НАЧАЛО ХIХ СТОЛЕТИЯ было ознаменовано вступлением на российский престол в результате дворцового переворота молодого императора Александра I. С первых месяцев его царствования в стране началась разработка и реализация важных административных реформ, призванных преобразить и «осовременить» облик отстававшей в своем развитии от государств Западной Европы России.
Манифестом 8 сентября 1802 года в стране вводится министерское административное управление. Первоначально создаются восемь министерств – военное, морское, иностранных дел, внутренних дел, финансов, народного просвещения, юстиции, коммерции. Во главе министерств были поставлены министры, являвшиеся единоличными руководителями ведомств, действовавшими через свои канцелярии. Надзор за деятельностью министров должен был осуществляться Правительствующим Сенатом. Создание министерств не привело к устранению ранее существовавших органов: коллегий, мануфактур-коллегий, губернских правлений. Министерская власть в соответствующих сферах хотя и распространялась на всю территорию империи, однако, подчиненные министерствам органы местного управления отсутствовали. В отличие от коллегий, министерства не имели судебных функций и были исключительно административными, управленческими органами. Долгое время не вполне ясной оставалась роль Государственного Совета, Сената, Комитета министров и других государственных учреждений.
Несовершенство форсировано формировавшейся в империи новой системы административного управления было фактом очевидным. Однако осознавался этот факт далеко не всеми. Среди тех, кто видел это лучше других, был скромный чиновник «из духовного звания» канцелярии Непременного совета;, Михаил Михайлович Сперанский – впоследствии выдающийся русский реформатор и законотворец. Всю свою жизнь бывший семинарист, одаренный блистательными способностями и железной логикой, стремился к тому, чтобы сделать Россию страной высокой правовой культуры, дать власти «очертание правильности, постоянства и единообразия» [1]. «Первое начало власти в России весьма кажется просто, – писал Сперанский в 1803 году в записке «Об устройстве судебных и правительственных учреждений в России». – Государь, соединяющий в особе своей все роды сил, единый законодатель, судия и исполнитель своих законов – вот в чем состоит на первый взгляд вся конституция сего государства. Но когда рассматривают образ, коим верховное сие начало действует, и средства, коими оно силы свои распределяет и приводит в упражнение, сия простота первого понятия исчезает, и на месте ее являются разные системы управления, к разным началам принадлежащие и никакой между собой вещественной связи не имеющие» [2].
Особенностью подхода Сперанского к реформированию государственного управления в России являлась тесная связь административных преобразований с финансовыми. В 1809 года Сперанский подготовил специальный проект – «План финансов», представлявший собой программу кардинальных реформ в области денежного обращения, кредита, бюджета.
Суть предложений Сперанского состояла в том, чтобы:
– обеспечить гласность в утверждении и исполнении бюджета;
– предоставить бюджету силу закона;
– установить принцип рационального расходования государственных средств и учреждать расходы «по приходам»;
– увеличить доходы путем упорядочения существующих и установления новых налогов;
– провести реформу денежной системы государства, изъяв ассигнации из обращения с одновременной ликвидацией ассигнационных банков, взамен создав банки, выпускающие только кредитные деньги [3].
1 января 1810 года император Александр I лично внес разработанный Сперанским план в Государственный совет, а 2 февраля он был утвержден и обнародован в форме высочайшего манифеста. План требовал «сильных мер и важных пожертвований», направленных на то, чтобы вывести страну из кризисного состояния. Эти меры сводились: 1) к изъятию из обращения ассигнаций и образованию капитала для их погашения; 2) сокращению расходов всех государственных ведомств; 3) установлению жесткого контроля над государственными расходами; 4) устройству монетной системы; 5) развитию торговли, как внутренней, так и внешней; 6) установлению новых налогов [4].
В результате, благодаря стараниям Сперанского, наряду с прочими преобразованиями в государственную жизнь России вносились начала отчетности и проверки финансового состояния, более открытым становится государственный бюджет, устраняется произвол во многих финансовых делах. Составленный реформатором бюджет России обсуждался уже не одним или двумя лицами, как раньше, а Государственным советом, Министерством финансов.
Отчетливо сознавалось Сперанским и несовершенство системы государственного контроля. В теоретической работе «О законах», в разделе, посвященном контролю, размышляя о сущности и задачах контроля, Сперанский писал: «Два есть контроля: один частный, каждому управлению свойственный; другой общий государственный, все управления объемлющий. В первом вопрос состоит только в том: произведены ли все приходы и расходы известного места согласно росписаниям и назначениям их начальства? Во втором: согласны ли самые росписания и назначения начальства законам? Какая бы система поверки ни была принята в сем последнем контроле, но очевидно, что в экономии правительственной он составляет одну из существенных ее частей» [5].
В 1810–1811 годах по инициативе Сперанского министерства были реформированы. Согласно «Общему учреждению министерств» [6] к восьми действовавшим министерствам прибавились еще три: Министерство полиции, Министерство путей сообщения и специальное ведомство Государственного контроля, действовавшее на правах министерства и призванное реализовать мысли реформатора о наведении порядка в расходовании государственных средств и укреплении государственной финансовой дисциплины.
Созданию новых министерств предшествовал манифест 25 июля 1810 года, [7], согласно которому управление государственными доходами и расходами было разделено на три самостоятельные и друг от друга не зависящие части. В частности, в ведение Министерства финансов были переданы все государственные доходы. К ведению Государственного казначейства отходило движение сумм, поступавших в доход, остаточное казначейство, казначейство текущих расходов, платежи долгов, пенсионов и прочее. Проверка приходов и расходов, ревизия всех государственных счетов выделялись в особую самостоятельную отрасль правительственной деятельности в области государственной экономии во главе с Государственным контролером, облеченным всеми правами и обязанностями министров и независимым от них.
28 января 1811 года был опубликован манифест «Об устройстве Главного управления ревизии государственных счетов» [8], согласно которому проверка прихода и расхода всех казенных и общественных сумм и капиталов и надзор за их движением возлагались на это новое ведомство, а ведомственные проверки отчетности теряли контрольное значение. Характер проверки в государственном контроле определялся манифестом как окончательный, объемлющий все стадии движения казенных капиталов. Для «общих соображений правительства» из ревизии счетов должны были составляться сличительные расчеты и балансы, ведомости и другие необходимые документы.
На основании манифеста 25 июня 1811 года («Общее учреждение министерств») в состав Главного управления ревизии государственных счетов должны были войти все прежде образованные ревизионные учреждения. В связи с этим были упразднены Государственная экспедиция для ревизии счетов, Департамент решения старых счетов бывшей Ревизион-коллегии, Счетная экспедиция Департамента водяных коммуникаций, Счетная экспедиция Адмиралтейств-коллегии.
При этом само Главное управление было разделено на два департамента – департамент для поверки счетов гражданского ведомства, преобразованный из Государственной экспедиции для ревизии счетов, и департамент для поверки счетов по военной и морской частям, преобразованный из счетных экспедиций военной и Адмиралтейств-коллегий. Позднее, в 1829 году, из второго департамента был выделен особый, третий департамент, занимавшийся исключительно проверкой морских счетов.
Главные функции контрольного ведомства сводились к следующему:
– проверка поступления сумм и оснований их расходования;
– наблюдение за правильностью употребления сумм;
– проверка правильности счетов каждого ведомства;
– наблюдение за тем, чтобы ассигнованные суммы не оставались без движения, вплоть до перечисления их в казначейство [9].
Главное управление ревизии государственных счетов составляло для правительства расчеты, или балансы, на основании которых можно было судить о выгодах или убытка тех или иных финансовых операций. Все государственные установления, центральные и местные, в ведении которых находились казенные суммы, должны были представлять Главному управлению «отчеты в доходах, расходах и остатках». Это общее правило не касалось лишь Кабинета Его Императорского Величества, учреждений Императрицы Марии, благотворительных учреждений и воспитательных домов, а также Комитета министров. К сожалению, впоследствии перечень неподконтрольных учреждений существенно расширился. Расходуя ежегодно десятки миллионов рублей, эти учреждения являлись доходным местом для казнокрадов.
Первым руководителем вновь созданного контрольного ведомства стал барон Балтазар Балтазарович Кампенгаузен (1772–1823). Он принадлежал к происходившему из Голландии дворянскому роду, внесенному в матригул лифляндского дворянства [10]. Дед государственного контролера состоял на службе в шведском войске, затем перешел на русскую службу и в 1742 году был назначен генерал-губернатором русской Финляндии. Выйдя в отставку, получил большие поместья в Лифляндии. Отец Кампенгаузена занимал должность вице-губернатора в Риге, имел чин тайного советника и звание сенатора. Получив хорошее домашнее образование, будущий глава контрольного ведомства учился в лучших университетах Европы – Лейпцигском, Виттембергском и Геттингендском. Здесь он не только слушал лекции известных профессоров, но и сам успешно занимался научной деятельностью и даже был избран членом Королевского общества наук и корреспондентом Королевского института исторических знаний. В начале 1790-х годов Б. Б. Кампенгаузен был принят на дипломатическую службу, состоял при русских посольствах в Польше и Швеции. Оставив вскоре дипломатическую карьеру, Кампенгаузен служил на разных должностях в Петербурге, где занимался реорганизацией коммерческого училища и медико-хирургического института. С началом царствования Александра I стал директором вновь образованного медицинского департамента Министерства внутренних дел. Позднее служил градоначальником в Таганроге, где проявил себя с исключительной деловитостью. С января 1810 года исполнял обязанности государственного казначея. Современники характеризовали Кампенгаузена как человека энергичного и ответственного, обладавшего холодным умом и твердым характером, сочетавшим «добросовестную немецкую ученость, неутомимость в трудах и все познания, нужные для государственного человека» [11].
После преждевременной кончины Кампенгаузена в сентябре 1823 года, причиной которой стал несчастный случай, ему долго не могли найти достойной замены;. Пост государственного контролера пустовал вплоть до марта 1827 года, когда его занял (сначала в качестве исполняющего обязанности, а с декабря 1830 года в качестве полноправного руководителя ведомства) тайный советник, сенатор и камергер Алексей Захарович Хитрово (1776–1854) [12].
Возвращаясь к личности первого государственного контролера, нельзя не отметить его близости с М. М. Сперанским, многие реформаторские идеи которого Кампенггаузен не только горячо разделял, но и стремился воплотить в жизнь.
Деятельность Кампенгаузена в качестве государственного контролера совпала с такими драматическими в истории России событиями, как нашествие Наполеона и отставка Сперанского, знаменовавшая собой отказ Александра I от активной преобразовательной деятельности. Все это создало для Главного управления ревизии государственных счетов огромные трудности.
Подотчетные государственному контролю ведомства, прикрываясь влиятельными покровителями, некоторые из которых принадлежали к царской фамилии, постоянно чинили препятствия государственному контролеру и его сотрудникам, нередко граничившие с открытым саботажем. Тем не менее, государственный контролер не ушел в тень, а постоянно проявлял активность в наведении финансового порядка, всемерно укреплял значение своего ведомства, участвуя в деятельности многочисленных государственных комиссий по расследованию злоупотреблений в армии и гражданских учреждениях.
На протяжении многих лет особые затруднения вызывала ревизия военного и морского ведомств. В армии среди интендантов пышным цветом расцветали взяточничество, казнокрадство, всевозможные должностные преступления и злоупотребления. Серьезные убытки понесла Россия во время Отечественной войны 1812 года. В ходе военных действий были разорены десятки городов и сотни сел. Личные потери населения составляли более 200 млн руб., сумма казенных расходов на войну составили – 157 млн 450 тыс. руб. ассигнациями. При этом отчетность ведущих департаментов Военного министерства оказалась настолько запущенной, что они в течение 12 лет не могли доставить на ревизию отчеты за 1812 год. [13].
В 1822 году, учитывая трудности, с которыми сталкивалось ведомство государственного контроля при ревизии министерств, было признано удобным в министерства, имевшие особенно сложное и обширное счетоводство, назначать от контрольного ведомства специальных обер-контролеров. Первоначально, в том же году, от государственного контроля были поставлены обер-прокуроры с помощниками при департаментах Военного министерства [14] . Вскоре был учрежден специальный Счетный комитет при Главном управлении путей сообщения [15]. В 1825 году Особый комитет для приведения к точным началам ревизии счетов был открыт при Морском министерстве.
В 1821–1823 годах по настоянию генерального контролера вопрос о состоянии финансовой дисциплины и отчетности в государстве неоднократно обсуждался на заседаниях Комитета министров. Государственный контролер настаивал на повышении ответственности министерств в финансовых вопросах, просил по возможности разгрузить контрольное ведомство от малопроизводительной и неэффективной работы. В итоге, рассмотрев записку Кампенгаузена, Комитет министров согласился с его мнением «о необходимости ограничить действия государственного контроля ревизией общих отчетов министерских департаментов и главных управлений, не касаясь поверки всех частных счетов и подлинных приходных и расходных книг».
5 мая 1823 года император Александр I высочайше утвердил Положение Комитета министров, установившее систему общих счетов. По новому положению в империи вводилась ревизионная система, известной как система блюстительного контроля, позднее (1836), узаконенная как система генеральной отчетности.
Сущность этой системы состояла в том, что проверка отчетности о доходах и расходах местных государственных учреждений по подлинным книгам и документам была возложена на местные контрольные части, входившие в состав управлений, заведовавших сбором доходов и производством расходов. Из этих губернских учреждений отчетность препровождалась для проверки в департаменты министерств и главных управлений, где производилось сличение этой отчетности с подлинными книгами и документами. После этого каждое министерство составляло общие своды доходов и расходов, с подразделением их на разряды. Эти своды, носившие название генеральных отчетов, препровождались в Государственный контроль. Обязанности последнего заключалась во взаимном сличении генеральных отчетов, анализе отчетных данных о причинах внезапного увеличения расходов и уменьшения доходов. В случаях каких-либо сомнений в правильности оборотов, Государственный контроль имел полное право требовать на перепроверку книги и документы, которые хранились в счетных частях подотчетных учреждений.
Наряду с некоторыми положительными моментами, система генеральной отчетности имела и определенные недостатки. Они заключались в отсутствии полных данных для проведения объективной ревизии, в отдаленности сроков представления отчетности на ревизию, в медленности самой процедуры ревизии, сосредоточенной в руках тех же самых учреждений и лиц, которые распоряжались оборотами. Кроме того, предоставляемые в ревизионное ведомство генеральные отчеты, за немногим исключением, страдали неполнотой и неясностью, поскольку обороты денежные и материальные излагались в них не вместе, а по отдельности, были не согласованны между собой. Более того, по некоторым ведомствам отчеты о материальных капиталах не представлялось вообще.
