих в станице или наиболее заслуженных и уважаемых урядников. Станичными судьями, как правило, становились самые уважаемые старики станицы.
Первоначально казачьи войска обладали излишками земли. По достижении казаком 17-летнего возраста, он имел право на получение 30-ти десятин земли. Все свободные земли, находившиеся в собственности Войск, считались Войсковым земельным резервом. Они могли сдаваться в аренду, использоваться под Войсковое коннозаводство. Вопросы по общему межеванию земель, а так же по частным спорным случаям были в ведении Главного Управления казачьих войск. Наделение землей иногородних, земельные пожалования офицерам и чиновникам в частную собственность к началу ХХ века исчерпали земельный запас, особенно эта проблема стала серьезной на Верхнем Дону. Во многих станицах земельные наделы казаков сократились до 10-15 десятин.
Вся земля, принадлежавшая станице или хутору, именовалась станичным или хуторским юртом и находилась в общинном владении соответствующего общества. Земля давалась казакам в пользование. Периодически по требованию станичного правления проводились переделы земли. Некоторые казачьи депутаты считали необходимым проведение земельной реформы, по типу Столыпинской, на Дону, но большая часть казаков активно ей противилась, считая важным сохранение традиционного общинного казачьего уклада, как части традиции, определяющей своеобразие казачества.
Войско владело собственным войсковым капиталом, составлявшимся из особых налогов, доходов с войсковой собственности. Войсковые расходы должны были покрываться исключительно с этого капитала. В начале века остро встал вопрос – какие расходы считать войсковыми, а какие общегосударственными. За каждый частный случай таких расходов шел ожесточенный торг между Войсковыми правлениями и Государственным Казначейством. Эта проблема так же не была решена до реформы 1910 года.
Призыву на военную службу подлежали все казаки всех казачьих Войск. Казаки, по здоровью или иным причинам не призванные на службу, платили в войсковые капиталы специальный налог. По достижении 19 лет все казачата зачислялись на службу в приготовительный разряд. Два года состояния в этом разряде казаки-малолетки жили в своих станицах, проходили начальное воинское обучение под руководством специально назначаемых офицеров или урядников и раз в год выходили на учебные лагерные сборы. В 21 год казак перечислялся на 12 лет в строевой разряд, разделенный на три очереди. Первую очередь службы, четыре года,  казак проходил в строевом полку, армейском или гвардейском, отдельной сотне или казачьей батарее. Наибольшее сосредоточение Донских полков было по Западной границе Российской Империи, часть из них стояла в крупных городах Центральной России. Кавказские и Восточные войска закрывали свои участки государственной границы. Гвардия стояла в столице Империи, Санкт-Петербурге. Полки входили в состав кавалерийских или казачьих дивизий, в армейские корпуса и военные округа, но по строевой части подчинялись Главному Управлению казачьих войск.
Полки формировались по территориальному принципу – от округов и определенных станиц. С раннего детства казачонок знал, с кем он пойдет на службу и даже кто будет у него командиром.
Через четыре года действительной службы казаки уходили на льготу, жили в своих станицах, числились в соответствующих полках второй и третьей очередей службы. Первые четыре года казаки второй очереди призывались на майские лагерные сборы ежегодно, следующие четыре года – только единожды. Пять лет казак находился в запасном разряде и в 38 лет переводился в ополчение. По мобилизации на действительную службу призывались полки всех очередей, ополчение – в случае чрезвычайных обстоятельств (дважды за историю – в 1812 и 1918 годах).
От казны казаки получали только огнестрельное оружие. Обмундирование, снаряжение, пику и шашку, и, самое главное, строевого коня, казаки приобретали на свои деньги. Недостаточных казаков снаряжала станица. К началу ХХ века снаряжение казаков на службу стало серьезной проблемой, обсуждавшейся Правительством и   Государственной Думой.
В 1909 году по запросу Государственной Думы Военное министерство сократило приготовительный разряд на один год и отменило практическую военную подготовку в станицах. Сделано это было для облегчения казачьей жизни, однако при этом не было учтено особое мнение войсковых атаманов и значительной части самих казаков. Казаки на приготовительный разряд освобождались от личных повинностей, в станицах очень внимательно относились к подготовке своих малолетков на первоочередную службу. Протесты на это решение шли непрерывным потоком. Эта проблема так же оставалась в наследство вновь образованному Казачьему отделу Главного штаба.
В ряде войск служба несколько отличалась от службы Донского войска. В Уральском войске строевой разряд длился 15 лет, приготовительный разряд и вторая и третья очередь именовались не льготой, а внутренней службой.
Служба офицерских чинов во всех войсках так же делилась на действительную и льготную. Офицеры должны были уходить на льготу после трех-четырех лет службы в первоочередном полку. Льгота длилась три года. Офицеры, находящиеся на льготе, составляли кадр казачьих полков второй и третьей очередей, начальствовали в лагерях. За годы льготы офицерам шло пониженное содержание, терялась выслуга и многие казачьи офицеры ходатайствовали об освобождении их от нее. Льготная служба офицеров, ведшаяся от времени нерегулярных казачьих полков, принята была только в Донском, Оренбуржском и Уральском войсках. Вопрос об ее упразднении неоднократно ставился в ГУКВ, но так и не был решен. Надо сказать, что часть старых офицеров видела в льготе древнюю казачью традицию и держалась за нее.

2. Реформа Главных Управлений Военного министерства и образование Казачьего отдела Главного Штаба.

В марте 1909 года Военное Министерство принял генерал В.А.Сухомлинов. Положение армии, потерпевшей поражение в русско-японской войне, раздерганной смутой, было крайне сложным. Сложной и запутанной была и система военного управления. Начальники разных рангов дублировали друг друга, не были определены сферы компетенции военного министра и его канцелярии, Главного Управления Генерального Штаба (ГУГШ), Совета Государственной обороны. Одной из самых сложных и запутанных систем была система Главных управлений военного ведомства. За столетие эта система разрослась, стала громоздкой и неповоротливой. С созданием в 1905 году  Главного управления Генерального Штаба запуталось распределение  квартирмейстерских дел. Возникли проблемы с делами по службе офицерских чинов, по строевой части специальных войск. Эти дела делились между Главным Штабом, ГУГШ и специальными главными управлениями.
Одной из основных предпосылок реформ была необходимость упростить систему военного управления. Канцелярия военного министерства, занимавшаяся разработкой основных законодательных документов, так определяла основные недостатки существующей организации: «а) сложность устройства, получившаяся от постепенного образования новых органов…б) неправильное определение ведения некоторых частей Военного Министерства в) недостаточная согласованность деятельность хозяйственных управлений д) обособление всех дел казачьих войск от соответствующих дел войск регулярных» .  Тема реформы  казачьего управления вскоре стала наиболее важной и дискуссионной. Спор вокруг построения новой системы управления 11 казачьими войсками вышел за рамки ведомственного, затронул важнейшие вопросы существования казачества, как воинского сословия, проблему соотношения традиционного самоуправления и бюрократической системы. Война и революция не дали развиться практическим выводам из этой дискуссии, но ее ход интересен для возрождающегося казачества и сегодня. 
Существовавшее к началу ХХ века Главное Управление Казачьих войск (ГУКВ) решало наряду с вопросами административно-хозяйственными и вопросы по устройству строевых казачьих частей, их хозяйственному довольствию, обучению казаков военному делу, прохождению службы. Командиру кавалерийской дивизии приходилось в те годы по вопросам военного или хозяйственного характера входить с отношениями  в соответствующие Главные Управления – в ГУГШ, в Главный Штаб, Главное Интендантское Управление, а по тем же самым вопросам, связанным с деятельностью четвертого, казачьего полка  дивизии, в столы ГУКВ.
Работа по реформированию центрального управления казачеством началась в начале лета 1909 года. Велась оно в Канцелярии Военного Министерства под руководством Начальника Канцелярии генерал-лейтенанта А.Ф.Забелина. В документации ГУКВ, в делах канцелярии Военного министерства не удалось найти проектов и мнений по поводу намечающейся реформы. Первым же решением стало непременная ликвидация Главного Управления казачьих войск, но поиск лучшего варианта новой организации  управления продолжался довольно долго.
Еще в мае – начале июня 1909 года вследствие какого-то доклада Государь приказал представить ему справку о том, существовал ли когда-нибудь при Атамане всех казачьих войск (Цесаревиче Наследнике)  какой-либо орган по управлению ими . Ответ был дан отрицательный, но у казаков такая постановка вопроса вызвала определенный энтузиазм. Казаки всегда гордились своим почетным  Атаманом. Посещение Цесаревичем того или иного казачьего войска было громадным событием, таким посещениям обычно посвящали целые главы в войсковых историях. Очевидно, в сознании  высших казачьих офицеров сочеталась мечта о казачьем широком самоуправлении на местах и максимально высоком представительстве в центре.  Наиболее полно эта казачья мечта выразилась в записках казака Новониколаевской станицы Войска Донского, заведующего книжным и географическим магазином Главного Штаба, автора нескольких книг по военной администрации, истории казачества, военной педагогике, статского советника А.Е.Рябченко. Эти записки интересны именно тем, что писал их чиновник казачьего происхождения, у которого оставалось четкое представление об интересах родного Войска, был  значительный  опыт работы в общероссийском управлении, в том числе в ГУКВ. Первую свою записку он подал 9 июня 1909 года в ответ на Высочайший запрос. В своей записке А.Е.Рябченко высоко оценивает деятельность всех Августейших Атаманов в интересах казачества, пишет о громадной роли казачества в истории России и трудностях, с которыми столкнулись казачьи войска в результате войн и смуты. Суть предложения Рябченко была в воссоздании Комитета казачьих войск – не бывшего в свое время при ГУКВ (его он называет общим присутствием при  мертвой канцелярии), а полновластного Совета при Его Императорском Высочестве Атамане всех казачьих войск. В Совете должны были работать 6 или 10 заслуженных казачьих генералов, штаб и обер-офицеров, представители от всех казачьих войск, назначаемые Высочайшим приказом. Председатель должен был бы иметь право личного доклада Его Императорскому Величеству (т.е. полномочия министра). При совершеннолетии Цесаревича Наследника последний смог бы входить в государственные дела через казачьи. Совет должен бы был «1. Принимать меры к улучшению благосостояния казачьих войск.2. Обсуждать важнейшие законодательные вопросы, касающиеся а) внутреннего военного и гражданского управления, б) земельного довольствия, в) общего войскового и станичного хозяйства г) отбывания казачьим населением военной службы и разных повинностей. 3) Выбор кандидатов на должности Войсковых Наказных Атаманов, а также атаманов отделов и окружных атаманов. 4. Наблюдение за деятельностью местных органов и ревизия казачьих войск.   
Проект был чрезвычайно подробно развернут и разработан. Его исполнение означало бы, что в казачьих войсках после длительного перерыва стали атаманствовать бы свои, природные казачьи атаманы, выбранные своими, природными казачьими офицерами. Записка Рябченко ушла на стол военного министра для Всеподданнейшего доклада, но дальнейшего хода не получила. Направление начавшейся реформы было радикально иным. Новая реформа должна была всего лишь упростить управление, то есть упростить канцелярию, унифицировав ее отрасли. Даже если Императора и заинтересовало содержание записки Рябченко (в военное ведомство шло в это время множество проектов, проект Рябченко был доставлен туда по Высочайшему повелению Командующим Императорской Главной Квартиры), но сухомлиновское министерство, в полном смысле слова «правящая канцелярия», вряд ли согласились бы с таким усложнением.
18 августа Начальник Генерального Штаба генерал-лейтенант  Е.А. Гернгросс, принимавший участие в разработке реформы, лично доложил Государю об общих основаниях реорганизации центральных управлений. По казачьим делам было доложено, что «Главное Управление казачьих войск упраздняется, с одновременным учреждением при Канцелярии Военного Министерства нового казачьего отдела»  Это был чрезвычайно странный шаг. Канцелярия имела функции предварительного рассмотрения законодательных актов, перед внесением их в военный Совет, издавала «Свод Военных постановлений» (Имелась некая параллель функций Канцелярии и Главного Управления Казачьих войск – ГУКВ так же рассматривало важнейшие законодательные акты и издавало «Сборник правительственных распоряжений по казачьим войскам»).  «11 отдельных государств», по словам А.Е.Рябченко, подчинялись Канцелярии и Военному Совету, в котором не было ни одного человека, представляющего особенности казачьей жизни и службы. Очевидно, эти основания, а так же неприспособленность аппарата Канцелярии к чрезвычайно своеобразной работе по управлению целым народом, заставили пересмотреть подчиненность нового органа казачьего управления.
7-го октября 1909 года во Всеподданнейшем докладе Военного Министерства по Канцелярии военного Министерства излагались новые принципы реформы казачьего управления: « Устранить обособление дел казачьих войск от соответствующих дел войск регулярных, для чего: а) образовать в составе Главного Штаба особый казачий  и азиатский отдел. Б) упразднить Главное Управление казачьих войск, передав его дела в управление Дежурного Генерала и в казачий и азиатский отделы Главного Штаба, а также и в другие Главные Управления, по принадлежности. Г) установить, что доклад по казачьим делам хозяйственного характера начальник Главного Штаба направляет через помощника Военного Министра» 
Данная мера  была принята из тех соображений, что еще в 1905 году из Главного Штаба в Главное Управление Генерального Штаба передали большую часть дел по квартирмейстерской части, дела по военным сообщениям и военно-топографической части. В ходе подготавливаемой в 1909 году реформы намеревалось передать в ГУГШ всю квартирмейстерскую часть, тем самым лишив Главный Штаб большей части дел. А.Е.Рябченко во второй записке замечал, что эта техническая причина была единственной, по которой ГУКВ. «низведенное до отдела, механически втиснули в Главный Штаб» . На самом деле, Казачий Отдел хотели не просто втиснуть в Главный Штаб, но и объединить с существовавшим ранее в ГШ Азиатским отделом. Азиатский отдел занимался вопросами административного и военно-народного управления в местностях Средней Азии, подведомственных военному ведомству. На первый взгляд казалось, что если из ведения ГУКВ будут изъяты все вопросы первоочередной службы казаков, то предметы ведения двух учреждений совпадут, и весь вопрос будет состоять в механическом сложении территорий. В случае принятия такого варианта, Начальник Главного Штаба становился бы докладчиком по всем вопросам управления Средней Азией, 12 казачьими войсками и Кавказом.  Однако, несмотря на Высочайшее одобрение проекта, он был положен лишь в основу будущих положений.
Разработать конкретные предложения было поручено Совещанию по реорганизации высшего военного управления. Возглавил Совещение Начальник Канцелярии Военного Министерства генерал-лейтенант А.Ф.Забелин. В ноябре и в начале декабря он рассылал приглашения Начальникам соответствующих заинтересованных Главных управлений.
Совещание открылось 19 декабря 1909 года. В нем принимали участие все важнейшие военные деятели России. ГУГШ представлял его начальник, генерал-лейтенант А.А.Гернгросс, генерал-майор Ю.Н.Данилов, Канцелярию военного министерства – генерал-майор Н.Н.Янушкевич, Главный Штаб – его начальник, генерал-майор Н.Г.Кондратьев, начальники отделов. От упраздняемого ГУКВ были его начальник генерал-лейтенант Е.Г.Гарф и его помощники – генерал-майоры П.О.Агапов и Н.М.Григорьев, тайный советник Жеромский. Так же присутствовали начальники и чины всех управлений, затрагиваемых новой реформой – Главного Интендантского Управления, Главного Артиллерийского Управления, Главного Инженерного управления, Главного Военно-Санитарного управлений Военного министерства.
