Горохова Е. Ю. Национальная политика - Глава 3-2

Горохова Евгения Юрьевна. Национальная политика Российской Федерации в 1991-2000 гг.: концептуальные основы, направления, механизмы реализации. Дополненное издание. – М.: Эдитус, 2020. – 370 с.

Глава 3_2. Основные направления и механизмы реализации национальной политики.

3.5. Межнациональные конфликты и пути их урегулирования


Последние годы существования СССР характеризовались активизацией националистических движений и обострением межнациональных столкновений на территории Союза. К числу наиболее острых из них принадлежали конфликты в Нагорном Карабахе, в Приднестровье, в Таджикистане, в Южной Осетии, Абхазии. Обострился региональный сепаратизм и в РСФСР. На территории России наиболее масштабные столкновения имели место в регионах Северного Кавказа, традиционно отличавшихся сложным полиэтничным составом: две чеченские войны, осетино-ингушский конфликт, ряд локальных конфликтов в Республике Дагестан.

Как пишет А.Г. Здравомыслов, обострение конфликтов на постсоветском пространстве и в самой России было связано, хотя и не в первую очередь, с политикой «гласности» перестроечных лет, когда на волне демократизации в средствах массовой информации в оборот были введены новые клише и установки, подрывающие внутригосударственное согласие, – так называемые «мобилизующие идеи». Одной из таких мобилизующих идей стало представление национальных республик о федеральном центре (СССР, а затем и России) как империи, носителе имперской власти. Последняя, в свою очередь, ассоциировалась с насилием, подавлением, эксплуатацией, обманом. Другой расхожей идеей стала «тоталитаристская интерпретация советской системы»[1]. По справедливому замечанию А.Г. Здравомыслова, пресса в конце 1980-х – начале 1990-х гг. была заполнена публикациями о жертвах сталинского режима, о необходимости освободиться от рабского сознания и от советской идеологии. Идеологическая конструкция социализма стала трактоваться как «прикрытие имперских интересов». Вожди революции – как «кровожадная банда насильников и узурпаторов, обманом во имя корыстных интересов увлекшая русский народ, равно как и другие народы царской империи, на путь пагубных революционных преобразований»[2]. Место отвергнутой идеи социализма во многих регионах заняла идея национализма, который мог проявляться в виде территориальных притязаний (осетино-ингушский конфликт), конфликтов сецессионного типа, в которых ставился вопрос о выходе из России (чеченский кризис), и, наконец, в виде статусных конфликтов (требования о расширении полномочий региона).

Чеченскую Республику справедливо называют «одним из локомотивов сепаратистских настроений» начала 1990-х гг.[3] Двоевластие в Чечено-Ингушской АССР сложилось еще в начале лета 1991 г., когда чеченский лидер Д.М. Дудаев провозгласил независимость Ичкерии (Чеченской Республики) на второй сессии Общенационального конгресса чеченского народа (организации националистического толка, созданной в 1990 г.). В то же время в регионе до 1993 г. продолжал работать законно избранный орган власти, Верховный совет Чечено-Ингушской АССР. Осенью 1991 г. в регионе состоялись выборы президента и законодательных структур, неподотчетных федеральным властям. Президентом Ичкерии стал Д.М. Дудаев. Несмотря на заявление Съезда народных депутатов РСФСР о незаконности выборов, новые власти Чечни продолжили курс на завоевание независимости. В то же время часть Чечено-Ингушетии была преобразована в Республику Ингушетию в составе России. Противостояние незаконной власти Чечни и федеральной власти нарастало. Происходил неконтролируемый процесс вооружения сторонников Д.М. Дудаева, захват имевшегося в республике оружия и боеприпасов, создание незаконных вооруженных формирований. В октябре 1992 г. на заседании Совета Национальностей Секретарь комитета Верховного Совета по вопросам обороны и безопасности В.А. Шуйков, констатировал, что на территории Чечни подразделениями российской армии были оставлены значительные запасы оружия и никакого расследования по этим фактам не проводилось. По словам депутата, властями Российской Федерации был даже заключен договор с Дудаевым о передаче ему вооружений и техники: «Все происходит таким образом, как будто мы специально из центра сами все делаем для того, чтобы эти территории горели. (…) В советское время пропажа даже одного пистолета вызывала поездку туда на самом высоком уровне, на место, и разбор... А теперь вооружение на целую армию оставляется – и никакого разбирательства, никакой ответственности, как будто произошла нормальная вещь»[4].

На том же заседании был отмечен и другой немаловажный аспект развития событий в Чечне. По словам В.А. Шуйкова, чеченский лидер, чья власть была объявлена незаконной на территории Российской Федерации, имел возможность со своей охраной беспрепятственно ездить по регионам России: наносить визиты в Карачаево-Черкессию, Дагестан, Адыгею. Так же беспрепятственно чеченский лидер совершал визиты за границу, например, в Прибалтику, встречаясь там с руководителями высшего уровня. Отметив, что без загранпаспорта в другие страны выехать нельзя, депутат делал вывод о том, что чеченскому лидеру оформлять документы помогал кто-то из влиятельных лиц. Режим Д.М. Дудаева имел многочисленных доброжелателей на высшем уровне за границей. Так, в резолюции Европарламента «О ситуации в Чечне» от 19 января 1995 г. отсутствовало положение о поддержке территориальной целостности Российской Федерации, а конфликт в Чечне однозначно трактовался как вооруженная агрессия России против одного из национальных меньшинств. Более того, на заседании Европарламента выносились на голосование предложения о признании независимости Чеченской Республики[5]. Стремясь надавить на Россию, члены Европарламента призывали отложить рассмотрение запроса России о вступлении в Совет Европы, приостановить процесс ратификации соглашения о партнерстве с Российской Федерацией. Особенно энергично в поддержку чеченского лидера высказывалась Эстония. 13 января 1995 г. Государственное Собрание Эстонской Республики приняло заявление «О реализации права чеченского народа на самоопределение». Депутаты рекомендовали Правительству Республики признать Чеченскую Республику (Ичкерию) при первой возможности, как только позволит международное положение. Как подчеркивал депутат Государственной Думы В.А. Никонов, «впервые высший законодательный орган зарубежного государства фактически заявил о том, что Чечня не является территорией Российской Федерации»[6].

Поддержка чеченского лидера в начале 1990-х гг. находила отражение и в некоторых российских изданиях. Например, статья в газете «Известия» от 9 апреля 1992 г. под названием «Готовится покушение на командира национальной гвардии Чечни» воспевала режим Д.М. Дудаева и его самого как решительного и активного борца за порядок и справедливость[7]. Другие статьи, опубликованные в той же газете в период до начала первой чеченской кампании, также не способствовали межнациональному миру и согласию на Северном Кавказе, разжигали желание отомстить русскому народу за обиды и несправедливости советского времени. Эту цель, в частности, явно преследовала статья «Преступления войск НКВД при изгнании чеченцев и ингушей зимой 44-го»[8].

В первой половине 1990-х гг. происходила стремительная криминализация режима Д.М. Дудаева: из региона вытеснялось нечеченское население, имели место сотни убийств, захваты заложников, похищение людей, работорговля. В 1994 г. ввиду систематического разграбления грузовых поездов, федеральные власти приняли решение о прекращении железнодорожного движения через Чеченскую Республику. К этому времени в новопровозглашенной Республике сформировалась оппозиция режиму Д.М. Дудаева. С 1994 по 1996 гг. на территории Чечни развернулась борьба между войсками Дудаева и оппозицией, поддерживаемой федеральной властью России.

Согласно воспоминаниям генерала-полковника
Г.Н. Трошева, участника событий в Чечне, «по состоянию на 1 марта 1995 года общая численность личного состава незаконных вооруженных формирований, без учета потенциальных резервов в горных районах, достигала более девяти тысяч человек, из которых более трех с половиной тысяч – наемники и добровольцы из ближнего и дальнего зарубежья. На их вооружении имелось: более 20 танков, 35 БТР и БМП, 40 орудий и минометов, 5–7 установок «Град», 20 зенитных систем»[9]. По его данным, за февраль количество бронетехники увеличилось вдвое в результате налаженного на промышленных предприятиях Шали и Гудермеса ремонта, возросли поставки оружия через Азербайджан и Грузию. Подписанный 26 апреля 1995 г. Президентом Российской Федерации Указ «О дополнительных мерах по нормализации обстановки в Чеченской Республике» означал объявление моратория на военные действия. И хотя причина его была вполне понятной – готовилось празднование 50-летия победы в Великой Отечественной войне, в Москву прибывали многочисленные зарубежные делегации, – по мнению Г.Н. Трошева, принятое решение способствовало потере достижений российской армии, значительному усилению позиции дудаевцев.