На основании высочайше утвержденного 5 мая 1823 года Положения Комитета министров при Государственном контроле был образован Комитет составления ревизионного устава, призванного регламентировать государственную финансовую отчетность. Собрав предварительные сведения, комитет составил «Историческое обозрение счетных постановлений», а затем и «Главные правила счетоводства», в основание которых была положена система блюстительного контроля.
Проект этих правил был разослан «на заключение» всем министрам и главноуправляющим. Получив соответствующие замечания и предложения, комитет составил новый вариант правил отчетности, которые, по принятии их Государственным советом, стали вводиться в действие. При этом система блюстительного контроля окончательно укоренилась во всех частях государственного управления.
Примерно в это же время, на основании действовавших законов, были составлены инструкции для ревизии по гражданской, военной и морской частям. Эти инструкции, окончательно рассмотренные в комитете по составлению ревизионного устава, были введены в действие в конце 1828 года в местах, подлежавших ревизии государственного контроля, под названием «Руководство к ревизии государственных счетов». На основании руководства вводилось единообразие в порядке производства ревизии.
Характер производимой в Главном управлении ревизии государственных счетов проверки был по преимуществу документальным. Главное управление проверяло по подлинным книгам и счетам соответствие поступивших сумм и капиталов по каждой части произведенным расходам, законность расходных операций, их соответствие интересам казны, правильность ведения самой счетной документации, наличие остатков. По освидетельствовании счетов и книг, Главное управление выдавало расчетные свидетельства тем местам и лицам, действия которых оказывались законными и целесообразными, и производило взыскания с выявленных нарушителей финансовой дисциплины.
Но и такой порядок ревизии книг и документов, поступавших в огромном количестве, требовал громадного напряжения труда контролеров. Однако, несмотря на все усилия, Главное управление не успевало проверять их своевременно. Из года год в контрольном ведомстве накапливалось огромное количество необревизованных книг и счетов. Это вынудило Главное управление разделить всю отчетность на отчетность до 1828 года и отчетность с 1828 года и образовать в своей структуре шесть временных ревизионных комиссий, в которые было передано до 220.000 необревизованных книг и счетов и до 10 млн отдельных документов. Работа этих «временных» учреждений продолжалась более 10 лет. Выполнение ее стоило государству около 5 млн руб. ассигнациями.
***
21 марта 1836 года государственный контролер А. З. Хитрово представил императору Николаю I проект нового устройства контрольного ведомства. Высочайше было повелено внести этот проект в Государственный Совет [16 ]. Проект этот был далеко не новаторский и строился на принципах блюстительного контроля, начавшего внедряться на основе положения 5 мая 1823 года. По сути, сменилась вывеска. В конце 1836 года Главное управление ревизии государственных счетов было преобразовано в Государственный контроль.
На основании изданного 30 декабря 1836 года «Учреждения Государственного контроля», права контрольного ведомства относительно ревизии счетов были лишь незначительно расширены. Органам государственного управления, не охотно и с осязательным нежеланием допускавшим контролировать свои денежные обороты, было вменено в обязанность исполнять все требования контрольных департаментов, на которые возлагалось производство ревизии счетов.
Согласно документу в составе Государственного контроля были образованы: Совет государственного контроля, три контрольных департамента, для ревизии счетов гражданского, военного и морского ведомств, канцелярия Государственного контроля и архив [17]. Совет государственного контроля, действовавший под председательством Государственного контролера, состоял из четырех членов, назначавшихся императором, и трех генерал-контролеров, управлявших контрольными департаментами.
Совет Государственного контроля был обязан удостоверяться в правильности произведенных контрольными департаментами ревизий и рассматривать результаты этих ревизий исходя из высших интересов государства. С этой целью департаменты вносили на рассмотрение Совета записки об окончательной ревизии каждого генерального отчета, а также записки об установлении начетов в случаях превышения полномочий общими присутствиями департаментов. После этого Совет составлял всеподданийшие отчеты, разрешал, на основании действовавших законов, затруднения, возникавшие при ревизии счетов, определял меры к усовершенствованию счетоводства и отчетности.
Подчиненные генерал-контролерам контрольные департаменты состояли из общих присутствий, отделений и канцелярий и ревизовали генеральные отчеты отдельных частей управлений, а из шнуровых книг свидетельствовали только те, перепроверка которых признавалась необходимой. Наряду с этим контрольные департаменты выясняли выгодность или невыгодность различных операций, независимо от законности их производства, составляли ежегодные табели о результатах ревизии оборотов каждого управления. Общие присутствия контрольных департаментов, руководимых генерал-контролерами, состояли из вице-директоров, обер-контролеров и особых чиновников, назначавшихся по избранию высочайшими указами. Общие присутствия департаментов имели право утверждать самостоятельно лишь те начеты и взыскания, которые выявлялись ревизионными инстанциями министерств и главных управлений. По соглашению с этими инстанциями они утверждали и такие начеты и взыскания, которые открывались в процессе проверок самими департаментами.
Для наблюдения за движением казенных сумм и правильностью производства ревизии чиновники государственного контроля откомандировывались в управления. Выезжали они и в губернии, где производили проверки на местах книг и счетов, ревизуемых казенными палатами. Откомандированные в управления чиновники (члены общих присутствий и контролеры разных рангов) в порядке службы подчинялись соответствующим департаментам Государственного контроля. Обязанности их были определены особыми инструкциями. В губерниях ревизия производилась в казенных палатах контрольными отделениями, функционировавшими с 1831 года. Свои отчеты казенные палаты представляли на ревизию в подлежащие департаменты министерств и главных управлений.
Таким образом, ревизии чиновников Государственного контроля сводились фактически лишь к перепроверке итогов финансово-хозяйственной деятельности. Не достигалась и главная цель Государственного контроля, состоявшая в выявлении законности, хозяйственной обоснованности и своевременности действий распорядительных органов.
По мнению одного из авторитетных исследователей истории государственного контроля в России В. А. Саковича, недостатки системы генеральной отчетности заключались в следующем: 1) все распорядительные управления поверяли сами себя; 2) состоявшие при некоторых департаментах и в их общих присутствиях для наблюдения за ревизией члены от Государственного контроля, не были в состоянии уследить за нею, так что нередко оказывалось, что отчеты департаментов не согласны с книгами и документами; 3) главная цель ревизии – удостоверение в правильности и выгодности распоряжений – не достигалась, потому что Государственный контроль не был вооружен ни соответствующими правами, ни необходимыми для ревизии средствами; 4) ревизия, производившаяся самими распорядительными управлениями, не отличалась ни успехом, ни своевременностью: генеральные отчеты министерств доставлялись Государственному контролю иногда через 5-6 лет по совершении оборотов; эти отчеты представляли полную картину оборотов данного ведомства, но основанную на данных, полученных в счетных частях самих министерств; очевидно, за неуказанием фактов и доказательств, проверить такие отчеты не было никакой возможности; 5) отчеты местных распорядительных органов поступали в соответствующие центральные управления; последние составляли из проверенных ими подробно счетов краткие отчеты (выписки из книг без приложения документов) и доставляли их на ревизию в Государственный контроль, который при этих условиях не имел возможности делать какие-либо окончательные выводы и соображения; 6) хотя Государственному контролю и было предоставлено право непосредственной перепроверки отчетности через командируемых им для этой цели контролеров, у последних не было достаточных средств и сил, чтобы производить, действительную перепроверку, да и вряд ли эта перепроверка могла иметь какой-либо более или менее осязательный успех при той громаде отчетности, которая подлежала ревизии Государственного контроля; 7) ошибки отчетности обнаруживались случайно [18].
Такое положение дел объяснялось тем, что само правительство не знало в точности ни средств государства, ни того, правильно ли эти средства расходуются. Отчетность по государственным доходам и расходам велась весьма поверхностно, что создавало удобные лазейки для казнокрадов.
Значительное число государственных доходов состояло в непосредственном распоряжении управлений, не вносилось в росписи, ускользая от всякого контроля. Суммы, исчислявшиеся по росписям, отпускались сполна и вперед соответствующим ведомствам, которые распределяли их по своим кассам, откуда и производили расходы. Последствиями этого были растраты государственных сумм, праздное, иногда по несколько лет, лежание их в отдельных кассах, непродуманное расходование. Естественно, дело ревизии не могло долго оставаться в таком положении. Среди администраторов и университетской профессуры все отчетливее раздавались голоса о необходимости реформирования финансовой системы страны, преобразования контроля блюстительного в контроль документальный, основанный на идее полной проверки всей отчетности по подлинным документам специальными местными органами, подчиненными Генеральному контролеру, без участия в этом самих ревизуемых.
***
Закрепленная законом 30 декабря 1836 года система генеральной отчетности предусматривала порядок, при котором до поступления в Государственный контроль отчетность проходила три ревизионные инстанции. В первой, низшей, инстанции, учитывались обороты по приходам и расходам, велись бухгалтерские книги и по окончании финансового года составлялись отчеты. Вместе с книгами и документами они отправлявшиеся во вторую, среднюю, инстанцию. Здесь они ревизовались по подлинным документам. Третья инстанция - министерские департаменты – еще раз проверяла отчеты, после чего из них составлялись общие генеральные своды, направлявшиеся в итоге в Государственный контроль.
Отстраненность контрольного ведомства от непосредственный финансовой документации делала его ревизионную деятельность условной. Обладая ограниченной и приглаженной в министерских кабинетах информацией, Государственный контроль не имел возможности анализировать подлинное состояние использования государственных средств, привлекать к ответственности виновных в злоупотреблениях. Немногочисленные чиновники Государственного контроля, прикомандированные к министерствам для наблюдения за ревизиями, были не в состоянии уследить за их правильностью, проверять соответствие отчетов департаментов подлинным книгам и документам. Ошибки и злоупотребления обнаруживались только по чистой случайности. К тому же генеральные отчеты доставлялись министерствами в Государственный контроль, как правило, с большим опозданием, иногда достигавшим пяти и более лет.
Очень часто отчетность министерств была поверхностной и не точной. Так, например, Министерством юстиции в Государственный контроль не была представлена отчетность за 1836–1846 годы в оправдание расходов на сумму свыше 33 миллионов рублей серебром [19]. Хроническим саботажником финансовой отчетности выступало и Министерство внутренних дел, вынуждая Государственный контроль направлять сюда специальных обер-контролеров для проверки финансовой документации по департаментам Хозяйственному и Полиции исполнительной. При этом между министерством и контрольным ведомством возникла многолетняя тяжба, в основе которой лежало стремление указанных департаментов полностью уйти от государственного контроля.
Как показывали выборочные проверки, за беспорядочностью в отчетности скрывались беспорядки и нарушения в проведении самих финансовых операций, многочисленные хищения казенных средств. Этими пороками грешили практически все министерства и ведомства обширной империи, в том числе и только становившиеся на ноги, такие, как Министерство путей сообщения.
Наряду со злоупотреблениями и непорядками в отчетной документации в империи постоянно росло число учреждений неподотчетных Государственному контролю. Так, в начале 1830-х годов из под контроля центрального ведомства были выведены Канцелярия министра финансов по кредитной части, Министерство иностранных дел (в чрезвычайных расходах по миссиям и консульствам), Императорский Царскосельский лицей, Главное управление духовных дел греко-российского исповедания, Гидрографическое управление Главного морского штаба. В начале 1840-х годов из под отчетности Государственному контролю были выведены Капитул российских императорских и царских орденов, суммы на жалованье сельскому духовенству в пяти западных епархиях страны, суммы на содержание православных и римско-католических епархиальных управлений и монастырей в западных епархиях, суммы, определенные на улучшение содержания сельского духовенства и пр.
Примечательно, что система генеральной отчетности еще на стадии своего обсуждения в 1836 году вызвала принципиальную критику со стороны ряда государственных деятелей России. Наиболее активным среди них был член Государственного совета и Секретного комитета по крестьянскому вопросу Павел Дмитриевич Киселев (1788–1872), в недавнем прошлом боевой генерал, а с 1838 года – многолетний руководитель Министерства государственных имуществ и реформатор управления государственными крестьянами.
Человек прямой и открытый Киселев, судя по внесенной им в Государственный совет записке с изложением его «особого мнения», хорошо понимал поверхностный и малополезный характер системы генеральной отчетности, при которой учреждения и ведомства, собиравшие доходы и производившие расходы, фактически проверяли сами себя, при помощи входивших в их структуру и подчиненных им контрольных органов.
Киселев предлагал вернуться к кратковременному опыту 1819–1823 годов, когда действовала система документальной ревизии. Он считал, что только документальный контроль по подлинным книгам и документам, сосредоточенный всецело в руках ведомства Государственного контроля, способен установить порядок в использовании государственных финансовых средств. Для того, чтобы разгрузить работу центрального аппарата контрольного ведомства в Петербурге, Киселев предлагал создать в губерниях подчиненные Государственному контролю контрольные отделения. При этом Киселев полагал, что все государственные места и учреждения, к какому бы ведомству они ни принадлежали, должны, предварительно проверив, в обязательном порядке представлять в местные контрольные учреждения на ревизию свои годовые и операционные отчеты, шнуровые книги и подлинные финансовые документы. На центральный же аппарат Государственного контроля Киселев предлагал возложить ревизию, на основе подлинных документов, отчетности по суммам, находившимся в непосредственном распоряжении министерств и ведомств [20].
Проект Киселева вызвал раздражение у всей влиятельной столичной бюрократии. Главным же оппонентом Киселева в этом вопросе выступил министр финансов граф Егор Францевич Канкрин (1774–1845). В подготовленной им обширной докладной записке утверждалось, что «отделение контроля неудобно, невозможно и вредно», поскольку якобы «постороннее ведомство» «не дойдет до истины», не зная конкретных условий, в которых совершались те или иные финансовые и хозяйственные операции. Отстаивая систему наблюдательного контроля, на которой базировалась система генеральной отчетности, Канкрин также утверждал, что если контроль будет поручен «постороннему ведомству», то у виновных в злоупотреблениях уменьшатся опасения быть разоблаченными. К тому же проект Киселева требует определенных дополнительных ассигнований на контрольное ведомство и его губернские отделения.
Более откровенным в своих высказываниях против проекта Киселева был морской министр князь А. С. Меншиков. Он сознавался, что «проваливает» этот проект исключительно ради того, чтобы «оградить права министров от захватов контрольной власти». Другие оппоненты утверждали, что независимый контроль будет якобы бесплоден, так как в виду бесконечного разнообразия выполняемых государством сложных хозяйственных операций, невозможно собрать в одном ведомстве необходимое число сведущих и опытных людей, которые были бы в состоянии правильно оценивать действия распорядителей этими операциями. Для этого потребовались бы со стороны ревизующих и большие теоретические знания, и долговременный практический навык [21].