Совещание должно было в первую очередь рассмотреть общие основания реформы, уже одобренные Государем, и затем заняться рутинной работой по перераспределению дел между Главными Управлениями и Отделами. Но, несмотря на то, что сразу же поступили указания, что «Высочайше одобренные главные основания реорганизации центральных учреждений Военного Министерства обсуждению комиссии не подлежат» , совещание под напором представителей Казачьего Управления в первую очередь занялось одним из таких «главных оснований» - положением о слиянии в Главном Штабе отделов Казачьего и Азиатского. После резких заявлений генерал-лейтенанта Гарфа, генерал-майора Кондратьева и начальника Азиатского отдела полковника Цейля, Совещание установило, что «в Азиатском отделе нет политических вопросов. С делами Главного Управления казачьих войск азиатский отдел имеет очень мало общего. Поэтому объединение всех этих дел и подчинение их одному общему докладчику затруднительно» . Было принято во внимание и то, что все дела Азиатского отдела уже было ранее решено перераспределить между соответствующими министерствами и управлениями, уравняв эти Среднеазиатские территории с прочими Российскими (до революции сделать это так и не успели) Решено было сократить Азиатский отдел до уровня части Главного Штаба и соответственно создать в Главном Штабе Казачий Отдел и Азиатскую часть независимыми друг от друга.
Несколько заседаний подряд Совещание обсуждало распределение дел упраздняемого казачьего Управления по различным учреждениям Военного Министерства. Когда выяснилось, что за Казачьим Отделом хотят оставить только незначительное число хозяйственных дел, все сколько-нибудь значимые дела уходят в ведение Начальника Главного Штаба, в ГУГШ, - генерал-лейтенант Евгений Георгиевич Гарф  выразил от имени чинов ГУКВ недовольство и составил особое мнение. Это один из наиболее интересных и злободневных по сей день документов совещания. Во-первых Гарф выражал неудовольствие ликвидацией своего Управления вообще. Он признавал необходимость объединения дел, касающихся строевых казачьих частей – инспекторские, мобилизационные, организационные,  с подобными делами регулярных частей. Дальнейший ход его рассуждений согласен с мнением статского советника Рябченко и перекликается с позднейшей дискуссией о судьбах казачества в России. Гарф писал о своеобразии жизни казачества , о том, что «военная подготовка казака так тесно связана с устройством общественного станичного управления, а это последнее – с вопросами земельными и экономическими, что несмотря на все старания противников существующего строя огражданить казаков, расшатать казачьи традиции и разъединить казачество хотя бы расчленением их дел и интересов по разным ведомствам, до сего времени попытки в этом направлении успехов не имели, и все вопросы связанные с бытом казака, объединены в ГУКВ»   Таким образом, отчаянный генерал практически обвинил свое начальство в прямой государственной измене (что и подтвердилось практическими действиями некоторых участников совещания в феврале 1917 года) (Тут, кстати, можно отметить один феномен, характерный для истории казачьего управления:  казачья жизнь, казачий дух обладают громадной притягательной силой. Множество русских военных и чиновников, впервые столкнувшись с казаками по службе и прослужив какое-то время в казачьих органах управления или воинских подразделениях, начинали яростно защищать казачьи особенности против общегосударственных бюрократических интересов. Евгений Георгиевич Гарф, выходец из Курляндии, боевой офицер, участник Русско-турецкой войны, прошедший нелегкий путь от кадета до генерала, стал помощником начальника ГУКВ в 1901 году, Начальником в 1906, стоял за казачьи интересы в прямом смысле слова, до разрыва сердца. Генерал скончался в марте 1911 года, не вынеся крушение своего детища – Главного управления казачьих войск.  ) В своей записке Е.Г.Гарф высказал резкое неудовольствие самой постановкой вопроса о реформе казачьего управления, передаче казачьих дел в Главный Штаб, никогда с подобными делами не встречавшийся.
Далее Гарф предложил, что, если невозможно остановить Высочайше одобренную реформу, снизить ущерб, наносимый ею казачьим делам предоставлением Начальнику казачьего Отдела особых прав, в частности права вносить в Военный Совет за своей подписью все представления по казачьим войскам, обращаясь к Начальнику Главного штаба только по самым важным вопросам. Выступление Начальника ГУКВ было крайне резким и определило ход дискуссии. Начальник Канцелярии военного министерства с ходу отверг это предложение, как противоречащее общепринятому в Главных Управлениях порядку. Гарфа поддержал только Начальник Главного Штаба генерал-майор Кондратьев, заявивший о большой загруженности по должности Начальника Главного Штаба. Вопрос об особых должностных правах Начальника казачьего отдела обсуждался до весны 1910 года. В январе и апреле генерал-лейтенант Гарф и генерал-лейтенант Кондратьев подавали в различные инстанции памятные записки с обоснованием своего мнения. 8 мая 1910 года в Совещании обсуждались штаты и оклады содержания чинов казачьего Отдела. Генерал Забелин сразу высказал мнение, что ни в коем случае нельзя предоставлять помощникам начальников Главных управлений (имея в виду именно Начальника казачьего отдела) прав представлений в Военный Совет и докладов Военному Министру. Совещание поддержало его, против выступили только представители Главного Управления казачьих войск и Главного Штаба. Технический вопрос был на самом деле важнейшим политическим – должно ли государство учитывать особенности службы и жизни казаков или можно приравнять казаков к прочему населению страны. На Совещании победила точка зрения административного удобства, точка зрения людей, считавших что казачество – всего лишь население ряда областей России, формирующие полки иррегулярной кавалерии. Но далее – произошло чудо. В последний момент, судя по некоторым документам благодаря Высочайшему вмешательству,  Военный Совет утвердил именно редакцию Гарфа-Кондратьева, гарантирующую особый подход к казачьим вопросам, к казачьим делам.
Общие направления реформы были определены, работа по распределению дел ГУКВ между учреждениями военной администрации проходила достаточно спокойно. Все дела ГУКВ по устройству строевых частей и обучению казаков военному делу передавались в отдел по устройству и службе войск Главного управления Генерального Штаба. Дела по мобилизационным вопросам и отбыванию мобилизационной повинности казачьим населением переданы были соответственно в Мобилизационный отдел ГУГШ. До 70-х годов XIX века смена полков первой очереди имела своеобразный, собственно иррегулярный характер, но после 1874 года за полками закрепили постоянную нумерацию и призыв первоочередных казаков на службу, мобилизация льготных частей и ополчения примерно соответствовала подобным мероприятиям в центральных губерниях.
Все вопросы, связанные с довольствованием и хозяйством строевых казачьих частей переходил в ведение соответствующих главных управлений – Главного Интендантского, Главного Артиллерийского, Главного Инженерного, Главного Военно-Санитарного и Ветеринарного управлений. В целом эти меры были оправданы, но все же возникли трудности со своеобразием системы снабжения казачьих полков – самообеспечением казаков всем необходимым для службы. Все вопросы прохождения службы казаками переходили в ведение отдела Дежурного Генерала Главного Штаба (Тут вновь встала проблема офицерской Льготы, очень неоднозначная. ) пенсионные вопросы – во вновь созданный пенсионный отдел Главного Штаба. Несколько позже было принято решение о передаче дел, связанных с управлением горским населением Кубанской и Терской областей в Азиатский отдел.
Таким образом, за Казачьим отделом остались только дела по гражданскому управлению казачьих войск и их внутреннему устройству. Споры были только по частным вопросам, например, по вопросу о составлении расчета денежных сумм, необходимых к ассигнованию от казны и из казачьих капиталов на случай мобилизации льготных частей. Было намерение передать его в мобилизационный отдел ГУГШ, но после возражения представителей бывшего ГУГШ, вопрос оставили за Казачьим отделом.
Одновременно с вопросами реформирования Главных Управлений Военного Министерства был поднят вопрос о некоторой децентрализации управления. Намечено было расширить права военно-окружных советов и других местных органов – а следовательно и Наказных Атаманов и войсковых Штабов и Правлений. Именно на эти предположения ссылался генерал-лейтенант Забелин, когда говорил о разгрузке должности Начальника Главного Штаба  Было намечено приступить к этой работе после окончания реорганизации центрального управления.
Однако внезапно инициативу в этом вопросе взял на себя Войсковой Наказной Атаман Кавказских казачьих войск генерал-адъютант граф И.И.Воронцов-Дашков. В декабре 1909 года он поручил Наказному Атаману Кубанского казачьего войска генерал-лейтенанту М.П.Бабычу  создать особую комиссию для обсуждения вопроса о расширении прав Войскового Наказного Атамана и Наказных Атаманов Терского и Кубанского казачьих войск. Комиссия заседала в Екатеринодаре с 11 по 17 января 1910 года, председательствовал в ней сам генерал-лейтенант Бабыч. Кубанское казачье войско представляли советники Областного Правления, и Начальник Войскового Штаба. Терек представлял помощник начальника Области полковник Н.Д.Гаибов (будущий Атаман), и советники войскового правления. В работе принимали участие Начальники казачьих отделений штаба Кавказского Военного округа.
 Чины комиссии проигнорироваи ли все документы, поступившие к ним из военного ведомства и составили свой проект, кардинально менявший всю систему управления казачеством, ставя казачьи войска в совершенно особое отношение к центральной власти. Проект предлагал «за Военным Министром оставить права по чисто строевым казачьим делам, а все права других министров по управлению Кавказскими казачьими войсками передать Войсковому Наказному Атаману » Хотя в нем говорилось только о Кавказских войсках, подразумевалось, что подобная мера будет принята и по отношению к прочим войскам, а Войсковым Наказным Атаманам будут предоставлены права Наместника Его Императорского Величества.   
  В случае осуществления этого проекта  казачьи войска приобрели бы почти полную административную и хозяйственную автономию, то есть оказались бы связаны с Петербургом только через Атаманов и воинскую службу. Ничего абсурдного в таком положении не было. Почти так же управлялся Кавказский край и в 1905 году Совет Министров счел нецелесообразным менять этот порядок на общероссийский .  Постановление комиссии генерала Бабыча было убедительно обосновано. Казаки дали оценку всем возможным вариантам реформы казачьего управления – передаче всех дел ГУКВ в Главный Штаб, распределению их между Главным Штабом и разными министерствами, предоставление Главному Штабу права управления над казаками только в строевом отношении с передачей всех прочих функций местным органам. По мнению комиссии первый вариант был бы равен простому переносу ГУКВ в Главный Штаб, второй вариант привел бы к быстрому расказачиванию (!) и только третий вариант «принимая во внимание самобытность казачества не только в хозяйственном и бытовом отношении, но и в некоторых особенностях их административного и военного управления… может создать условия при каких…только и могут быть своевременно и рационально удовлетворяемы всесторонне потребности казаков »
В постановлении Комиссии конкретизировался для кавказских войск порядок подчиненности. Вопросы хозяйственного и административного характера, которые ранее представлялись Главным Управлением в Военный Совет, теперь должны были разрешать наказные атаманы Кубанского и Терских казачьих войск под непосредственным контролем Войскового Наказного Атамана.
Постановление Комиссии было опубликовано в местной прессе и отправлено в Канцелярию Военного Министерства. К этому времени туда же пришли частные мнения других  Наказных и Наказных Войсковых Атаманов о возможном расширении полномочий местных органов власти. Атаман Бабыч, как автор самого радикального проекта,  был вызван в столицу. 25 февраля 1910 года начало работать еще одно совещание – Совещание по вопросу о расширении прав Войсковых Наказных и Наказных Атаманов казачьих войск. Председательствовал на нем все тот же генерал-лейтенант Забелин, присутствовали начальник ГУКВ генерал-лейтенант Гарф, Начальник Главного Штаба генерал-лейтенант Кондратьев, помощник начальника ГУКВ генерал-майор  Агапов, генерал-квартирмейстер, генерал-майор Данилов, генерал-лейтенант Бабыч. В первую очередь совещание резко осудило деятельность Екатеринодарской казачьей комиссии. Представление о возможности передачи всей административной власти на места было названо ошибочным а постановление Комиссии - неправильным. Кубанскому Атаману было указано, что дела законодательные, сенатские, общие, а так же по жалобам не могут быть разрешены единоличной властью, что все казачьи войска живут на пособия из казны и поэтому не могут самостоятельно решать вопросы о сверхсметных расходах  (самый болезненный вопрос местных бюджетов и по сей день).
 Вопрос о самоуправлении был снят. Началась долгая торговля по каждому узкому практическому вопросу передачи частных функций от Казачьего отдела Главного штаба и других центральных управлений Атаманам и Областным правлениям. Войсковые Атаманы быстро составили список вопросов, которые они могли бы разрешать сами. Долго шло обсуждение каждого такого вопроса. В итоге Комиссия оставила всего-лишь пять вопросов.
Было сочтено возможным предоставить Атаманам право устанавливать порядок съемок и рекогносцировок в пределах 500 рублей сверхсметного кредита, утверждать в должностях старших Адъютантов Войскового Штаба и их помощников, право производить отставных казаков в младшие командные звания и разжаловать их, исключать из войскового сословия всех лиц, в том числе офицеров и чиновников и разрешать еще несколько подобных же практических вопросов. Это было еще не окончательное решение. Все эти положения долго разрабатывались в ГУКВ и, после передачи дел, в Казачьем Отделе Главного Штаба (КОГШ). Отделения и столы давали свои заключения, в результате чего «на места» было спущено   еще несколько конкретных прав: о учреждении должностей полицейских урядников, о прикомандировании льготных офицеров на время льготы к первоочередным воинским частям, о утверждении сделок на отчуждение земель под строительство железных дорог. Однако в итоговый приказ по Военному Министерству от 12 марта 1911  года вошли только шесть позиций из всех обсуждавшихся: о порядке съемок, рекогнсцинеровок и таксаций на сумму свыше 500 рублей сверх сметы, о старших адъютантах и их помощниках, о производстве и разжаловании отставных и льготных нижних чинов до вахмистра, о разрешении выхода из войскового сословия, утверждении размера вознаграждений на отчуждаемые станичные и войсковые земли, если все стороны согласны с отчуждением и выдаче ссуд станичным обществам в случае стихийных бедствий на сумму до 5 тысяч рублей на одну надобность.
  Это все, что осталось от первоначальных планов самой широкой автономии. Атаманы, войсковые штабы, хозяйственные правления казачьих войск не получили не одного существенного полномочия, бюрократия продолжала старую политику стандартизации управления. Попытка Кавказских атаманов, поверивших в радикальность управленческой реформы, была одной из последних попыток восстановить роль казачества в Российской Империи, остановить ползучее расказачивание. Нет сомнения, что полновластные правления и штабы смогли бы более правильно распределять войсковые земли и сверхсметные дотации от казны. Прекратилось бы разбазаривание земель, приняты были бы более приемлемые штаты. При существующей тогда системе «Донское войско, например, не могло без разрешения из Петербурга построить мост через Дон и даже нанять сторожа для областного правления», как писал позже крупный казачий деятель, полковник А.И.Бояринов .
