Существуют ли в России действующие полигоны, закон

Существуют ли в России действующие полигоны, законно принимающе отходы I и II классов опасности? Кто возместит ущерб от вреда от отходов?

Прежде чем разобраться с вопросом, давайте начнем издалека, чтобы все понимали, о чем идёт речь.
Отходы I (чрезвычайно опасные) и II (высокоопасные) класса стоят сразу после ядерных и радиоактивных отходов. Отходы I класса содержат чрезвычайно опасные вещества, которые загрязняя окружающую среду до такой степени, что определить период восстановления практически невозможно, а отходы II класса разрушают природу до такой степени, что восстановление возможно не раньше, чем через 30 лет.
Уже распространённым стало мнение, что рынок опасных отходов теневой и находится в серой зоне, поскольку подобные отходы практически не учитываются и Росприроднадзор отражает всё только в уведомительном порядке. Принятая форма 2-ТП по отходам, не учитывает мусор, распространяемый физическими лицами. Такая практика складывается поскольку чаще всего физические лица не заключают никаких договоров по утилизацию своего мусора и не стремятся разбираться в подобных вопросах.
Когда же речь идет о предприятиях, то самыми болезненными нарушениями, которые констатирует прокурорская проверка являются отсутствие паспорта на отходы, их неправильное хранение и несоблюдение сроков предоставления отчёта в Росприроднадзор.
Законодатель толком не описал процедуру легального захоронения отходов и в России существуют только два официальных полигона у которых есть лицензии на размещение таких отходов. Это полигон, находящийся в Красноярском крае «Серебристый полигон», который принадлежит компании «ГазЭнергоСтрой» и второй находящийся в Томской области АО «Полигон» бывшего заместителя руководителя Росприроднадзора Олега Митволя.
Главной проблемой здесь вырисовывается – рынок чёрных утилизаторов, когда предприятием покупается лицензия на утилизацию, но инструменты для этого отсутствуют. Была предпринята попытка, когда был одобрен закон, по которому компания «Росатом» стал федеральным оператором по обращению с отходами I и II классов опасности, но таким образом «Росатом» приобрёл статус монополиста. Поэтому существует опасность, для того чтобы не заключать договор с «Росатомом» и не платить, региональные операторы просто вывезут всё на свалку. К этому следует добавить, что «Росатом» не собирается разбираться с объектами накопленного экологического вреда окружающей среде.
Существует и национальный проект «Экология», в котором задумано выстроить семь объектов по утилизации, в частности в Удмуртии, Кировской, Курганской и Саратовской областях. Такой подход вызвал недовольство местных жителей, связанный с опасениями о своём здоровье в связи с ухудшением таким образом экологической обстановки.
Перейдем теперь к российскому законодательству.
Согласно ст. 14.4 ФЗ от 24.06.1998 № 135-ФЗ «Об отходах производства и потребления» расписаны особенности обращения с отходами I и II класса и согласно ст. 1 Закона об отходах полигон является одним из объектов размещения отходов, т.е. специально оборудованным сооружением, предназначенным для размещения отходов и включающим в себя объекты хранения отходов и объекты захоронения отходов.
Что же касается самих мест свалки отходов, то надо напомнить, что могильники имеют ограниченный срок службы и некоторые химические вещества могут привести к возникновению техногенных катастроф, поэтому предполагается, что часть отходов начнут сжигать, но и при сжигании вновь мы получим чрезвычайно опасные вещества. К ним можно отнести полициклические ароматические углеводороды (ПАУ), диоксины – смесь полихлордибензо-парадиоксинов (ПХДД) и полихлордибензофуранов (ПХДФ), которые не образуются и не выделяются при хранении отходов на свалках. При этом в атмосферу будут выбрасываться опасные отходы в радиусе десятков километров. Влияние на экологию может проявляться в радиусе более 100 км
Наряду с этим была предпринята ещё одна попытка справиться с проблемой это появление в 2019 г. Распоряжения от 08 июня 2019 № 1252-р о подписании Соглашения о трансграничном перемещении опасных отходов по таможенной территории Евразийского экономического союза, означающего что отходы можно перемещать между странами членами ЕАЭС, однако под этим подразумевается и ввоз отходов их этих государств.
Сегодня необходимо признать, что ни в одной стране с развитой экономикой нет монопольных решений на обращение с опасными отходами, поскольку это высокомаржинальный бизнес.
В постановлении Правительства РФ от 30.04.2019 № 540 была анонсирована постройка заводов, но остался вопросы откуда на это пойдут деньги и неужели существующих заводов недостаточно?

Кто же несет ответственность?

Здесь важное значение имеет Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", в ст. 51 которого сказано, что отходы производства и потребления, радиоактивные отходы подлежат сбору, накоплению, утилизации, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для окружающей среды и регулироваться законодательством Российской Федерации. При этом в п. 2 ст. 51 указанного Закона устанавливаются дополнительные требования в области охраны окружающей среды при обращении с отходами производства и потребления. Так, запрещается захоронение в объектах размещения отходов производства и потребления продукции, утратившей свои потребительские свойства и содержащей озоноразрушающие вещества, без рекуперации данных веществ из указанной продукции в целях их восстановления для дальнейшей рециркуляции (рециклирования) или уничтожения.