Итогом состоявшего в Государственном совете в 1837 г. обсуждения проекта Киселева стала компромиссная резолюция, в которой отмечалось, что «непреложность начал, содержащихся в мнении генерала Киселева, в нравственном смысле оспаривать нельзя, ибо нет ни малейшего сомнения, что окончательная цель ревизии состоит в поверке каждой статьи прихода и расхода, и в поверке совершенно независимой, – следовательно, лицами нисколько не участвовавшими в распоряжениях по тем приходам и расходам». Утвержденная же законом 30 декабря 1836 года система генеральной отчетности «принята по необходимости». Ее следует сохранять до тех пор, пока на опыте не обнаружатся ее недостатки, и опыт укажет возможные и верные способы их исправления. Ввиду этих соображений проект Киселева Государственным Советом был отклонен [22].
Недостатки системы генеральной отчетности проявились незамедлительно. В течение многих лет Государственный контроль оставался ведомством формальным, не имевшим существенного практического влияния на финансовую сферу государственного хозяйства.
Признавая очевидным фактом ущербность и несовершенство ревизионного дела в империи, Николай I высочайшим повелением от 14 августа 1852 года создал специальный временный орган – Контрольный комитет, в обязанности которого входило детальное рассмотрение существовавшей контрольной системы и приведение в порядок процедуры отчетности и ревизионной деятельности. Комитет было поручено возглавить мало чем проявившему себя на государственном поприще члену Государственного совета, действительному тайному советнику князю П. П. Гагарину. Человек консервативных взглядов Гагарин не стремился к активным переменам и в целом выступал лишь за незначительное подновление не выдержавшей испытание временем системы генеральной отчетности. В частности, предлагалось: 1) участить местные перепроверки отчетной документации; 2) усилить надзор Государственного контроля за ревизией, производимой министерскими департаментами; 3) прикладывать к отчетам важнейшие документы. Однако подобный паллиатив устраивал далеко не всех.
Новым ходатаем за государственный хозяйственный интерес и полноценный документальный контроль выступил член Контрольного комитета, директор департамента Государственного казначейства, тайный советник Александр Максимович Княжевич (1792–1872), занявший впоследствии в правительстве Александра II пост министра финансов. Расходясь во взглядах с остальными членами комитета, Княжевич стал настойчиво развивать идею документального контроля, предложенную в свое время Киселевым. И вновь на идею документального контроля набросились многочисленные критики. Главный их аргумент состоял в том, что сосредоточение всех контрольных функций в Государственном контроле потребует значительного расширения его штатов, а, следовательно, и расходов на содержание чиновников. Готовый к подобным аргументам Княжевич объяснял, что проектируемые им изменения не могут быть сопряжены с дополнительными расходами для Государственного казначейства, поскольку передача в Государственный контроль документальной ревизии, хотя и потребует увеличения его состава, но все необходимые для этого расходы покроются за счет сокращения в штатах счетных частей распорядительных управлений.
Ознакомившись с мнением Княжевича, император Николай I признал его вполне основательным. Однако, наряду с этим, он пожелал выслушать и объяснения государственного контролера А. З. Хитрово, вставшего на защиту системы пресловутой генеральной отчетности. Контраргументы государственного контролера оказались весьма пространными, но вполне достаточными для того, чтобы склонить консервативного правителя на сторону консервативного большинства Контрольного комитета. Набивший руку на бюрократической казуистике Хитрово, не преминул сослаться и на особые якобы государственные условия России, обширность ее территории, и на неудавшийся опыт введения системы документальной ревизии в начале 1820-х годов, и на неизбежность больших затрат, которые вызовет новая контрольная система.
Аргументы Хитрово так подействовали на императора, что он согласился с мнением большинства членов комитета о невозможности произвести коренное преобразование государственной отчетности. Государственный Совет, на рассмотрение которого поступило мнение Контрольного комитета, постановил: «оставить все без перемены, поручить государственному контролеру изыскивать средства для улучшения счетного и ревизионного дела и о результатах представлять Государственному Совету».
6 декабря 1854 года это постановление было высочайше утверждено Николаем I. При этом император полностью проигнорировал не только аргументы Княжевича, но и мнение своего наследника, будущего императора Александра II, который, занимая в то время должность начальника Главного управления военно-учебных заведений, направил 5 ноября 1854 года в Контрольный комитет свою записку по поводу возможных преобразований Государственного контроля. В ней, в частности, говорилось: «Я не только согласен, но и убежден, что существующая ныне в России система контрольной отчетности требует преобразования существенного: требует для того, чтобы подчинить ревизии строгой и правильной, и по документам и на самом месте, все операции денежные и материальные, всех без изъятия отраслей государственного управления» [23].
Это убеждение Александр II сохранил и, взойдя в 1855 году на российский престол. Получив в наследство от отца полуразоренную Крымской войной и казнокрадством страну, молодой император хорошо воспринимал идеи реформаторства, видел, что в коренной перестройке нуждаются многие стороны российский действительности. Реформаторские идеи не были чужды и ближайшему окружению царя.
В 1856 году по предложению великого князя Константина Николаевича и государственного контролера генерал-адъютанта Н. Н. Анненкова, ставшего во главе контрольного ведомства в 1855 году, в заграничную командировку для изучения систем государственной отчетности был направлен генерал-контролер департамента гражданских отчетов Валериан Алексеевич Татаринов (1816–1871). Этому человеку «мысли и труда» было суждено стоять у истоков новой российской системы государственного контроля, мало в чем уступавшей лучшим европейским образцам. Выходец из небогатой дворянской семьи, воспитанник Московского университетского благородного пансиона, Татаринов в отличие от многих его сверстников сделал свою карьеру не за счет семейных связей, а исключительно за счет собственных талантов, прежде всего – трудолюбия и преданности делу, которому он служил [24].
Посетив ведущие европейские страны, Татаринов составил пять обстоятельных записок: «Государственная отчетность в Пруссии», «Государственная отчетность во Франции», «Государственная отчетность в Австрии», «Государственная отчетность в Бельгии» и «Хозяйство и отчетность Военного министерства во Франции». Эти работы были изданы в 1858–1861 годах в Петербурге и переиздавались впоследствии. Приложениями к запискам служили подлинные бюджеты западных государств, а также различные инструкции и образцы (до 1500) бюджетных, кассовых и контрольных документов [25].
Кроме записок Татариновым был составлен «Общий сравнительный обзор действовавших за границей систем государственной отчетности», содержавший в себе краткое параллельное изложение правил, на основании которых в ведущих европейских государствах осуществлялось движение капиталов и их учет, а также была организована деятельность финансовых учреждений. Во введении к обзору Татаринов писал: «Государственная отчетность каждого края тесно связана с его финансовыми учреждениями, почему для полного уразумения действующих в Европе систем отчетности и правильного заключения о степени возможности применения той или иной системы к нашему отечеству, мне казалось необходимым изучить в посещенных мной государствах, независимо порядка отчетности, процесс, условия и формы самого движения капиталов, то есть систему смет и организацию касс. Таким образом, специальное мое поручение приняло, по необходимости, характер более общий и представляемые записки о работах моих в Бельгии, Франции, Австрии и Пруссии заключают в себе кроме порядка, правил и форм счетоводства и отчетности в означенных государствах действующих, подробное описание финансовых учреждений, имеющих на счетное дело влияние».
В «Общем сравнительном обзоре действовавших за границей систем государственной отчетности» отмечалось, что в основании этих систем лежат некоторые коренные начала, принятые всеми государствами, хотя и развитые в одних с большей полнотой и последовательностью, чем в других, и в сущности своей представляющие следующее:
Систематическое, единообразное в главных основаниях и для всех управлений, составление, исполнение и заключение финансовых смет, которые представляли бы полные данные для поверки назначений и для последующей ревизии оборотов.
Единство кассы.
Установление контроля, предшествующего производству расходов. (Везде признана необходимость поверять независимым от распорядителя лицом или учреждением правильность выданного предписания о расходе прежде его производства).
Слияние в учреждениях Государственного контроля поверки исполнителей (касс) и поверки распорядителей (лиц, дающих предписание).
Установление одной ревизионной инстанции – Государственного контроля, который производит ревизию по подлинным актам и документам.
Работы Татаринова послужили главным источником для разработки предложений о преобразовании государственной отчетности в России, представленных в 1858 году государственным контролером Анненковым во всеподданнейшем докладе императору. Комментируя предложения Татаринова, государственный контролер отмечал: «Правильное составление и заключение смет введет стройный порядок в оборотах государства и их отчетностей: единство кассы, значительно подкрепив государственное казначейство, упростить счетоводство и даст первое орудие для ускорения отчетности современной; контроль предварительный, устроенный с необходимыми для безостановочного хода администрации ограничениями, придаст ревизии быстроту, сознание в пользе и наглядность результатов, прямых и безотлагательных, ибо только подобным контролем можно достигнуть существенно важной для правительства цели – предупреждения неправильных действий по употреблению капиталами. В самом деле, как бы ни были счастливы комбинации по устройству контроля последующего всегда подобный контроль без пособия контроля предварительного будет учреждением мертвым, быть может всесильным для открытия злоупотреблений, но не достаточным для ограждения казны от незаконного употребления ее достояния. Притом же нельзя не принять в соображение того обстоятельства, что всякий распорядитель капиталами охотно примет справедливое замечание по действию только что предположенному, но еще не совершившемуся; тогда как тот же распорядитель возбудит полемику при ревизионном замечании по действию совершившемуся, где возбуждается прямая его ответственность и где сознание было бы бессильно для исправления последовавшего вреда. Наконец последующая ревизия по подлинным документам завершит тот рациональный и сознательный процесс ревизии, который при формах упрощенных должен окончиться не позднее одного года»
Важная особенность проекта Татаринова, выгодно отличавшая его от проектов Киселева и Княжевича, заключалась в том, что он требовал не только реформы контрольной системы, но и всей финансовой системы страны, поскольку реформа контроля была бы малоэффективной без глубоких изменений действующей финансовой системы.
При этом предлагавшиеся Татариновым меры хорошо дополняли предложения по оздоровлению финансов, которые высказывались прогрессивными российскими учеными и государственными деятелями, в частности Ю. А. Гагемейстером (1806–1878). В написанном в конце 1855 – начале 1856 года обзоре «О финансах России», адресованном ближайшему окружению Александра II, Гагемейстер полемически резко выступал против сложившейся в стране практики финансового дела, дал обстоятельную критику экономических порядков, царивших в эпоху Николая I.
Характеризуя эту эпоху, как оставившую «мало полезных сооружений, но много казарм и крепостей», Гагемейстер убедительно показал, что Россия вступила в состояние серьезного финансового кризиса. Многочисленные правительственные займы, значительно возросшие в годы Крымской войны, породили огромный правительственный долг. Лишь ежегодная выплата процентов по этим займам составляет 40 млн рублей. В стране происходит резкое обесценивание бумажных денег. Звонкая же монета либо в больших количествах утекает за границу, либо тщательно прячется владельцами.
«Невозможно определить наперед, – писал Гагемейстер, – в состоянии ли Россия перенести без вреда для себя находящееся ныне в обращении количество кредитных билетов, если бы оно до заключения мира не было увеличено… Если же продлится война, то невозможно предвидеть. Насколько понизится цена кредитных билетов, ибо пример как России, так и многих других государств доказал, что готовность правительства принимать денежные свои знаки сполна при всех взносах в казну не в силах отвратить упадок их…
Не менее затруднений, чем от кредитных билетов, может произойти для правительства от займов, делаемых в кредитных установлениях. Займы сего рода… простираются уже свыше 400.000.000 руб. Сумма эта происходит от вкладов частных лиц в кредитные установления правительства, коих итог в 1855 году простирался до 872 млн руб. Вкладываемые деньги, за которые вкладчики довольствуются 4 %, расходуются на учет векселей, на ссуды под залог товаров, домов, населенных и ненаселенных земель. Но так, как сумма вкладов превышает ту, которая требуется для подобных оборотов, и правительство обязалось принимать все предлагаемые ему вклады, то оно находится вынужденным употреблять вверяемые банкам деньги на свои надобности» [26].
Разработанная Ю. А. Гагемейстером программа экстренной стабилизации финансового положения страны предусматривала, что сразу же после окончания войны с Турцией (еще продолжавшейся в момент подготовки обзора) необходимо принять следующие меры:
«1) сократить немедленно и как можно более расходы по ведомствам военному и морскому;
2) употребить происшедшие от того сбережения преимущественно: а) на уравновешение сметы государственных расходов с доходами; б) на отверждение долга Заемному банку; в) на постройку железных дорог, постепенно сокращая число войска по мере окончания сети дорог;
3) понизить проценты, выплачиваемые по бессрочным долгам;
4) уменьшить расходы по ведомству императорского двора;
5) упростить гражданское управление по всем частям и поставить чиновников под контроль общественного мнения;
6) сосредоточить в Министерстве финансов все статьи государственного дохода, отделив от них с возможною точностью сборы, назначенные собственно для покрытия общественных и мирских надобностей;
7) привести в ясность все потребности, личные и вещественные, отбываемые в пользу казны;
8) передать постепенно в частные руки казенные заводы и строения и новых построек не делать;
9) приступить к указанным выше изменениям в податной системе; ;
10) преобразовать и упростить казначейскую часть» [27].
Взгляды Татаринова на реформирование финансовой сферы во многом совпадали и с точкой зрения на этот вопрос такого авторитетного экономиста, как ректор Киевского университета Св. Владимира Н. Х. Бунге. Причину существенных недостатков в финансового управления в России ученый видел в отсутствии «единого целого ответственного министерства». В своих лекциях, прочитанных наследнику престола в начале 1860-х годов, Бунге отмечал, что в основу реформирования отечественных финансов должен быть «положен известный план, обнимающий совокупность государственных доходов и расходов, чтобы финансы получили большее единство, чтобы в расходах сделаны были значительные сокращения, чтобы система податей была улучшена не в частностях, а в целом, чтобы система кредита была окончательно устроена в видах и государственных и народно-экономических». Бунге указывал на то, что действия министра финансов в отношении смет должны контролироваться Государственным советом. Он предлагал также рассматривать государственные росписи в Совете министров [28].
Записки Татаринова об отчетности в иностранных государствах вместе с обзором были представлены государственным контролером в октябре 1858 г. «на высочайшее усмотрение» Александра II. Ознакомившись с ними, царь наложил резолюцию: «Прочел с большим вниманием и любопытством. Искренне благодарю д. с. с. Татаринова за его добросовестный и основательный труд. Дай Бог, чтобы у нас умели извлечь из него ожидаемую мною пользу».
5 ноября 1858 года проект Татаринова по инициативе государственного контролера Анненкова и вместе с его докладом «О применении к России основных начал государственной отчетности, принятых в иностранных государствах» был вынесен на заседание Совета министров, проходившее в присутствии императора.
Примечательно, что в вынесенных на рассмотрение Совета министров документах далеко не идеализировался западный опыт. Их авторы настаивали на выработке собственной концепции, которая учитывала как сильные, так и слабые стороны действовавших в европейских странах контрольных систем.