После масштабного террористического акта в Ставропольском крае (г. Будённовске) 14 – 19 июня 1995 г., между незаконной властью Чечни и федеральным центром начались переговоры, перемежавшиеся военными действиями и новыми террористическими актами в Северо-Кавказском регионе. Весной 1996 г. чеченский лидер Д.М. Дудаев был ликвидирован, к власти пришел А.А. Масхадов. Формально первая чеченская кампания была завершена Хасавюртовскими соглашениями 31 августа 1996 г., когда между
А.А. Масхадовым и федеральной властью России были подписано соглашение о перемирии. Для правящей верхушки данный акт имел большое политическое значение: он был частью предвыборной кампании Б.Н. Ельцина и должен был продемонстрировать дипломатический успех команды Президента. В то же время, по мнению Г.Н. Трошева, условия соглашений были унизительны для российской армии: по его выражению, российский солдат «после бегства из Чечни (под палкой Лебедя и Березовского) чувствовал себя оплеванным и опозоренным»[10]. Федеральные власти как бы поддавались чеченским лидерам, объявляя перемирие тогда, когда федеральные войска были близки к победе, что могло свидетельствовать о намеренной подпитке межнационального напряжения в регионе. Подтверждают эту версию и авторы книги «Время Юга: Россия в Чечне и Чечня в России», известные российские политологи А. Малашенко и Д. Тренин: «В российских правящих кругах имелись политики и влиятельные бизнесмены, у которых сложились «неформальные» связи с чеченскими сепаратистами и которые фактически лоббировали их интересы в Москве. Среди последних чаще всего называли одного из крупнейших российских предпринимателей Бориса Березовского – человека, входившего в «ближний круг» президентской семьи»[11].

Фактически вооруженные действия на территории Чечни продолжались и после Хасавюртовских соглашений. Высокая криминализация региона, рост ваххабизма (фундаменталистской версии ислама[12]), неопределенный статус республики, неустойчивое положение приверженца светского государства А.А. Масхадова, а также стремление чеченских политиков решить новые задачи (консолидировать общество, получить от России компенсацию за ущерб, добиться международного признания Чеченской республики), в дальнейшем привели ко второй чеченской войне (или кампании) 1999 – 2000 гг.[13] Столкновения между сторонниками Масхадова и его соперниками, которые стремились опереться на поддержку международных исламских фундаменталистских организаций, привело к интернационализации конфликта. Как отмечалось выше, в Чечне действовали иностранные наемники, сторонники ваххабитов стали пользоваться различными формами помощи из-за рубежа[14]. К концу 1990-х гг. в Чечне уже не было единого властного центра, с которым можно было бы вести переговоры. Отдельные радикально настроенные чеченские политики выступали за экспансию в сопредельные регионы, объединение Северного Кавказа, создание единого исламского государства. Поход Ш. Басаева в августе 1999 г. в Дагестан в случае успеха имел бы далеко идущие политические последствия. Однако изменения в политической жизни России, новый курс на быстрое купирование конфликта, а также отпор боевикам со стороны населения Дагестана воспрепятствовали этим планам.

Большой проблемой в 1990-е гг. оказалось вытеснение русских с территории Чеченской Республики. В частности, о фактах и масштабах геноцида русского населения Чечни рассказывал в своих воспоминаниях Г.Н. Трошев[15]. Несмотря на многочисленные факты нарушения прав русских, руководитель Комитета Верховного Совета России по правам человека, а затем Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации, С.А. Ковалев, ни разу не затронул в своих выступлениях эту проблему. Какни парадоксально, федеральные правозащитники защищали интересы чеченских лидеров, «требовали от Москвы немедленного прекращения военных действий и переговоров с сепаратистами»[16]. В марте 1995 г. на заседании Государственной Думы депутат С.С. Говорухин, председатель Комиссии Государственной Думы по расследованию причин и обстоятельств возникновения кризисной ситуации в Чеченской Республике, сообщил, что с С.А. Ковалевым встречался дважды на заседаниях комиссии: «Последний раз я ему задал вопрос: известно ли вам о нарушении прав человека в течение трех лет правления Дудаева? Он сказал, что неизвестно. Это, конечно, очень странно. Тем более, что сегодня в шифрограммах я прочел донесение казака Шаркова – казачьего атамана, в котором говорится, что он в 1991 году лично в руки Ковалеву передал документы и видеоматериалы о геноциде в Чечне»[17]. С.С. Говорухин отметил молчание СМИ по проблеме нарушения прав русских в Чечне, заявив, что пресса могла бы спасти сотни жизней, если бы адекватно осветила проблему нарушение прав русских в Чечне. Кроме того, депутат зачитал перехваченное в январе 1995 г. в Чечне письмо начальника Департамента госбезопасности С. Гелисханова, обращенное к Президенту Чеченской Республики Дудаеву: «Докладываю, что согласно вашему разрешению Департаментом госбезопасности в декабре 1994 г. на оплату журналистов было израсходовано 1,5 млн. долларов. В последнее время российские власти приняли меры по облегчению работы российских и иностранных журналистов, что существенно затруднило их использование в наших интересах. В связи с этим прошу вас дать распоряжение о выделении дополнительно 1 млн. долларов»[18]. Также депутат обратил внимание на продудаевскую позицию НТВ и газеты «Сегодня».

Глава думской комиссии справедливо указал на неоднозначное отношение к чеченскому лидеру со стороны властной верхушки России. Факты говорили о том, что почти до середины 1990-х гг. команда президента рассматривала Д.М. Дудаева как союзника в борьбе с законодательной властью. По данным Комиссии Государственной Думы по расследованию причин и обстоятельств возникновения кризисной ситуации в Чеченской Республике в марте 1993 г. Дудаев направил письмо Президенту Б.Н. Ельцину, в котором предлагал разогнать Верховный Совет и подробно разъяснял, как предотвратить выступление российских регионов и казачества в защиту органа представительной власти. По данным той же Комиссии, после того как Верховный Совет был разогнан, Дудаев писал, обращаясь кЕльцину: «Правительство Чеченской Республики одобряет ваши действия по подавлению коммунистическо-фашистского мятежа в Москве (…) Еще раз хотим заверить вас, что мы верны слову и готовы помочь в любой момент всеми средствами, которыми располагаем». Председатель Комиссии обратил внимание на тот факт, что сепаратистам в начале 1990-х гг. были переданы не только танки, установки залпового огня, самоходные артиллерийские орудия, но и около 200 самолетов, стоявших на исправных взлетных полосах с российскими экипажами.

Несмотря на то, что официально первая чеченская кампания закончилась в 1996 г., фактически жизнь в Республике не стабилизировалась, и вытеснение нечеченского населения не прекращалось. В отчете Министерства по делам федерации и национальностей Российской Федерации середины 1999 г. указывалось, что русские, покинувшие территорию Чечни после Хасавюртовских соглашений, не могли получить статус вынужденных переселенцев и соответствующую государственную поддержку, так как официально военные действия в зоне конфликта не велись[19]. В отчете отмечалось, что после похищения в г. Грозном советника Президента Чечни по делам русскоязычного населения А. Митрофанова в феврале 1999 г., руководство республики не занималось проблемами русских даже формально.

Другим масштабным конфликтом на территории постсоветской России стал Осетино-Ингушский конфликт. В Восточной части Пригородного района с 31 октября по 4 ноября 1992 г. шли боевые действия между вооруженными формированиями ингушей и осетин за право селиться на спорных территориях района. Конфликт имел давнюю предысторию: территории, на которых до депортации проживали ингуши, были переданы в 1944 г. Северо-Осетинской АССР. В 1956 г. ингуши были реабилитированы, Чечено-Ингушская АССР восстановлена, однако Пригородный район, заселенный теперь в основном осетинами, остался в составе Северной Осетии. Результатам этих перемещений населения и передела границ стало то, что и осетинское, и ингушское население считало Пригородный район своей территорией. Вялотекущее противостояние, длившееся на протяжении нескольких десятков лет, превратилось в открытое вооруженное столкновение двух народов, остановленное вводом федеральных войск в зону конфликта. Итогом конфликта стали сотни погибших, потоки беженцев на территорию Ингушетии, возросшая неприязнь двух конфликтующих сторон.

Современники отмечали явно односторонний характер освещения конфликта по телевидению: едва ли не все репортажи о событиях в дни конфликта защищали только одну сторону – Северную Осетию[20]. «Московские новости» привели пример тенденциозного построения репортажа: при показе интервью с высокопоставленным лицом из Северной Осетии в программе «Вести» в первые дни конфликта, материал был смонтирован таким образом, что интервью заканчивалось выпадами в адрес ингушского народа. В печатной прессе информация о конфликте не носила явно однобокого характера, но именно телевидение формировало общественное мнение.

В течение 1990-х гг. конфликт не был полностью разрешен, несмотря на переговоры в Кисловодске властей Ингушетии и Северной Осетии при посредничестве делегаций из Ставропольского края, Республики Дагестан, Верховного Совета России. С 1993 г. работала учрежденная Правительством России Государственная комиссия по определению границ Ингушской Республики, возглавляемая С.М. Шахраем, а с 1995 г. – Межведомственная комиссия по ликвидации последствий осетино-ингушского конфликта (при Министерстве Российской Федерации по делам национальностей и региональной политике). На заседаниях органов законодательной власти шли постоянные обсуждения последствий конфликта. В частности, говорилось об отсутствии правовой оценки осетино-ингушского конфликта со стороны федеральной власти, о неспособности правоохранительных органов ликвидировать вооруженные формирования и разоружить население района, а также о том, что инициаторы и участники конфликта не были привлечены к ответственности по закону, результаты расследований не сообщались, преступления, совершенные в ходе конфликта по отношению к мирному населению, оставались безнаказанными. Ситуацию с потоком беженцев, возникшую в результате осетино-ингушского конфликта, осложняло наличие беженцев из Южной Осетии в Пригородный район Северной Осетии, перемещавшихся из зоны грузино-южноосетинского конфликта. Таким образом, Пригородный район оказался переполненным. Тот факт, что район стал местом притяжения для большого количества населения (как осетин, так и ингушей), как можно предположить, был обусловлен не только историческими перипетиями, но и тем, что в нем сосредоточены лучшие черноземные земли в регионе, имеется значительный экономический потенциал, а сам район удобно расположен на пересечении путей из Владикавказа и Назрани.