Можно сравнить эту реформу с реформой Кавказского Наместничества 1880-х годов. Управление через полновластного Наместника, опиравшегося на самостоятельные органы управления и самоуправления, существовавшее с начала XIX века, было упраднено в 1881 году под тем же самым предлогом невозможности решения на местах целого ряда «политических» вопросов, упрощении управленческого аппарата и уничтожении дублированности, обособления дел Кавказских от соответствующих им дел ведомственных. Однако уже в 1905 году под влиянием революционных событий, Совет Министров был вынужден признать, что работа министерств, не знающих местных условий и своеобразия Кавказа, принесла вред интересам местного населения. Наместничество было восстановлено. Но, как видим, из этого урока выводов сделано не было.

В мае 1910 года Совещание по реорганизации составило штаты и положения Казачьего отдела Главного Штаба, распределение занятий по отделениям и столам. Генерал-Лейтенант Е.Г.Гарф ушел на повышение, на должность Начальника Канцелярии Военного Министерства. Начальником Казачьего Отдела был назначен генерал-майор Павел Осипович Агапов.
Павел Осипович был одним из немногих казачьих офицеров, достигших высших постов в государственном управлении Российской Империи. Он отлично знал особенности службы и быта казаков. Сам был казачьим сыном, вырос в Нижнеозерной станице Оренбургского войска, окончил Оренбургский Неплюевский кадетский корпус, затем Михайловское Артиллерийское училище. Десять лет прослужил в казачьих артиллерийских батареях своего войска, затем работал во внутреннем управлении – начальником межевого отделения войскового хозяйственного Правления. Уже в это время несколько станиц, которых неутомимость молодого полковника спасла от разорения, сделали его почетным казаком. В ГУКВ Агапов служил 12 лет – прошел путь от начальника отделения до помощника Начальника Управления по военной части.  Неоднократно Павел Осипович посещал различные казачьи войска, в делах канцелярии КОГШ сохранилась совершенно замечательная неслужебная переписка генерал-майора Агапова с чинами штабов и правлений этих войск.
27 июля 1910 года Военный Совет рассмотрел по представлению Совещания генерала Забелина документацию КОГШ. Они были объявлены приказом № 496 от 1 сентября 1910 года по Военному Министерству. Вместо 10 отделений ГУКВ в казачьем отделе осталось 6-ть отделений. Два отделения были военными и комплектовались офицерами, четыре отделения были гражданскими и формировались преимущественно военными чиновниками. Начальнику отдела сохранили очень высокое должностное соответствие – он должен был быть генерал-лейтенантом или генерал-майором (П.О.Агапов на момент назначения был генерал-майором Генерального Штаба). Его помощник мог быть генерал-майором или чиновником, соответствующего ранга. Уровень начальствующего состава Отдела почти не понизился по сравнению с Главным Управлением. В состав Отдела входил Лесничий (главнонаблюдающий за войсковыми лесным угодьями), юридический консультант. Так же в отделе состоял секретарь Отдела (штаб-офицер), журналист, заведующий командой нижних чинов (тоже штаб-офицер), архивариус, врач, два фельдфебеля, каптенармус, три курьера и 61 писарь.  В каждом отделении состояло по семь человек в классных чинах. В военных отделениях это были – 1. Начальник отделения в чине полковника, его помощник, штаб-офицер, 2 столоночальника – подполковники и 3 их помощника. Еще Совещание генерала Забелина смогло сократить состав отделений КОГШ по сравнению с отделениями ГУГШ за счет совмещения должностей помощника начальника отделения и начальника 1 стола отделения. В гражданских отделениях обычно наряду с чиновниками состояли офицеры – это было вызвано полной неразрывностью казачьего хозяйствования и быта с воинской службой.  В целом, штат в результате реформы удалось сократить почти вдвое. Но, в результате, произошел резкий рост документооборота и, соответственно, штатов, в тех Главных Управлениях, куда ушли дела ГУКВ.
6 сентября 1910 года Главное Управление казачьих войск сдало дела казачьему Отделу Главного Штаба. Первоначально в Отделе работали старые чины Главного Управления, но через несколько месяцев началась довольно быстрая смена кадров. 12 сентября все отделения и столы начали работать над текущими делами казачьих войск. Однако, о говорить завершении организации КОГШ было еще рано. Не было еще доработано положение о КОГШ, не до конца распределены дела по отделениям. Проект Положения поступил в КОГШ только в середине сентября. По положению 1910 года    в Отделе сосредотачивались дела по военному и гражданскому устройству всех казачьих войск, за исключением дел по устройству и управлению строевых частей, мобилизационной части и обучению казаков военному делу . Что касается последнего, то, как и предупреждал генерал-лейтенант Гарф, отделить на практике вопросы административно-хозяйственные от вопросов военных, оказалось очень сложно. Практика показала, что подобные исключения рвали живую ткань единого военно-бытового комплекса, делающего казаков казаками.
За КОГШ осталось управление иногородним населением Донского, Кубанского и Терского казачьих войск, хотя план передачи этих категорий населения в соответствующие ведомства существовал давно. Было понято, что подобная передача запутает безнадежно земельные дела, приведет к напряженности и без того не безоблачных отношений казаков и иногородних.



Казачьему Отделу вменялось в обязанность наблюдение за точным исполнением издаваемых для казаков законоположений, изменение общегосударственных преобразований исходя из условий быта и службы казаков, надзор за финансовыми средствами казачьих войск, за межеванием земель и устройством судебной и нотариальной части.
В новом положении была четко зафиксирована специализация отделений. 1-е военное отделение решало самые общие политические проблемы. В частности, в нем должны были рассматриваться дела по образованию и упразднению казачьих войск. Такой процесс шел постоянно до середины XIX века, активная колонизация земель и четко понимаемая роль казачества этому способствовали. Однако, к началу ХХ века этот процесс прекратился, хотя его необходимость осознавалась. Также в этом отделении готовились дела по военно-гражданскому управлению казачьих войск, учреждению новых заведений военно-хозяйственного характера, статистике, коневодству. Первоначально в проект был включен пункт об управлении хозяйственной частью казачьих училищ, но генерал-от-инфантерии Н.П.Михневич, принявших в 1911 году Главный штаб, исключил этот пункт из проекта.
2-е отделение именовалось поземельно-межевым. В нем сосредотачивались дела по землеустройству и землепользованию казачьих войск, станиц и иногородних поселков, церковных причтов и отдельных лиц. Вопрос землепользования был тесно связан с прохождением службы. Перед вторым отделением стояла одна из самых сложных задач этого времени – остановить надвигающийся земельный кризис казачьих войск.
3-е отделение по Положению заведывало гражданской и учебной частью. В его компетенцию входили так же дела, связанные с духовной частью, проблемами вероисповедными. На территории казачьих войск действовали Православные приходы, приходы разных согласий старообрядчества, буддийские и мусульманские объединения. Так же в нем решались дела по частям тюремной и судебной, дела нотариальные, дела опеки, сословные дела. В частности, через предшествующее ему отделение ГУКВ проходило громадное количество дел о приписке к казачьим войскам, исключении из казачьего сословия. Права Атаманов в этом отношении увеличили незначительно и судьбы людей, как обычно, решались в Петербурге.
В 4-м отделении состояли дела, связанные с общественным самоуправлением станиц и сельских поселений, вернее с тем, что от него осталось после многочисленных сокращений его прав. Также в нем решались вопросы, связанные с проживанием иногородних в казачьих поселениях, с общественным управлением городов. В частности, этому отделению в наследство от ГУКВ  перешла проблема введения в ряде крупных городов казачьих войск общероссийского Городового положения. И еще одна серьезная и запутанная проблема осложняла работу 4-го отделения – вопрос  о введении Земского управления в Казачьих войсках периодически вбрасывался для обсуждения. Так же тут решались вопросы народного продовольствия, страхования, благотворительности. Особо стоял вопрос путей сообщения.
5-е отделение Казачьего отдела ведало административно-полицейским управлением казачьих войск и областей, финансовой и бухгалтерской частью, питейной частью, содержанием войсковых зданий и сооружений.
6-е отделение, торгово-промышленное, заведывало горной, лесной и соляной частями, торговлей, ярмарками, рыболовством.
Лесничий казачьего отдела должен был собирать и разрабатывать сведения по лесной и лесотехнической части в казачьих войсках.
Юрисконсульт рассматривал дела сложного юридического характера и защищал в судах интересы казачьих войск.
Начальник казачьего отдела Главного Штаба пользовался правами, соответствующими правам помощника Начальника Главного Управления Военного Министерства, а по военной части дисциплинарной властью Начальника дивизии. 
По болезненному вопросу предоставления Начальнику КОГШ особых прав и полномочий, Военный Совет на заседании 9 августа 1910 года постановил удовлетворить мнения начальника ГУКВ Е.Г.Гарфа и начальника Главного Штаба Н.Г. Кондратьева . В положении о Главном Штабе вошла редакция Гарфа – Начальник казачьего отдела мог вносить в Военный Совет представления по всем вопросам, касающимся казачих войск, за исключением важнейших и принципиальных вопросов. Это право ранее принадлежало только начальнику Главного Управления. Это значительно облегчало прохождение многих важных законопроектов.
Далее в проекте положения рассматривались иные конкретные права Начальника казачьего отдела. Начальник КОГШ получал право разрешать сверхсметные единовременные расходы не свыше 1000 рублей на один предмет по каждому войску и, в общей сложности, не свыше 5000 рублей по каждому войску , причем перечислялись конкретно те предметы, но которые можно было выделить деньги из государственной казны. Часть прав, указанных в проекте, позже приказами по Военному Министерству была передана Войсковым наказным и Наказным атаманам.
Начальники Отдела по проекту избирались Военным Министром и назначались Высочайшим приказом и Указом Правительствующему Сенату – как и начальники Главных Управлений.
Начальники Отдела были обязаны «- наблюдать за быстротою и правильностью делопроизводства… Следить за правильным и своевременным составлением финансовой сметы и за ее исполнением на основании установленных для сего правил… Наблюдать за правильным распределением по отделениям и делопроизводствам входящих бумаг и за соблюдением порядка в отделениях и делопроизводствах».  Они так же имели право подписывать переписку от имени Военного Министра и Начальника Главного Штаба, кроме переписки с министрами и командующими войсками.
11 мая 1911 года Главный Штаб представил проект положения о КОГШ в Военный Совет с детальным обоснованием по каждому пункту. По правам Начальника КОГШ это были ссылки на соответствующие права Начальника ГУКВ и на решения Военного Совета о представлении начальнику КОГШ некоторых особых прав. Экспертизу проекта проводил генерал-майор П.П. Баранов (человек, никогда не пересекавшийся с казаками). Он сразу вычеркнул из проекта пункты об особых финансовых полномочиях Начальника КОГШ и о назначении его Указом Правительствующему Сенату. Военный Совет на заседании 9 июня 1911 года высказал суждения, что «предоставлять Начальнику Казачьего Отдела особые права по разрешению расходов, не вошедших в войсковые сметы, нет необходимости. Права эти были предоставлены Начальнику бывшего Главного Управления казачьих войск, почему их следует и в настоящее время присвоить не начальнику отдела, но Начальнику Генерального Штаба»
Примерно так же, «по прецеденту», а не из целесообразности, решались старичками Военного Совета многие важнейшие вопросы жизни русской армии.
Временные и постоянные положения были приняты, штаты были утверждены и с 12 сентября 1910 года Отдел приступил к будничной работе на благо одиннадцати казачьих войск.



 
Окончательный итог реформе 1910 года подвела вторая записка статского советника Рябченко еще более отчаянная, чем первая. Эта записка была получена в казачьем Отделе 5 сентября 1912 года, к двухлетнему юбилею деятельности отдела. Вот как оценивал Рябченко  проведенную реформу и итоги первых лет деятельности  нового органа: «При реорганизации Главных Управлений Военного Министерства Главное Управление Казачьих Войск низвели до отдела, и этот отдел механически втиснули в Главный Штаб, который тогда в своем штате был очень урезан, вследствии образования ГУГШ. Можно представить себе положение Начальника Главного Штаба, который, не будучи знаком ни с организацией, ни с управлением казачьими войсками, получил в свое ведение 11 казачьих войск, можно сказать 11 отдельных государств… и все это единственно ради уравнения штатов Главного Штаба и вновь образованного Главного Управления Генерального Штаба, но в полный ущерб делу… Остается заключить, что казачьи войска собираются упразднить, то есть всех казаков обратить в гражданское состояние. Повидимому, к этому ведут дело. При настоящем мертвом управлении казачьи войска сами собой будут разлагаться, то есть подготовляться к упразднению» . Необходимо вспомнить, что статский советник (этот ранг по военному соответствует генерал-майору)  Рябченко – не либеральный депутат-казакофил типа уважаемого Василия Акимовича Харламова, а государственный служащий высочайшего ранга.
В последней записке статский советник Рябченко более детально развернул свой проект Центрального органа управления казачеством. Он предложил выделить казачий отдел из состава Главного Штаба и образовать из него Главное Управление, учредить при Августейшем Атамане Всех казачьих войск Совет казачьих войск – высший административный и законосовещательный орган казачества В Совет должны были входить выборные от всех казачьих войск – «из лиц заслуженных, вполне знакомых с жизнью казачьих войск, опытных в разрешении разных казачьих вопросов… из заслуженных казачьих генералов и штаб-офицеров ». Председателем Совета должен был бы быть человек по личному выбору Государя Императора с правом личного доклада (с 1909 года по Военному ведомству правом личного доклада пользовался только Военный Министр). Помощником Председателя должен был бы быть исключительно природный казак. В новой записке Рябченко существенно расширялись полномочия Совета, определялась роль Главного Управления, как канцелярии при Совете.
При поступлении записки в Казачий Отдел, его начальник был в поездке по казачьим войскам и исполняющим обязанности был Помощник Начальника Отдела генерал майор Суров. Он и сделал по содержанию записки личный доклад Военному Министру. Записка была принята к сведению  но никаких следов ее движения в архивах не нашлось.
Несмотря на очень мрачные прогнозы статского советника Рябченко о судьбе казачества, к Первой Мировой войне никакого расказачивания не произошло, а материальное положение его даже улучшилось и не последнюю роль в этом играла титаническая работа маленького и почти бесправного Казачьего Отдела Главного Штаба. О том, как происходила эта работа – следущая глава:
 
3. Три года мирной работы.

Самые серьезные вопросы, поступавшие на рассмотрение Казачьего отдела Главного Штаба, решались или готовились к рассмотрению Военного Совета в Первом военном отделении. Начальником 1-го отделения был генерал-майор А.И.Елагин, вскоре ушедший в отставку в генерал-лейтенантском звании. Его сменил старый сотрудник ГУКВ полковник, а с 1916 года и  генерал-лейтенант М.Г.Гамрат-Курек. Из трех столов 1 отделения, наиболее важные дела рассматривал 1-й стол. Расмотрению первого стола в первую очередь подлежали дела, связанные с образованием новых войск, переименованием, соединением, разделением и упразднением существующих.
