Правительство в изгнании. Сущность и форма

Исследователь геноцида в Руанде 1994 года написал в своей книге о том, что происходило по одну и другую сторону фронта в тот кровавый год. С одной стороны это были загнанные в свои хижины люди, пустые дома, горящие больницы и церкви – все это регионы проживания народ тутси. А с другой их преследователи, почти победители, шествующие по покоренным землям – народность хуту. Почти один миллион человек были убиты за несколько месяцев (с апреля по июль) кровавой резни, а после загнанные в подполье тутси, окрыленные помощью извне, воспряли духом и в подполье отправились активисты хуту. Многие хуту уехали в Заир (Демократическая Республика Конго), кто-то в другие страны Африки. В соседнем Заире под руководством диктатора Мобуту нашел свое пристанище изгнанный лидер Руанды и организатор массового террора в стране Т. Синдикубвабо. Ф. Гуревич нашел его в резиденции недалеко от города Букаву, скрытой от глаз большинства населения, и записал по поводу этой встречи следующее: «За креслом Синдикубвабо стоял портрет президента Хабьяриманы. Покойный лидер, наряженный в наглухо застегнутый и украшенный галуном военный мундир, выглядел намного радостнее, чем изгнанный, и мне казалось, что, будучи мертвецом, он и впрямь оказался в более удачном положении»[1]. Не иначе, как «козлом отпущения» он стал для тех, кто потерял власть после победы тутси[2].

Своеобразный образ свергнутой власти складывался у Ф. Гуревич при  описании этой сцены. И это было ни что иное, как правительство в изгнании. А что это такое? Как данное правительство формируется? На каких основаниях стоит? И какую роль имеет? На эти и другие вопросы мы и попытаемся ответить.

Одной из особенностей каждого государственного образования является то, что правительство на определенной территории обладает собственной легитимностью. Эта легитимность (законность) может быть как приобретенной (полученной в результате выборов), так и самопровозглашенной (приобретенной в результате государственного переворота или революции, но позже подтверждающаяся на выборах).
Однако любой государственный переворот или неоднозначная трактовка избирательного процесса может привести к разной политической оценке существующего в этой стране политического режима. Как только завершается процесс выборов или же происходит государственный переворот электорат и политическая элита делятся на две части: победивших и проигравших (аутсайдеров). Одержавшие победу всегда занимают высшие государственные посты, а проигравшие выбирают свою дальнейшую линию поведения, которая может быть как умеренной (соглашательской), так и дифференцированной (полярной), так и конфронтационной (вступление в жесткое противостояние). Особенно при выборе последнего варианта установления взаимоотношений происходит четкое представление о победителе и проигравшем, которые выдвигают абсолютно разные политические программы. Но в силу того, что существование двух центров на территории одной страны в рамках одного государства невозможно (иначе мы говорим о существовании гражданской войны в этом государстве), то аутсайдеры чаще всего подвергаются (самовольно, но под давлением конкурента) остракизму – изгнанию с территории этой страны.

У политической группировки проигравших два выбора: либо просто стать политическими эмигрантами, и выдвигать перед зарубежными лидерампи и правительствами свои идеи, но не претендовать на власть в этой стране, а лишь подвергать ее действия сомнению, либо создать такой институт, который будет олицетворять за рамками данной страны образ законности и национальной власти. Именно такая власть, которая претендует на главенство в определенной стране, но в силу отсутствия ресурсов и поддержки, не может возглавить ее, получает название правительство в изгнании.

Что же такое правительство в изгнании и зачем оно нужно? Правительство в изгнании (government in exile) всегда возникает в момент, когда нарастающие противоречия внутри страны приводят к коллапсу внутринационального права, что приводит к неправильной трактовке действующего законодательства. Как правило, этому субъективному видению проблемы подвержены оба участника конфликта. Сама законность правительства при этом внутри страны подтверждается доверием граждан.  «Внешне» формирование такового правительство возможно лишь когда национальное право входит в противоречие с международным, потому что именно последнее способно подтвердить существование того или иного режима в определенный исторический момент. Только международные отношения, которые закрепляют между собой вопросы обоюдного признания правительства той или иной страны, дают возможность появляться или исчезать тому режиму, который возник в определенный момент. Фактически международные отношения подтверждают законность определенного правительства, устанавливая с ними дипломатические отношения. Правда даже с точки зрения международного права это имеет иную интерпретацию. Согласно классической Конвенции Монтевидео, «политическое существование государства не зависит от признания другими государствами» [3]. 