Осетино-ингушский конфликт явился наиболее кровопролитным из череды конфликтов, связанных с территориальными спорами. В числе других подобных споров можно назвать вопрос о проведении официальной административной границы между Чечней и Ингушетией (спор за принадлежность Сунженского и части Малгобекского районов); ситуацию вокруг Новолакского района – приграничным с Чечней районом Дагестана; так называемый «ногайский вопрос» (о создании территориальной автономии ногайцев в составе Федерации в пределах границ их компактного проживания на территории Ставропольского края, Чечни и Дагестана) и некоторые другие.

Во многих случаях развитие конфликтов было связано с явным пренебрежением органов исполнительной власти к организации переговорного процесса. Так, председатель Комиссии по репрессированным народам А.В. Аникиев на заседании Совета Национальностей в октябре 1992 г. сообщал: «Случайно произошло так, что я был на ряде переговоров с такими республиками (имелись в виду республики Северного Кавказа – Авт.), и я вам совершенно ответственно заявляю о том, что такие переговоры не готовятся, как не готовятся и те делегации, которые направляются, не обговариваются полномочия, не обговариваются задачи максимум и минимум, не разрабатываются пути отступления и компромисса. Все это делается экспромтом. (...) Проблемы уходят вглубь, положение в России осложняется»[21].

Отсутствие консенсуса во власти по поводу передела границ в России также вело к дестабилизации межнациональных отношений. В частности, в записке Госкомнаца, адресованной Президенту, можно найти следующие высказывания в отношении проблем Кавказского региона: «стремление балкарцев и карачаевцев жить отдельно преодолеть трудно и, возможно, при стабильных политических и экономических условиях это стремление следует удовлетворить»; «если не удастся остановить процесс национального обособления, то следует признать, что распадение кавказских единиц на мельчайшие республики отвечает субъективным (хотя и иллюзорным) желаниям народов и не несет угрозы интересам России. Тенденции образования суверенных Карачая, Балкарии, Абхазии, Ингушетии, Аварии, Кумыкии, Лезгинии и т. п. в рамках РФ не следует сдерживать любой ценой и можно принимать с пониманием как выбор самих народов» (в этом же документе подчеркивалось, что речь идет о стремлениях националистов, встречавших оппозицию в лице «русскоязычного большинства»)[22]. Хотя в документе упоминалось, что подобного рода перестройки региона могут потенциально привести к конфликтам, само допущение образования мононациональных единиц в России, утверждение, что это не несет угрозы интересам страны и не должно быть сдерживаемо, фактически оправдывало ломку длительных традиций совместного проживания народов, являлось потворством местному национализму в Кавказском регионе.

Также отметим, что в рамках проводимой правительством политики впервые в истории России зарубежные государства получили доступ к информации о состоянии межнациональных отношений в стране. В отчете Государственного комитета Российской Федерации по национальной политике за 1992 г. отмечалось, что представители этого ведомства В.Н Шамшуров и В.С. Чибисенков «входят в состав российско-американской рабочей группы по созданию независимой информационной службы раннего предупреждения и разрешения межнациональных конфликтов. С российской стороны членами рабочей группы являются научные сотрудники Института этнологии и антропологии РАН, с американской – представители Фонда Карнеги, проектов по укреплению демократических институтов, урегулированию конфликтов и организации переговоров при Гарвардском университете, Американского совета по международным научным исследованиям и обменам (АЙРЕКС). Прошло два заседания рабочей группы в Бостоне (июнь) и Москве (сентябрь). Определен план рабочей группы на 1992-1993 год»[23]. Участвуя в рабочих группах по отслеживанию межнациональных конфликтов в Российской Федерации, представители зарубежных государств могли не только получать информацию о текущих столкновениях, но и выявлять потенциальные конфликтные ситуации, способные влиять на территориальную целостность страны.

Государственный комитет находил подобную ситуацию вполне нормальной. В проекте создания службы при Совете Безопасности Российской Федерации, которая должна была заниматься исследованием потенциальных межнациональных конфликтов в Российской Федерации и давать рекомендации по их предотвращению, говорилось: «Предусмотреть возможность вхождения на добровольной основе и договорных началах в состав данной службы и включения в ее деятельность научно-исследовательских организаций, центров, советов и других учреждений названного профиля Российской Федерации и других государств»[24]. Предусматривалось в проекте и финансирование указанной службы из негосударственных источников, а также привлечение зарубежных неправительственных организаций к реализации ее проектов и программ.

Таким образом, можно заключить, что политика 1990-х гг. в отношении межнациональных конфликтов во многом была непродуманной, не носила системного характера, порой зависела от воли приближенных к Президенту лиц, которые преследовали под предлогом урегулирования конфликтов собственные интересы. Негативные последствия, на наш взгляд, имело и стремление к вовлечению зарубежных участников в процесс урегулирования межнациональных конфликтов. Как показывает история конфликта в Чечне, многие из указанных деятелей отнюдь не придерживались взвешенных, объективных позиций при оценке развернувшегося противоборства.



3.6. Проблемы персональной самоидентификации: вопрос об указании национальной принадлежности граждан в официальных документах


Проведение преобразований, охвативших СССР в период «перестройки», сопровождались, как отмечалось выше, глубокими изменениями в сфере регулирования отношений между народами России. Одним из важнейших изменений было законодательное закрепление права личности самостоятельно определять свою национальную принадлежность. Введение подобного порядка, как будет показано ниже, существенно обострило проблему пропорционального представительства различных групп в органах власти и других сферах жизни общества – проблему, на регулирование которой был направлен действовавший в советское время порядок регистрации национальности граждан СССР.

Вплоть до принятия в 1993 г. ныне действующей Конституции Российской Федерации национальность гражданина указывалась в его паспорте в соответствии с национальностью родителей, а в смешанных семьях – в соответствии с национальностью одного из родителей[25]. После получения гражданином в возрасте 16 лет первого паспорта с указанием национальной принадлежности менять эту принадлежность было уже нельзя.
Подобный порядок указания сведений в паспорте, свидетельстве о рождении и других официальных документах был установлен распоряжением Народного комиссариата внутренних дел в конце 1930-х гг. (циркуляр НКВД № 65 от 2 апреля 1938 г.). Еще раньше, с 1935 г., национальную принадлежность начали указывать в так называемых справках-объективках – новой форме учета номенклатурных кадров в аппарате ЦК ВКП (б). Данные меры, безусловно, были следствием обострения политической ситуации накануне войны, когда власти начали проводить масштабные «чистки», стремясь выявить и изолировать представителей тех национальных групп, которые казались им подозрительными. Однако при принятии данных мер играли роль и другие причины. Советское руководство заботилось об обеспечении пропорционального представительства различных национальных групп в органах власти, понимая, что перекосы в этой сфере чреваты негативными последствиями.

С течением времени вопрос о фиксации национальной принадлежности начал подвергаться в СССР переосмыслению. Первые попытки поставить под сомнение установленный порядок были предприняты в 1960-х гг. комиссией по разработке новой Конституции под председательством Н.С. Хрущева. Как представляется, в первую очередь это было вызвано желанием советского лидера приблизить наступление коммунизма – строя, в рамках которого сотрутся различия между нациями. Тем не менее, конституционная комиссия ограничилась лишь обсуждением данного вопроса, воздержавшись от принятия решений.

Новая попытка пересмотра сложившегося порядка была предпринята в ходе разработки Конституции СССР 1977 г. По словам известного юриста А.И. Лукьянова, участвовавшего в подготовке Конституции, «в статью 44 ее проекта была включена норма о праве гражданина самому определять свою национальную принадлежность. Текст статьи был направлен во все республики, но подавляющим большинством союзных и автономных республик норма была отклонена»[26].

Последующие шаги, касающиеся вопроса о фиксации национальной принадлежности в официальных документах, относятся уже к началу 1990-х гг. и были связаны с разворачивавшимися в Советском Союзе после 1985 г. перестроечными процессами. В обстановке нарастания общественно-политических конфликтов, в том числе в сфере межнациональных отношений, широкое распространение получили представления о том, что оптимальным путем решения возникающих проблем является максимально полное копирование в СССР западного опыта. Неотъемлемой частью данного опыта считался принцип определения гражданами своей национальности по собственному выбору. Внедрение подобного порядка в СССР, ранее, как отмечалось выше, несколько раз отвергнутое законодательными органами, открывало, как казалось, дорогу радикальному пересмотру принципов советской национальной политики. Причем подготовка этого пересмотра, как будет показано ниже, оказалась теснейшим образом связана с грядущим перераспределением власти и собственности в России.