Система казачьих войск в России не отличалась стабильностью. Последнее по времени, Уссурийское казачье войско, было образовано только в 1888 году. Правительство получало много проектов по созданию новых казачьих войск для прикрытия опасных границ, заселения и колонизации пустующих территорий, решения земельных вопросов в старых казачьих войсках методом переселения. Все тот же статский советник Рябченко во второй записке писал: «на окраинах государства следовало бы учреждать новые казачьи войска, например на границе с Персией, из выходцев Кубанских и Терских казаков»   Много позже, в 1920-е годы, оренбуржец, генерал-майор И.Г.Акулинин сделал вывод, что правительство допустило непоправимую ошибку, уничтожив Енисейское войско и не создав новых казачьих войск в Туркестане и Маньчжурии   
По первому столу первого отделения за четыре года прошло несколько прошений о создании новых казачьих войск. Одно из самых замечательных – прошение Уральских казаков. В июле 1875 года несколько старообрядческих станиц Уральского казачьего войска отказались подписывать новое положение о воинской повинности. Свыше двух с половиной тысяч казаков с семьями были исключены из войскового сословия и высланы в Туркестанский край. В апреле 1913 года их дети просили восстановить их в войсковом сословии, но не возвращать в Уральское войско, а создать особое, Туркестанское казачье войско.    Было несколько таких ходатайств, на них имеются отметки о рассмотрении. Но не одному из них вышестоящие инстанции ходу не дали.
В марте 1914 года встал вопрос о создании двенадцатого казачьего войска из казаков Иркутской губернии. Казачье население Иркутской губернии, как и казачье население Енисейской губернии, проходило службу в казачьих дивизионах, но подчинялось действию общегубернских законов. К сожалению, от дела о создании Иркутского казачьего войска, осталась только запись в описи РГВИА.      
В июле 1914 года отделение рассматривало проект создания казачьего войска в Урянхайском крае , в самом начале Первой мировой войны, очевидно в связи с боевыми действиями, было открыто дело о восстановлении Новороссийского Дунайского казачьего войска, упраздненного в 1868 году . В это же время неожиданно был поднят вопрос о переименовании Оренбургского войска в Исетское. Проекты рассматривались, по ним писались отписки и рапорта, но не один из этих проектов до 1917 года не был осуществлен. Возможно, ходу некоторых из них помешало как раз начало войны. Известно, что во время войны, в связи с выходом Русской армии за линию  Кавказа возник проект создания Закавказского казачьего войск из переселенных Терских и Кубанских казаков и местного армянского населения. Но этот проект тоже не осуществился.
Следующим вопросом первого стола первого отделения был вопрос переустройства управления в казачьих войсках по военной части. Отмечалось, что если вопрос не возможно  разрешить отдельно от гражданской части, то первому столу дозволялось самостоятельно вносить изменения и в гражданское устройство. В положении были записаны следующие  полномочия стола: «изменение существующих положений и штатов и издание новых: а) О Войсковых Наказных Атаманах, их канцеляриях по военной части и отдельных должностях . б) Войсковых штабов, управлений, военных отделов Окружных Атаманов (по военной части), Донской артиллерии»
В первый же месяц работы сотрудникам первого стола пришлось готовить справки по ряду вопросов, связанных с расширением прав Войсковых и   Наказных Атаманов, в частности, о праве утверждать в должности старших адъютантов войсковых штабов и их помощников, старших адъютантов управлений, отделов или округов и их помощников. По представлению Начальника КОГШ Военный Совет принял по этому вопросу положительную резолюцию. Через первый стол шли заключения разных учреждений, связанные с этим делом.
Вообще, рассматривалось много дел по изменению штатного состава управленческих структур казачьих войск. Этот вопрос был связан с вопросом о затратах из войсковых капиталов и не доверялся местным властям.  В стол поступали Памятные записки Войсковых Наказных и Наказных Атаманов казачьих войск о желательных мероприятиях по этим вопросам. Более всего документов – о прохождении службы офицерского состава и нижних чинов в войсковых структурах и прохождении службы льготными казаками. По распределению дел бывшего ГУКВ, такие вопросы должны были решаться в Главном Управлении Генерального Штаба, в отделе Дежурного Генерала, но подготавливались к решению все-же первым отделением КОГШ. По результатам обсуждения этих вопросов стол составлял ответы по военной части для Атаманов.
По отдельным вопросам особой важности Атаманы имели право обращаться непосредственно к Военному Министру, но эти обращения рассматривались тем же порядком, через 1 стол 1 го отделения КОГШ.
Одним из самых серьезных вопросов, рассматривавшихся  первым столом, был вопрос об упразднении льготной службы офицерского состава казачьих войск. Хотя этот вопрос относился к компетенции Главного Управления Генерального Штаба, но на разных этапах разработки но переходил к Казачьему Отделу. В ликвидации или видоизменении льготный службы, как уже говорилось, были заинтересованы и офицеры, терявшие на льготе денежное содержание, и Войсковое Начальство – расходы на льготных офицеров несли войсковые капиталы. Вопрос этот начал разрабатываться еще в 1910 году. В ГУГШ работа застопорилась из-за проблемы комплектования офицерским составом по мобилизации полков 2-1 и 3-й очередей. Льготные офицеры составляли кадр этих полков. Местные начальники предлагали свое решение этой проблемы – в рапортах Донских атаманов - сначала А.В.Самсонова, затем Ф.Ф.Таубе и П.И.Мищенко, предлагалось уравнять льготных офицеров по правам и ответственности с офицерами действительной службы и использовать их на внутренней службе по войску в распоряжении Атамана . В качестве примера такой службы предлагалось ввести офицерские должности в штат станичных училищ и войсковых гимназий. На все эти рапорта офицеры первого стола отвечали, что данный вопрос рассматривается Главным Управлением Генерального Штаба.
В мае 1911 года вопрос о льготных офицерах дошел до уровня обсуждения Государственной Думой. 34 ее депутата, преимущественно казаки, подняли вопрос о переносе расхода на льготных офицеров с войсковых капиталов на счет казны.  Временно исполняющий должность военного министра генерал А.А. Поливанов признал по рапорту генерал-майора П.О.Агапова такую меру желательной, но указал на невозможность ее рассмотрения в связи с разработкой вопроса об отмене льготы в отделе по устройству и службе войск ГУГШ.     Генеральный Штаб ответил, что намечаемые меры по упразднению льготы в Донском, Оренбургском и Уральском войсках вызовут расход из казны более 2 миллионов рублей, и поэтому будут осуществляться по частям. При общем благожелательном отношении Военного Министерства и, в частности, Казачьего отдела Главного Штаба, который пытался выяснить, возможно ли точно определить круг обязанностей льготных офицеров, за исполнение которых можно отнести расходы на казну, проект был встречен в штыки финансовыми органами, Советом Министров и, в конечном итоге, был отклонен Бюджетной комиссией Государственной Думы.  Только с 1913 года началось постепенное увеличение штата первоочередных полков за счет льготных офицеров – подразумевалось, что по мобилизации из увеличенного штата первоочередного полка будет выделен кадр для двух запасных полков, как это происходило в регулярной кавалерии. Но, как водится, к началу войны и мобилизации этот процесс не был завершен.
Хотя льготная служба в том виде, в котором она сложилась к началу ХХ века и не устраивала большую часть офицеров (а в казачьих полках служило уже довольно много кавалерийских офицеров, не казаков), решение этой проблемы простым уравнением казачьей и общеармейской службы, также не было лучшим решением вопроса. В войсковой внутренней жизни, во всех проявлениях проникнутой воинским духом, потребность в офицерах на внутренней службе – на административных постах, в учебных заведениях, на сборах сохранялась постоянно. В 1927 году сибирский казак, полковник А.Г.Грызов, размышляя об организации казачьей службы после возможного возрождения России, писал: «Льгота» в офицеров – тяжела им, невыгодна для строя, но хороша – для спайки. И поэтому лучше – не «льгота», а «состояние в распоряжении войскового начальства». Власть, влияние офицеров в станицах не дисциплинарная, а авторитетом знаний, опыта, дисциплинированности, закономерности»
На примере вопроса о «льготе» можно видеть несколько уровней отношения к казачьим интересам в Российской Империи: местное войсковое начальство слышало и понимало чаяния казаков и старалось защищать их в верховном управлении. Казачий отдел Главного Штаба, не обладавший властью в разрешении сколько-нибудь важных вопросов, поддерживал всегда местную власть. Органы, действительно способные что-то решать – Военный Совет, Совет Министров – руководствовались так называемыми «общегосударственными интересами» и игнорировали местные проблемы. Частный вопрос о льготе, так и не решенный до конца, погрязший в бюрократической рутине привел к усилению обер-офицерского состава казачьих войск, а неправильное решение этого вопроса, оторвавшее офицеров от их станиц,  было одной из причин усиления разрыва между казаками и казачьим офицерством.
В ведении 1-го стола 1-го отделения было несколько вопросов, связанных с финансированием военных мероприятий и учреждений. В частности, ведению стола подлежал вопрос о составлении расчетов денежных сумм, необходимых к ассигнованию из казачьих капиталов на случай мобилизации казачьих льготных частей. Основная часть финансовых вопросов относилась к ведению 5-го отделения, и по решению конкретных вопросов соответствующим столам приходилось сноситься между собой. Всеобщая мобилизация 1905-1907 года подорвала основы войсковых капиталов. При рассмотрении в 5-м отделении вопроса о возможности переложения части расходов с войсковых капиталов на казну, предполагалась возможность финансирования из казны и мобилизационных расходов. Тогда бы этот вопрос ушел бы из КОГШ в мобилизационный отдел ГУГШ. Проект был представлен в Военное министерство, одобрен Государственной Думой при рассмотрении военного бюджета на 1912 год, но на каком-то этапе завис и не был осуществлен до 1914 года.
Еще одним примером несогласованности действий Казачьего отдела, Главного Управления Генерального Штаба, местных войсковых учреждений был вопрос о прохождении казаками лагерных сборов. Ежегодные лагерные сборы ложились тяжелым бременем на хозяйство казаков. В Государственной Думе разных созывов неоднократно ставился вопрос об облегчении казачьей службы (впрочем, либеральные Думцы ставили и вопрос о полном упразднении казачьей службы). До 1909 года казаки-малолетки приготовительного разряда выходили на сборы два раза – на первом и втором году (19 и 20 лет). Первые зимние  сборы проходили в станицах и длились 4 недели, вторые, майские, сборы проходили на окружных сборных пунктах. В 1909 году для облегчения казачьей жизни центральная власть отменила зимние станичные занятия и сократила приготовительный разряд на один год. Атаман Самсонов рапортовал о неудачности такого решения, но его ходатайство не было принято во внимание Военным Советом. Окружные и Войсковые правления и Штабы в итоге были завалены ходатайствами станичных сборов о восстановлении прежнего порядка службы. Центральные власти не учли, что молодые казаки освобождались на время пребывания в приготовительном разряде от всяких личных повинностей. В итоге, благие намерения не облегчили казачью жизнь, зато резко понизили уровень готовности казаков к службе.
С июля 1911 года Казачий отдел работал над рапортом Донского Атамана генерал-адъютанта П.И.Мищенко о повышении качества подготовки казаков-малолетков. Атаман предлагал проводить осенью и зимой занятия с малолетками трех старших возрастов (17, 18 и 19 лет) на хуторах и в станицах. Соответственно, казаки приготовительного разряда шли бы в майские сборы приготовленными к воинской казачьей службе. Вопрос был ясен, все выгоды по нему – очевидны. Усиленная подготовка молодых казаков могла бы облегчить жизнь казакам строевых разрядов второй и третей очередей. Тут же нашлись бы должности «льготным» офицерам. Кроме того, он выразил очень важное мнение: «6. Для развития воинского казачьего духа и предварительной подготовки к отбыванию воинской повинности полагал бы весьма полезным ввести во все начальные школы особый отдел военного образования, поручив его ведение льготным офицерам, под общим руководством окружных атаманов. К военному образованию я отношу: воспитание в чувстве долга, преданности ЦАРЮ и Отечеству; знание истории Отечества и долга с привитием патриотизма; физическое развитие - занятия гимнастикой и строем. Сверх того я полагал бы крайне полезным установить для всех школьников казачье обмундирование, завести для них оружие (шашки), а в старших классах заниматься верховой ездой и, буде возможно, стрельбой» . Вопрос об усилении подготовки казаков-малолеток ушел в ГУГШ и «утонул» там в других, более важных вопросах. Меры по усилению военной подготовки молодых казаков в учебных заведениях были приняты только к 1914 году.
Второй стол первого военного отделения разрешал так же довольно широкий круг вопросов, но основным для него был чрезвычайно серьезный вопрос конского ремонта, то есть снабжения казаков конями. Хотя в русской армии были казаки-пластуны и даже казаки-моряки, главной службой казаков всегда была кавалерия. В начале века положение с снабжением армии лошадьми стало критическим. По экономическим причинам сократилось количество частных конных заводов. Это вызвало резкий рост цен на строевых коней. Самые крупные подобные заводы находились в обширных степях на Юге области Войска Донского на арендованных у него землях. Вопросы аренды земель в свое время разрешались ГУКВ и вышестоящими органами и арендная плата поддерживалась на достаточно низком уровне. Донское коннозаводство снабжало армию строевыми лошадьми улучшенной Донской породы. Казаки покупали жеребцов на заводах или выращивали в станичных табунах. Но «станичные» кони были классическими «степняками», не соответствующими войсковому стандарту. Второму столу было поручено вести дела по развитию и улучшению станичного коневодства, разрабатывать положения и штаты  учреждений, им ведающих; организовывать новые войсковые конские заводы и вести отчетность по их деятельности; редактировать и следить за исполнением правил о частном коннозаводстве в войсках; рассматривать жалобы коннозаводчиков на распоряжение войсковых начальств, составлять отчеты о состоянии коневодства в казачьих войсках, учреждать скаковые общества .
С первых же дней работы столу пришлось разрешать множество частных вопросов 0 о выделении средств из войсковых капиталов на закупку жеребцов для станичных табунов, о выборе пород для улучшения войсковых табунов. Стол сводил статистические данные, поступающие из различных учреждений, связанных с конным делом. Информацию о проблемах приходилось собирать из самых различных источников – из прессы, через осведомительные бюро, из Всеподданнейших отчетов Наказных Атаманов, сводок по отдельному корпусу Жандармов. Такие сводки шли регулярно на имя Военного Министра, а если в них содержалась важная информация по казачьим войскам, то через Начальника Главного Штаба или Дежурного Генерала шла к Начальнику Казачьего Отдела и оказывалась в соответствующих отделениях и столах.
Так, 2 августа 1911 года Дежурный Генерал Главного Штаба сообщал П.О.Агапову, что в особой записке Командира Отдельного корпуса жандармов содержатся причины, побуждающие волноваться казаков Войска Донского . В записке, в частности, указывалось, что казаки недовольны невозвращением в войсковой капитал 17 млн. рублей, истраченных на мобилизацию второочередных полков в 1905 году (эта записка пошла в 1 стол 1 отделения, мера была разрешена, как единовременная, до полного разрешения вопроса с мобилизационными нуждами). Остальные недовольства и недоумения касались верных друзей казаков – их коней.
Казаки во-первых очень нервничали из-за продолжающегося из года в год удорожания строевых коней. К 1912 году строевой конь стоил не дешевле 120 рублей, а вся справа, с которой казак выходил на службу и которую, находясь на льготе, должен был держать постоянно наготове, обходилась ему около 300 рублей, колоссальную по тому времени сумму
Малоимущим казакам коня и снаряжение покупали за счет станичных средств, которые так же были весьма ограниченны. Вопрос об обеспечении казаков поднимался даже в Государственной Думе.