Излагая принципы организации контрольных учреждений в европейских странах, Татаринов отмечал, что ни одна из принятых в данных государствах контрольных систем не может быть признана совершенной и достойной подражания во всех отношениях. В Бельгии, например, заслуживал безусловной похвалы контроль предварительный, направленный на предупреждение неправильных распоряжений государственными средствами. Однако здесь действовали многочисленные ревизионные инстанции, что при наличии единой кассы приводило к параллелизму и дублированию контрольных функций. Аналогичный недостаток имел место и во Франции.
В Австрии заслуживали внимание внешняя организация ревизионных учреждений и наличие одной ревизионной инстанции, производящей ревизию непосредственно по результатам финансово-хозяйственной деятельности. Однако здесь было полностью выведено из под государственного контроля военное ведомство.
В Пруссии, где был точно определен круг действий государственного контроля и отношение его к отчетным учреждениям, ревизии производились лишь по годовым счетам, а не по периодическим, что снижало эффективность контрольной деятельности. Подробно доложив сложившуюся в России практику генеральной отчетности, Анненков указал в докладе, что Государственный контроль, не участвуя ни в ревизии книг, ни в проверке документов, а рассматривая лишь генеральные отчеты, представляемые высшими распорядительными управлениями, не достигает цели действительного контроля. Однако, даже полностью доверяя министерствам и ведомствам и имея пред собой документы, Государственный контроль не может достигнуть цели ревизии, так как сличение документов с валовыми суммами, представляемыми в генеральных отчетах, невозможно. Государственный контроль мог только удостоверить, что те или иные доходов и расходов разрешены существующими узаконениями или особыми высочайшими повелениями. Что же касалось правильности и целесообразности расходования средств, то этот вопрос на протяжении многих лет остается открытым. На этом весьма веском основании предлагалось полностью отказаться от системы генеральной отчетности и заменить ее строго документальной, такой, которая действовала в передовых европейских странах.
Предметом особо обстоятельного комментария являлся вопрос о введении в России предварительного контроля. Такой контроль Анненков предлагал установить «с необходимыми для безостановочного хода администрации ограничениями».
Предложения Анненкова были встречены Александром II c одобрением. Однако и здесь не обошлось без возражений со стороны отдельных министров. Некоторые из них высказывались против общей идеи преобразований, другие подвергали критике положенные в основание реформы коренные начала, третьи возражали способов применения этих начал.
Победил все-таки здравый смысл. Принятое решение предусматривало учреждение «для рассмотрения и обсуждения пользы и необходимости» перестройки контрольной системы особой государственной Высшей комиссии под председательством руководителя Департамента государственной экономии Государственного совета графа Гурьева. Членами комиссии были назначены председатель Департамента законов Государственного совета действительный тайный советник граф Блудов, член Государственного совета князь Гагарин, государственный контролер Анненков, министра финансов Княжевич и сам реформатор контрольно-финансовой системы, действительный статский советник Татаринов.
При этом комиссии было поручено, «выработав определенное мнение по данному вопросу», конфиденциально ознакомить с ним министров и главноуправляющих и, «по обсуждении их отзывов и по определении порядка и предметов занятий в имеющей быть учрежденной комиссии, предназначенной для применения коренных начал к делу», представить окончательный по этому делу доклад на высочайшее утверждение.
13 февраля 1859 года Высшая комиссия завершила свою работу всеподданнейшим докладом, в котором высказывалось единодушное мнение о необходимости коренной перестройки работы Государственного контроля и всей государственной финансовой системы. Спустя пять дней Александр II утвердил этот доклад, что открывало зеленую улицу намечавшимся преобразованиям. Выработанные комиссией начала преобразования государственной отчетности были сформулированы в одиннадцати пунктах [29]:
«По системе смет.
1. Составление смет по системе однообразной для всех управлений, с приведением всех данных для удостоверения в необходимости назначения.
2. Тщательное отделение в смете расходов по взиманию доходов (для определения чистой производимости последних) от общих расходов государственных.
3. Классификация расходов и доходов постоянных отдельно от расходов и доходов временных.
4. Одновременность рассмотрения и утверждения смет с рассмотрением последнего отчета по государству, как материала, представляющего для всех расходов постоянных лучшее мерило назначений последующих.
5. Обращение сметных сбережений на недостатки по одним лишь второстепенным подразделениям сметы, с сохранением неизменяемою нормою всех главных ее по предметам подразделений.
6. Заключение смет в срок определенный, после которого министерские по смете кредиты должны быть уничтожаемы.
По организации касс.
7. Установление в России единства кассы, т. е. сосредоточение всех денежных средств в руках одного Министерства финансов, которое, взимая все в государстве доходы, удовлетворяло бы из них всех прямых кредиторов казны непосредственно, по предписаниям министерств распорядительных, визируемых Министерством финансов. В изъятие из этого правила допустить только отпуск распорядительным учреждениям из касс Министерства финансов одних незначительных авансов на мелочные, не терпящие отлагательства расходы, с тем, чтобы отпуск нового каждому учреждению аванса всегда обусловливался представлением установленного отчета в авансе предшествовавшем.
По системе отчетности.
8. Установление для производства ревизии одной ревизионной инстанции – Государственного контроля, который по подлинным актам и документам поверял бы как действия исполнителей (касс), так и действия распорядителей (лиц, дающих предписания и делающих распоряжения по движению капиталов), с тем различием, что действия исполнителей ревизионными приговорами Государственного контроля судятся окончательно, а действия распорядителей, по надлежащей оценке правильности и выгодности распоряжений, представляются с заключениями министров на высочайшее благовоззрение через установленные высшие государственные учреждения или во всеподданнейших отчетах государственного контролера.
9. Введение в ревизию Государственного контроля элемента контроля предварительного, с установлением при этом правил, при действии которых предварительная ревизия не могла бы препятствовать безостановочному исполнению административных обязанностей.
10. По ревизии последующей, – установление периодической присылки Государственному контролю документов или счетов, с правом производства местной ревизии самих касс при перечете в них наличности.
11. Составление общего о государственных оборотах отчета самим Государственным контролем, с установлением движения счетов и их ревизии таким образом, чтобы отчет сей был представляет на высочайшее усмотрение не позже конца года, следующего за отчетным и таким образом мог быть принимаем в соображение при рассмотрении сметы на следующий год».
Высшей комиссии было выполнено также высочайшее поручение об определении перечня учреждений, для которых не применялся бы общепринятый порядок финансового контроля [30]. Если в дореформенные годы подобные перечни формировались случайно, часто благодаря придворным интригам, то в новой ситуации комиссия руководствовалась рядом конкретных обстоятельств, и прежде всего - необходимостью сохранения государственной тайны, невмешательством государственного органа в дела в дела общественных учреждений и организаций, формировавших свои смены на основе добровольных пожертвований и т. п.
Дальнейшую, более детальную разработку преобразований финансовой и контрольной сфер Александр II поручал новой, Особой комиссии, созданной уже непосредственно под эгидой контрольного ведомства. Во главе этой комиссии, включавшей в себя представителей различных министерств и главных управлений, был поставлен Татаринов. Программа деятельности этой комиссии была предварительно выработана Высшей комиссией и утверждена Александром II. Она включала в себя разработку в последовательном порядке новой системы финансовых смет, организации касс и устройство отчетности.
На основе детального рассмотрения и тщательного анализа комиссия Татаринова была призвана выяснить следующие вопросы:
– Должна ли ревизия счетов по документам быть централизована в Петербурге или полезнее учредить губернские и областные контрольные органы, подчиненные непосредственно Государственному контролю; каковы возможный состав и стоимость содержания этих учреждений; какие при установленном порядке должны быть упразднены счетные части, ныне при распорядительных управлениях существующие.
– Полезно ли ввести в Государственном контроле начало судебное, по примеру Франции, и должно ли быть в нем сохранено начало коллегиальное, во всех ли учреждениях, в какой степени и формах.
– Со снятием с распорядительных управлений обязанностей по хранению и выдаче сумм и по ревизии их оборотов, должны ли быть при этих управлениях сохранены бухгалтерские части.
– Полезно и возможно ли введение двойной бухгалтерии и по каким оборотам и кассам.
– При каких условиях может быть установлено свидетельство касс, то есть должна ли быть введена в стране система одних свидетельств внезапных, или сохранена при этом и система свидетельств периодических, и кем они должны быть производимы.
– Каким порядком, при каких формах, правах и обязанностях должен быть Государственным контролем производим контроль предварительный, процесс совершения которого естественно должен быть различен, смотря по тому, какая организация будет для Государственного контроля установлена.
– По ревизии последующей – в какие сроки кассы обязаны будут доставлять счеты и документы учреждениям Государственного контроля и должен ли Государственный контроль, независимо подобных кассовых счетов, получать еще какие-либо счеты от учреждений или заведений хозяйственных, и от каких именно; причем составить подробный список отчетных перед Государственным контролем мест и лиц по оборотам денежным и материальным, а равно и список учреждений и сумм, не подлежащих ревизии Государственного контроля.
– Приняв за правило, что все без исключения государственные расходы должны подлежать ревизии Государственного контроля по подлинным документам, войти в рассмотрение, - необходимо ли распространить это правило также на все без исключения государственные доходы, или некоторые их виды должны подлежать менее безусловному или в иных формах производимому контролю, и какому именно.
– По частям техническим – должен ли Государственный контроль принимать удостоверение местных техников, за работами или операциями наблюдающих, или необходимо будет иметь в контрольных учреждениях некоторых местностей особых технических ревизоров, и каких именно.
– По отчетности материальной – должен ли Государственный контроль поверять по подлинным документам не только поступление и выдачу имущества в дело и его превращение, или этот последний вид ревизии, без исключения или с исключениями и какими, может быть предоставлен самим управлениям.
– Какие меры побуждения отчетных лиц к своевременному доставлению Государственному контролю счетов и сведений могут быть ему предоставлены, и можно ли допустить в этом случай, по примеру иностранных государств, штрафы денежные, и в каких размерах.
– Какой должен быть установлен порядок для производства ревизионных взысканий, налагаемых Государственным контролем, кем, и в каких случаях могут быть подаваемы жалобы на решения Государственного контроля.
– При каких обстоятельствах Государственный контроль может возбуждать вопрос о перепроверке произведенной им ревизии.
– Определить значение и время выдачи квитанций Государственным контролем.
– Указать порядок и нужные средства для окончания ревизии счетов, могущих остаться неповеренными при введении новой системы государственной отчетности.
– Рассмотреть и определить порядок применения к Государственному контролю представленного императору предложения о введении в действие в России так называемой «системы аппликации» [31].
Одним из наиболее трудных и сложных вопросов, решение которых выпало на долю комиссии Татаринова, стал вопрос о передаче в казну ведомственных капиталов. При его решении позиции министерств и главных управлений разделились. Одни из них (министерства – морское, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, Главное управление почт, Горное ведомство) встретили вопрос о создании единой государственной кассы с полным пониманием и «бесспорным соглашением». Другие (министерство военное, народного просвещения, государственных имуществ, Главное управление путей сообщения и публичных зданий, Главный штаб военно-учебных заведений и Святейший синод) восприняли предстоящее нововведение в штыки.
При этом отдельные противники создания единой кассы просто недопонимали сути реформаторства. Так, например, Министерство народного просвещения утверждало, что «ни один из капиталов… не может быть обращен в распоряжение Государственного казначейства, и что самое единство кассы не может быть применено к сборам и доходам министерства и к производимым из них расходам» [32].
При этом мнение представителей министерства основывалось на следующих соображениях: «а) что капиталы и сборы этого ведомства имеют определенное назначение; b) что некоторые из сих сборов и капиталов даже недостаточны для покрытия лежащих на них потребностей, и во всяком случае они служат единственным источником для удовлетворения сверхштатных расходов; c) что в Сетном уставе положительно указывается на существование экономических капиталов и на употребление их в добавок к штатным расходам; d) что некоторые расходы на капиталы и сборы относимые, по своей изменяемости не могут быть заранее определены и, следовательно, не могут быть в точной цифре вносимы в финансовые сметы; е) что хозяйство учебных заведений имеет ту особенность, что эти заведения расходуют свои суммы частью по мелочам, а частью на закупку припасов в одно удобное время, и отпуск для этого денег не в полном количестве может расстроить все хозяйственные расчеты заведений; f) что Министерство народного просвещения не имеет гарантии, чтобы Государственное казначейство, при затруднительных для него обстоятельствах, не отказало в удовлетворении новых, необходимых для министерства расходов» [33].
Сочтя, что мнение Министерства народного просвещение не только не соответствует основным принципам реформы, но и «весьма мало относится» к сути разбираемого вопроса, комиссия единогласно его отвергло.
Предметом особого разбирательства в комиссии Татаринова стало также мнение Главного управления путей сообщения. Парируя стремление Главного управления остаться «в исключительном по капиталу положении», Татаринов не только поставил перед членами Специальной комиссии вопрос о степени основательности требований Главного управления, но и отметил факты противозаконного распоряжения ведомством отдельными капиталами. В частности, отмечалось, что в нарушение ст. 17 Счетного устава Путей сообщения только за последние три года это ведомство обратило в свой запасный капитал свыше 330 тыс. руб. – остатков от штатных сумм, выручки от продажи ветхого имущества, арендной платы и даже выручки от продажи отчужденного казенного имущества – пустоши.
Обосновывая решения возглавляемой им комиссии об отказе в претензиях отдельным министерствам и главным управлениям, и в частности Главному управлению путей сообщения, и горячо защищая общегосударственные интересы от интересов узко ведомственных, Татаринов отмечал: «…система запасных капиталов вредна не только потому, что она отвращает государственные средства от общего их центра, Государственного казначейства, но в особенности потому, что с допущением ее парализованы будут все основные коренные начала предстоящих по возложенному на нас делу преобразований: при существовании этой системы нельзя достигнуть ни рациональной системы смет, ни рационального развития единства кассы. Основное начало новой системы смет состоит не в новой форме означенных смет, но исключительно в том, чтобы эти сметы представляли все, без исключения, средства и потребности государственные. Но эта цель, очевидно, не может быть достигнута, как скоро Управлениям предоставлено будет некоторые сборы и остатки обращать не в Государственное казначейство, но в особые запасные капиталы, когда расходы из этих капиталов производимы будут мимо общих финансовых смет, и когда в эти последние сметы зачитаться будут только излишки от этих расходов, причем цифра таковых зачетов никогда не может быть поверена высшим законодательным учреждением и, следовательно, назначение зачета всегда зависеть будет от самого распорядительного управления. В Главном управлении путей сообщения подобный порядок введен в отношении всех отраслей его доходов. С трудом поверить можно, что столь важная отрасль государственных доходов, как доходы с Николаевской железной дороги и производимые по оной расходы, в наши финансовые сметы вовсе не вводятся, а в них зачитается только излишек, передаваемый в распоряжение Государственного казначейства. Система запасных капиталов, прямое последствие этого порядка, очевидно, клонится к укоренению того изъятия, которое существует ныне в отношении доходов Путей сообщения и производимых из них расходов. Независимо сего, существование отдельных запасных капиталов предполагает существование и отдельных в самих управлениях касс, и, таким образом, в очевидное нарушение вводимого у нас по высочайшей воле правила об установлении единства кассы, продолжится и узаконится тот порядок, в силу которого, рядом с общими государственными средствами, существовать будут средства и потребности отдельных управлений»[34].