Ряд попыток установления нового порядка был предпринят в 1991 г. на заседаниях Верховного Совета СССР, а затем Верховного Совета РСФСР. На заседании союзного парламента 7 июня 1991 г. рассматривался проект Постановления о порядке изменения записей о национальной принадлежности граждан в паспортах и других официальных документах. Разработчики проекта предлагали обсудить несколько вариантов решения проблемы:

1) «в личных документах обязательно иметь запись о национальности ... и разрешить переоформлять документы только после строгой проверки родословной гражданина, основательности его заявления о перемене записи».

2) «совершенно исключить ... из официальных документов запись о национальности, заменив ее ... сведениями о принадлежности к гражданству»

3) «предоставить самому гражданину возможность решать, хочет ли он иметь в документах запись о том, к какой национальности принадлежит, дать возможность человеку изменять запись», причем установить «чувствительную» пошлину, чтобы не провоцировать вал желающих менять запись о национальной принадлежности[27].

По мнению самих разработчиков, оптимальным был третий вариант. Вынесенный на обсуждение проект вызвал острую дискуссию. Часть депутатов, одобрив проект, высказалась за распространение новых правил не только на официальные документы (паспорт, личный листок по учету кадров и др.), но и на прочие материалы, в которых могла присутствовать графа «национальность» (все анкеты, материалы, предъявляемые для заполнения в государственных, общественных и других организациях). К числу депутатов, поддерживавших данную точку зрения, принадлежали
А.Е. Себенцов, член Комитета Верховного Совета по законодательству и правопорядку, возглавивший с 1991 г. Научный центр правовой информации при Министерстве юстиции Российской Федерации, а с 1992 г. занявший должность первого заместителя руководителя Аппарата Правительства Российской Федерации; И.Д. Лаптев, Председатель Совета Союза Верховного Совета СССР, главный редактор газеты «Известия»; В.В. Козлов, директор Приморской ГРЭС; Б.С. Сафаров, депутат от Республики Таджикистан, член Комитета Верховного Совета по гласности, правам и обращениям граждан. Свое мнение эти депутаты обосновывали ссылкой на международные нормы, в рамках которых, по их словам, «не подчеркивается каких-то различий между национальностями». Подобная позиция обосновывалась и тем, что приписывать человека к определенной национальности – это «не демократично», «не прогрессивно».

У других депутатов предложенный проект вызвал весьма сдержанную, а то и негативную реакцию. Подобную точку зрения поддерживали в основном представители нерусских народов СССР – белорусов, казахов, киргизов, грузин, узбеков. Критикуя проект, они предлагали при принятии постановления более полно учесть мнения союзных и автономных республик. Разработчики проекта указывали на то, что их документ основывался на сотнях пожеланий граждан, обратившихся в Министерство внутренних дел СССР в течение 10 лет. Однако вопрос не был согласован с республиками – а их представители действовали от имени десятков миллионов, многие из которых придерживались иного мнения. В ходе дискуссии разработчики указали приблизительное общее число граждан, которые могут пожелать сменить национальность: она измерялась сотнями тысяч людей, с учетом беженцев.

Депутаты от республик предлагали и другой подход к решению проблемы: сохранить существовавший на тот момент порядок, облегчив процедуру смены национальности на основании свидетельства о рождении, где записана национальная принадлежность родителей. Если родители были разной национальности, гражданин имел бы право не только единожды выбрать национальность, но и изменить свой выбор впоследствии. Введение такого порядка позволило бы, не вызывая волнений среди многомиллионного населения Союза, пойти навстречу авторам тех сотен обращений в Министерство внутренних дел, которые оставались без ответа.

В ходе дискуссии отмечалось, что вопрос об указании или неуказании национальности касается не только формальных правил заполнения документов. Этническая принадлежность учитывалась в республиках при формировании органов власти, при комплектовании кадров государственных учреждений, при приеме в вузы и т.д. Кардинальные перемены, предусмотренные третьим вариантом проекта, нарушили бы существующие процедуры, внося в них хаос и вызывая недовольство граждан.

Многие депутаты считали, что западный (американский) образец, на который опирались разработчики постановления, был неприемлем с точки зрения традиций России. Смена национальности, отказ от той, к которой принадлежали родители, мог быть воспринят представителями некоторых этнических групп как предательство по отношению к предкам, нарушение вековых традиций, неуважительное отношение к истории, культуре, языку, народу. В частности, такое мнение высказала депутат от Грузинской ССР Е.Г. Чилая. Соглашаясь с ее словами, депутат от Узбекистана А.У. Хусанов сослался на существующий в его республике традиционный порядок, согласно которому именно родители должны были решать за молодого человека вопрос о его национальности. Таким образом, по мнению депутата, обеспечивалась духовно-культурная преемственность поколений. В случае принятия постановления ставилось бы под сомнение и традиционное восприятие советского государства как многонационального, неразрывно связанное с чувством гордости за эту многонациональность, за способность государства сплотить, обеспечить совместное существование разных культур на основании дружбы народов. Роль русского народа как «старшего брата» оказывалась под вопросом.

По словам депутата от Киргизии, председателя Киргизского республиканского совета ветеранов войны, труда и Вооруженных Сил К.У. Усенбекова, принятие постановления принесло бы пользу не большинству граждан Советского Союза, а прозападным силам. В ответ депутат был обвинен сторонниками Постановления в «недемократичности» и «непрогрессивности».

Ряд депутатов от республик справедливо указывали на то, что отмена пункта о национальности в паспортах не устранит почвы для межнациональных конфликтов, поскольку они связаны не с записями в документах, а с иными, гораздо более глубокими причинами. В то же время эта мера вызовет ненужное напряжение в республиках, приведет к размыванию чувства принадлежности к национальной культуре у детей и внуков тех родителей, которые не определят свою национальную принадлежность.

Предстояло учесть и то обстоятельство, что смена национальной принадлежности большими группами людей может стать основой для требования со стороны этих групп для себя новых прав, расширения автономии, увеличения территории проживания и др., что никак не будет способствовать укреплению стабильности государства.

Кроме того, было отмечено, что принятие постановления предоставит отдельным лицам возможность для манипуляций в правовой сфере (расширение возможностей для доступа к власти и др.). Право на изменение национальной принадлежности теоретически открывало возможность менять ее много раз в течение жизни в зависимости от того, какую выгоду это может принести в конкретной ситуации. Последствия принятия постановления могли выразиться и в существенном уменьшении или увеличении численности отдельных народов, количества самих народов в зависимости от конкретной ситуации на местах[28].

Традиционно гражданство и национальная принадлежность признавались в России и во всем мире разными понятиями. В связи с этим депутат О.В. Чернышев, заместитель Председателя Комитета Верховного Совета СССР по культуре, констатировал: «Национальные признаки, как доказывает наука, закладываются и генетически. Поэтому существует тип культуры, тип человека, масса других качеств, которые мы сами не можем выбирать, поскольку они заданы родителями. В зависимости от культурного уклада жизни, который превалирует в их сообществе, родители имеет право (это для общества очень важно) фиксировать и записывать национальность». Представленный же проект предполагал смешение понятий подданства и национальной принадлежности, что, по мнению многих депутатов, было совершенно неприемлемо. По мнению О.В. Чернышева, так «можно дойти до абсурда... выбирать пол, год рождения, партийность, как мне будет удобно в данной социальной ситуации. Понимаете, за этим стоит конкретная ткань человеческого организма. И поэтому вольно обращаться с этим ни в коем случае нельзя». Он подчеркивал, что в проекте постановления превалирует не научная основа, а «политическая окраска»[29].

Поскольку многие республики могли воспринять утверждение постановления как форму давления на них со стороны центра, ряд депутатов предлагал предоставить каждой республике право самостоятельно решать рассматриваемый вопрос.

Учитывая, что обсуждаемый вопрос вызвал острые дискуссии, депутаты приняли решение отправить проект постановления на отзыв в республики. На заседании также было зачитано обращение большой группы депутатов всех уровней города Ленинграда к Верховным Советам СССР и РСФСР, их председателям и Президенту СССР, которое в очередной раз продемонстрировало значимость вопроса об указании национальности в паспортах. Депутаты были обеспокоены нарушением прав граждан СССР русской национальности, проживавших в тот момент вне РСФСР: «В связи с сегодняшним непростым положением русских в Прибалтике, Молдове, Закавказье и в других республиках, завтра они, как беженцы, могут оказаться в нашей республике либо войти в состав РСФСР своей автономией. Поэтому им небезразлично, будут ли Президент и его администрация равнодушны к ним». Авторы обращения просили отдать указания Центральной избирательной комиссии по созданию в республиках, в местах компактного проживания русских и размещения групп войск избирательных округов по выборам Президента России. Депутаты обращали внимание на то, что при отмене графы «национальность» в паспорте гражданина СССР исчезли бы правовые основания и для защиты русских, проживающих за пределами РСФСР и подвергаемых там притеснениям по национальному признаку. «Кто бы мог прийти голосовать за пределами своей республики, если бы в паспорте не стояла соответствующая национальность?», – спрашивал председательствовавший на заседании А. И. Лукьянов.

