Общественный институт правореализуемости

Основополагающими в любой конституции современного мира являются отношения государство – общество – гражданин. И ключевым в образе любого государственного устройства является состояние с реализацией государством прав человека и гражданина. В нашей Конституции правам человека посвящено 48 статей, в полтора раза больше, чем в Всеобщей Декларации прав человека (ООН, 1948 г.). Практически каждая статья Конституции подкреплена соответствующим федеральным законом, нормативным документом правительства, инструкциями, регламентами и т.п.

В то же время:
десятки тысяч заявлений поступает ежегодно уполномоченным по правам человека;
больше миллиона обращений поступает в администрацию Президента об обеспечении конституционных прав;
несколько млн. звонков граждан на прямую линию с Президентом.

Права человека в стране обрели свою юридическую значимость в современном понимании всего лишь чуть более четверти века назад. Сложиться в устойчивую правовую систему пока не успели. Прекрасно продекларированные и законодательно закреплённые права человека зачастую не обеспечиваются, или реализуются с колоссальными усилиями. Это касается абсолютно всех сторон жизни, включая большой и малый бизнес.

Объяснение этого коррупцией, плохими чиновниками и слабыми федеральными законами справедливо лишь в малой толике, скорее это попытка дать простые ответы на весьма сложные вопросы. Убежден, что главная причина – в несовершенстве всей нормативной базы регулирования отношений гражданин-общество-государство. Базы, на вершине пирамиды которой конституция и федеральные законы, а внизу – бесконечный перечень подзаконных актов, через которые и реализуются права граждан.

Когда гражданин приходит в присутственное место к чиновнику за своими правами, он может на его столе увидеть и конституцию, и свод законов, но в своей повседневной деятельности чиновник руководствуется должностной инструкцией, регламентом, приказом, а зачастую и устными указаниями руководства. Если отследить всю цепочку нормативных документов по одной теме (проблеме), то можно увидеть, как благие намерения авторов конституции и федерального закона скукоживаются в редакциях нижестоящих нормативных документов. Причин этому много – и не обеспеченность декларируемой нормы нормативными требованиями пересекающихся или смежных разделов права, и отсутствие ресурсов, неоднозначность формулировок, низкая квалификация, и просто ошибки.

Современная отечественная нормативная база молода. За четверть века создали – что смогли. Качество федеральных законов в поле зрения и депутатов, и СМИ, правоприменимость анализируется Минюстом, Верховным и Конституционным судами, многочисленными надзорами. К разработке нормативных актов на федеральном уровне привлекаются лучшие специалисты, проекты документов проходят многочисленные согласования, обсуждения (иногда с привлечением общественности), голосуются в Государственной Думе и в Совете Федерации, проходят экспертизы в Администрации Президента, регистрируются в Минюсте. При всех встречающихся ошибках в нормативных документах федерального уровня – они наиболее качественные для сегодняшних реалий России.

Качество же нижней части нормативной пирамиды оказалась практически вне поля зрения государственных и общественных институтов. Его оценивают граждане стоптанными каблуками и повышенным давлением, неверием власти, уводом бизнеса в тень, взятками, кормлением многочисленных «жучков», оказывающих услуги. Хотя именно ведомственные акты, акты субъектов федерации, корпоративные акты должны включать в себя все необъятное разнообразие разделов права, видов деятельности, территориальной структуры, культурных и национальных особенностей, традиций. Нормативные документы субъектов федерации и «корпоративного» уровня зачастую не имеют достаточного юридического сопровождения, там чаще встречаются нормативные казусы, грубые ошибки, порой и чьи-то корыстные интересы.

И почти всегда – прослеживается нежелание соответствующих ветвей и уровней власти брать ответственность на себя. Проще – транслировать вниз нормы федерального закона без привязки к местным условиям.

Качество нормативных документов всех уровней зависит от общей юридической культуры общества, на повышение которой потребуется еще не одно десятилетие.
Кто же должен отслеживать реализуемость прав граждан? Новый …надзор? Существующие надзоры отслеживают строгое соблюдение действующих норм, но в их функции не входит оценка реализуемости введенной в действие нормы.   

Реализуемость прав граждан могут и должны оценивать субъекты этих прав – сами граждане. Граждане имеют право на свои права.

Мне представляется, что нынешнее состояние нормативной базы реализации прав человека, не отвечающей в полной мере современным общественным вызовам и ожиданиям, обусловлено не только молодостью, но и принципиальными подходами в нормотворчестве.

Первое – это использование понятия «норма прямого действия». Для Конституции эта норма обязательна для прав человека. Для федеральных законов она была оправдана в 90-е, когда в период ломки общественных представлений и отношений нужно было принимать решения. Сегодня же тормозом на пути совершенствования федеральной нормативной базы оказалась сама Государственная дума, физически не успевающая рассмотреть все поступающие предложения. Победные реляции, что депутаты принимают в среднем более одного федерального закона в день, свидетельствуют скорее о скороспелости принимаемых норм. Необходимы рамочные федеральные законы.

Второе – введенное федеральным законом понятие государственная (муниципальная) услуга, под которое попали и многие права граждан. По моим представлениям конституционные права граждан – это обязанность государства по их обеспечению. Услуга же – скорее рыночный термин, при том что конституционные права торговому обороту не подлежат.