23 ноября 1859 года вопрос о претензиях Главного управления путей сообщения был вынесен на обсуждение Высшей комиссии. Личные объяснения по этому вопросу давал главноуправляющий путями сообщения генерал К. В. Чевкин. Не решаясь возражать против утвержденных Александром II «коренных начал» бюджетной реформы, Чевкин тем не менее старался отодвинуть на неопределенный срок, «по крайней мере на 3 года», вопрос о передаче в единую кассу капиталах своего ведомства. Предложение это Высшая комиссия отклонила, поддержав доводы комиссии Татаринова.
Упорное нежелание считаться с новыми правилами выразило Министерство государственных имуществ во главе с М. Н. Муравьевым. С особым упорством министр отстаивал от передачи в казну двух крупных капиталов своего ведомства: хозяйственного, составлявшего вместе с некоторыми образовавшимися из однородных сборов средствами, сумму в 6 млн 754 тыс. руб., и капитала «на водворение нижних воинских чинов», составлявшего сумму в 3 млн 909 тыс. руб. Первый из этих капиталов образовывался из специального общественного сбора с государственных крестьян и некоторых других источников, второй - из продаваемых министерством рекрутских квитанций. В качестве основного аргумента Муравьев указывал на то, что государственные крестьяне представляют собой особое сословие, а все сословные капиталы должны, по новым коренным началам, оставаться в ведении министерств.
Отвергая на заседании Специальной комиссии доводы Министерства государственных имуществ как демагогические, Татаринов сделал блестящий анализ дореформенного министерского бюджетного хозяйства. Он отмечал, что принадлежность капитала казне или сословию определяется, с одной стороны, источниками, из которых капитал составляется, а с другой стороны, – удовлетворяемыми из этого капитала потребностями. Первоначально хозяйственный капитал Министерства государственных имуществ составлялся из особого сбора, взимаемого по смете общественной собственно для составления хозяйственного капитала, всех остатков от расходов, упадающих на общественный сбор, половины сбора с отдаваемых частным лицам казенных земель, половины дохода с состоящих в пользовании сельских обществ оброчных статей, суммы, выручаемой от продажи имущества государственных крестьян, умерших без наследников, дохода с разных хозяйственных заведений и разных штрафных денег. Употребление же этого капитала ограничивалось расходами по распространению улучшений сельского хозяйства. Впоследствии, отмечал Татаринов, как источники хозяйственного капитала, так и удовлетворяемые из него потребности значительно изменились. Из перечисленных выше источников в ведении хозяйственного капитала остался только сбор, взимаемый по общественной смете. Остатки от общих расходов, упадающих на общественный сбор, обращаются ныне в хозяйственном капитале в количестве весьма незначительном, потому, что большая часть не распределяемых сумм общественного сбора, вместо обращения их в хозяйственный капитал, отчисляются в особые капиталы: училищный, медицинский, запасных магазинов и другие. Затем все остальные вышепоименованные, прямо хозяйственные источники обращаются ныне не в капитал хозяйственный (в сметах которого их не видно), а причисляются к капиталам мирским, число сословным капиталам, образованным в 1843 году, и на которые пали по закону все местные улучшения по части сельского хозяйства.
«Расходы, удовлетворяемые ныне из хозяйственного капитала, – отмечал Татаринов, – не представляют также не только сословного, но даже исключительно хозяйственного характера и приняли по преимуществу характер расходов государственных» [35]. Никакие последующие ухищрения и демагогические доводы не помогли министру государственных имуществ преодолеть неумолимую логику Татаринова. Итогом затянувшегося спора стала резолюция Александра II на докладе Высшей комиссии, предложившей изъятие всех капиталов Министерства государственных имущества, признанных собственностью Государственного казначейства, в непосредственное заведование финансового ведомства. Резолюция эта гласила: «Совершенно согласно с тем, что я желал» [36].
В продолжительную тяжбу с центральным контрольным ведомством вступил Святейший синод.
***
Работа комиссии Татаринова, занявшего с 1 января 1863 года пост государственного контролера, была весьма плодотворной. На основании разработанной ею документов с 1863 года вводились в действие (утверждены императором 22 мая 1862 г.) т. н. «сметные правила» – «Правила о составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении государственной росписи и финансовых смет министерств и главных управлений».
В документе, имевшем характер закона, впервые в истории России давалось юридически четкое определение государственной росписи (бюджета) и порядка ее составления. «Государственная роспись, – отмечалось в сметных правилах, – есть исчисление: а) всех предстоящих по государству расходов и б) источников к их удовлетворению. Государственная роспись составляется из частных финансовых смет министерств и главных управлений» [37].
Исключению из общего порядка подлежали не вносившиеся в финансовые сметы министерств и главных управлений:
– Доходы и расходы сословий или обществ на их собственные надобности, а также суммы, назначаемые на удовлетворение губернских и частных земских повинностей.
–Расходы и доходы отдельных благотворительных учреждений, содержимых независимо от частных приношений из особых законом указанных источников или на счет пособий, правительством даруемых.
–Денежные средства, для специальных целей определенные, к которым преимущественно относились пожертвования и такого рода доходы, которые, состоя под контролем правительства, не составляли принадлежности казны. Об этих специальных средствах и удовлетворяемых из них потребностей должны были составляться при финансовых сметах особые приложения.
–Доходы и расходы в финансовых сметах министерств и главных управлений должны были распределяться по утвержденной для каждой смете форме на параграфы и на статьи.
После соответствующего рассмотрения в законодательном порядке государственная роспись и финансовые сметы министерств и главных управлений должны были утверждаться «высочайшей властью», т. е. лично императором, после чего на их основании министрами и главноуправляющими открывались кредиты из Министерства финансов. Никакие дополнительные расходы, не показанные в государственной росписи и финансовых сметах или не разрешенные экстраординарным кредитом в законодательном порядке, не допускались, за исключением сверхсметных кредитов, требовавших «по военным и политическим обстоятельствам особой быстроты и тайны».
Сметные правила определяли, что открытые законодательным порядком для разных ведомств кредиты не могут быть увеличены никакими посторонними, вне сметных назначений, поступлениями. Поэтому все сборы и доходы, не поименованные в особом приложении к ст. 2 данных «Правил» подробном расписании, по какому бы ведомству они ни открылись, должны были передаваться в полной цифре сбора в распоряжение Министерства финансов.
По главным подразделениям (параграфам) расходных смет не допускалось в течение всего сметного периода никакое передвижение. Поэтому суммы, назначенные для расходов по одному параграфу, не могли быть обращены на удовлетворение расходов по другому параграфу.
Определялось, что государственные росписи и финансовые сметы министерств и главных управлений составляются сроком на один год. Право же распоряжаться открываемыми по сметам кредитами ограничивалось определенным периодом времени, по прошествии которого кредит должен был уничтожаться и оставшиеся неизрасходованными суммы переходили непосредственно в ведение Государственного казначейства.
Впервые законодательно в России устанавливался четкий порядок составления финансовых смет. Согласно этому порядку каждое министерство и главное управление ежегодно, в строго установленные сроки, обязывались составлять финансовые сметы ожидаемых по ведомству доходов и предстоящих расходов. Основанием для этих документов являлись расписания о доходах и расходах местных или подведомственных министерствам и главным управлениям учреждений. С этой целью министерские департаменты были обязаны требовать частные расписания с подведомственных мест, а те в свою очередь получили информацию от подчиненных им инстанций.
Каждая финансовая смета состояла из четырех частей: 1) перечня; 2) подробной сметы; 3) приложения и 4) объяснительной записки.
Составленные по министерствам и главным управлениям сметы рассматривались коллегиальными ведомственными органами – советами министров и главноуправляющих, после чего в печатных экземплярах одновременно препровождались (к 1 сентября) в Министерство финансов, в Государственный контроль и в Государственный совет.
При этом в обязанности Министерства финансов входило рассмотрение ведомственных смет на соответствие доходов и расходов и действующему законодательству, а также составление общей Государственной росписи доходов и расходов. В случае, если предполагаемые расходы министерств превосходили доходы и были оправданы, министр финансов был обязан изыскивать для покрытия предстоящего дефицита особые дополнительные источники.
Составленная в Министерстве финансов роспись вместе с замечаниями и заключениями не позднее 1 ноября поступала на рассмотрение Государственного совета.
В обязанности Государственного контроля входило рассмотрение и проверка всех ведомственных смет, в том числе и сметы Министерства финансов, их сличение с исполнением смет предыдущих лет. В те же сроки (не позднее 1 ноября) государственный контролер был обязан представить на рассмотрение Государственного совета как замечания Государственного контроля на финансовые сметы предстоящего года, так и составленный им общий по исполнению финансовых смет отчет по тому сметному периоду, ревизия оборотов которого к этому времени Государственным контролем должна быть окончена.
По получении Государственной росписи и общего по исполнению финансовых смет отчета, замечаний Министерства финансов и Государственного контроля на финансовые сметы Департамент государственной экономии Государственного совета рассматривал эти документы на совместном заседании с руководителями тех министерств и ведомств, на сметы которых были сделаны замечания. В случае несогласия министров со сделанными замечаниями, вопрос обсуждался вновь в присутствии министра финансов и государственного контролера.
В 1864–1867 годах новая кассовая система постепенно была введена по всей России, в царстве Польском и в Закавказском крае. При этом все кассы были подразделены на кассы взимания доходов и кассы производства расходов. Те и другие были подчинены Министерству финансов, куда стекались все общегосударственные доходы. К приходным кассам были отнесены: 1) уездные казначейства и 2) кассы специальных сборщиков (т.е. кассы почтово-телеграфного ведомства, казенных железных дорог и др.). К расходным кассам относились: 1) губернские казначейства и местные расходные отделения; 2) Главное казначейство в Петербурге и 3) кассы Государственной комиссии погашения долгов. Расходные кассы сами не должны были собирать деньга. Они получали их из уездных казначейств и из касс специальных сборщиков.
Предусмотренное Правилами 22 мая 1862 года строгое деление касс на доходные и расходные на практике оказалось неудобным. Поэтому вскоре уездные расходные отделения были закрыты. Их обязанности были возложены на уездные казначейства. Всем казначействам при этом была предоставлена одинаковая самостоятельность как по приему доходов, так и по производству платежей.
Главное казначейство в Петербурге стало служить расходной кассой для центральных учреждений. Оно действовало в тесном контакте с Государственным банком, где имело свой текущий счет.
Собиравшиеся уездными казначействами доходы поступали в губернские казначейства. Они шли, прежде всего, на покрытие расходов по уездам и губернии. Остававшиеся при этом суммы передавались или в Государственный банк, его конторы и отделения, или в казначейства других губерний, если на то имелось предписание казенной палаты, в ведении которой находилось казначейство. Таким образом, центральной приходной кассой в России являлся Государственный банк.
Введение новых кассовых правил полностью оправдало неоднократно высказывавшиеся Татариновым предположения о том, что при единстве кассы и отмене порядка выдачи кредитов министерствам и ведомствам валовыми суммами, Министерству финансов в годовой период времени потребуется гораздо меньшее количество денежных знаков для удовлетворения государственных и ведомственных потребностей, т. е., что все потребности можно будет удовлетворять меньшими денежными средствами и из текущих государственных доходов, не прибегая к увеличению денежных средств путем займов [38].
Новое кассовое устройство потребовало существенного совершенства всей системы государственного счетоводства, задачи которого сводились:
– к учету движения сумм во всех сферах управления;
– к выявлению свободной наличности денежных средств;
– к обеспечению своевременного контроля за правильностью действий финансовых касс [39].
При многочисленных источниках поступлений в приходные кассы и разнообразии выдач без правильной организации счетоводства невозможно было осуществить на практике принцип единства кассы, иметь оперативную и точную информацию о состоянии национального финансового хозяйства.
При этом следует заметить, что государственное счетоводство в досоветской России существенно отличалось по своим целям от счетоводства коммерческого. Если задача коммерческого счетоводства сводилась к непрерывному сравнению имущества по активу и пассиву, которое в конечном итоге отражалось в счете прибылей и убытков и в балансе, то государственное счетоводство сводилось к выяснению действительного и должного прихода и расходных статей. В государственном счетоводстве не было безусловной необходимости применять двойное счетоводство. Простая система бухгалтерии признавалась для него более приемлемой. Кстати, аналогичные системы счетоводства действовали в Германии, Австрии и некоторых других европейских странах, хотя были и страны (Англия, Франция и др.), где государственное счетоводство велось на основу двойной бухгалтерии. При этом считалось, что хотя двойная бухгалтерия и имеет преимущество перед простой (при ней быстрее обнаруживаются ошибки в записи несходством в кредите и дебете), но умышленные неверные записи при злоупотреблениях при двойной бухгалтерии замаскировать нисколько не труднее, чем и при простой.
В 1864 году наряду с введением системы единства кассы была введена и система документальной ревизии. Если сметные и кассовые правила упорядочивали государственную отчетность, ограничивая произвол распорядительных органов, то контрольная реформа, являясь частью бюджетной реформы, была призвана определить новые условия, которые обеспечивали бы действительное исполнение вновь изданных правил «при применении их к делу».
Составление форм отчетных документов по согласованию с Государственным контролем взяли на себя распорядительные управления. Составление же правил счетоводства, отчетности и ревизии, а также разработку и редактирование «Нового образования государственного контроля», сообразно с вновь принятыми основаниями счетно-ревизионного дела, приняло на себя само контрольное ведомство.
Своеобразной экспериментальной базой качественного преобразования контрольной системы в стране стало Морское министерство, которое возглавлял великий князь Константин Николаевич. С 1860 года здесь была введена новая система счетоводства и отчетности, согласно которой ревизия этой отчетности могла производиться по подлинным документам. С этой целью при Департаменте морских отчетов первоначально была учреждена Временная ревизионная комиссия, в составе генерал-контролера, обер-контролеров и членов общего присутствия Департамента морских отчетов. (С 1 июля 1862 года функции данной комиссии перешли непосредственно к Департаменту морских отчетов). По высочайше утвержденным 19 ноября 1860 года предположениям государственного контролера «Об утверждении при Департаменте морских отчетов Временной ревизионной комиссии», комиссии были предоставлены права, присвоенные общим присутствиям контрольных департаментов. С включением по высочайше утвержденному 4 мая 1862 года положению Комитета министров этой комиссии в состав Департамента морских отчетов, права общего присутствия комиссии были предоставлены общему присутствию департамента. Те же права и обязанности общего присутствия, но лишь по отношению к ревизии и отчетности морского ведомства, перешли и на общее присутствие Департамента военной и морской отчетности, образованного в последствии из Департамента морских отчетов и военного при нем отдела.