Примечательно, что развернувшаяся в Верховном Совете СССР бурная дискуссия, вскоре продолжившаяся в Верховном Совете РСФСР, практически не получила откликов на страницах печати. Газеты «Правда», «Московские новости», «Российская газета», журнал «Столица» и некоторые другие популярные издания, видимо, не посчитали проблему важной. Проигнорировала проблему и газета «Федерация», орган Совета Национальностей Верховного Совета РСФСР и Государственного комитета по делам национальностей при Совете Министров РСФСР, выходившая с июля 1991 г. и ставившая своей целью, как заявляло само издание, «освещение межнациональных отношений и национально-культурной проблематики». Из популярных изданий откликнулись на разворачивавшиеся дискуссии только «Независимая газета» и «Известия», однако осветили они эти дискуссии весьма односторонне. Корреспонденты «Известий», конечно, поддержали мнение своего главного редактора – депутата Верховного Совета СССР А.Е. Себенцова, выступавшего за отмену обязательного указания национальности в официальных документах. Статья «Спор о пятом пункте» была размещена на первой полосе, что свидетельствовало о важности обсуждаемой проблемы[30]. Корреспонденты сожалели, что противники старого порядка оказались совсем немногочисленны, но именно они, по мнению газеты, боролись за устранение «особенности, отличающей нас от остального цивилизованного мира». Автор недоумевал, почему прогрессивное начинание вызвало неприятие многих депутатов, словно речь шла «о попытке какого-то кощунства». Такая реакция, по мнению журналистов, была неожиданной и странной, ведь целью предложения было «внесение разрядки в межнациональную напряженность». Таким образом, намекали авторы статьи, защитники старого порядка являлись помехой на пути приобщения народов СССР к западной цивилизации, положительная роль которой не подвергалась сомнению.

Материалы еще одного популярного издания – «Независимой газеты» – стали выражением еще более радикального подхода к обсуждаемой проблеме. Видимо, реагируя на развернувшуюся в Верховном Совете СССР 7 июня дискуссию (правда, напрямую не упоминая о ней), газета со следующего дня начала публиковать материалы под рубрикой «Нации». Ведущий рубрики, научный консультант газеты Э.А. Паин вскоре стал известен как один из видных сторонников радикальных преобразований в сфере национальной политики. В номере от 8 июня вниманию читателей был предложен ряд материалов под общим заголовком «Этнос и право», принадлежащих перу экспертов, инициаторов разработки проекта «Основы законодательства РСФСР о национальной политике» (дальнейшая судьба этого документа неизвестна)[31]. В статье одного из экспертов, Э. Чамоковой говорилось о том, что разработчики проекта сочли нужным не только отменить графу «национальность» в официальных документах, но и вообще отказаться от любой регламентации в сфере национальных отношений, в том числе не вести учет национальной принадлежности при проведении переписей населения. Такой подход полностью выводил сферу межнациональных отношений за рамки государственного управления, передавая инициативу в этой области радикальным националистическим движениям.

Отметим, что рядом с этой статьей был опубликован весьма примечательный материал – речь правозащитницы Е.Г. Боннэр на открытии I Международного конгресса памяти А.Д. Сахарова. «Независимая газета» с гордостью подчеркивала, что явилась единственным печатным органом, осмелившимся опубликовать эту речь. В ней правозащитница выдвинула ряд достаточно радикальных идей. В частности, она утверждала, что фашистские государства более демократичны, чем тоталитарный СССР, поскольку «в них всегда остается элемент суверенности – частная собственность». Разворачивавшийся в начале 1990-х гг. в СССР «парад суверенитетов», который в конечном счете привел к распаду единого государства, был, по мнению Боннэр, выражением подлинной демократии. Провозглашалось, что суверенитет личности (и принадлежащей ей собственности) и суверенитет любой (!) национальной общности приоритетны по отношению к интересам государства. Читатель фактически подводился к выводу о том, что ликвидация единого государства во имя обеспечения принципов демократии вполне обоснованна[32].

Таким образом, наиболее активно о своей позиции по обсуждаемому в парламенте вопросу заявляли в печатных СМИ представители либеральной (или, как говорили в то время, «демократической») оппозиции. Представители этих же сил выступали в Верховном Совете за отмену графы «национальность» в официальных документах. Можно утверждать, что разворачивавшаяся политическая борьба была тесно связана с вопросом о предстоящем введении частной собственности, а также о судьбах союзного государства (демократическая оппозиция выступала за преобразование его в конфедерацию, а затем и за его роспуск).

Вопрос об указании национальной принадлежности в официальных документах вызывал бурные споры не только в общесоюзном, но и в российском парламенте. Впервые о нем заговорили в феврале 1991 г. в связи с рассмотрением законопроекта о беженцах и вынужденных переселенцах. Важно отметить, что инициатива отмены графы «национальность» в официальных документах исходила от Комитета по правам человека Верховного Совета РСФСР, в котором преобладали сторонники либеральных взглядов. Комитет часто обвиняли в том, что за весь период своего существования он ни разу не встал на защиту прав русских ни в России, ни за ее пределами. Вопрос о графе «национальность» решался членами Комитета весьма радикально. Один из разработчиков законопроекта о беженцах и вынужденных переселенцах, депутат М.Г. Арутюнов, в частности, заявлял: «Мы считаем необходимым дать возможность и беженцам, и вынужденным переселенцам по своему усмотрению изменять фамилию, имя, отчество, а также запись о национальной принадлежности... Допустим, Иванова Марья Саркисовна из-за своего отчества армянского – не может вернуться, к примеру, в Азербайджан. Изменение этого отчества на Семеновну или Сергеевну резко меняет ее положение. То же самое относится и к национальности... Мы считаем, что запись о национальности в конечном итоге не должна фигурировать ни в каких документах... Свой законопроект мы докладывали в университете столицы штата Техас. Было серьезное обсуждение, он нашел там большую поддержку»[33]. Проект закона не получил поддержки большинства депутатов. Законодателей не устроило то, что из проекта было изъято понятие «гражданин СССР», не предусматривалась регламентация размещения беженцев на территории России, а разработчики постоянно подчеркивали, что опираются на мнение американских специалистов.

Позже, в начале октября 1991 г., как бы продолжая дискуссию, развернувшуюся за несколько месяцев до этого в Верховном Совете СССР, высший законодательный орган РСФСР (в лице одной из палат – Совета Национальностей) также обсуждал проект закона, предусматривающего возможность смены указанной в паспорте национальности. В ходе обсуждения снова столкнулись две точки зрения. Сторонники свободного выбора национальной принадлежности считали, что введение нового порядка поможет исправить сделанные ранее ошибки при указании национальности в официальных документах, и граждане, таким образом, смогут устранить несправедливость по отношению к ним. Кроме того, высказывалось мнение, что проведение намеченных реформ постепенно приведет и к отмене графы «национальность», поскольку отныне она будет выражать лишь субъективное ощущение человеком своей причастности к той или другой этнической группе. Сторонники данной концепции даже заявляли, что указание национальной принадлежности в документах является актом, унизительным для человека. В частности, в этом духе выразился депутат С.М. Шахрай. Он отметил, что в советское время из очень хорошей идеи – защитить права угнетенных национальностей – родилось «очень страшное положение». По его мнению, идея построения государства по национальному признаку, предоставление определенных льгот и преимуществ разным национальностям была неверна изначально, потому что она могла быть в чистом виде реализована только с помощью резерваций, ликвидации других национальностей. «Решим сейчас только одно, – говорил депутат, – уберем из паспорта эту унизительную графу о национальности и во всех других официальных документах дадим свободу выбора... Хватит нам давать бюрократические основы для того, чтобы угнетать по национальному признаку»[34]. Таким образом, вторжение государства в сферу межнациональных отношений воспринималось депутатом как негативное явление, оказывающее разрушительное воздействие на жизнь общества, нарушающее права человека. При этом упускалось из виду, что государство путем проведения целенаправленной политики по отношению к тем или иным национальным группам может способствовать их развитию, исправлять перекосы, касающиеся их представительства в органах власти.

Противоположная точка зрения (сохранение старого порядка), которую поддерживали в основном представители автономий РСФСР, обосновывалась, главным образом, уже упоминавшимися доводами. Так, говорилось, что предоставление гражданам возможности самим определять свою национальность создаст почву для злоупотреблений (неоправданное приобретение льгот, положенных, в частности, народам Севера). Депутат от Эвенкийской автономной области В.В. Увачан предупреждал парламент, что при введении нового порядка очень скоро появятся чукчи и якуты с русскими фамилиями: «Мы уже имеем чукчу Жигулина, смеялись мы, когда Воротников был якут». Он также отмечал, что из органов администрации северных районов будут вытеснены настоящие представители народов Севера, малочисленные народы окажутся лишенными голоса. Кроме того, утверждение нового порядка могло повести к сокращению, а то и прекращению материальной помощи народам, находящимся в бедственном положении – некоторые этнические группы, находившиеся на грани вымирания, могли показать в данной ситуации численный рост.

Говорилось и о том, что после изменения правил регистрации национальной принадлежности окажется невозможен учет реальной этнодемографической ситуации, подсчет численности различных этнических групп. Настораживало депутатов, в частности, то, что новый порядок открывал возможность влияния извне на политическую ситуацию в стране (изменения этнического состава населения той или иной территории с помощью различных мер воздействия, в частности, с помощью подкупа, массовых идеологических кампаний в СМИ или давления администрации). Случаи использования подобных методов были известны депутатам. Г.Н. Сорокин, член Комиссии по национальному и государственному устройству и межнациональным отношениям Верховного Совета РСФСР приводил в качестве примера действия властей Эстонии, пытавшихся с помощью подкупа повлиять на изменение национального состава населения республики. По мнению депутата, с введением нового порядка в России внешние силы могли, к примеру, оказать воздействие на национальный состав населения Курил, заплатив местным коренным жителям за то, чтобы они записывались в документах как японцы.