Второй стол периодически пересматривал списки беднейших станиц и хуторов отдельных войск, казакам которых выдавались государственные 50-ти и 100 рублевые пособия на покупку строевых коней.
Решалось и множество частных запросов по улучшению станичного коневодства – а именно по закупке по войскам и станицам чистокровных жеребцов. Это был внесметный расход из войскового капитала и войска сами не имели полномочий для его решения. Этими мерами пытались сбить дороговизну лошадей, прекратить частые случаи выбраковки строевых коней (в основном, из-за заниженного роста степных коней. Торг по ростовой планке шел буквально за каждый вершок).  Впрочем, и само содержание станичных жеребцов за счет станиц опустошало станичный бюджет и вызывало раздражение казаков. Поэтому большее внимание уделялось войсковому коневодству. Оно финансировалось из Войсковых капиталов, пополнявшихся за счет внутренних повинностей казаков, приближавшихся иногда к крестьянским, хотя формально казаки, привилегированное сословие, были освобождены от общегосударственных налогов.
Казаки очень хорошо знали, на что расходуются их деньги. В записке Корпуса жандармов указывалось, что казаки Войска Донского недовольны громадными расходами на содержание Провальского конного завода. Но определенное недовольство высказывалось и в отношении частных коннозаводств, занимавших большие площади Задонских степей. Депутаты Донского Войска не раз высказывались в Думе о необходимости прекращения аренды, невыгодной для Войска.
Проблема обострилась тогда, когда на землях войскового и частного коннозаводства были обнаружены запасы каменного угля. Срок аренды Задонских степей оканчивался только в 1916 году, но уже с 1912 года шло бурное обсуждение этой проблемы во всех инстанциях от хуторских сходов до Военного Совета и Государственной Думы. В 1913 году по поручению Военного Министра 2-й стол 1-го отделения Казачьего отдела разработал два взаимоисключающих проекта. Сначала был написан проект о продлении арендования Западной части Задонской степи. На обсуждении в Государственной Думе он был отклонен по докладам депутатов казачьей фракции. Соответственно, те же офицеры 2-го стола быстро разработали правила ликвидации коннозаводства. Они были представлены на заседание Государственного Совета. Государственный Совет сделал вывод, что ликвидация частного Донского коневодства будет крахом для русской кавалерии. Ни войсковые, ни государственные конные заводы, ни небольшие племенные частные заводики Центральной России не могли в то время обеспечить армию высококровными лошадьми. Государственный Совет предложил продлить аренду до 1923 года и поэтапно ликвидировать ее до 1928 года. За оставшееся время государство должно было вложить средства в государственные и войсковые заводы так, чтобы к моменту ликвидации частного конезаводства они могли бы обеспечивать нужды армии полностью.
В 1914 году работала согласительная комиссия Государственного Совета и Государственной Думы. Комиссия не смогла прийти к общему мнению. К началу Первой мировой войны не был разрешен ни вопрос об аренде, ни вопрос о переносе Провальского войскового завода в Задонскую степь. Вопрос о коннозаводстве, объективно, был вопросом государственным. Казачий Отдел играл в таких вопросах роль специальной, по казачьим делам канцелярии при Военном Министерстве, без права выражения собственного мнения. В это время недостаток казачьего представительства в центральных органах власти компенсировался небольшим, но очень активным представительством в Государственной Думе (так получилось, что от самого консервативного сословия – казачества, в Думу прошли и казаки с явно либеральными, кадетскими симпатиями). Вопрос о коневодстве, о закупках лошадей для казаков, об облегчении финансовой нагрузки на содержание строевых лошадей для казаков и офицеров, находился под постоянным вниманием русской прессы. Второй стол первого отделения собирал и внимательно изучал вырезки из газет различного направления по данным вопросам. Общие мнения и левых, и правых публицистов сводились к постепенному облегчению выхода на службу, к снабжению казаков – и нижних чинов и офицеров – лошадьми из общекавалерийского ремонта.
Кроме вопросов, связанных с коневодством, второй стол решал и некоторые административные вопросы. В нем утверждались, по представлению Наказных Атаманов, списки провинившихся казаков, назначаемых не в очередь в службу или высылаемых в отдаленные станицы. Тут же рассматривались и жалобы наказанных казаков на неправильные действия войсковых начальств. Шли подобные списки единым делом по каждому войску. В целом, подобные наказания практиковались очень редко.
Стол вел всю переписку по изданию и распространению в казачьих войсках Высочайших Манифестов. Первоначально в его компетенцию входили и различные военно-хозяйственные органы – оружейные склады, мастерские, швальни, кузницы, военно-ремесленные школы. Но в 1912 году по рапорту Начальника Отдела все эти дела были переданы в первый стол, к прочим делам военно-хозяйственного характера. Так же были переданы все вопросы, связанные со службой иррегулярных воинских частей, формируемых на территории казачьих войск из горцев Кавказа – так называемых «инородческих милиций». В отношении этих формирований за казачьим отделом была оставлена вся полнота власти. В эти годы решалось несколько серьезных вопросов, касавшихся службы кавказцев. Так, в 1910 году, стол готовил заключения и вел переписку по упразднении Терской постоянной милиции, оказавшейся неэффективной, и учреждении Терской охранной стражи.
Во втором столе решались и вопросы, связанные с перечисленными в распределении занятий лишь отдаленно. Через стол проходили жалобы казаков на ошибочные вызовы на службу, просьбы родителей об освобождении от службы их детей и подобные частные документы.
Третий стол первого военного отделения занимался статистикой и законодательными вопросами. Постоянной и четко определенной функцией его сотрудников было рассмотрение служебно-статистических годовых отчетов по казачьим войскам, составление сводного отчета. Личные Всеподданнейшие отчеты шли через канцелярию Отдела, но если по ним возникало особое делопроизводство, то его вел так же третий стол.
 В отчетах Атаманов наряду со статистическими сведениями, с перечислением основных мероприятий по разным отраслям управления, подымались обычно и вопросы, по которым нужно было принимать меры на уровне Верхновного управления. На многих подобных документах появлялись Высочайшие резолюции и, с пояснениями Военного министра, они возвращались в Отдел для работы.
Третий стол издавал Сборник Правительственных распоряжений по казачьим войскам. До реформы 1910 года с изданием этого важнейшего сборника проблем не было, он издавался Главным Управлением Казачьих войск, в котором были собраны все отрасли управления казачьих войск. Сборник тогда был простым сводом прошедших через ГУКВ и принятых законодательными учреждениями постановлений. Но, по новым положениям, законы и распоряжения, касающиеся казачьих войск стали приниматься во многих Главных Управлениях Военного Министерства – в ГУГШ, Управлении Дежурного Генерала Главного Штаба, Главном Артиллерийском управлении и других. Первые месяцы своего существования сотрудники Казачьего отдела вели отчаянную переписку с этими учреждениями о присылке в Отдел копий положений, штатов и прочих законодательных материалов. После соответствующего приказа по Военному Министерству дело со сбором законодательных материалов нормализовалось.
В третий стол поступали все донесения, доклады и записки по донесениям о выражении Всеподданнейших  чувств в казачьих войсках, ежегодно составлялся Всеподданейший доклад.
В обязанности стола так же входили дела, находившиеся на стыке компетенций Казачьего отдела Главного Штаба и Главного Управления военно-учебных заведений. Казачьи войска на свои средства открывали подготовительные пансионы и отделения кадетских корпусов, из войсковых средств устанавливались стипендии для казаков. Большая часть подобных стипендий была именными – в честь членов Императорской Фамилии, выдающихся военных деятелей России. Общее количество войсковых стипендий было велико, во многом это было обусловлено решениями последних десятилетий XIX века, ограничивающих развитие общего среднего образования в казачьих областях, но поощряющих развитие специального военного образования. Благодаря этим стипендиям казачата из малообеспеченных дворянских семей, сироты казаков, погибших во время Русско-Японской войны и революционных событий 1905-1907 годов, могли проходить обучение в четырех казачьих кадетских корпусах – двух Оренбургских, Омском, Донском, Владикавказском – и в подготовительных отделениях при них.
Сотрудники третьего стола собирали, обрабатывали, издавали статистические данные по казачьим войскам; ассигновывали суммы из войсковых и государственных средств на статистические исследования, рассматривали и утверждали предположения об образовании в казачьих областях статистических комитетов, их организации, утверждении правил и положений для них. Начало ХХ века недаром считается «золотым веком» русской статистики. Во всех казачьих войсках при Областных и войсковых правлениях действовали подобные комитеты. В них работали такие известнейшие специалисты, как Ф.А.Щербина, А.А.Карасев. Статистические сведения по общему экономическому положению казачьих войск, отделов и станиц, коневодству, народному образованию, собранные сотрудниками третьего стола, рассылались по подлежащим отделениям и столам Казачьего Отдела.
Войсковая статистика была тесно связана с войсковой историей. Написание войсковых историй в казачьих войсках было важнейшим политическим делом. Работа эта находилась под пристальным контролем Военного Министерства, финансировалась из войсковых капиталов и, в ряде случаев, из государственной казны по военному министерству. Казачий отдел вел переписку по выбору официального войскового историографа, утверждению его плана работы и финансированию. Данные работы шли нелегко, финансировались, как обычно, по остаточному принципу. Так, по Войску Донскому план написания войсковой истории был утвержден в 1904 году, тогда за историю своего войска взялся известный и авторитетный специалист, секретарь Донского статистического комитета И.П. Попов. Затем работа застопорилась из-за его кончины. Казачий отдел вел долгую переписку с различными историками, в том числе была попытка привлечь к написанию истории Войска Донского В.О.Ключевского. Он отказался, ссылаясь на занятость, но обещал всячески содействовать казакам в поиске исторических документов в московских архивах. Историю Войска было поручено написать группе историков во главе с директором Новочеркасского Донского музея Х.И.Поповым. В связи с тяжелым состоянием войскового капитала и бюджета Военного министерства задача их была ограничена изданием к 1912 году юбилейного труда «Донские казаки в Отечественной войне 1812 года» 
Гораздо успешнее обстояло дело с изданием «Истории Кубанского казачьего войска». Казачьему отделу довелось лишь завершать работу по изданию капитальнейшего труда Ф.А.Щербины, выдающегося историка и экономиста, сотрудника Кубанского областного статистического комитета, начатую еще в 1901 году Главным Управлением казачьих войск.  Книга была издана к концу 1910 года, как писал сам автор, благодаря наказным атаманам Кубанского войска Я.Д.Маламе и М.П.Бабычу. В остальных войсках дела с подобными изданиями обстояли хуже. Написание и издание войсковых историй было в большинстве случаев делом частных лиц.
Как ни странно, третий стол занимался даже таким специфическим делом, как сбор и издание казачьего фольклора. В частности, документально оформлялась и финансировалась на средства из войсковых капиталов, работа легендарного казачьего фольклориста А.М.Листопадова. Создавались особые комиссии, записывавшие песни в различных областях и округах, но по причинам экономическим не удалось осуществить планировавшееся фундаментальное издание казачьих песен. Пятитомное издание песен Донских казаков А.М.Листопадов осуществил только в 1949-1955 годах.
Вообще, этот стол был одним из самых разносторонних. Занимался он и архивной частью. Особенно на первом этапе его сотрудникам приходилось выдавать в различные учреждения Военного министерства бесчисленное количество выписок и справок из дел бывшего ГУКВ. Проходили через него и выписки из архивных материалов по прохождению службы офицерами и чиновниками казачьих войск.
Второе отделение Казачьего отдела Главного Штаба ведало земельными отношениями в казачьих войсках. Эта проблема была одной из самых сложных, и, очевидно, важнейших. Вторым отделением заведовал полковник   А.А.Суров, несколько позже в чине генерал-майора ставший помощником Начальника Казачьего Отдела. После него стол возглавил полковник Н.И.Орловцев. В отделении кроме военных работали чиновники – юристы и агрономы. Ведению Первого стола подлежали дела, касающиеся землепользования и землевладения отдельных казаков, крестьян и церковных причтов. Второй стол рассматривал дела по устройству межевой части. Третий стол – вопросы, связанные с землевладением казачьих войск в целом.
В первом столе разрешался чрезвычайно болезненный для казачьих войск вопрос о наделении земельными наделами офицеров и чиновников. Эти наделы, чьи размеры превышали казачьи, выделялись в их пользование в замен денежной пенсии за особые заслуги. С 1870 года эти земли стали отчуждаться из войскового земельного фонда в частную собственность с правом продажи и передачи по наследству. Величина одного такого надела могла быть более 200-300 десятин. Значительная часть наделов быстро распродавалась. Все  это вело к уменьшению земельного пая простых казаков. В Казачьем Отделе устанавливались только общие правила выделения офицерских участков и решались спорные вопросы, выдавались разрешения на выделение и получение земель. Также стол решал вопросы, связанные с наделением землей крестьян на территориях казачьих войск, о выселениях крестьян с территорий войск и переселении их. В основном столу приходилось разбирать нескончаемый поток претензий и жалоб казаков, крестьян по этим вопросам. Стол давал свои заключения по вопросам, связанным с переселенческой политикой, непосредственные разрешения на переселения казаков внутри войск.
В первом столе рассматривался в 1910-е годы вопрос, связанный с восстановлением в Донском и Кубанском войсках старинных  органов войскового самоуправления – Донского войскового круга и Кубанской краевой рады. Войсковые круги на Дону были в эпоху самостоятельности Всевеликого Войска Донского полновластными правящими органами. После Петра I  они не собирались. То же положение сложилось на Кубани, где Рады не собирались с момента расформирования Запорожской Сечи. Первая в ХХ столетии Кубанская Рада была собрана в 1906 году по личной просьбе Наказного Атамана генерал-лейтенанта Н.И.Михайлова. Военное Министерство дало однозначно отрицательный отзыв  на это предложение, но Николай II, возможно под влиянием только что прочитанной «Истории Кубанского казачьего войска» А.Ф.Щербины и общей ситуации в стране, согласился на созыв Рады. Круг вопросов для нее был определен в границах перераспределения земельной собственности между богатыми Черноморскими станицами и безземельными станицами Закубанья. Первый опыт удался, на заседаниях Рады 1906 года, на которых участвовали по два выборных от каждой станицы, было принято взаимоприемлемое Положение, утвержденное Главным Управлением казачьих войск.
 В 1909 году о созыве Донского Круга просил всеподданнейшим рапортом Донской атаман генерал-лейтенант А.В.Самсонов. На Дону стояла   проблема распределения свободных войсковых земель между нуждающимися станицами. К этому времени в самых бедных, верховых станицах, казачий пай уменьшился до нищенских 10-12 десятин, вместо положенных 30. По результатам длительного обсуждения, в 1910 году Военный Совет принял Положение о распределении между станицами Войска Донского свободных войсковых земель. По этому Положению, для большего учета действительных нужд станиц в прирезках земель из запасов или перераспределении земель между станицами, каждые три года Войсковой Наказной Атаман должен был собирать Войсковой круг.   Атаманам давались полномочия на роспуск Круга в случае, если на  нем были бы затронуты политические вопросы или иные вопросы, прямо не связанные с распределением войсковых земель. Первый Круг 1909 года прошел весьма успешно.