Следует отметить, что данная норма является декларативной и в настоящее время трудновыполнимой.
Очевидно, законодатель и сам понимает ее декларативность, поскольку признает неизбежность негативного воздействия отходов производства и потребления на окружающую среду.
В частности, в Федеральном законе от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" есть ст. 23, которая называется "Плата за негативное воздействие на окружающую среду при размещении отходов". Согласно п. 5 указанной статьи плательщиками платы за негативное воздействие на окружающую среду при размещении твердых коммунальных отходов являются операторы по обращению с твердыми коммунальными отходами, региональные операторы, осуществляющие деятельность по их размещению. При этом под источником негативного воздействия может пониматься любой объект, оказывающий негативное воздействие на окружающую среду, виды которого перечислены в ст. 16 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".
Естественно противоречивой выглядит и судебная практика по поводу того, кто должен отвечать за негативное воздействие на окружающую среду при размещении отходов: организации, оказывающие услуги по их вывозу, либо организации, осуществляющие их размещение, в том числе изоляцию таких отходов.
Если обратиться к нормативному отражениют, то в решении Верховного Суда РФ от 9 февраля 2016 г. N АКПИ15-1379 "О признании недействующими абзацев второго, седьмого, восьмого и тринадцатого письма Федеральной службы в сфере природопользования от 3 июня 2013 г. N ВК-06-01-36/7676 "О плате за размещение отходов" было отмечено, что "в соответствии со статьей 16 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" платным является само негативное воздействие на окружающую среду (одним из видов которой является размещение отходов), а не хозяйственная деятельность, связанная с данным воздействием и таким образом обязательство по плате за размещение отходов возникает у образователя отходов, а не у специализированных организаций, осуществляющих изоляцию таких отходов и непосредственно не оказывающих негативное воздействие на окружающую среду (абзац второй).
При этом передачу отходов организации, оказывающей услуги по их вывозу, размещению, необходимо отличать от передачи отходов с переходом права собственности, поскольку наличие договора на оказание услуг по транспортировке, размещению не освобождает плательщиков от внесения платы за негативное воздействие на окружающую среду, размер которой зависит от количества и класса опасности отходов (абзац седьмой).
Таким образом, если хозяйствующим субъектом передано право собственности на образовавшиеся в результате его деятельности отходы сторонней организации, то все последующие обязательства по размещению отходов, в том числе по внесению платы, возникают у нового собственника отходов".
По общему правилу вносить плату за негативное воздействие на окружающую среду обязан субъект хозяйственной и иной деятельности, которая оказывает это воздействие. Предусмотрено, в частности, внесение такого платежа за размещение отходов производства и потребления.
По мнению ВС РФ, изложенному в Определении ВС РФ от 4 февраля 2015 г. по делу N 301-КГ14-1670, заключение гражданско-правового договора со специализированной организацией на оказание услуг по размещению отходов не означает автоматического перехода к указанной организации обязанности по уплате рассматриваемого платежа. Плата за негативное воздействие на окружающую среду относится к расходам на содержание имущества, которые по общему правилу несет его собственник. При передаче специализированной организации отходов для размещения право собственности на эти отходы к ней не переходит. Следовательно, у организации не возникает обязанности по внесению платы за негативное воздействие на окружающую среду. Аналогичная позиция встречалась в судебной практике.
Однако в договоре, в котором определены отношения сторон, связанные с размещением отходов, можно предусмотреть, например, переход права собственности на них. Обязанность по уплате рассматриваемого платежа может быть возложена на специализированную организацию, осуществляющую их размещение. Исходя из вида заключенного договора она может учесть данный платеж в стоимости размещения отходов, чтобы не действовать себе в убыток (п. 3.2 Постановления КС РФ от 05.03.2013 N 5-П).
Нельзя не обратить внимания на то, что в данном случае ничего не говорится о тех ситуациях, когда мусор вывозится на мусорные полигоны нелегально, без оформления договорных отношений и смешивается с "легальным" мусором.
Однако законодатель всё же дал возможность получать выплаты за загрязнение окружающей среды. Среди перечня нормативных правовых актов, которыми необходимо руководствоваться при исчислении платы за негативное воздействие на окружающую среду, можно выделить следующие:
- Постановление Правительства Российской Федерации от 03.03.2017 N 255 "Об исчислении и взимании платы за негативное воздействие на окружающую среду";
- Постановление Правительства Российской Федерации от 08.11.2012 N 1148 "Об особенностях исчисления платы за негативное воздействие на окружающую среду при выбросах в атмосферный воздух загрязняющих веществ, образующихся при сжигании на факельных установках и (или) рассеивании попутного нефтяного газа";
- Постановление Правительства Российской Федерации от 13.09.2016 N 913 "О ставках платы за негативное воздействие на окружающую среду и дополнительных коэффициентах";
- Постановление Правительства Российской Федерации от 29.06.2018 N 758 "О ставках платы за негативное воздействие на окружающую среду при размещении твердых коммунальных отходов IV класса опасности (малоопасные) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации";
- Приказ Минприроды России от 05.08.2013 N 274 "Об утверждении инструктивно-методических указаний по взиманию платы за выбросы загрязняющих веществ, образующихся при сжигании на факельных установках и (или) рассеивании попутного нефтяного газа";
- Приказ Минприроды России от 09.01.2017 N 3 "Об утверждении Порядка представления декларации о плате за негативное воздействие на окружающую среду и ее формы".