С точки зрения международного права государством является та страна, которая обладает своей территорией, постоянным населением, собственным правительством и правом самостоятельного участия в международных отношениях. В основу данных признаков заложены принципы Конвенции Монтевидео, принятой на VII Панаамериканской конференции (конференции Американских Государств) в 1933 году. Согласно данной конвенции, которая вступила в силу 26 декабря 1936 года, государство обладает вышеперечисленными признаками [4]. Следует, однако, заметить, что четкого определения «государство» на сегодняшний день не дано. Проблема здесь заключается в том, что ООН не берет на себя ответственность определять четкие критерии для государства, а другие государства не достигли консенсуса по тому, что может являться признаком государства.

Отсюда и те проблемы, которые появляются в международных отношениях. Создание органов власти, которые претендуют на захваченные противником территории, или же создание институтов власти, которые претендуют на статус национального правительства, при этом контролируя лишь малую часть территории страны, или же появление феномена микронации – все это проблемы, которые возникают с точки зрения отсутствия четких критериев со стороны международных институтов. Даже государства-сателлиты с точки зрения международного права не существуют в силу того, что термин сателлит используется исключительно представителями политологической, социологической и иных наук. Противоборство конститутивной (где определения статуса государства необходимо дипломатическое признание) и декларативной теорий государственности налагает отпечаток на проблемы понимания «государства» как феномена, но и как концепта исследований. 
«Правительство в изгнании» в своем существовании опирается на три важных элемента: поддержка определенной частью населения (как правило, поддержка меньшинства, как правило, эмигрантского), опора на действующее до свержения законодательство, где эта власть считается официально законной и признанной на выборах, а так же поддержка международных институтов, солидарная позиция определенной группы которых может позволить сам факт появления правительства без страны.

Наиболее известным примером большого количества правительств в изгнании являются годы Второй мировой войны в Великобритании. Один из участников движения «Освобождение Франции» генерал и соратник Де Голля Э. д`Астье написал про военные годы в Лондоне: «В течение двух лет Лондон был столицей побежденных государств: Голландии, Бельгии, Норвегии, Польши, Франции. Здесь собирались короли и королевы со своими маленькими дворами, штабами, министрами и войсками, сюда прибывали республиканские правительства. Достаточно было пройти пятьсот метров, чтобы из Польши попасть в Голландию или от Спаака к де Голлю. Солдаты разных стран, брюнеты и блондины, маленькие и высокие, одеты были одинаково - в сукно цвета вялой травы, это была походная форма, battle-dress. Отличала солдат друг от друга лишь маленькая нашивка на рукаве - Греция, Франция, Чехословакия - и успехи у англичанок, которые все еще не пришли в себя, обретя вдруг свободу и открыв, что свет не сошелся клином на Британских островах и что есть еще обычаи, кроме британских»[5]. Причина создания таких правительств для нас остается очевидной – оккупация страны противником, что автоматически влечет начало процесса политического остракизма.

На кого опирались данные правительства и что они делали? Для оккупированных европейских народов они являлись признаками законности, признаками близости освобождения и признаками того, что они не одиноки, а их интересы пытаются представлять пусть и за рубежом. Именно в годы войны были известны военно-политические успехи и неудачи Французского национального комитета генерала де Голля в странах Африки, Индокитая и других территорий[6]. Известно, что в годы войны голландская королева Вильгельмина организовала в Лондоне «Radio Oranje» (Радио Орание), которое действовало на радиочастотах BBC World Service, возникшей в 1933 году. Первый выпуск 28 июля 1940 года начала именно голландский суверен из Лондона, о чем сохранилась известная на весь мир фотография. Британский премьер-министр сэр У. Черчилль назвал королеву Вильгельмину единственным мужчиной в голландском правительстве в изгнании[7].  К слову сказать, действие этого радио было направлено именно на континентальные Нидерланды[8]. Норвежское правительство в изгнании в годы войны проводило постоянные собрания кабинета во главе с королем Хоконом VII и его сыном кронпринцем Улафом (будущим Улафом V)[9]. В эти же годы правительство Греции находилось в столице Египта городе Каир и т.д. [10] Опорой данных правительств являлись группы единомышленников, которые разделяли надежду на возращение на родину. Так же опорой являлись свои вооруженные силы, которые, как правило, состояли из вышедших из-под контроля коллаборационистского правительства вооруженных сил, присоединившихся к законным правительствам за рубежом.

Обращаем внимание на то, что на тот момент существовало гораздо больше правительств в изгнании. Большое количество правительств возникло после окончания гражданской войны в России. За рубежом возникли правительства Грузии (до 1954 года), Украины (до 1991), Белоруссии (до сегодняшнего дня) и другие. В годы Второй мировой войны их позиция к происходящим событиям так же имела место быть, однако, практически никто из западноевропейских политиков по политическим мотивам не обращалась к их мнению.