В 1913 году Войсковой Наказной Атаман Войска Донского В.И.Покатило направил в Военное Министерство рапорт с просьбой об отсрочке созыва назревшего Первого круга. По мнению атамана «настоятельных вопросов, которые требовали бы скорейшего созвания его, нет, напротив, есть обстоятельства, побуждающие отложить его»  Генерал-от-кавалерии, побывавший уже Атаманом двух войск – Семиреченского и Донского, считал, что избирательная компания на Дону даст повод для агитации крайне левых партий, что за удержание Круга в рамках чисто земельных вопросов он не ручается и что в некоторых местностях Дона свирепствует чума, распространению которой Круг может содействовать.    Может, на это мнение Атамана повлиял факт неоднократного избрания в депутаты Государственной Думы от Войсковых областей членов различных левых партий – от кадетов Харламова и Бардижа до народного социалиста Щербины. Казачий отдел приготовил соответствующую справку. Военный министр ходатайствовал по существу этого рапорта и, после этого, последовало Высочайшее соизволение на отсрочку Войскового круга до января 1915 года. Само собой, в 1915 году Круг не мог быть созван – шла война, на которую призвали все взрослое мужское население Войска.
Попытки восстановить Круг хоть в урезанном виде совещания по земельному вопросу показывают, насколько идея самоуправления была укоренена в исторической памяти казачества. Казаки не считали Круг 1909 года «настоящим» и, когда в 1917 году, после разрушения русской государственности, был созван первый правящий и свободно избранный Войсковой Круг, его председатель, М.П.Богаевский провозгласил открытие заседаний Войскового Круга после двухвекового перерыва
Как бы не было постановление Военного Совета 1910 года о порядке созыва Кругов ограниченно, все же это был реальный шаг в направлении к более полному учету интересов казачества, акт доверия Правительства казакам. Если бы удалось создать систему представительных органов по решению земельного вопроса в войсках, то второе отделение Казачьего Отдела заняло бы место центральной канцелярии, сводящей воедино и кодифицирующей решения Войсковых кругов и Кубанской Рады, а так же апелляционного органа. Это позволило бы координировать интересы казачьих войск, отдельных округов и станиц с интересами общегосударственными. Круг стоял по данному положению над системой Земельных Советов в войсках, мог координировать их деятельность, давал им руководящие указания. Отсутствие в конечном итоге регулярно собирающегося Круга запутало земельные отношения в войсках, способствовало дальнейшему обеднению части казачества.
Первый стол второго отделения так же решал вопросы, связанные с церковным землевладением. По существующему Положению на каждый Храм, имеющийся в станицах и городах казачьих войск, должны были быть выделены по 300 десятин земли. Это положение распространялось на Православные, буддистские, мусульманские а с 1906 года и на Православные Единоверческие приходы. В связи с общим малоземельем вокруг каждого конкретного случая шла долгая переписка, которая завершалась чаще всего сокращением церковного пая.
В 1912 году рассматривался вопрос о разрешении казакам сдавать земельные паи в аренду или арендовать их. Такое положение, проведенное в духе Столыпинских земельных реформ, разрушало принципы казачьего землепользования, но соответствовало сложившемуся положению: малоземелью и расслоению казачества. Было решено разрешить арендование земли на срок не более шести лет.
Станичные сходы и Войсковые Земельные Советы уполномочивались решать только вопросы о перераспределении земли между отдельными лицами в границах юрта (земельного надела) станицы или хутора. Перепрофилирование земли: отводы земли под сады, огороды, мельницы, заводы, лесопитомники должен был утверждать только Казачий Отдел после рассмотрения этих вопросов в Первом столе Второго отделения.
Во втором столе рассматривались более общие вопросы. Именно здесь устанавливались положения, по которым наделялись землей станицы, хутора и поселки в казачьих войсках. Станичный юрт рассчитывался по одному паю на каждого казака мужского пола, записанного в станице, в том числе и на офицеров и чиновников. К этому приплюсовывался церковный пай. Вся эта земля считалась общинной собственностью станицы или хутора и выдавалась каждому казаку в пользование за службу. Регулярно, хотя и реже чем в крестьянских районах, станичные сходы проводили переделы земли. Несмотря на известные и указанные в ходе Столыпинских реформ неудобства передельной системы, она обеспечивала интересы казаков, проводящих значительную часть жизни на воинской службе. С 1910 года в Казачьем отделе рассматривалось большое количество дел, связанных с выходом крестьян, проживающих на территории казачьих областей, на отруба.. Столыпинская реформа поэтому не затронула казачьего землевладения, хотя такая возможность обсуждалась в печати и в Государственной Думе, документы по этой дискуссии отложились и в делах 2 стола 2 отделения КОГШ. За переход земли в личную собственность казаков выступали в основном лица, не связанные с воинской службой, члены левоцентристских партий. Нужно признать, что их агитация пользовалась определенным успехом среди казаков.
И именно офицеры 2 стола вынуждены были заниматься безнадежной проблемой увеличения станичных юртов. В первую очередь рассматривались дела тех станиц и хуторов, в которых наделы казаков стали меньше 20 десятин – участки для нормальной жизни и несения службы явно недостаточные (ведь сюда входили и поля с хлебом и покосы). В записке Командира отдельного корпуса Жандармов Начальнику казачьего отдела о причинах, побуждающих волноваться население области Войска Донского, среди прочих причин указывалось и «несостоявшееся до сего времени увеличение земельных наделов»
 Было несколько возможностей решить эту проблему. Если поблизости от станицы находились запасные войсковые земли, то Войсковое правление могло выделить часть их в станичный юрт. Но запасы в большинстве округов Войска Донского уже были исчерпаны. В ряде случаев, участки станичного юрта отстояли друг от друга на многие версты и казакам приходилось совершать целые путешествия для работы на своих участках. В таких случаях вопрос можно было решить опять же «по Столыпински» - переселением отдельных семей в многоземельные станицы, созданием новых станиц в пустынных районах. Казачьему отделу было поручено заниматься общей переселенческой политикой. Второй стол решал вопросы с переселением казаков и крестьян внутри казачьих войск, выдачи им переселенческих пособий. На Дону общий поток переселения шел из малоземельных станиц верхнедонских округов – Хоперского, Усть-Медведицкого – в малонаселенные округа Сальского и других степных южных округов. В Восточных войсках продолжалось колонизационное движение все дальше и дальше на Восток и Юго-Восток.
Переселенческие дела, связанные с переселением из войска в другое войско, с получением приписки к казачьему войску, с изменением границ округов или отделов и войск в целом решались в Третьем столе Второго Отделения КОГШ. Основное направление переселения между войсками было направлено с Дона и с Кубани на колонизуемые земли Кавказа – преимущественно в Терском казачьем войске и в Восточные казачьи войска – Семиреченское, Уральское, Сибирское, Забайкальское. Только за 1913 год положительно было решено более десяти прошений о переселении казачьих семей. Казаки – дальние переселенцы, пользовались общими льготами, применяемыми к переселенцам по положениям 1910 -1912 годов. В этот процесс включались   крестьяне и мещане, проживающие на казачьих землях. Они были менее связаны со станичными обществами, не обладали правами. Характерно стремление данной категории жителей казачьих войск осесть не просто в Сибири или Туркестанском Крае, а конкретно в казачьих войсках Сибири, Дальнего Востока или Урала. Многие из них подавали прошение о приписке к этим казачьим войскам. Очевидно, в малонаселенных и опасных пограничных землях получить согласие станичных сходов, окружных и войсковых начальств было легче, чем в давно сложившихся Донском, Кубанском, Астраханском войске.
Но по «восточным» казачествам остро стояла еще одна проблема, связанная как раз с их бурным ростом. Границы почти всех этих войск расплывались в степях с полуоседлым и кочевым населением. У Семиреченского войска не было запасных земель, они попросту не были определены. Во многих войсках шла безучетная раздача неопределенных законодательно запасных земель в аренду. Для некоторых войск подобная деятельность стала важнейшим источником формирования войсковых капиталов и неопределенность земельных отношений была одной из причин постоянного дефицита войсковых капиталов. Чины Казачьего Отдела постоянно находились в командировках в этих войсках. Землеустроительные комиссии – местные, Комитет по землеустроительным делам Главного Управления землеустройства и земледелия, в котором военное министерство по всем вопросам представляли генерал-майор П.О.Агапов и полковник А.А.Суров, руководитель КОГШ , внимательно следили за тем, чтобы при проведении землеустроительных работ не были ни в коей мере нарушены права и интересы народов, живущих в тесном соседстве с казаками – Киргиз-Кайсаков, Башкиров, коренных жителей Уссурийского края.  К 1915 году остался открытым вопрос о наделении землей только одного войска – Семиреченского. На его границах возникало больше всего конфликтов с местным населением.
В этом-же столе решилось в это время несколько дел, показывающих нестабильность состава казачьих войск. В 1910 году велась переписка по отчуждению земельного пая станицы Кубанская в связи с переходом его жителей в крестьянское состояние и применению к ним положений нового крестьянского закона. В 1914 году произошло массовое зачисление крестьян села Нарынского в состав Забайкальского казачьего войска. Тем самым бывшие частные крестьянские наделы стали частью войсковой земли, юртом новой станицы. В целом такие случаи были единичны, вызывались или административными решениями в случаях неудобства управления или каких-либо нарушений, но чаще – просьбами всех жителей при согласии всего местного начальства.
В связи с организацией в Войсковых хозяйственных Правлениях межевых отделений, Казачий Отдел в 1911-1912 годах истратил немало сил, бумаги и нервов для разработки и утверждения положений о них и их штатов. Однако права этих отделений оставались ограниченными и значительную часть межевых дел продолжали решать в далеком Санкт-Петербурге чиновники и офицеры второго стола казачьего Отдела Главного Штаба.
За короткий межвоенный (1905-1914) период не удалось разрешить самых болезненных проблем – хотя бы приближению реальных казачьих наделов к установленным нормам, наделению земли иногородних или сокращению их притока на казачьи земли. Немногочисленная казачья фракция в Государственной Думе, путаясь в партийных идеологических распрях так же не могла провести через нее важных решений, выгодных казакам. В земельном вопросе полномочия Казачьего Отдела были ограниченны и сводились к подготовке справок и мнений. Окончательное решение выносил Военный Совет, Военный Министр, утверждал Государь Император. Войсковые Круги, как выразители реальных проблем и интересов казачества, могли бы решить многие больные вопросы, в том числе и вопрос об изменении порядка наделения землей офицеров и чиновников. Крупные же общегосударственные мероприятия , способные решить радикально проблемы казачьих войск, мог провести только представительный казачий орган управления казачеством, подобный Комитету Казачьих войск. Чиновники Военного министерства, погрязшие в рутинной работе, не смогли за четыре года принять ни одного серьезного решения, в том числе и такого широко обсуждаемого, как создание новых казачьих войск – Закавказского и Туркестанского. Такая мера предлагалась неоднократно казачьими деятелями разных войск, она могла бы полностью снять проблему малоземелья, укрепить позиции России в местностях, справедливо называемых «мягким подбрюшьем Империи».  В итоге, к 1917 году в верхнедонских станицах было 18% беспосевных казачьих хозяйств, примерно столько же хозяйств по малоземелью не могло содержать рабочий скот
Но были  в работе аграрных отделений КОГШ и масса положительных сторон. Казачий отдел способствовал изданию и распространению на Дону и на Кубани агрономической и технической литературы, распространению передовых методов хозяйствования. Землепользование в казачьих областях заметно превосходило по использованию современных технических средств земледелие Центральной России.
Иногда в вину Казачьему отделу ставится его упорная борьба против элементов Столыпинской реформы. Однако, в 1917 году свободно выбранные Войсковые Круги и Рады полностью оправдали и подтвердили незыблемость общинных начал казачьего землевладения.
Третьим отделением Казачьего отдела Главного Штаба бессменно руководил статский, а затем и действительный статский советник М.А.Греков. Это было уже чисто гражданское отделение, хотя в его составе работали офицеры-столоначальники. В основном в службу в гражданские отделения Казачьего отдела вступали столичные чиновники, имевшие опыт работы в управлениях Военного Министерства. Круг деятельности третьего отделения был чрезвычайно широк.
Первый стол его занимался всеми вопросами, связанными с постановкой учебного дела в войсках. Уровень грамотности в казачьих областях был выше, чем в центральной России. Только в Области войска Донского в начале ХХ века насчитывалось 3 гимназии, 4 реальных училища, 5 военно-ремесленных школ, 527 окружных и народных училищ, всего более 1500 учебных заведений разного уровня . Немногим уступали Кубань, Астрахань и степенный старообрядческий Урал, несколько хуже обстояли дела в «молодых» - восточных казачьих войсках.
Основным видом учебного заведения в войсковых областях были Войсковые школы с трехлетним курсом обучения. В них получало начальное образование практически все казачье население. Школы эти финансировались из войсковых капиталов. К этому времени уже ушли в прошлое решения 1880-х годов о недопущении гражданского образования казаков. Вся система образования начала приобретать планомерное развитие.
Еще Наказной Войсковой Атаман Донского казачьего войска генерал-лейтенант А.В.Самсонов рапортовал о необходимости передачи всех войсковых школ из ведения Министерства народного просвещения в Военное министерство и прямого подчинения их войсковому начальству.   Такая мера способствовала бы большему соответствию образования казаков потребностям их службы и  быта, устранила бы разнобой в подчиненности учебной и хозяйственной частей училищ. Так же он считал необходимым расширить программу курса начального образования с 3 до 4 лет, повысить оклады учителям. В 1912-1913 году по этому рапорту содержание учителей повысилось значительно, но по вопросу подчинения школ мнение Атамана не было принято во внимание. Напротив, все четыре года существования казачьего отдела, его чиновники вели планомерную работу по переподчинению всех казачьих школ Министерству народного просвещения в рамках общего разделения полномочий бывшего Главного управления казачьих войск. Окончилась эта работа в 1914 году, когда решением Совета Министров окончательно были переданы в образовательное ведомство казачьи школы Астраханского, Оренбургского, Уральского, Сибирского и Уссурийского казачьих войск.      
В большой памятной записке Донского Атамана генерал-адъютанта П.И.Мищенко от 10 августа 1911 года  наряду с вопросами службы офицеров, организации лагерных сборов в связи с сокращением приготовительного разряда, ставился и вопрос повышения уровня военной подготовки в школах. Старый генерал, успевший уже отвоевать три войны, знавший хорошо и потребности армии и проблемы Донского войска, предложил:  «Для развития воинского казачьего духа и предварительной подготовки к отбыванию воинской повинности полагал бы весьма полезным ввести во все начальные школы особый отдел военного образования, поручив его ведение льготным офицерам, под общим руководством окружных атаманов.
                К военному образованию я отношу: воспитание в чувстве долга, преданности ЦАРЮ и Отечеству; знание истории Отечества и долга с привитием патриотизма; физическое развитие - занятия гимнастикой и строем. Сверх того я полагал бы крайне полезным установить для всех школьников казачье обмундирование, завести для них оружие (шашки), а в старших классах заниматься верховой ездой и, буде возможно, стрельбой.»            