Упоминалось и о том, что указание на национальную принадлежность в документах могло сыграть значительную роль при получении виз для выезда граждан за рубеж. В ряде стран, в частности, в Германии, Израиле, охотнее принимали представителей одних национальностей и менее охотно (или совсем не принимали) – других, причем национальность во многих случаях определялась именно по этнической принадлежности родителей. Во Франции, к примеру, въезжающий должен был заполнить анкету, где содержалось не менее четырех параметров определения этнической принадлежности (по месту рождения, языку, этнической принадлежности родителей и самоопределению).

Так как вопрос имел колоссальное значение и предопределил все будущие преобразования в национальной политике, считаем целесообразным привести цитаты с указанными выше доводами здесь[35]. Отметим также, что учет национального (этнического) фактора в вопросах иммиграции, характерный для многих стран, свидетельствует о его большом значении с точки зрения обеспечения внутриполитической стабильности[36].

Поскольку законопроект был внесен на обсуждение вопреки действующему регламенту (инициаторы не посчитали необходимым ни указать авторов проекта, ни обсудить его предварительно на заседаниях профильной Комиссии по национальному и государственному устройству и межнациональным отношениям) было решено дать время для его изучения экспертам Комиссии. В дальнейшем депутаты решили вернуться к повторному обсуждению рассматриваемого вопроса, увязав его с принятием законопроектов о гражданстве и о языках. Высказывались и предложения провести предварительные социологические исследования до принятия закона.

Стоит отметить, что ведущие СМИ России проигнорировали дискуссию в российском парламенте. Возможно, это было сделано сознательно. Сторонники отмены указания национальности в официальных документах не желали привлекать внимание к данному вопросу, так как готовилось принятие значительно более масштабного законодательного акта – «Декларации прав и свобод человека и гражданина». 22 ноября 1991 г. проект Декларации, разработанный исполнительной властью и внесенный на рассмотрение депутатов Президентом РСФСР, был принят Верховным Советом России, причем утверждение документа не сопровождалось сколько-нибудь широкой дискуссией в обществе. Опубликована Декларация была с существенным опозданием, уже после распада СССР (в конце декабря 1991 г. в Ведомостях Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, в январе 1992 г. в газете «Федерация»). В статье 16 этого документа значилось: «Каждый вправе свободно определять свою национальную принадлежность. Никто не должен быть принужден к определению и указанию его национальной принадлежности». Декларация, таким образом, явилась важной вехой в истории рассматриваемой проблемы и ознаменовала собой первую победу сторонников самостоятельного определения гражданами национальной принадлежности. Примечательно, что «Декларация прав и свобод человека», принятая Съездом народных депутатов СССР 5 сентября 1991 г., не содержала подобного положения и в целом довольно значительно отличалась по содержанию от российского документа.

И все же с принятием Декларации вопрос о графе «национальность» не был решен окончательно. В дальнейшем борьба сторонников разных точек зрения разворачивалась уже в связи с разработкой новой Конституции Российской Федерации. О необходимости осторожного подхода к обсуждаемому вопросу говорил на VI Съезде народных депутатов РСФСР 10 апреля 1992 г. депутат Г.Н. Сорокин. Выразив недоумение по поводу того, что в новый проект Конституции заложено признание верховенства международных норм над законодательством Российской Федерации, он высказался также против содержавшейся в проекте нормы, согласно которой «никто не должен быть принужден определять свою национальность и указывать его принадлежность к какой-либо национальности». «Для какой цели? – недоумевал он, касаясь этой нормы. – Я русский человек. Здесь присутствуют и осетины, и ингуши, и алтайцы, и евреи, и украинцы. Но никто не стесняется своей национальности... Кто кого стесняется?»[37].

Принимали участие в дискуссии и представители Государственного комитета по национальной политике. Вопрос о предстоящем законодательном изменении порядка фиксации национальности затрагивался, в частности, в отчете Госкомнаца, заслушанном на заседании Совета Национальностей 17 февраля 1993 г. По словам председателя Совета Национальностей Р.Г. Абдулатипова, ведшего заседание, это был «промежуточный отчет, цель которого – обозначить исходную позицию, с которой начинает работу новый председатель (Госкомнаца – Авт.), С. М. Шахрай».

Заместитель председателя Госкомнаца В.Е. Серяков докладывал парламентариям: «В связи с имеющей место практикой принудительного определения национальности в последнее время все более активно требуют своего разрешения вопросы записи национальности в соответствии с волеизъявлением граждан, проведения перерегистрации национальной принадлежности в документах, включения в переписные листы народов и этнических групп, исключенных при последних переписях. Активно по этому вопросу выступают камчадалы, сибирские татары, телеуты, кумандинцы и другие»[38]. Действовавший на тот момент порядок определения национальности гражданина по национальной принадлежности одного из его родителей трактовался в данном случае именно как неоправданное насилие над личностью. Интересы индивидуума, в духе распространенных в конце 1980-х – начале 1990-х гг. настроений, ставились выше интересов общества. В конечном счете, как представляется, это способствовало подрыву устоев общества, разрушало механизмы, обеспечивавшие равенство народов и равенство граждан, принадлежавших к различным этническим группам. Нетрудно заметить, что руководство Госкомнаца в целом поддерживало сторонников преобразований в вопросе об определении национальности. Между тем, как отмечалось выше, существовавший на тот момент порядок одобрялся большинством населения как естественный и справедливый, издавна принятый в государстве, традиционно построенном на сотрудничестве народов. Кроме того, как следовало из парламентских дискуссий, для удовлетворения большинства просьб о смене национальности в паспорте вовсе не требовалось отменять графу «национальность» как таковую, нужно было лишь облегчить порядок рассмотрения таких просьб в органах Министерства внутренних дел.

Чуть раньше, в отчете Госкомнаца по итогам 1992 г. признавалось, что обострение дискуссий, связанных с попыткой отмены сложившейся «практики принудительного определения национальности» имело глубокие объективные корни, было связано с «ростом национального самосознания, этнической консолидации, значительным повышением ценностного статуса национальных культур и языков как больших, так и малых наций, народностей, этнических групп»[39]. Тем не менее, вместо поиска компромисса, попытки учесть разные точки зрения, руководство Госкомнаца, по сути, лоббировало только один подход к решению проблемы. В основе этого подхода лежало представление о том, что сохранение графы «национальность» является чем-то недопустимым, унаследованным от тоталитарного прошлого и подлежащим уничтожению.

Принятие Конституции Российской Федерации 1993 г. явилось своеобразной вехой в долгих поисках решения рассматриваемого вопроса. В п.1 ст. 26 Конституции было зафиксировано: «Каждый вправе определять и указывать свою национальную принадлежность. Никто не может быть принужден к определению и указанию своей национальной принадлежности».

Стоит отметить, что Конституция готовилась в обстановке нарастающего конфликта между Президентом и Верховным Советом России, была принята вскоре после насильственного разгона парламента и отражала, по сути, взгляды узкого круга лиц, доверенных Президента Российской Федерации и допущенных к ее подготовке[40]. Таким образом, Конституция, принимавшаяся наспех в обстановке борьбы двух ветвей власти и без предварительного всенародного обсуждения, не могла объективно отражать взгляды широких кругов общественности и не являлась компромиссным документом, способным примирить противоположные точки зрения на национальную политику государства. Как отмечали депутаты Государственной Думы I созыва, «во многих национальных регионах (граждане – Авт.) голосовали против» Конституции, а сама Конституция содержала «ущемление прав народов и национальностей»[41]. Две республики, Татарстан и Башкортостан, настояли на сохранении в паспорте графы «национальность», определяемой в соответствии с национальной принадлежностью родителей. В большинстве регионов России национальная принадлежность продолжала учитываться при назначении на государственные должности, приеме на работу в определенных сферах занятости, при реализации активного избирательного права[42]. Иными словами, фактически сохранилась прежняя, существовавшая до принятия Конституции ситуация. Введение новых принципов определения национальной принадлежности не улучшило положение в сфере межэтнических отношений, а лишь обострило существовавшие здесь противоречия.