Третье – при разработке нормативных документов различного уровня на первое место выходят вопросы эффективности управления, интересы гражданина, вопросы соблюдения его прав оказываются при этом часто на последнем месте.

Правоприменимость отслеживается властными органами. Не следует ли наряду с институтом правоприменения создать институт правореализуемости и отдать его общественности? Но под патронажем уполномоченных по правам человека.

Эти размышления привели меня к пониманию необходимости формирования общественного движения, которое бы, на анализе практического применения действующих норм, вырабатывало бы предложения по совершенствованию, прежде всего, нижней части введенной в действие нормативной пирамиды, и добивалось бы реализации своих предложений. Речь идет не о подмене чиновников, которые, скорее всего, предмет регулирования знают лучше граждан, а о выработке взаимоприемлемых решений совместно с разработчиками нормативных документов. Инициативных, грамотных граждан в Отечестве достаточно.

Механизм общественной оценки реализуемости прав граждан мною в основном проработан. Рассмотрим на примере конституционного права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления (статья 33 Конституции РФ).

Федеральный закон N 59-ФЗ регулирует возникающие правоотношения при реализации этого права и устанавливает порядок рассмотрения обращений граждан. Статья 3 данного ФЗ разрешает субъектам РФ принимать свои нормативные акты, направленные на защиту права граждан на обращение. В итоге – сегодня вряд ли найдется государственный, муниципальный орган и даже коммерческое юридическое лицо, в котором не было бы приказа, регламента или положения по порядку работы с обращениями граждан.

И при такой благостной картине мы имеем бесконечный поток писем во все инстанции, включая уполномоченного по правам человека, жалоб на волокиту, отписки и т.п. Справедливости ради нужно отметить, что введение ФЗ административной ответственности за нарушение сроков ответов навело порядок, хотя бы «никакой» ответ, но в срок, заявителю направляется.

Механизм общественной оценки реализуемости права должен давать ответ в каждом конкретном случае – почему право не реализуется. И по результатам оценки выработать предложения по корректировке действующих нормативных документов.

Июнь 2020 г. Президент объявляет о материальной поддержке малоимущих семей в связи с пандемией. Нуждающаяся Ирина обращается с заявлением в местный социальный орган. Ровно через 30 дней получает ответ, что ей нужно обратиться в другую организацию. Пишет Президенту. Авторитетная правозащитная организация разрулила ситуацию. Но правозащитникам, работающим в режиме скорой помощи, некогда заниматься диагнозами. Реальный случай, но обстоятельства не позволяют указать действительные имена и названия учреждений.

Попробовал найти в открытом доступе регламент или положение о работе с письмами граждан в территориальном социальном органе – не нашел. Скорее всего он есть, но недоступен для граждан. Но нашел закон этого субъекта РФ о работе с письмами. Там повторена статья 12 ФЗ – …рассматривается в течение 30 дней. Никаких претензий к чиновнику быть не может – ответ исполнен по закону.

Самое простое – обвинить ФЗ и громко поставить вопрос о его корректировке. Это любят делать кандидаты в разные депутаты. Но не может и не должен ФЗ учитывать все многообразие ситуаций, местных условий, национальных и культурных традиций. Для этого есть иные уровни власти.

В аналогичных законах других субъектов РФ (по случайной выборке) встретил и другие формулировки. Например: «… вопросы прав защиты детей… рассматриваются безотлагательно». Или «…должностное лицо может … сократить до 15 дней». Но в основном везде – трансляция ФЗ.

Механизмы привязки ФЗ к местным условиям имеются. Кто может и должен в современных условиях воздействовать на местные властные органы? Опять Президент? Уверен – граждане через существующие или вновь созданные общественные организации в состоянии решать такие задачи.

Мониторинг (исследование) провели, причина неоправданной задержки ответа на конкретное обращение выявлена. Следующий ответственный этап – сформулировать предложения по изменению действующего нормативного документа с тем, чтобы последующие обращения граждан в эту организацию не натыкались на те же грабли. У НКО накоплен большой опыт работы с властными структурами разного уровня, здесь он не рассматривается.

Касаясь конституционного права на обращение во властные органы, необходимо отметить еще повсеместно транслируемую норму – «ответ должен быть по существу». Юристы упражняются в Инете в острословии, а гражданин часто получает официальный ответ по форме – «в огороде бузина, а в Киеве дядька». Получив такой ответ, почему бы не заставить через общественность подписанта очередного регламента по порядку работы с обращениями граждан внести разъяснение, что является «по существу» для исполнения государственной или муниципальной обязанности данного региона, данного муниципалитета и т.п.

В настоящем материале в качестве примера рассмотрен только один федеральный закон и его применение. Аналогичная ситуация практически со всеми федеральными законами, обеспечивающими реализацию конституционных прав граждан.

Сегодняшние коммуникационные технологии позволяют распространять почти мгновенно опыт, удачи и неудачи в решении правореализуемости норм права.

А институт правореализуемости сложится, если в эту работу будет вовлечена неравнодушная, энергичная общественность. И было бы неплохо, если бы он был под патронажем региональных уполномоченных по правам человека.
 
Работы – на десятилетия. Наиболее успешным энтузиастам политический дивиденд обеспечен.