Все эти меры уже давно назрели в общероссийском масштабе и решались энтузиастами – боевыми офицерами, понимавшими, что воина можно подготовить только с детства. Общероссийское военно-патриотическое движение «потешных» появилось и в казачьих областях. Казачьи потешные участвовали в Высочайших смотрах в Санкт-Петребурге (документацию и финансирование этих поездок тоже обеспечивали сотрудники первого стола третьего отделения). После рапорта Мищенко и заключения войсковых штабов отдел начал разработку, совместно с соответствующим отделом ГУГШ, общей программы подготовки казаков школьного возраста. Генеральный Штаб связал решение этого срочного вопроса с разрешением вопроса об упразднении льготы. Кроме того, задерживались заключения по образовательным вопросам от штабов Восточных войск, в частности от Приамурского начальства. К началу Первой Мировой войны разработка вопроса об обучении казаков военной гимнастике и строю завершена не была. Свою роль сыграло и то, что обсуждение вопроса о военной подготовке в школах, о «потешном движении» во всероссийском масштабе наткнулось на глухое сопротивление либеральной общественности. Левые и центристские газеты активно публиковали статьи о наступлении военщины на образование, негативные отзывы о существующих отрядах, вопрос был вынесен на обсуждение Государственной Думы. «Потешное» движение под градом обвинений, несмотря на государственную поддержку, к 1914 году или заглохло или перестроилось в «скаутское движение» - тоже военизированное, но защищенное от нападок своим международным характером. Отдельные пункты программы Мищенко исполнялись в отдельных школах и отдельных войсках. Так, например, в 1911 году была введена казачья форма для учащихся начальных училищ, открытых в казачьих селениях Оренбургского казачьего войска, в отдельных школах или категориях школ других войск. Так же в частном порядке в КОГШ решался вопрос об увеличении программы начального образования до четырех лет.
По оставлении в ведении казачьего управления только хозяйственной части казачьих школ, основное количество дел, рассматриваемых 1-м столом 3-го отделения Казачьего Отдела было связано с финансированием школ разных категорий, с открытием новых школ в станицах и городах и открытиях новых войсковых стипендий в школах. В связи с общим обнищанием казачьего населения в малоземельных районах для многих семей войсковые или местные стипендии и премии были единственным способом дать образование своим детям.
В свою очередь станичные сходы и окружные и войсковые начальства были заинтересованы в повышении уровня образования своих казаков. Использовалась любая возможность получить согласие вышестоящего начальства на установление стипендии. Так, в 1911-12 годах, когда вся страна праздновала 300-летие династии Романовых, казачий отдел был завален рапортами Атаманов различных войск об установлении в трех и четырех-классных, средних училищах, приготовительных отделениях при кадетских корпусах и институтах Николаевских, Александровских, Алексеевских стипендий. Такие рапорта в большинстве случаев разрешались положительно.
Во всех случаях для разрешения дела, связанного с затратой средств из станичной казны или войскового капитала, Казачий Отдел рассматривал состояние источников финансирования и, исходя из этого, давал положительную или отрицательную резолюцию. Большая часть вновь установленных стипендий учащимся или премий учащим устанавливалась приговорами станичных сборов, поддержанных рапортами Наказных Атаманов. Почти все испрашиваемые стипендии были именными. Кроме имен Российских Императоров и членов Императорской Фамилии, они носили имена крупных государственных и военных деятелей, Атаманов казачьих войск, государственных деятелей. Так, премия для учителей в станичных и  хуторских училищах, учрежденная в июле 1911 года для Астраханского казачьего войска, носила имя генерал-лейтенанта Е.Г.Гарфа, бывшего начальника Главного Управления казачьих войск .  Стипендии для казачат Кундравинской станицы, обучавшихся в Сосновском 4-х классном городском училище Оренбургского казачьего войска, установленные по приговору станичного сбора Кундравинской станицы, носили имя генерал-майора Петра Осиповича Агапова, родного брата Павла Осиповича Агапова, начальника КОГШ. Петр Осипович долгое время был Атаманом 3-го военного отдела Оренбургского войска, только что переведен с этой должности на командование бригадой  Должно быть, хитрые станичники рассудили, что Павлу Осиповичу будет приятно увидеть в рапорте имя родного брата и уж он походатайствует в Министерстве за земляков.
Этот комплекс интересен тем, что он показывает, как, при отсутствии Земского управления в казачьих войсках, на что обычно в первую очередь жаловались «левые», в области образования традиционное казачье самоуправление, пускай урезанное и подчиненное по всем вопросам «пирамиде власти» от окружного и войскового Начальств до Центральных Министерств и Управлений, все же исполняло достаточно эффективно те же функции, что и Земства в центральной России.
Так же стол готовил к решению финансово-хозяйственные вопросы, связанные с церковно-приходскими школами, с открытием и функционированием станичных и хуторских библиотек. Источником информации по учебной части для чиновников были рапорта и отчеты Атаманов казачьих войск, прошения и жалобы директоров учебных заведений, учителей, казаков на имя Военного министра. Периодически делался доклад по вырезкам из газет – как местных, так и центральных, по всем вопросам, связанным с народным образованием.
2-й стол 3-го отделения Казачьего Отдела Главного Штаба разрешал дела, связанные с сословной организацией общества, с постановкой медицинского дела, с чрезвычайными происшествиями в казачьих войсках. Основную массу вопросов, разрешаемых в этом столе, составляли сословные дела.
По существующим в Российской Империи положениям, казачество считалось военно-служилым сословием. Наряду с дворянством и духовенством оно было сословием привилегированным, то есть освобождаемым от ряда повинностей, возложенных на податные сословия – купечество, крестьянство и мещанство. Сословием казачество провозглашено было искусственно и, благодаря своему «несословному» происхождению, обладало большим количеством «несословных» особенностей.
Во-первых казачество было разделено внутри себя на два сословия – собственно казачье сословие и казачье дворянское сословие. Между казаком-дворянином и простым казаком не было той пропасти, что разделяла, допустим, крестьянина и дворянина в России. Благодаря сохранению элементов выборности местного самоуправления, в войсках сохранялись и элементы былого равноправия. Как и в остальной армии получение первого офицерского чина – хорунжий, было равносильно приобретению личного дворянства, а офицер, выслужившийся до VI класса (полковник) становился потомственным дворянином. Так же, как и в России, роль дворянства к началу ХХ века начала понижаться. Духовенство из казаков пользовалось всеми правами Духовного Сословия, но дети священников, не получившие духовного образования, возвращались к своему казачьему состоянию.
Основная часть дел по сословной принадлежности относилась к поступлению в казачье сословие, исключению из него, переходу из казачьего сословия одного войска в другое войско а так же присвоению почетных званий «почетного казака» и «почетного старика».
При принятии положения о Казачьем Отделе, рассматривался вопрос  о расширении прав Наказных и Наказных Атаманов казачьих войск. Атаманы, в частности, просили, чтобы им было предоставлено право исключать из войскового сословия всех лиц, в том числе и офицеров и чиновников. Однако, утверждено им было только право разрешать таким лицам по установленным правилам выходить из войскового сословия. Принимать решение об исключении из войскового сословия при согласии войскового начальства мог только Начальник Главного Штаба. В спорных случаях дело рассматривалось Военным Министром. Речь в таких делах могла идти и об отдельных лицах и о целых поселениях. Такие дела так же были связаны с земельным вопросом и разрешались совместно с 3-м столом 2-го военного отделения, как это было с уже упоминавшемся случаем с отчислением из казачьего сословия казаков поселка Кубанского Уссурийского казачьего войска. В целом подобные дела были крайне редки. Буквально единичны прошения казаков об исключении их в связи с тяготами службы. 
Гораздо чаще рассматривались вопросы о приписке к казачьим войскам лиц других сословий. Приписка могла быть проведена целой группе людей, как это было, например, с крестьянами села Нарынского, ставшими в 1914 году казаками Забайкальского войска. Но за период деятельности КОГШ это был единственный случай массового зачисления в казачье сословие. Замкнутость казачьего сословия поддерживалась Правительством, совершенно справедливо полагавшим, что увеличение численного состава приведет к ухудшению качества. Это было связано и с самосознанием казаков, всегда несколько свысока и даже презрительно относившихся к иногородним и иносословным.
Чтобы стать казаком иногородний должен был подать прошение на имя Атамана той станицы, в общество которой он хотел вступить. Станичный сход, если его участники хорошо знали этого иногороднего, составлял приговор с согласием или несогласием с припиской данного человека к станице и зачислении его в войсковое сословие. Далее требовалось согласие сначала Окружного, затем Войскового начальства. В случае, если в казаки вступал офицер или чиновник, документы его шли по команде из Войскового Правления в Казачий отдел и далее, на утверждение Военного Министра.
В год приписку к казачьим войскам получали в среднем от 12 до 16 человек, преимущественно именно офицеров. Получали приписку к определенным станицам все Наказные Атаманы, назначаемые в войска. Так, генерал Мищенко был зачислен в войсковое сословие Войска Донского по станице Кривлянской  , причем сразу почетным казаком (он был хорошо известен казакам по командованию в русско-японскую войну 1904-1905 гг. Уральско-Забайкальской казачьей дивизией и по атаманству в Семиреченском казачьем войске) . Такое зачисление шло с соблюдением всех формальностей – с приговором станичного схода, рапортом по команде, рассматриваемым в Казачьем отделе. Новый казак записывался в станичные списки и получал положенный земельный пай. Сменивший Мищенко генерал-лейтенант Покотило был зачислен в войсковое сословие по станице Филоновской  при вступлении в должность в марте 1913 года. Многие сотрудники КОГШ  так же были почетными казаками различных станиц. Сам Начальник отдела П.О.Агапов стал почетным казаком своего родного Оренбургского войска еще будучи начальником отделения ГУКВ, несколько позже, уже во время Первой Мировой войны он стал почетным казаком и почетным стариков 14-ти станиц разных войск. Ни к чему особому такое почетное звание не обязывало, но носить его было очень большой честью для офицеров.
Приписывались к войскам кавалерийские офицеры, прослужившие определенный срок в казачьих полках, военные чиновники и офицеры, служившие по внутреннему войсковому управлению. В рапортах о приписке крестьян очень часто встречается момент биографии, облегчающий соискателю приписку – служил в кавалерийском полку, произведен в унтер-офицерский чин.
Легендарный герой русско-японской войны, блестящий кавалергард из ост-зейский дворян, В.Ф.фон Эксе, отвоевавший войну в команде разведчиков Забайкальского войска, по личному желанию перевелся в 3-й Донской казачий полк и получил в 1911 году приписку к войсковому сословию войска Донского, по станице Усть-Хоперской . Нужно думать, что станичному сходу было приятно знать, что в станице будет жить (это обязательное условие приписки) человек, о чьих подвигах знает вся Россия.
Ежегодно стол составлял сводку по чрезвычайным происшествиям по каждому казачьему войску в отдельности. Сюда входили как те случаи, которые мы называем чрезвычайными и сегодня: сведения о стихийных бедствиях и авариях, так и сообщения о волнениях казаков, крестьян и рабочих, сообщения о чрезвычайных мероприятиях. Так, в 1911 году стол подготавливал такое мероприятие, имеющее общероссийское значение, как перенос праха легендарных Донских атаманов   Я.П.Бакланова, Д.Е.Ефремова, В.В.Орлова-Денисова и М.И.Платова в усыпальницу при недавно отстроенном Новочеркасском Войсковом Соборе.
Во втором столе решались и вопросы, связанные с деятельностью религиозных организаций. Православная Церковь на территории казачьих войск подчинялась через епархиальное управление Святейшему Синоду, ноо в ряде вопросов, преимущественно хозяйственных, приходы зависели от Военного Министерства через КОГШ. В частности рассматривались вопросы о выделении средств на строительство или ремонт храмов или часовен, помощи в миссионерской деятельности. Чиновники второго стола собирали сведения о деятельности сектантов на территории казачьих войск и разрабатывали меры по ее искоренению. В ряде районов Донского, Терского, Уральского войск такая опасность была чрезвычайно серьезна, отмечалось проникновение в казачью среду различных протестантских сект. Ведал второй стол и жизнью калмыцкого буддийского духовенства.
Третий стол третьего отделения вел дела по судебной и тюремной части и опеке. Сюда же входили вопросы предоставления иностранцам права пребывания на территории казачьих войск. Через этот стол проходило большое количество прошений лиц иудейского исповедания на право временного пребывания или в крупных войсковых городах по делам или на курортах Кубанского войска на лечении. По большему количеству подобных дел Казачий Отдел откладывал решение до окончательного разрешения еврейского вопроса Государственной Думой.
Четвертое отделение КОГШ ведало общественным управлением на территории казачьих войск. Начальником 4-го управления весь предвоенный период был действительный статский советник А.И.Либединский.
Первый стол четвертого отделения ведал общественным управлением в станицах и сельских поселениях, делами о лицах невойскового сословия, оседло проживающих в станицах.
Станичное управление – последняя часть некогда абсолютного самоуправления казаков, еще не до конца подчиненная и упраздненная. Однако, выборность станичного правления была к концу XIX века весьма урезана. Полковник Донского казачьего войска А.И.Бояринов так характеризовал позднее эту систему: «Станичное самоуправление было фактически фикцией, ибо выборы станичного атамана – этой важнейшей функции в аппарате управления – поставлены были так, что на самом деле атаманы являлись чиновниками по назначению» . (В этом, конечно, есть определенное преувеличение, в эмиграции делегат всех послереволюционных кругов примкнул к крайним самостийникам, но определенную обиду казаки затаили).
Выборы станичного правления утверждались Окружным Атаманом. Если деятельность станичного правления не устраивала окружное начальство, то Атаман Округа мог  назначить станичного Атамана и членов его правления, проведя такое решение через Казачий Отдел Главного Штаба. Такую меру должен был одобрить Военный Министр. Нужно отметить, что за годы деятельности Казачьего Отдела ему не пришлось рассматривать подобных дел.
Станичное правление и станичный сход имели больше прав, чем крестьянские сходы и старосты. Станичный атаман, его помощники и станичные судьи ведали всеми сторонами станичной жизни – распределением земельных паев, больницами и школами, станичным имуществом и казной.
Если первому столу приходилось заниматься преимущественно рутинной работой по рассмотрению частных прошений, жалоб, отчетов то второй стол четвертого отделения занимался в основном работой чрезвычайной. В его ведении было общественное управление городов, в которых не было введено городовое положение, а так же работы по введению городового положения в городах казачьих войск. (Городовое положение 1892 года определяло права и полномочия органов местного городского самоуправления – Городских Дум и Городских управ. В казачьих областях до введения Городового Положения вопросы городского управления решали областные по городским делам присутствия ) С 1910 по 1913 год разрабатывался вопрос о введении городового положения в Новочеркасске, столице Области Войска Донского.
В этом же столе решался чрезвычайно болезненный для казаков вопрос о введении в войсковых областях земских учреждений. Вопрос о преобразовании земско-хозяйственных учреждений в казачьих войсках неоднократно поднимался в Государственной Думе. Разработка этого вопроса шла одновременно в   Государственной Думе и КОГШ до 1914 года. Государственная Дума пришла к выводу о необходимости распространения на казачьи войска общего положения о земских учреждениях 1890 года. Подготовлен был проект о постепенном введении Земства в Донском войске. Но на заседании Государственного Совета 26 февраля 1914 года Военное министерство, ссылаясь на мнение Казачьего Отдела, отклонило этот проект, заявив, что «означенное общее положение совершенно не соответствует укладу казачьего быта и, поэтому, не может быть применено к области Войска Донского»    Государственный Совет принял во внимание мнение Военного министерства и отклонил законопроект Государственной Думы. Надо сказать, что это был весьма продуманный и закономерный шаг, сохраняющий традиции казачества, введение Земств, подменяющих Атаманские правления,  было бы встречено в штыки консервативным казачьим большинством.