Подводя итог, следует отметить, что заложенная в Конституцию норма самостоятельного определения гражданином своей национальности была включена в основной документ государства без тщательного обсуждения, несмотря на то, что во многих российских регионах она противоречила традициям проживающих здесь народов. Особенно энергично стремились внести это положение в законодательство приверженцы западных норм в сфере национальной политики. В частности, директор Института этнологии и антропологии РАН В.А. Тишков называл желание граждан указывать в паспорте свою национальную принадлежность не более чем «бытовой боязнью постсоветских людей»[43]. При этом не принималось в расчет, насколько глубокие традиции многих народов задевает отмена этого права[44].
С отменой графы «национальность» в паспорте были фактически ликвидированы правовые основы для соблюдения пропорциональности представительства различных этнических групп во власти. Между тем, институт такого представительства играл значительную роль в системе государственного управления[45]. Косвенно это признал С.М. Шахрай. Выступая на совместном заседании палат Верховного Совета РСФСР в октябре 1991 г., он заявил: «У нас получается формирование органов власти, управления по этой графе в паспорте... Ведь от этого надо уходить»[46]. Как стало ясно в 1990-е гг., отмена указания национальности в официальных документах не привела к отмиранию самого принципа учета национальной принадлежности при формировании органов власти в республиках, при распределении собственности, формировании кадрового состава СМИ (как «четвертой власти» в обществе). Однако теперь механизмы подобного учета стали негласными, непрозрачными, недоступными для государственного вмешательства. В пользу данного вывода, к примеру, говорят материалы из отчета за 1999 г. Департамента этнических проблем русского народа Министерства по делам федерации, национальностей и миграционной политики Российской Федерации[47]. В документе отмечен не только сам факт негласного учета национальности при назначениях, распределении собственности и др. – как в регионах, так и на федеральном уровне – но и то, что резкие изменения в пользу «титульных наций» в составе региональных органов власти произошли именно в 1990-е гг. До этого, в советское время, в органах власти достаточно последовательно поддерживался определенный баланс этнического представительства.

Таким образом, правовое закрепление права личности самостоятельно определять свою национальную принадлежность, а также упразднение графы «национальность» в паспорте гражданина едва ли можно назвать шагом к подлинной демократии в России. О том, что вопрос и в настоящее время остается открытым, свидетельствует ряд попыток вернуть графу «национальность» в паспорта граждан Российской Федерации. К числу таких попыток относятся, в частности, законопроект 2012 г. «О паспорте гражданина РФ», подготовленный парламентской фракцией КПРФ и сходный по содержанию проект 2015 г., внесенный в нижнюю палату парламента сенатором Совета Федерации Ж.Я. Ивановой[48]. Сама разработка подобных законопроектов в наши дни свидетельствует о том, что законодательные нормы 1990-х гг. были приняты без должного учета мнений различных общественных групп. Хотя сторонники данных норм выступали с резкой критикой советской национальной политики (как и всего наследия СССР), их воззрения парадоксальным образом тесно соприкасались с идеями большевиков об отмирании национальных различий при переходе к коммунизму. Преждевременность решений, принятых на основе подобных идей, вполне подтверждается современной российской действительностью.

***

Подводя итоги главы, необходимо отметить, что национальная политика 1990-х гг. во многом развивалась в русле общего процесса реформирования общества в первое постсоветское десятилетие. Данный процесс ярко отразил политические противоречия, присущие эпохе. Итоги внутривластной борьбы начала 1990-х гг. значительно ограничили возможность законодательной власти участвовать в определении концептуальных основ и направлений государственной национальной политики. Руководство государством оказалось сосредоточено в руках круга лиц, приближенных к Президенту Российской Федерации, а вопросы национальной политики стали решаться в рамках идеологии правящих кругов.

В ходе реализации нового политического курса была осуществлена коренная перестройка концептуальных основ национальной политики государства. Привычные советские термины в сфере национальной политики были заменены на новые, отвечающие воззрениям пришедших к власти политических сил. Внедряемый государством концепт «нации как согражданства», наряду с отменой графы «национальность» в паспорте, шел вразрез с советскими традициями. В определенной степени он призван был затушевать результаты несправедливых экономических реформ. В одну общность – «нацию-согражданство» оказались объединены массы населения, пострадавшего от преобразований, и немногие крупные частные собственники, способные в новых условиях говорить от лица всей нации. Попытки сформировать единую «нацию россиян» при отмене фиксации «национальности» в документах, на наш взгляд, питало сепаратистские настроения ряда народов России, не согласных с подобной унификацией и экономическим всевластием центра.

Содержание и основные направления национальной политики первого постсоветского десятилетия определялись отношением руководства страны к ряду ключевых проблем, среди которых важное место занимали проблема федерализма, «русский вопрос», культурное и языковое развитие народов России, регламентация религиозной жизни в стране, урегулирование межнациональных конфликтов.

В течение 1990-х гг. предпринимались меры по выработке действенных механизмов реализации национальной политики, однако они по большей части не увенчались успехом. Безрезультатно закончилось обсуждение системы квотирования (определения квот национального представительства в органах власти и различных сферах жизнедеятельности общества) в федеральных органах законодательной и исполнительной власти. В определенной степени удовлетворению национальных потребностей различных этнических групп способствовало учреждение национально-культурных автономий (НКА), развернувшееся со второй половины 1990-х гг. Однако на практике далеко не все этнические группы смогли воспользоваться возможностями, предоставляемыми законом об НКА.

Одной из особенностей нового политического курса стало значительное ослабление государственного регулирования важных общественных процессов, в том числе касавшихся национальной сферы. Отдельные попытки воздействия на развитие указанных процессов со стороны Государственного комитета (Министерства) в сфере национальной политики носили бессистемный характер, не были подкреплены соответствующим финансовым обеспечением, терялись в условиях кардинальных социально-экономических преобразований.

Другой важной особенностью нового политического курса стало стремление правящих кругов сблизиться с западными странами, заимствовать выработанные в условиях западной реальности рецепты общественного развития. Следствием такого сближения стало активное участие в культурном, языковом, политическом развитии народов России, а также в религиозной жизни российского общества зарубежных организаций, цели деятельности которых далеко не всегда соответствовали объективно сложившимся потребностям российского государства и общества. Активизация деятельности зарубежных религиозных организаций на территории России вызвала недовольство традиционных конфессий, тесно связанных с крупными этнокультурными общностями, что существенно осложняло общественно-политическую ситуацию в стране. Следствием стремления к максимальной открытости перед западным миром явилось то, что информация о внутрироссийских конфликтах и потенциальных угрозах стала доступна иностранным государствам. Представители же последних, как показал, в частности, конфликт в Чечне, далеко не всегда занимали по отношению к разворачивавшимся на территории России столкновениям взвешенную, объективную позицию.

В целом, политику в сфере межнациональных отношений первого постсоветского десятилетия можно охарактеризовать как противоречивую, далеко не всегда отвечавшую интересам большинства населения России.

[1] Здравомыслов А.Г. Межнациональные конфликты в постсоветском пространстве. М.: Аспект Пресс, 1999. С. 33.

[2] Там же. С. 34.

[3] Трофимов Е.Н. Ук. соч. С. 195.

[4] Пятая сессия Верховного Совета РФ. Бюлл. № 1. Заседание Совета Национальностей ВС РФ от 5 октября 1992 г. М.: Верховный Совет РФ, 1992. С. 21.

[5] Третья сессия Гос. Думы РФ I созыва. Заседание от 27 января 1995 г. URL: http://transcript.duma.gov.ru/node/3099/ (дата обращения 14.04.2019).

[6] Там же. Заседание от 15 феврала 1995 г. URL: http://transcript.duma.gov.ru/node/3093/ (дата обращения 14.04.2019).

[7] Казиханов А. Готовится покушение на командира национальной гвардии Чечни // Известия. 1992. 9 апреля

[8] Преловская И. Преступления войск НКВД при изгнании чеченцев и ингушей зимой 44-го // Известия. 1992. 12 марта.

[9] Трошев Г.Н. Чеченский излом. Дневники и воспоминания. М.: Вече, 2016. С. 101.

[10] Там же. С. 193. 18 июня 1996 года секретарем Совета Безопасности РФ и помощником президента Б. Н. Ельцина по национальной безопасности был назначен А.И. Лебедь. С октября 1996 г. заместителем секретаря Совбеза (И.П. Рыбкина, сменившего А.И. Лебедя) становится Б.А. Березовский, фактически возглавив дела Совбеза до ноября 1997 г. О влиянии соглашения о перемирии на боевой дух армии пишут также А. Малашенко и Д. Тренин: «После назначения «примиренца» Лебедя и отстранения от дел сторонников продолжения войны «до победного конца» армия оказалась деморализованной» (Малашенко А., Тренин Д. Время Юга: Россия в Чечне, Чечня в России. М.: Гендальф, 2002. С. 26).

[11] Малашенко А., Тренин Д. Ук. соч., С. 22.

[12] В 1997 г. в Конституцию республики были внесены изменения, и ислам стал государственной религией. Был создан Верховный шариатский суд.

[13] Барсенков А.С., Вдовин А.И. История России. 1917-2009. 3-е изд. расшир. и перераб. М.: Аспект Пресс, 2010. С. 745 – 746.

Итогом второй чеченской кампании, активная фаза которой завершилась в 2000 г. с ликвидацией бандформирований в г. Грозном, стало относительное спокойствие в Чеченской республике.

[14] Там же.

[15] Трошев Г.Н. Ук. соч. С. 195 – 212.

[16] Малашенко А., Тренин Д. Ук. соч. С. 22.

[17] Третья сессия Гос. Думы РФ I созыва. Заседание от 17 марта 1995 г. URL: http://transcript.duma.gov.ru/node/3081/ (дата обращения 14.04.2019).

[18] Там же.

[19] Отчеты о работе структурных подразделений Министерства за 1999 год. ГА РФ. Ф. 10156. Оп. 1. Д. 97. Л. 23.