Не все правительства в изгнании имеют шанс вернуться на родину. Пример Коронный совет Эфиопии, возникший после свержения и убийства эфиопского императора Хайле Селассие I в 1974 году [11]. До сегодняшнего дня это «правительство» продолжает существовать, а его главы последовательно являются главами императорского дома Эфиопии в изгнании. И таких примеров достаточно много.
 
Бывают случаи, когда правительства в изгнании могут и не возникать. Например, по действующей конституции государство N является свободным и демократическим государством, через каждые четыре года в котором происходят выборы главы государства. Представим, что через два года после выборов начинается государственный переворот. В 1973 году по этому же сценарию действующий президент Чили Сальвадор Альенде (во главе государства в 1970-1973) в ходе государственного переворота, организованного Национальной партией, а так же ультраправым Националистическим фронтом «Родина и Свобода», при поддержке действующей армии во главе с А. Пиночетом, был свергнут. Как государственный переворот, одной из составляющей которого являлся обстрел президентского дворца Ла-Монеда в городе Сантьяго, он привел к созданию военной хунты (военного правительства) во главе с генералом Пиночетом, а действующий глава государства застрелился в ходе перестрелок с войсками хунты. С точки зрения вопроса о законности власти, власть свергнутого президента С. Альенде опиралась на итоги выборов в сентябре 1970 года, а соответственно являлась единственной законной властью в стране. Обвинения, которые выдвигались против Альенде, основывались на его внешнеполитической ориентации на страны советского блока, что не нравилось определенной группе жителей Чили. Любопытно, что в результате переворота власть в стране достаточно спокойно перешла в руки победителя без серьезных массовых протестов против этого варианта развития событий. Политическая эмиграция из Чили так же не имела серьезных масштабов, что говорит об активности ультраправых сил и милитаристов, а так же о недостаточно сильной поддержке левого правительства Альенде со стороны его сторонников.

Главная задача правительства в изгнании – быть символом законности и преемственности. Нередко лидеры таких правительств умирают за рубежом и забываются даже самими эмигрантами-соратниками. Однако, на сегодняшний день известны случаи, когда роль лидеров таких правительств заключается в передаче символической власти руководству страны, которое пришло к власти при всенародной поддержке. Так, 22 декабря 1990 года 6-й президент Польши в изгнании Р. Качоровский (1988-1990) передал инсигнии президентской власти Леху Валенсе, таким образом, завершив эмигрантское существование правительства Польши, возникшего в 1939 году. 22 августа 1992 года президент Украинской Народной Республики в изгнании Н.В. Плавьюк на церемониальной сессии Верховного Совета Украины передал государственные регалии президента УНР избранному президенту Украины Л.М. Кравчуку, а так же грамоту, согласно которой обозначалась преемственность Украины 1917 года и Украины 1991 года[12].

На сегодняшний день правительства в изгнании возникают в кризисные явления. Разрыв с конституционными традициями прошлого происходит достаточно часто, а политическая нестабильность в разных странах мира от Венесуэлы до Средиземноморья и далее на восток неоднократно еще будет приводить к созданию «правительств в изгнании», о которых мы говорим практически впервые в отечественной науке.


ПРИМЕЧАНИЯ

[1] Гуревич Ф. Мы вынуждены сообщить вам, что завтра нас и нашу семью убьют. Истории из Руанды. – М.: Издательство «Э», 2018. С. 398-399.
[2] Там же. С. 399.
[3] Конвенция Монтевидео от 26 декабря 1933 года (Монтевидео, Уругвай). URL: https://en.wikisource.org/wiki/Montevideo_Convention (дата обращения: 11.02.2018).
[4] Там же.
[5] д`Астье Э. Боги и люди. URL: http://militera.lib.ru/memo/french/astier/04.html (дата обращения: 25.02.2018)
[6] Подробнее см.: Максимов В. Де Голль  и голлисты: «Коннетабль» и его соратники. – М.: Книжный мир, 2014.
[7] Paul F. A Brief History of the Netherlands. New York: Infobase, 2008. P. 193.
[8] Подробнее см.: Dra. M. G. Schenk and J. B. Th. Spaan, De Koningin Sprak. Proclamaties en radio-toespraken van H.M. Koningin Wilhelmina 1940-1945, 1945
[9] Johan Nygaardsvolds regjering. // Сайт правительства Королевства Норвегия.  Regjeringen.no. URL:  (дата обращения: 25.02.2018)
[10] "Greece - The Metaxas regime and World War II | history - geography". Encyclopedia Britannica. URL: (дата обращения: 25.02.2018).
[11] Crown Council of Ethiopia. URL: http://ethiopiancrown.org/ (дата обращения: 25.02.2018).
[12] 1992: останній президент УНР передає Кравчуку клейноди. // Iсторична Правда. URL: http://www.istpravda.com.ua/videos/2012/01/22/69657/ (дата обращения: 25.02.2018).