Практически все «коренные начала», положенные в основу бюджетно-ревизионной реформы, уже в первой половине 1860-х годов были внедрены в практику. Исключение составляла только процедура предварительного контроля. Против нее резко выступил министр финансов Рейтерн, заявлявший, что введение предварительного контроля неминуемо приведет к бюрократической волоките, замедлит административные распоряжения по важным хозяйственным операциям, и, в конечном итоге, приведет не к экономии, а к убыткам.
Мнение министра финансов было принято во внимание и вопрос о предварительном контроле снова поступил на обсуждение Совета министров, также проходившее в присутствии императора. При этом Совет министров признал возможным временно отложить решение этого вопроса.
Внедрение новой системы государственного контроля потребовало коренной перестройки контрольного ведомства. С этой целью была образована Временная ревизионная комиссия – новое контрольное учреждение, организованное на новых началах ревизии для производства документальной проверки государственных оборотов.
Высочайше утвержденным 31 декабря 1863 года положением на Временную ревизионную комиссию были возложены: 1) ревизия по подлинным документам оборотов всех учреждений, находящихся в С.-Петербурге и получающих содержание из Государственного казначейства, кроме учреждений Морского министерства; 2) свидетельство наличных сумм в главном и С.-Петербургском губернском казначействах; 3) проверка финансовых смет; 4) составление общего по исполнению финансовых смет отчета и отчета о ходе и последствиях ревизии; 5) собрание «по указаниям опыта», данных для исправления и дальнейшего развития кассовых правил и ведение всей вообще переписки по преобразованию государственной отчетности.
В составе Временной ревизионной комиссии было образовано общее присутствие, но со значительно меньшим объемом предметов ведения по сравнению с общими присутствиями бывших контрольных департаментов. Общее присутствие этой комиссии пользовалось лишь правом разрешать сомненья по вопросам о правильности производимой ревизорами проверки отчетности и обсуждать дела, какие управляющий комиссией считал целесообразным передавать на его заключение. Такое ограничение пределов прав и обязанностей общего присутствия комиссии объяснялось переходным характером деятельности нового органа. Кроме этого были упразднены счетная и контрольная части в распорядительных управлениях и отменено представление Государственному контролю генеральных отчетов.
Для окончания ревизии отчетности за прежние годы был разработан порядок перехода к новой системе отчетности и разработаны в 1864 году, а затем в 1875 году, «облегчительные правила» для скорейшего заключения счетов в Государственном контроле по делам прежнего времени, на основании которых Государственный контроль мог уже с большим успехом закончить ревизию счетов прежних лет.
Действовавшие наряду с вновь учрежденной Временной ревизионной комиссией прежние центральные ревизионные инстанции подверглись следующим изменениям: департаменты гражданских и военных отчетов в Государственном контроле были упразднены с 1 января 1870 года, а для окончания подлежавшей их ревизии отчетности за время до введения новой системы ревизии, учреждена временная контрольная экспедиция, которая, за окончанием (в течение 7 лет) возложенной на нее работы, была упразднена с 1876 года.
Система государственной отчетности, введенная с 1864 году, основывалась на отдельных положениях и инструкциях. Общего положения о Государственном контроле издано не было, так как при такой коренной реформе признано было необходимым «ждать указаний опыта». И Временная ревизионная комиссия, по мере накопления такого опыта, составляла для усовершенствования ревизионного дела подробные правила и инструкции о приемах ревизии по главным видам государственных доходов и расходов и руководства по всем частям государственной отчетности, являясь всецело преемницей Специальной комиссии, которая, после составления правил о поступлении государственных расходов, прекратила свое существование.
Для производства своевременной документальной ревизии с 1 января 1865 года в губерниях стали создаваться местные контрольные учреждения – контрольные палаты. К ним перешла вся ревизия, и, притом, по подлинным документам, счетам и приходо-расходным книгам, производившаяся до этого в казенных палатах или контрольных отделениях при департаментах министерств и главных управлений.
Для регламентации деятельности контрольных палат 3 января 1866 года было высочайше утверждено «Временное положение о местных контрольных учреждениях», в котором определялись права и обязанности контрольных палат. «Соответственно с предметами действий Государственного контроля» контрольные палаты были обязаны: «а) наблюдать за правильностью движения и сохранностью денежных и материальных капиталов и б) составлять особые соображения о выгодности или невыгодности хозяйственных операций, независимо от законности их производства» [40].
Ревизии местных контрольных учреждений подлежали как действия управлений, распоряжавшихся кредитом и сбором государственных доходов, так и действия касс, исполняющих распоряжения этих управлений. При этом контрольные палаты были полностью независимы от местной администрации и даже «изъяты» от ведомства губернских прокуроров.
На контрольные палаты возлагались [41]: 1) ревизия по шнуровым книгам и подлинным документам денежных оборотов губернских и уездных казначейств и касс специальных сборщиков; 2) ревизия по отчетности касс и по подлинным к таковой отчетности прилагаемым, или особо контрольными учреждениями требуемым, документам оборотов управлений, распоряжающихся кредитами и сбором государственных доходов; 3) поверка по шнуровым книгам и подлинным документам правильности оборотов материального имущества, 4) освидетельствование, на основе подлинных книг и документов, наличных сумм и бумаг, имеющих денежное достоинство, в казначействах губернских, уездных и в кассах специальных сборщиков.
Штат местных контрольных учреждений состоял из управляющего, его помощника, старших и младших ревизоров с их помощниками, секретаря и журналиста. Управляющие контрольными палатами назначались и увольнялись со своих должностей с разрешения императора. В контрольных палатах были учреждены коллегиальные органы – общие присутствия – в составе управляющего, его помощника и старших ревизоров.
Ведению общих присутствий контрольных палат подлежали: 1) рассмотрение результатов произведенной проверки; 2) разрешение отдельных вопросов, возникающих при ревизии; 3) обсуждение степени выгодности разных операций, независимо от правильности самих счетов; 4) рассмотрение начетов, открываемых при ревизии; 5) рассмотрение квитанций, выдаваемых кассами; 6) рассмотрение представляемых Государственному контролеру отчетов об успехах отчетности, о ходе и результатах ревизии; 7) предположения, относящиеся к изменению порядка отчетности и ревизии; 8) случаи, требующие подтверждения или дополнения законов, пояснения их, исправления или отмены; 9) все дела, независимо от вышеизложенных, которые управляющий признает полезным передать обсуждению общего присутствия.
Общие присутствия контрольных палат имели также право: 1) рассматривать и утверждать составленные ревизорами соображения по ревизуемой ими отчетности; 2) определять, согласно с правилами, установленными для казенных палат, начеты и сообщать об их взыскании или делать соответствующие по данному вопросу представления; 3) утверждать принятие на счет казны убытков и потерь в тех случаях, когда взыскание их по неблагонадежности или по другим законным причинам возложено на соответствующее начальство; 4) утверждать возврат сумм, неправильно поступивших в казну, если возврат этот произведен с разрешения надлежащего начальства на основании предоставленной ему власти; 5) оставлять без последствий убытки до 1500 руб. по таким операциям, которые, будучи принятыми не для денежных выгод, а для поощрения или возбуждения промышленности, для улучшения сельского хозяйства или по другим политическим и нравственным причинам, произведены на законном основании, в предписанном порядке и сообразно предложенной цели; 6) выдавать казначействам Министерства финансов и кассам специальных сборщиков установленные квитанции о последствиях произведенной местными контрольными учреждениями ревизии.
От своего непосредственного начальника – государственного контролера контрольные палаты получали предписания и высылали ему в свою очередь соответствующие донесения.
Окончательное утверждение производимой местными контрольными учреждениями ревизии оборотов управлений, распоряжавшихся кредитами и сбором государственных доходов, а также рассмотрение возбуждаемых ими законодательных вопросов, подлежало ведению Совета Государственного контроля.
В соответствии с этим контрольные палаты должны были представлять в Совет Государственного контроля на рассмотрение и утверждение отчеты: 1) о произведенной ревизии оборотов за год и за сметный период; 2) о налагаемых при ревизии начетах на местные учреждения и их руководителей, а также и о начетах, определяемых самою контрольною палатою непосредственно, в тех случаях, когда против ее ревизионных постановлений подлежащие управления предъявят свои возражения; 3) об оставлении без последствий убытков на сумму свыше 1500 руб. при условии, что эти убытки были связаны с операциями, предпринимавшимися не для денежных выгод; 4) об отдельных, из ревизий возникающих вопросах, требовавших особых разрешений или распоряжений, а также соображения о невыгодности хозяйственных операций независимо от их правильности; 5) о случаях, требующих подтверждения или дополнения законов, их пояснения, исправления или отмены; 6) о случаях разногласия в общем присутствии палаты, если управляющий палатою, оставшись в меньшинстве, считал целесообразным перенести дело для обсуждения в Совет Государственного контроля.
Наряду с правом проверки правильности и законности оборотов по доставленным им документам и счетам, контрольные палаты обладали также правом внезапной проверки местных касс, которая должна была проводиться в присутствии представителя от соответствующего ведомства.
Контрольные палаты были созданы первоначально в 12 губерниях, входивших в состав Петербургского, Одесского и Рижского военных округов. При образовании в этих губерниях контрольных органов были приняты в виде опыта три различные системы. В губерниях Одесского округа, – Херсонской, Таврической и Екатеринославской и Бессарабской области, – были учреждены самостоятельные контрольные палаты, по одной в каждой губернии. В Петербургском округе (губернии: Петербургская, Новгородская, Псковская и Олонецкая) учреждалась самостоятельная палата в одной губернии (С.-Петербургской) и подчиненные ей отделения в соседних губерниях (в Архангельской губернии, по причине ее отдаленности, была учреждена самостоятельная контрольная палата). В Рижском округе была учреждена одна контрольная палата для Лифляндской и Курляндской губерний, с отделением для Эстляндской губернии.
Опытным путем было установлено неудобство учреждения отделений, подчиненных контрольным палатам. Не имея права принимать окончательные заключения по произведенным ими ревизиям, эти отделения должны были препровождать все свою ревизионную документацию на утверждение соответствующих палат, что значительно замедляло дело. По этим соображениям было признано необходимым устройство самостоятельных контрольных палат в каждой губернии.
На основании высочайшего повеления от 22 марта 1865 года с 1 января 1866 года контрольные палаты были открыты во всех губерниях и областях империи, кроме Закавказья и Туркестанского края. Бывшие отделения Петербургской контрольной палаты в Новгороде, Пскове и Петрозаводске и Лифляндской – в Ревеле, преобразовывались в самостоятельные палаты. Особая Амурская контрольная экспедиция была учреждена в городе Николаевске. В ее задачи входила проверка оборотов Амурской и Приморской областей.
Для ревизии денежных оборотов Государственного казначейства в Царстве Польском была учреждена с 1 января 1866 года Высшая счетная палата в Варшаве. Ее ревизии подлежали обороты военного, таможенного и акцизного ведомств. Обороты всех других управлений в Царстве Польском ревизовались на основании действовавших там узаконений счетными частями самих управлений. При этом окончательная ревизия вменялась в обязанность Высшей счетной палате Царства Польского. Неудобство совместного существования в пределах царства двух различных систем ревизии было предметом особого обсуждения в Комитете Царства Польского, который в июле 1866 года, разрешив вопрос о включении финансовых смет царства в общую государственную роспись, признал, что исполнение этих смет, утвержденных высшим законодательным учреждением империи, не может быть предоставлено поверке Высшей счетной палаты, как учреждения местного, и что поэтому все обороты царства должны быть подчинены непосредственной перед Государственным контролем отчетности. В виду этого высочайше утвержденным 29 июля 1866 года мнением Комитета Царства Польского Высшая счетная палата и счетные части управлений были упразднены, и с 1867 года ревизия оборотов всех управлений была передана трем контрольным палатам, открытым в Варшаве (для губерний: Варшавской, Калишской, Петроковской и Плоцкой – по таможенному ведомству), Люблине (Люблинской, Келецкой, Радомской и Седлецкой) и Ломже (Ломжинской, Плоцкой и Сувалкской).
На основании высочайше утвержденного 23 декабря 1867 года положения Кавказского комитета была учреждена Закавказская контрольная палата в Тифлисе. С 1868 года начала функционировать Туркестанская контрольная палата. 1 января 1873 года открылась Донская контрольная палата в Новочеркасске. Высочайше утвержденным 30 января 1873 года мнением Государственного совета в Закавказье вместо прежней одной были учреждены две контрольные палаты – в Тифлисе и Баку. В 1886 году вместо Амурской контрольной экспедиции в Николаевске была учреждена Амурская контрольная палата в Хабаровске. В ее обязанности входила проверка отчетности по оборотам областей: Забайкальской, Амурской, Приморской, Владивостокского военного генерал-губернаторства и острова Сахалина.
Необходимо отметить, что создание подчиненных исключительно Государственному контролю контрольных палат в губерниях и областях с первых дней вызвало весьма недоброжелательную реакцию со стороны местной администрации. Под нажимом губернаторского корпуса Комитет министров даже сделал попытку уничтожить независимость контрольных палат и подчинить их, наряду с прочими губернского учреждениями, непосредственному надзору губернаторов. Положение счетных палат спасло лишь энергичное вмешательство государственного контролера Татаринова, обратившегося непосредственно к Александру II с особым всеподданейшим докладом по данному вопросу [42].
Существенная угроза новым контрольным порядкам исходила и непосредственно от руководителей министерств и главных управлений. Каждый министр без предварительного согласования с Государственным контролем стремился «испросить» непосредственно высочайшее разрешение на «сложение начета», наложенного контрольным ведомством за злоупотребления, и на изъятие из общих правил отчетности того или иного вида министерских расходов. На сей раз Татаринов также обратился с особым докладом к императору. В итоге был установлен порядок, согласно которому решение по указанным выше вопросам могли приниматься не иначе как по согласованию с Государственным контролем и с предоставлением его мнения по данному вопросу [43].
Для упорядочения процедуры ревизий чиновниками Государственного контроля были изданы специальные правила и инструкции, в том числе:
– Инструкция ревизорам, поверяющим документальную по расходам отчетность.
– Инструкция о проверке в контрольных палатах государственных доходов, поступающих в казначейства и правила для поверки означенных доходов ревизорами контрольных палат.