[20] Леонтьева Л. Бои с несуществующей республикой // Московские новости. 1992. 1 ноября; Линьков А. Мир пока не наступил, но огонь прекращен // Российская газета.1992. 6 ноября.

[21] Пятая сессия Верховного Совета РФ. Бюлл. № 1. Заседание Совета Национальностей ВС РФ от 5 октября 1992 г. М.: Верховный Совет РФ, 1992. С. 22.

[22] Материалы по проблемам межнациональных отношений в Российской Федерации, болевых точках и механизмах их урегулирования / Поручения Правительства Российской Федерации по проблемам национальных отношений в Российской Федерации. 1992 г. ГА РФ. Ф. 10121. Оп. 1. Д. 65. Л. 57, 60.

[23] Отчет Комитета о работе по основной деятельности за 1992 г. ГА РФ. Ф. 10121. Оп. 1. Д. 82. Л. 25.

[24] Поручения Правительства Российской Федерации по предупреждению возникновения межнациональных кризисных ситуаций и их урегулированию и документы по их выполнению. 1994 г. ГА РФ. Ф. 10121. Оп. 2. Д. 46. Л. 11.

[25] Терентьева Л.Н. Определение своей национальной принадлежности подростками в национально-смешанных семьях // Советская этнография. 1969. № 3. С. 22; Калышев А.Б. К вопросу об определении национальной принадлежности молодежи в межнациональных семьях // Изв. АН КазССР, Сер. общественных наук. 1982. № 3. С. 81 – 84.

[26] Пятая сессия Верховного Совета СССР. Бюлл. № 78. Совместное заседание Совета Союза и Совета Национальностей ВС СССР от 7 июня 1991 г. М.: Верховный Совет СССР, 1991. С. 48.

[27] Там же. С. 44 – 45.

[28] См. Там же. С. 52 – 53:

Депутат от Белоруссии, И.И. Игнатович: «Я выскажусь коротко. Сначала о себе: я белорус, таким родился, таким и умру – менять свою национальность не собирался. Что касается возможности замены записи, это можно было бы допустить, если ребенок, родившийся в смешанном браке и записанный по выбору родителя одной национальности, пожелает принять национальность другого. Но тут есть и другие очень негативные явления, которые в истории уже отмечались, хотя бы в моей Белоруссии. Когда Белоруссия находилась под польским владычеством, в ходе полонизации нашего края многие белорусы (некоторые из каких-то своих расчетов, некоторые – под давлением) записывались поляками. То же самое происходило, когда шел процесс русификации. Таким образом, искусственно уменьшалась численность нашей национальности. То же можно сказать, например, и о евреях, которые в силу распространения в большей степени антисемитских настроений тоже вынуждены были записываться людьми другой национальности. В условиях нашего многонационального государства я поддерживаю высказанные некоторыми товарищами чувства национальной гордости и разделяю их».


[29] Там же. С. 53.

[30] Спор о пятом пункте // Известия. 1991. № 136.

[31] Этнос и право // Независимая газета. 1991. № 67.

[32] Речь Елены Боннэр на торжественной церемонии открытия I Международного конгресса памяти А.Д. Сахарова // Независимая газета. 1991. № 67.

[33] Третья сессия Верховного Совета РСФСР. Бюлл. № 16. Совместное заседание Совета Республики и Совета Национальностей ВС РСФСР от 28 февраля 1991 г. М.: Верховный Совет РСФСР, 1991. С. 67 - 69

[34] Четвертая сессия Верховного Совета РСФСР. Бюлл. № 3. Заседание Совета Национальностей ВС РСФСР от 2 октября 1991 г. М.: Верховный Совет РСФСР, 1991. С. 33 – 46.

[35] «Увачан В.В. (депутат от Эвенкийской АО): Вы знаете, в каком плачевном состоянии находятся народы Севера, какая им оказывается государственная помощь... Это и раньше просматривалось, а теперь узаконено будет: все, кто там живет, будут представители народов Севера. Мы уже имеем чукчу Жигулина, смеялись мы, когда Воротников был якут. И мы этим подтолкнем эти процессы. Сейчас чукчами будут представители администрации, руководители. (...) Мы загоним народы Севера в тупик, они вообще нигде не смогут сказать ни слова»;

«Семуков Ю.И. (Коми ССР): Хочу сказать о привилегиях и о северных народах. (...) не надо их упрекать этими маленькими привилегиями, которые им государство дает только при поступлении в ВУЗы»;

«Сорокин Г.Н. (член Комиссии по национальному и государственному устройству и межнациональным отношениям): ...Сейчас в сопредельной Эстонии проводилось такое мероприятие: литр водки приносишь, чтобы записаться эстонцем. Пьяница записывается эстонцем, сдает справку за литр водки, а потом говорит: я все равно остаюсь русским, я уеду в Россию. Таким образом, получается: пришел человек, ему говорят, запишись, мы тебе заплатим, запишись, положим, японцем на Курилах за тысячу долларов, и запишутся»;

«Мухамадиев Р.С. (депутат от Татарской ССР): ... у нас еще торжествует национальный нигилизм, полное незнание своих национальных традиций. (...) именно результатом такого национального нигилизма является, скажем, такой фактор, что за последние 70 лет численность татар в Советском Союзе так и стоит на одном рубеже... потому что стало выгодно, имея фамилию Абдуллин Абдулла Абдуллович, считаться русским или украинцем, если он живет на Украине, или грузином, если он живет в Грузии. Мне кажется, это все-таки смешно выглядит. Поэтому с пунктом 2 (запись о национальности по волеизъявлению любого человека, достигшего 18 лет), когда еще не созданы нормальные условия для развития наций... рановато принимать вот такой пункт 2»

[36] «Павлов Н.А.: ...например, простой вопрос о выезде из страны. Скажем, сегодня немцу, еврею или армянину легче уехать, чем русскому.

Огородников Н.Д.: ко мне пришел молодой парень, у него отец немец... а мать была русская. В 16 лет ему было дано право избрать любую национальность. Он избрал – русский. А сейчас он собрался ехать в Германию, а в посольстве ему говорят: «Если бы было записано «немец», мы бы тебя взяли, а русских нам не нужно»;

Председательствующий, Абдулатипов Р.Г.: ...Очень хорошо сказал депутат Огородников о немецком посольстве, где требуют запись о национальности. И это не только, когда приехать, но даже когда во Францию въезжаешь. (...) там определяют национальность по происхождению, по родителям, так, как зафиксировано в документах ... четыре или пять параметров в определении национальности»

[37] Шестой съезд народных депутатов РФ. Бюлл. № 9. Заседание № 9 от 10 апреля 1992 г. М.: Верховный Совет РФ, 1992. С. 8 – 9.

[38] Шестая сессия Верховного Совета РФ. Бюлл. № 5. Заседание Совета Национальностей ВС РФ от 17 февраля 1993 г. М.: Верховный Совет РФ, 1993. С. 22.

[39] Отчет Государственного Комитета РФ по национальной политике о работе по основной деятельности за 1992 г. ГА РФ. Ф. 10121. Оп. 1. Д. 82. Л. 20.

[40] Бабурин С.Н. Ук. соч. С. 254.

[41] Первая сессия Гос. Думы РФ I созыва. Заседание от 13 января 1994 г. URL: http://transcript.duma.gov.ru/node/3259/ (дата обращения 14.04.2019).

[42] Отчеты о работе структурных подразделений Министерства за 1999 год. ГА РФ. Ф. 10156. Оп. 1. Д. 97. Л. 23 – 28.

[43] Тишков В.А. Этничность, право и закон (вместо заключения) // Зорин В.Ю., Аманжолова-Киселева Д.А., Кулешов С.В., Тишков В.А. Национальный вопрос в Государственных Думах России (опыт законотворчества): (С прил. док.). Москва: Русскiй мiръ, 1999. С. 499.

[44] В частности, зарубежные исследователи обращали внимание на рост протестных настроений в национальных республиках России после отмены графы «национальность» в паспорте, поскольку это ощутимо задевало укоренившиеся традиции (см. подробнее: Simonsen S.G. Between Minority Rights and Civil Liberties: Russia’s Discourse Over “Nationality” Registration and the Internal Passport // Nationalities Papers. Vol. 33. June 2005. № 2. P. 215).

[45] См., напр.: Вдовин А.И. Идеология, политика и практика решения национального вопроса в СССР и Российской Федерации // Россия в XXI веке и глобальные проблемы современности: Ломоносовские чтения 2006 г. Научная конференция, апрель 2006 г. Сб. докладов / Под ред. Л.Н. Панковой. М.: ТЕИС, 2006. С. 414.

[46] Четвертая сессия Верховного Совета РСФСР. Бюлл. № 3. Заседание Совета Национальностей ВС РСФСР от 2 октября 1991 г. М.: Верховный Совет РСФСР, 1991. С. 45.

[47] Отчеты о работе структурных подразделений Министерства по делам федерации, национальностей и миграционной политики РФ за 1999 г. ГА РФ. Ф. 10156. Оп. 1. Д. 97. Л. 15 – 16.

[48] Графа «национальность» в российском паспорте // Юридическая помощь «Иски+». 22.10.2016 г. URL: http://iskiplus.ru/grafa-nacionalnost-v-rossijskom-pasporte/ (дата обращения 14.04.2019).