В судебной практике это моменты отражены в:
Постановлении Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.04.2018 N 16АП-715/2018 по делу N А63-8653/2017,
Постановлении Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 21.08.2018 N Ф08-5855/2018 по делу N А63-8653/2017,
Определении Верховного Суда РФ от 03.12.2018 N 308-КГ18-19978.
Постановлении Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.03.2018 N 16АП-58/2018 по делу N А63-8652/2017,
Постановлении Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 12.07.2018 N Ф08-5259/2018 по делу N А63-8652/2017,
Определении Верховного Суда РФ от 13.11.2018 N 308-КГ18-18554 по делу N А63-8652/2017
Сама возможность обращения в суд с требованием об ограничении, о приостановлении или о прекращении деятельности юридических и физических лиц, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, закрепляется в ст. 80 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", а также в ст. 29 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления".
Кроме того, статьей 34 Федерального закона N 7-ФЗ установлено, в частности, что эксплуатация объектов, оказывающих прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую среду, осуществляется в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды. Нарушение требований в области охраны окружающей среды влечет за собой приостановление по решению суда эксплуатации указанных объектов. Прекращение в полном объеме эксплуатации этих объектов при нарушении требований в области охраны окружающей среды осуществляется на основании решения суда и (или) арбитражного суда.
Обращают на себя внимание выводы судебных органов о предмете спора и обозначении искового заявления.
Так, например, Десятый арбитражный апелляционный суд в Постановлении от 17.07.2018 N 10АП-8902/2018 по делу N А41-4545/18 приходит к выводу о том, что законодательство об охране окружающей среды предусматривает право суда прекратить деятельность, осуществляемую с нарушением природоохранных требований. В рассматриваемом же иске заявлено требование о запрете эксплуатации полигона. По мнению апелляционного суда, требования о прекращении деятельности и требования о запрете на осуществление деятельности являются различными способами защиты права. При этом такой способ защиты права, как запрещение деятельности, природоохранным законодательством не предусмотрен.
Следовательно, рассмотрению подлежат исковые требования о прекращении деятельности юридических лиц, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды.
Нормами как Градостроительного кодекса РФ, так и Земельного кодекса РФ предусмотрено, что, в случае если использование не соответствующих градостроительному регламенту земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, может быть наложен запрет на использование таких объектов.
Законодатель исходит из того, что споры, возникающие в данной сфере, разрешаются как судами общей юрисдикции, так и арбитражными судами в соответствии с общими правилами о подведомственности, установленными процессуальным законодательством.
В свою очередь, процессуальное законодательство разграничивает предметную компетенцию судов общей юрисдикции и арбитражных судов по критериям субъектного состава процесса и участия в предпринимательской или иной экономической деятельности (Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 1 (2015), утв. Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 4 марта 2015 г. (вопрос N 9)).
Так, суды общей юрисдикции в соответствии с ч. ч. 1 и 3 ст. 22 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации рассматривают и разрешают исковые дела с участием граждан, организаций, органов государственной власти, органов местного самоуправления о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов по спорам, возникающим из гражданских, семейных, трудовых, жилищных, земельных, экологических и иных правоотношений, за исключением экономических споров и других дел, отнесенных федеральным конституционным законом и федеральным законом к ведению арбитражных судов.
К предметной компетенции арбитражных судов согласно ч. ч. 1 и 2 ст. 27 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации относятся дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями.
Если требования о компенсации вреда, причиненного окружающей среде юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями при осуществлении ими видов хозяйственной деятельности, в том числе перечисленных в п. 1 ст. 34 Федерального закона "Об охране окружающей среды", вытекают из экономических отношений данных субъектов, указанные требования в силу установленных процессуальным законодательством правил распределения юрисдикционных полномочий судов подлежат рассмотрению в арбитражном суде. Если вред окружающей среде причинен перечисленными субъектами не в связи с осуществлением ими хозяйственной деятельности, то требования о его возмещении подлежат рассмотрению в судах общей юрисдикции.
В связи с законом № 225-ФЗ Ф с января 2022 года меняется порядок обращения с отходами I и II классов опасности и всё будет возложено на Федеральный экологический оператор (далее ФЭО), входящий в компанию «Росатом». Возникнут три типа участников – федеральный оператор по обращению с отходами, операторы по переработке отходов и предприятия в том числе ИП, которые производят отходы. Можно будет заключать с ФЭО договор. Возможно это предотвратить утилизацию особо опасных отходов где попало.