Третий стол рассматривал вопросы, связанные с благотворительностью, путями сообщения. В частности, совместно со 2 отделением, решалась проблема отчуждения земель под железные дороги. Так же (совершенно неожиданно) стол вел делопроизводство по вопросам, связанным с деятельностью Государственной Думы.
Пятое отделение Казачьего Отдела ведало гражданскими административными учреждениями казачьих войск и их финансами. Руководил им на первой стадии работ уже знакомый нам действительный статский советник А.И.Либединский, затем, после перевода его в 4-е отделение, его сменил статский советник Чегодаев.
В ведении Первого стола находились дела, связанные с работой войсковых хозяйственных правлений, исполнением Наказными и Окружными Атаманами власти по гражданской части. Второй стол заведывал войсковыми постройками и питейной частью. Наконец, третий стол ведал финансовой и бухгалтерской частью. На деятельности его стоит остановиться подробнее, поскольку финансовое благополучие казачьих войск являлось главным критерием их благополучия вообще и поскольку этому столу пришлось решать важнейшие задачи в период между его созданием и Первой мировой войной.
В 1905 году были мобилизованы казачьи полки всех очередей службы всех казачьих войск. Станичные капиталы были опустошены помощью казакам, выходящим на службу, помощью семьям, оставшимся без кормильцев. Войсковые капиталы, соответственно, опустошались экстренной помощью округам и станицам. По очень приблизительному подсчету только Войско Донское затратило на мобилизационные нужды 17 миллионов рублей.
Еще Главное Управление казачьих войск начало постепенно компенсировать некоторые затраты из войсковых капиталов за счет государственной казны. В ряде случаев такие компенсации совершались по инициативе Государственной Думы. Уже к 1910   году некоторым казачьим войскам были выплачены суммы  в возмещение затрат на содержание кадра второочередных полков, на обучение казаков в юнкерских училищах. Однако, к 1911 году только Терское и Сибирское войска смогли завершить год с положительным балансом войскового капитала: Терцы – за счет Грозненской нефти, Сибиряки – за счет аренды земельных излишков. У остальных войск сложился значительный дефицит бюджета.
Как отмечали сотрудники КОГШ в отчете за 1911 год, причиной бедственного положения казачьих войск являлась передача запасных войсковых земель станицам, выплата пособий казакам для выхода на службу. Казачий отдел видел единственный путь для спасения ситуации – освобождение казачьих войск от расходов на общегосударственные нужды 
Одновременно с этим, при обсуждении сметы Главного Штаба на 1912 год, Государственная Дума поддержала мнение офицеров Казачьего Отдела. Именно в рамках этой проблемы в Государственной Думе рассматривался вопрос о финансировании льготных казачьих офицеров не из войсковой, а из государственной казны.
Казаки были осведомлены о финансовых проблемах своих войск – в упоминавшейся уже неоднократно записке командира отдельного корпуса Жандармов о причинах, побуждающих волноваться казаков Войска Донского, названа и проблема компенсации денег, истраченных войском на мобилизацию    За 1912 и 1913 года удалось лишь частично компенсировать войскам их финансовые затраты на мобилизационные нужды. Однако, возникали и новые причины расшатывания войсковых бюджетов. В 1913 году к Терскому и Сибирскому благополучным в финансовом отношении войскам добавилось лишь Уссурийское. У самого восточного казачьего войска были определены границы лесных угодий и грамотные войсковые экономисты сумели получить приличный доход от их эксплуатации. Донское войско имело катастрофический четырёхмиллионный дефицит – в основном из-за исчерпания войсковых запасных земель и потери арендного дохода. По остальным войскам были дефициты от 965 751 рубля в Кубанском казачьем войске до 12 405 рублей в Амурском войске. Основными причинами такого положения назывались кроме исчерпанных запасных войсковых земель, расходы по военной части, неопределенность войскового юрта, недоловы рыбы, расходы на помощь казакам, на содержание административного аппарата, на народное образование. Казачий отдел по результатам 1913 года рекомендовал принять незамедлительные меры по передаче всех расходов, имеющих общегосударственное значение, в государственную казну .
К таким расходам были отнесены все затраты по военной части, на содержание кадра второочередных полков, на мобилизационные нужды. Так же на счет государства должны были быть отнесены расходы на народное образование, за исключением расходов на станичные школы; на поддержание исправности путей сообщения, на церковное строительство. Все эти предложения вошли в законопроект о переложении с войсковых капиталов на казну расходов, имеющих общегосударственное значение. Вступил в силу этот закон уже в самом начале Первой мировой, в сентябре 1914 года. Государственная казна приняла на себя громадную долю расхода казачьих войск – так, с учетом мобилизации, из капитала Войска Донского на казну было переложено 3 417 544 рублей расхода, и за 1914 год войско имело двухмиллионный профицит    Все войска, кроме Семиреченского и Амурского, окончили этот год с положительным балансом. Семиреченское войско так и не определило свой земельный юрт, этот вопрос решался очень медленно во втором отделении КОГШ и в государственных земельных комиссиях. У Амурского войска были изъяты в казну лесные угодья, новых источников дохода войско найти не смогло.
 Государственная Дума ежегодно рекомендовала Военному Министерству меры по уменьшению расходов из войсковых капиталов. В 1913 и 1914 годах сотрудники Казачьего отдела проводили обследование экономического положения казачьего населения, войскового хозяйства и мер, направленных к увеличению войсковых капиталов и уменьшению расходов на них.
Шестое отделение ведало торговлей, промышленностью и лесной частью казачьих войск. Отделением бессменно руководил действительный статский советник Н.Н.Климковский (кстати, выдающийся геолог и библиофил).
Горной частью в казачьих войсках заведывал первый стол шестого отделения. Второй стол ведал лесной стол. Проблема войсковых лесов, их сохранности была важна и для южных, степных войск, и для Кавказских, и для восточных войск. Общая тенденция развития лесной части в войсках состояла в передаче части угодий в казну под предлогом неэффективности их использования  и стихийным созданием в войсках нелегитимных органов по управлению лесным хозяйством, например, собрания станичных уполномоченных в Кубанском казачьем войске.
В ведении этого же стола находились вопросы, связанные с охраной лесных угодий, с торговлей, организацией ярмарок. 3-й стол ведал оброчными статьями, из которых особое значение имели земельные оброчные статьи, составляющие основные доходные статьи капиталов ряда войск. Так же этот стол ведал рыболовством. Большое количество дел по этому столу связано с Уральским и Астраханским войсками, в которых исторически рыболовство составляло важнейшую долю в общих войсковых доходах.
В начале 1914 года прошла последняя крупная административная реформа. Был изменен порядок разрешения дел, представляемых на Высочайшее благоусмотрение и восходящих к Военному Министру. Верховная власть освобождала себя от решения ряда рутинных вопросов. Однако, компетенция казачьего отдела этими мерами расширена не была. Некоторые вопросы, такие, как распространение на Донскую, Кубанскую и Терскую области циркуляров Министерства Внутренних дел о переселенцах, по крестьянскому вопросу, зачислению и увольнению из войскового сословия офицеров и чиновников, назначение на должность станичных атаманов по назначению начальства, а не по выборам, административная высылка казаков на жительство в отдаленные станицы в наиболее простых случаях решалась теперь не Военным Министром, а Начальником Главного штаба от его имени. В спорных случаях, или в случаях проведения крупных изменений по данным вопросам, он должен был делать доклад Военному Министру
17 июля 1914 года во все отделы Военного Министерства поступил Указ о всеобщей мобилизации сухопутных и морских вооруженных сил. Началась Первая мировая война. Работа всех отделений и столов Казачьего Отдела с первого дня войны стала приобретать характер военного времени. Возникло большое количество новых вопросов и проблем, обострились многие нерешенные вопросы, что-то ушло на второй план.

Можно подвести некоторые итоги проведению реформы 1910 года и работам Казачьего отдела Главного Штаба в мирное время. Главной причиной проведения реформы 1910 года была необходимость упрощения военного аппарата. При проведении этой реформы казачество рассматривалось высшими чиновниками   исключительно, как военное сословие, своего рода поселенные войска. Однако, исторические условия образования и службы казачества, способствовали созданию своеобразной корпоративной психологии, характерной как для казаков-хлеборобов, так и для высшего казачьего генералитета и чиновничества при всей разнице их экономических и социальных интересов. В разной степени они пытались выразить интересы казачества не как сословия, а как социальной группы, имеющей своеобразный характер быта, хозяйствования, культуры тесно связанный с прохождением воинской службы. Иногда на такие же позиции вставали чиновники и офицеры неказачьего происхождения, тесно связанные с казачеством, например, Начальник Главного Управления казачих войск генерал-лейтенант Гарф.  В отношении бюрократического аппарата Империи к казачеству можно проследить две тенденции. Во-первых, оценивая роль казачества, как первоклассной и наиболее надежной военной силы, правительство безусловно стремилось сохранить казачество, облегчить службу и жизнь казаков, предоставляя определенные привилегии, сохраняя элементы традиционного самоуправления. Но сохранившиеся у казачества остатки древнего самоуправления и войсковой автономии противоречили общему ходу развития и устройству бюрократической системы Российского Государства. Крупный военный деятель, генерал-лейтенант А.С.Лукомский так писал об этом: «Переход казачества на положение «служилых войск», конечно, многим казакам не нравился. Но он был исторически необходим и неизбежен… Путь централизации власти, твердо проводимый русскими Императорами, изменения условий жизни и обстановки на окраинах государства – естественно к этому привели»
Именно с точки зрения дальнейшей централизации управления можно было понять превращение центрального управления казачеством в канцелярию по делам казачества при Главном Штабе. Выстроилась система принятия решений по вопросам казачества, в которой реальная власть над казачьими войсками принадлежала Начальнику Главного Штаба, Военному Совету и Военному министру Российской Империи. Интересы отдельных казачьих войск рапортами по команде представляли их Наказные и Войсковые Наказные Атаманы – гвардейские и армейские генерал-майоры или генерал-лейтенанты, назначаемые на эти должности в порядке прохождения службы. Как нигде, в управлении казачеством был силен субъективный фактор, иногда сглаживающий и иногда обостряющий недостатки организации. Русские генералы Самсонов, Мищенко стали своими для казаков, серьезно вникали в их дела, доверяли казачеству. По их отчаянным рапортам принимались меры, соответствующие интересам казаков, улучшающие их положение.
 Большинство этих мер поддерживал и «проталкивал» оренбургский казак, Начальник Казачьего Отдела генерал-лейтенант П.О.Агапов. Однако по большей части этих вопросов казачий отдел не только не мог принимать решения, но даже и влиять на ход этих решений.  В четырехлетней деятельности КОГШ подтвердилась правота Начальника Главного Управления казачьих войск генерал-лейтенанта Гарфа, выразившего особое мнение на заседании совещания по реорганизации Главных Управлений. Множество ошибочных решений и задержка решений, срочно необходимых, происходила на уровне ГУГШ, Военного Совета, Главного Штаба. Так это случилось с вопросами о льготе казаков и офицеров, о военной подготовке казачат и казаков-малолетков.
Не приняв во внимание замечания Гарфа, Агапова, даже Начальника Главного Штаба Кондратьева, администраторы из Военного министерства подчинили по разным вопросам казачьи войск Начальнику Главного Штаба и Дежурному Генералу, Начальнику отдела по устройству и службе войск ГУГШ. За четыре года выявилась невозможность разделить по отраслям жизнь и службу единого живого войскового организма. Было три особых мнения о путях казачества – мнение генерала Гарфа, мнение Кавказской казачьей комиссии и мнение статского советника Рябченко. Основные положения этих мнений повторяли позже эмигранты, пытавшиеся понять причины катастрофы, происшедшей с Россией и казачеством. Мнения эти предусматривали три возможных пути организации взаимодействия казачьих войск и центрального управления – передачу максимального количества полномочий на места, повышение статуса органа центрального управления казачеством с созданием особого казачьего представительства. Все эти меры имеют одну цель – облегчить быстрое реагирование власти при решении проблем. В Казачьем Отделе Главного Штаба чрезвычайно важные для жизни казаков вопросы решались очень долго, иногда по несколько лет. Казачьи войска в лице своих Атаманов хотели ради этого сами решать самые элементарные вопросы своей жизни – определять расходы войскового бюджета, устанавливать штаты войсковых учреждений.
Казаки делали мрачные прогнозы относительно последствий деятельности Казачьего Отдела. Однако к 1914 году казачество не расказачилось, не потеряло своих боевых качеств. Во главе Отдела бессменно стоял генерал-майор Павел Осипович Агапов, Оренбургский казак, смело защищавший интересы казаков во всех инстанциях. Инстанций было много и важнейшие меры, призванные улучшить положение казаков – передел земли, организацию переселения казаков из малоземельных районов, создание новых казачьих войск – на Дальнем Востоке и в Закавказье – до войны разрешены не были. Так же не были подтверждены полномочия войсковых Кругов по земельному вопросу. Если бы такие меры были приняты – глядишь – и не было бы красных Забайкальцев и Верхнедонцев-Мироновцев в 1918-20 х годах.  В ходе работы выяснилась полная невозможность разорвать искусственно вопросы административно-хозяйственные с вопросами военными, в частности, с вопросами боевой подготовки казаков-как малолеток, так и льготных.  В это же время разгорелась дискуссия о введении на казачьих землях земства. Эта идея, восторженно принятая «левыми», нашла жесткий отпор всех здравомыслящих казаков. К 1914 году отношение власти к казачеству стало менятся. Появились впервые с начала XIX столетия Наказные Атаманы из казаков, встал и решался положительно вопрос о созыве войсковых Кругов, правда с ограниченными полномочиями. Судя по всему, далеко  не откладывались и проекты создания Совета казачьих войск – это название встречается в переписке высших чинов вплоть до 1914 года. Государь Император часто вмешивался в процесс прохождения решений по казачьим войскам, поддерживая мнение казаков. Есть основания полагать, что при благоприятном исходе Великой Войны управление казачеством и положение казачьих войск могло бы резко измениться.
Реформа 1910 года была своего рода итогом грандиозного столкновения двух систем управления – бюрократической общегосударственной системы, неорганичной, привнесенной Петром I извне, основанной на европейском (римском) государственном праве и старой, складывающейся веками системой устройства казачьих войск. Если в центральной России и на многих окраинах старую, «обычную» правовую и государственную систему сломали в одночасье, то с обычаями казачества власти долгое время вынуждены были считаться. В жестком трехвековом противостоянии двух систем медленно рождалось нечто новое, проявлялся уникальный опыт снятия противоречий этих систем.
Дискуссия 1910 года показала следующее: у казаков есть особые     интересы, противоречащие интересам государственной бюрократии.  Мнения казаков – высших государственных и военных чиновников показали два основных приоритета: 1. Создание на самом высоком уровне (при Императоре или Цесаревиче) представительного законосовещательного органа по казачьим вопросам 2. Максимально возможная передача прав и полномочий по административно-хозяйственным вопросам органам Войскового Управления казачьих войск. Очевидно возрождающемуся казачеству необходимо внимательно учесть этот опыт. Документы Главного Управления Казачьих Войск и Казачьего Отдела Главного Штаб могут помочь казакам избежать многих катастрофических ошибок в восстановлении государственной службы казачества.