– Инструкции для ревизии: а) пошлин на право торговли, б) расходов по уплате контрамарками за обывательские подводы, в) расходов при перевозке войск по железным дорогам, г) вычетов на пенсии за ордена и за увеличение окладов содержания.
– Инструкции для ревизии доходов: а) с нитей, б) с соли, в) с сахарного песка, г) от оброчных статей, д) от продажи казенного имущества.
***
Примечательно, что инициированные ведомством Государственного контроля финансовые реформы 1860-х годов активно способствовали не только повышению эффективности финансового управления в стране, позволили Министерству финансов разработать обстоятельную программу экономической политики, санкционированную Александром II в сентябре-октябре 1866 года [44]. При этом наиболее важными мерами правительства в экономической области были регулирование банковской и акционерной деятельности, принятие нового таможенного тарифа, регулирование рабочего вопроса.
В сфере кредитно-финансовой деятельности Министерство финансов стремилось к тому, чтобы всеми возможными средствами поощрять развитие, как частных акционерных коммерческих банков, так и другие виды кредитных учреждений – городские и земские банки, кредитные и ссудосберегательные товарищества. Стремясь предоставить частной инициативе «более инициативы в учреждении акционерных компаний», Министерство финансов разрабатывало проекты их явочного учредительства.
Положительные результаты принесла и разработанная в Министерстве финансов тактика таможенного покровительства, представлявшая собой нечто среднее между фритредерством и протекционизмом. В результате применения вступившего в действие с 1 января 1869 года нового таможенного тарифа к 1878 году национальный таможенный доход почти удвоился – с 41 до 80 млн руб. [45].
Большая работа была проделана по поддержке развития предпринимательства. Так, в 1866 году было учреждено Русское техническое общество, главной целью которого являлось содействие промышленному прогрессу. В 1867 году при непосредственном участии министра финансов Рейтерна было создано Общество для содействия развитию русской промышленности и торговли. Предприниматели стали активнее привлекаться к обсуждению намечаемых правительством мер в области торгово-промышленной политики. Законопроекты, затрагивающие интересы промышленности и торговли, стали предварительно публиковаться в печати. С 1870 года стали периодически созываться официальные торгово-промышленные съезды, способствовавшие установлению диалога между предпринимательским корпусом и правительством. Представительные функции получили российские биржевые комитеты.
Вместе с тем бюджетная реформа, по оценке некоторых специалистов, была недостаточно полной и эффективной. Так, известный экономист, профессор и ректор Киевского университета (впоследствии министр финансов и председатель Комитета министров) Н. Х. Бунге видел незавершенность и непоследовательность реформы в том, что она не создала «единого, целого ответственного министерства» [46]. Бунге являлся сторонником единого консолидированного правительства, действующего по образцу западноевропейских «кабинетов». Созданию такого правительства в России препятствовало наличие самодержавных порядков, радетели которых рассматривали возможный факт создания подобного органа как посягательство на власть самодержца. Узаконенный в 1861 году Совет министров под председательством императора являлся никого не удовлетворявшим компромиссом. Лишь преобразованный в 1905 году Совет министров приобрел некоторые черты объединенного правительства.
Даже в новых условиях единой кассы разобщенность государственного управления отрицательно сказывалась на формировании бюджета. «По мнению, распространенному в высшей администрации, – писал Бунге, – министр есть только исполнитель воли государя, между тем на деле министр не только секретарь императора, но исполнитель законов, – власть распорядительная, имеющая значительную степень самостоятельности. Если эта самостоятельность не ограничена никакой ответственностью за общий ход государственных дел, то нельзя ожидать, чтобы каждый министр заботился о сбережениях в видах возможно полного удовлетворения совокупности всех государственных потребностей. – уменьшения тягостей народных и улучшения финансового положения страны. По мнению Бунге бюджетная роспись – не есть плод коллективного согласия между всеми министрами. Сметы отдельных министерств и главных управлений с замечаниями министра финансов и государственного контролера предоставляются на рассмотрение в Департамент государственной экономии Государственного совета, где подвергаются лишь формальной проверке. После этого министру финансов остается чисто механическая работа по обобщению цифровых данных и изысканию средств для покрытия дефицита, причем его действия не контролируются Государственным советом. Отсутствие порядка в учете расходов казны дополняется неудовлетворительным учетом доходов. Несмотря на существующее законодательство о единстве кассы, в ведении Министерства финансов находятся далеко не все налоговые поступления. Многие ведомства продолжают иметь собственные источники доходов: Министерство государственных имуществ – окладные сборы с государственных крестьян, Министерство внутренних дел – кибиточный сбор и т. п. и при этом по возможности всячески отстаивают свои привилегии [47].
Бунге предлагал сосредоточить в Министерстве финансов руководство «всеми отраслями государственного хозяйства», включить в его состав в качестве департаментов с правом широкой самостоятельности министерства государственных имуществ, почт, путей сообщения, Главное управление коннозаводства, Комитет южных поселений. «При финансовом управлении, обнимающем все государственное хозяйство, – писал экономист, – только и возможен финансовый план, рассчитанный на совокупность всех финансовых средств страны, на избрание лучших способов для извлечения из них доходов, на приведение в соответствие с ними государственных расходов и на устранение дефицита». Именно на основании такого плана Бунге рекомендовал проектировать государственный бюджет, который после обсуждения в кругу министров должен предварительно рассматриваться в бюджетных комиссиях, состоящих из специалистов. «Отыскание элементов для образования таких коллегиальных учреждений из лиц независимых, но преданных государю и России, – отмечал Бунге, – составляет задачу трудную, но нельзя сказать – неисполнимую». По завершении работ бюджетных комиссий финансовый план и бюджет следует представлять через Государственный совет на высочайшее утверждение [48].
Серьезной критике подвергал Бунге и действовавшую систему государственных расходов. Он считал их «несоизмеримыми со средствами народа», и растущими значительно быстрее, чем в остальных странах Европы. Особенно ущербным ученый считал финансирование высших звеньев государственного аппарата, оплата услуг которых часто устанавливалась произвольно верховной властью. Бунге считал необходимым сократить количество бюрократических инстанций и штаты учреждений, изъять часть дел из ведения центральной администрации и передать их земствам, назначать чиновникам строго регламентированные оклады и пенсии.
Для повышения эффективности Государственного контроля Бунге предлагал ежегодно публиковать подробные отчеты о деятельности каждого министерства. Это позволило бы объективно оценивать эффективность деятельности министерств и главных управлений, соотносить затраты на их содержание с конкретными результатами работы. «Не должно опасаться, – писал Бунге, – что эти издания повредят авторитету правительства. Авторитет последнего терпит более тогда, когда общество подозревает, что администрации выгодно сохранять в тайне свои действия. Печатание отчетов, сдерживая недобросовестную и расточительную администрацию, могло бы пробудить серьезный труд изучения материалов, действительную умственную жизнь. Если можно опасаться, то скорее малого участия общества в подобном даровом сотрудничестве, сколь полезном для просвещенной администрации» [49].
Необходимо заметить, что получив в 1881 году пост министра финансов, Бунге сумел провести в жизнь многое из того, что предлагал ранее в своих теоретических трудах и лекционных курсах [50].
***
Бюджетная реформа 1860-х годов, важнейшей составной частью которой являлось качественное преобразование системы государственного финансового контроля, привела к значительному укреплению всей финансовой системы страны, позволила более грамотно и продумано решать многие актуальные проблемы финансового управления. В результате внедрения принципа единой кассы было ликвидировано дробление бюджета по ведомственному принципу, а также весьма запутанное и порождавшее множество злоупотреблений внебюджетное хозяйство.
Под руководством министра финансов М. Х. Рейтерна, активно поддержавшего в свое время смелые начинания В. А. Татаринова, была разработана перспективная программа оздоровления отечественных финансов, которая уже к середине 1870-х годов принесла свои положительные плоды. На 1 января 1876 года свободная наличность Государственного казначейства составляла 40,5 млн руб. Отмечая это обстоятельство в своем отчете за 1875 год, государственный контролер С. А. Грейг писал: «Едва ли в других государствах Европы министр финансов вступал в новый год с таким блистательным состоянием государственной казны» [51].
Резким разрывом с традициями дореформенной эпохи стало законодательно оформленное участие Государственного контроля в рассмотрении государственного бюджета. В условиях тогдашней России, шагавшей по пути строительства гражданского общества, это участие в известной мере компенсировало недостающее звено в системе бюджетного контроля – обсуждение бюджета представительными учреждениями [52]. Важное общественное значение имел утвердившийся принцип гласности бюджета. Даже в условиях отсутствия народного представительства общественные силы страны (предпринимательский корпус, ученые, журналисты, деятели земского и городского самоуправления) получили возможность путем обсуждения бюджетных статей в печати и на собраниях хотя бы косвенно, но все же влиять на государственную бюджетную политику. Таким образом, закон 22 мая 1862 года стал одним из наиболее существенных законодательных памятников эпохи великих реформ, смысл и значение которого еще не до конца оценены в отечественной историко-экономической литературе.
***
В 1870-1880-х годах одной из важнейших проблем контрольно-ревизионной деятельности становится проблема предварительного и фактического контроля. Активными проводниками этих принципов выступают преемники В. А. Татаринова на посту государственного контролера – А. А. Абаза (1821–1895), С. А. Грейг (1827–1887) и Д. М. Сольский (1833–1910).
Александр Агеевич Абаза занимал должность генерального контроля с 1871 по 1874 год. Воспитанник Петербургского университета он являлся крупным помещиком и сахарозаводчиком Юго-Западного края. В молодости после недолгой военной карьеры ушел в отставку в звании майора, занимался самостоятельным изучением экономической науки и улучшением хозяйства в своих имениях. В 1857 году вновь вернулся на государственную службу и в течение нескольких лет сделал блестящую карьеру, служа при дворе великой княгини Елены Павловны, представляя столичное дворянство в Совете государственных кредитных установлений и участвуя в строительстве железных дорог на юге страны. В 1865 году А. А. Абаза был назначен членом Совета министра финансов, а в феврале 1871 года – государственным контролером. Впоследствии А. А. Абаза назначается на должность председателя Департамента государственной экономии – «самого трудного» в Государственном совете, а в октябре 1880 года становится министром финансов.
В 1874–1878 годах пост государственного контролера занимал Самуил Александрович Грейг, в молодости – конногвардейский офицер, воспитанник Пажеского корпуса. С. А. Грейг принадлежал к старинному шотландскому дворянскому роду. Его дед – капитан 1 ранга и отец – адмирал были блестящими морскими офицерами, принесшими немало побед российскому флоту. Принимал участие в Крымской войне, где в 1854 году в сражении при Инкермане был контужен в голову. После окончания военных действий занимал должности вице-директора Комиссариатского департамента и вице-директора канцелярии Морского министерства. В 1866 году был назначен товарищем министра финансов. В 1869 году командировался за границу, где изучал работу новейших финансовых учреждений. С должности государственного контролера был назначен на должность министра финансов.
В 1878 году на должности государственного контролера С. А. Грейга сменил статс-секретарь Дмитрий Мартынович Сольский, остававшийся на этом посту до 1889 года. Д. М. Сольский был выпускником знаменитого Александровского (Царскосельского) лицея. До того, как возглавить Государственный контроль, служил во II отделении Собственной Его Императорского Величества канцелярии, в 1867 году был назначен Государственным секретарем. С должности государственного контролера назначен членом Государственного совета и председателем Департамента законов, с 1893 года – председатель Департамента государственной экономии. В январе 1902 года возведен в графское достоинство. В 1904–1906 годах – председатель Государственного совета.
Первым ведомством, с которым Государственный контроль нашел в вопросе предварительного и фактического контроля общий язык, стало Военное министерство.
21 февраля 1877 года, в разгар русско-турецкой войны, Александром II было утверждено разработанное по инициативе государственного контролера «Временное положение о полевом контроле», которое определяло порядок контроля за хозяйственной частью войск и управлений военного ведомства, находящихся в местах военных действий [53]. В соответствии с нововведением в армии были образованы три принципиально новых контрольных органа:
– Полевой контроль действующей армии – для ревизии разных видов военного хозяйства, обнаружения незаконных действий и извещения о них соответствующего начальства для принятия мер к их прекращению или предупреждению.
– Полевой контроль Одесского военного округа – для фактической проверки хозяйственных оборотов военного ведомства в губерниях Бессарабской, Екатеринославской, Таврической и Херсонской, а также в Болгарии, с переходом войск за Балканы.
– Полевой контроль Кавказской армии – с аналогичными правами и обязанностями в районе военных действий Кавказской армии в Азиатской Турции.
Согласно «Временному положению» 1877 года учреждались должности полевых генерал-контролеров и обер-контролеров отдельных корпусов. Претенденты на эти должности назначались лично императором по представлению государственного контролера.
В обязанности полевого контроля входила «фактическая поверка обращаемых на военные потребности денежных и материальных средств, присутствие чинов полевого контроля при производстве торгов на поставку всех предметов войскового довольствия и поверка, с разрешения главнокомандующих, внутреннего хозяйства войсковых частей». Последнее обстоятельство несколько связывало полевой контроль, однако, не нарушало действовавшего в армии принципы единоначалия.
Фактической проверке полевого контроля подлежали полевые казначейства, кассы специальных сборщиков, заведения военного ведомства, подчиненные полевому управлению, в том числе вещевые, продовольственные, артиллерийские и инженерные склады, учреждения и заведения военно-дорожного, почтового и телеграфного отделов полевого управления военными сообщениями и хозяйство воинских частей действующей армии и отдельных корпусов.
Проведенные полевым контролем в обеих действующих армиях – Дунайской и Кавказской – проверки выявили случаи самых злостных злоупотреблений. Мука, сахар, галеты и другие продукты, поставлявшиеся в армии, были недоброкачественными. Гипс для госпиталей содержал в себе существенные примеси песка. Подрядчики, перевозившие грузы для армии, существенно завышали стоимость своих услуг. Благодаря деятельности государственных контролеров претензии поставщиков к казне были сокращены с 30 до 10 млн руб., в казну вернулись также 11 млн руб., взысканных с недобросовестных подрядчиков [54].
Введение полевого контроля способствовало существенному сокращению злоупотреблений и казнокрадства в армии, что проявилось не только в период русско-турецкой войны 1876–1877 годов, но и в последующие годы, в частности во время знаменитой Ахал-Текинской экспедиции русской армии 1880–1881 годов. Оценивая значение полевого контроля, начальник этой экспедиции генерал-адъютант М. Д. Скобелев писал: «Внимательно прочел я отчеты о действиях полевого контроля за ноябрь и декабрь прошлого и январь нынешнего года. Впечатление, вынесенное мною из чтениях этих документов, самое отрадное; в особенности я доволен, что предварительный контроль не остался мертвой буквою, а напротив того, принес очевидную пользу, – что можно отвергать только с предвзятыми целями. Я считаю вполне уместным высказать, до какой степени, по крайнему моему убеждению, деятельность контроля была полезна… Заключаю положительным заявлением, что для меня непонятно, как можно вести военные действия без самого широкого участия контроля…» [55]. Примерно такую же оценку полевому контролю давал и главнокомандующий Кавказской армией великий князь Михаил Николаевич, который признавал пользу введения фактической проверки оборотов военного хозяйства не только в военное, но и в мирное время.
Позднее, место и роль полевого контроля в русской армии были окончательно закреплены в высочайше утвержденном 26 февраля 1890 года «Положении о полевом управлении войск в военное время», имевшем в качестве приложения к статье 459 «Положение о предметах и порядке действий полевого контроля». В соответствии с этим документом в обязанности полевого контроля входило:
1) производство фактической ревизии наличности денежных сумм в полевых казначейства и кассах специальных сборщиков, материального имущества на складах, в магазинах, госпиталях и других военных управлениях, входящих в состав армии;
2) производство фактической проверки действительности исполнения технических смет;
3) сбор сведений о ценах, существующих в районе военных действий на предметы продовольствия;
4) подготовка заключений относительно проектируемых предельных цен для производства различных хозяйственных операций;
5) производство документальной проверки правильности осуществления торговых операций;
6) производство предварительной проверки денежных выдач из казны;
7) наблюдение за своевременным доставлением отчетности на ревизию [56].
Ревизия отчетности о расходах на военные надобности производилась особой временной ревизионной комиссией при Государственном контроле.
Полевой контроль практически целиком находился в ведении государственного контролера. Управление полевого главного контролера состояло из канцелярии и чинов для поручений. В ведении полевого главного контролера состояли военно-окружные и корпусные контролеры, которые имели право в военное время привлекать к ревизиям и проверкам чинов контрольных палат. Полевому главному контролеру непосредственно подчинялся и председатель временной ревизионной комиссии, учреждавшейся для окончательной ревизии отчетности за военное время.
Успех введения полевого контроля в конце 1870-х – начале 1880-х годов выявил стремление контрольного ведомства расширить область применения принципов предварительного и фактического контроля. Это стремление было активно поддержано императором Александром III, который в особом циркуляре по ведомству Государственного контроля № 529 от 16 июня 1881 года предписывал контрольному ведомству «чтобы Государственный контроль был поставлен в возможность выполнять во всем объеме предназначение, указываемое ему его учреждением, т. е. блюсти, в обширном смысле слова, интересы казны и целость государственного достояния и с сею целью преследовать, а по возможности и предупреждать всякие, клонящиеся к казенному ущербу, действия или упущения в особенности же обнаруживать и пресекать корыстные покушения на казенную собственность, хотя бы они и прикрывались внешнею формою законности».
По удачному стечению обстоятельств одним из пионеров в выполнении этой монаршей воли вновь становится военное ведомство. На этот раз предварительный и фактический контроль распространяется уже на военное строительство, область деятельности весьма подверженную коррупции и расточительству.
В начале 1880-х годов, учитывая важное стратегическое значение западных российских границ, Военное министерство приступило к возведению оборонительных сооружений при городе Ковно и деревне Оссовец. Учитывая важное государственное значение данных сооружений и немалые средства, требовавшиеся для их возведения, специальным распоряжением Александра III была учреждена особая Временная распорядительная комиссия по оборонительным сооружениям во главе с военным министром и с правами военного совета. Данная комиссия сама выступила с инициативой, чтобы «при предстоящих работах и расходовании значительных сумм, ассигнованных Министерством финансов, контроль получил самое широкое и действенное применение». При этом комиссия считала необходимым устройство непосредственно на месте производства строительных работ особого контрольного учреждения с правом как проведения предварительной документальной проверки всех денежных выдач, так и фактического наблюдения за поставкой материалов и производством работ.
Государственным контролером эта инициатива была воспринята с благодарностью, поскольку шла непосредственно от распорядителя капиталов и создавала важный в истории отечественного финансового контроля прецедент. Совместными усилиями Военного министерства и Государственного контроля были выработаны, а Александром III утверждены 22 декабря 1882 года «Правила о контрольной поверке операций по постройке оборонительных сооружений у города Ковно и деревни Оссовец». В соответствии с данными правилами Государственному контролю предоставлялись права предварительной ревизии отпуска сумм и производства, по его усмотрению, в любое время фактической проверки хода строительства, использования материалов и рабочей силы. При этом сознание контрольных учреждений на строящихся объектах поручалось непосредственно местным контрольным палатам, в ревизионном районе которых производились работы с выделением им в помощь особых контролеров, обязанных наблюдать за правильным производством работ.
В развитие этого опыта 10 августа 1883 года были высочайше утверждены разработанные Военным министерством и Государственным контролем «Правила о контрольной поверке операций по постройке хозяйственным способом казарменных для войск помещений». В соответствии с этими правилами Государственный контроль должен был проверять:
– соответствие отчетности реально выполненным работам;
– соответствие количества и качества используемых при строительстве материалов надлежащим правилам и контрактам;
– соответствие журналу производителя работ количества людей и подвод, подлежащих оплате.
***
С начала 1880-х годов Государственный контроль сосредотачивает особо пристальное внимание на объектах железнодорожного строительства и на эксплуатации казенных железных дорог. Железнодорожный бум, вызванный потребностями развития отечественной торговли и промышленности, развернулся в конце 1860– начале 1870-х годов и продолжался в дальнейшем с некоторыми временными перерывами. Если в 1857 году в России имелась всего 1 тыс. верст железных дорог, то в 1890 году протяженность российских железных дорог составляла уже около 29 тыс. верст [57]. Основные магистрали строились в первую очередь с таким расчетом, чтобы связать хлебные районы страны с промышленными центрами, а также открыть русскому хлебу широкую дорогу за границу.
Железнодорожное строительство велось в России государством и частным капиталом, главным образом акционерным, которому предоставлялись выгодные концессии. Среди акционеров было немало иностранцев. В 1874 году государство принимает на ответственность правительства доходность всего железнодорожного капитала, а с 80-х годов начинает выкупать в казну железные дороги на очень выгодных для бывших владельцев условиях.
Как и во многих других странах мира, железнодорожное строительство в России сопровождалось многочисленными злоупотреблениями. Завышалась и без того крайне высокая стоимость постройки железнодорожных линий (в 1870-х гг. верста обходилась в среднем в 70-80 тыс. руб.) и станционных сооружений, на строительство поставлялись некачественные материалы, оборудование. С началом эксплуатации железнодорожных линий частные общества устанавливали произвольные тарифы, всеми способами вели борьбу за привлечение грузов. При этом практически все без исключения железнодорожные общества являлись хроническими должниками Государственного казначейства. На 1 января 1879 года этот долг составлял 470 млн руб. [ 58 ].
Продолжительное время колоссальные государственные затраты на железнодорожное строительство, составлявшие от 12 до 20 % расходной части бюджета, производились без активного вмешательства контрольного ведомства. Финансовая отчетность дорог контролировалась особыми междуведомственными комиссиями, которые обладали слабыми полномочиями и не могли справиться с возложенными на них задачами. В связи с этим в 1874 году Государственный контроль поставил вопрос о необходимости более рациональной организации правительственного надзора за оборотом частных железнодорожных обществ. При Государственном контроле была создана особая комиссия, разработавшая к 1878 году проект «Положения о правительственном надзоре за оборотами обществ частных железных дорог».
Однако стремление Государственного контроля навести порядок в строительстве и эксплуатации железных дорог вызвало резкое сопротивление со стороны Министерства путей сообщения, считавшего, что контроль за строительством и эксплуатацией магистралей должен всецело быть сосредоточен в руках этого ведомства.
Спор между ведомствами затянулся на несколько лет. Некоторое взаимопонимание было достигнуто лишь в 1880-1881 годах, когда Государственному контролю было предоставлено право надзора за строительством Екатеринбург-Тюменского участка Сибирской железной дороги, а также Криворогской и Баскунчакской железных дорог. На основании утвержденного 20 февраля 1881 года Александром III положения Комитета министров, имевшего силу закона, с 31 марта 1881 года в Екатеринославле был учрежден первый в России железнодорожный контроль – контроль по постройке Криворогской (Екатерининской) и Баскунчакской железных дорог, подчиненный непосредственно Государственному контролю и обладавший правом «предварительной ревизии отпуска сумм и фактической проверки работ, сооружений и заготовок». Таким образом был создан прецедент для учреждения аналогичных контрольных органов на строительстве казенных железных дорог в будущем.
Вскоре после этого события последовал доклад государственного контролера статс-секретаря Д. М. Сольского, императору, в котором отмечалась необходимость: 1) разработать вопрос о том, в какой мере может быть проведена в действие имевшаяся в виду еще при установлении новой системы контроля мысль о предоставлении контрольным учреждениям предварительной поверки распоряжений о расходах, и 2) сообразить, не представляется ли полезным возложить на контрольные учреждения обязанность рассматривать на местах предварительные сметные исчисления, планы заготовлений, кондиции на разного рода заготовления и назначать своих членов для присутствия при производстве торгов [59].
16 июня 1881 года на основании доклада Д. М. Сольского Александром III был подписан циркуляр по Государственному контролю № 529 , в котором на Государственный контроль возлагалась обязанность «блюсти в обширном смысле слова интересы казны и целость государственного достояния, и с сею целью преследовать, а по возможности и предупреждать всякие клонящиеся к казенному ущербу действия или упущения, в особенности же обнаруживать и пресекать корыстные поползновения на казенную собственность, хотя бы они прикрывались внешнею формою законности».
5 марта 1883 года на основании «высочайшего соизволения» и по соглашению с министром путей сообщения государственным контролером были подписаны «Временные правила о контрольном надзоре над оборотами по эксплуатации казенных железных дорог», согласно которым представители государственного контроля обязывались:
– проверять поезда всех родов;
– присутствовать при погрузке и выгрузке вагонов;
– присутствовать при приеме и освидетельствовании приобретаемых для дороги материалов и имуществ;
– а также при испытании рельсов и других предметов железнодорожного хозяйства;
– свидетельствовать наличность магазинов, инвентаря мастерских, негодное имущество;
– свидетельствовать работы и рабочие материалы;
– производить всякого рода осмотры и освидетельствования, присутствовать при разного рода действиях по эксплуатации казенных железных дорог.
28 марта того же года по согласованию с Министерством путей сообщения и Министерством финансов и с одобрения Александра III государственным контролером были утверждены правила, согласно которым на органы контроля возлагалась обязанность проверять наличность всякого рода предметов и материалов и действительность выполнения работ, а равно и наличность авансовых сумм, отпускаемых для строительных надобностей.
Согласно «Временным правилам о контрольном надзоре над оборотами обществ частных железных дорог…» от 13 июня 1884 года проверки Государственного контроля в порядке эксперимента, временно (на 1885–1886 гг.) распространялись на некоторые частные железные дороги. На основании данных правил ревизии были подвергнуты общества Балтийской, Лозово-Севастопольской и Московско-Брестской железных дорог. При этом Государственному контролю по согласованию с министерствами путей сообщения и финансов представлялось право входить в Комитет министров с представлениями о распространении предварительного надзора и на другие частные железные дороги, в доходах которых, вследствие взаимных обязательств, было заинтересовано правительство.
Распространение деятельности Государственного контроля на сферу строительства и эксплуатации железных дорог потребовало создания в его структуре особого департамента железнодорожной отчетности, а также контрольных служб при железных дорогах, чиновники которых назначались непосредственно государственным контролером. Кроме общих прав и обязанностей контрольных органов железнодорожный контроль обладал правами:
– предварительной и фактической проверки оборотов денежных средств и материального имущества железных дорог;
– предварительной ревизии всех ассигновок распорядителей на отпуск из казначейства сумм;
– фактической проверки хозяйственных операций;
– проверки (в центральном учреждении Государственного контроля) годовых отчетов по эксплуатации частных железных дорог;
– участия при обсуждении в министерствах финансов и путей сообщения ходатайств железнодорожных обществ.
Успешная реализация Государственным контролем задач предварительной ревизии по операциям строительства и эксплуатации железных дорог стимулировала активность контрольного ведомства в поиске новых объектов предварительного и фактического контроля. В середине 1880-х годов такими объектами становятся строящиеся и реконструируемые морские коммерческие порты – Мариупольский, Новороссийский и Рижский. Ответственность за контроль над портовым строительством была возложена на департамент гражданской отчетности Государственного контроля. Местные контрольные инстанции утверждались по мере необходимости в составе назначаемых государственным контролером лиц.
К концу ХIХ века предварительному и фактическому контролю были подчинены разного рода государственные расходы, составлявшие около 11 % всей расходной части государственной росписи [60].
Согласно установившимся в России последней четверти XIX века правилам, задачи Государственного контроля не ограничивались кассовым контролем или проверкой правильности кассового оборота в смысле согласования его со сметными назначениями и другими относящимися сюда законами, но включали в себя также контроль по управлению, или оценку по существу всех сторон государственного хозяйства [61]. В соответствии с этим государственный контроль должен был «входить в разбор» не только законности произведенных расходов и поступивших доходов за соответствующий период, но и их целесообразности.
***
Наряду с организацией полевого контроля, контроля за строительством важнейших военных и гражданских объектов, эксплуатацией казенных и частных железных дорог, Государственные контроль постепенно распространяет свое влияние на кредитно-финансовую сферу Российского государства. В эпоху великих реформ отечественная банковская система претерпевает качественные изменения. Если в дореформенные годы в стране существовала фактически монопольная система государственных кредитных установлений (учреждений), то с 60-х годов XIX века здесь начинает формироваться характерная для всех вступивших в эпоху активного капиталистического развития стран двухуровневая банковская система. Она состояла из Государственного банка и подконтрольно-опекаемой им сети акционерных, городских, земских и иных кредитно-финансовых учреждений.
Государственный банк Российской империи был учрежден царским указом 31 мая 1860 года «для оживления торговых оборотов и упрочения денежной и кредитной системы»;. В этой связи все старые государственные кредитные учреждения, в том числе и Коммерческий банк (1817–1860), были упразднены, а капиталы их (вместе с обязательствами) перешли в новое высшее кредитное учреждение, обязанное осуществлять «платеж процентов и возврат капитала по вкладам, внесенным в бывшие кредитные установления». Наряду с этим было принято решение о поощрении создания сети коммерческих банков и иных общественных и частных кредитных установлений.
Несмотря на заявленные цели и более рациональную, чем в дореформенный период, постановку коммерческих операций, Государственный банк первые годы занимался почти исключительно удовлетворением интересов клиентов дореформенных кредитных учреждений. «Интимная близость» банка к государству вообще отодвигала его экономические задачи на второй план.
С середины 1860-х годов интересы Государственного банка начинают перемещаться в сторону регламентации и регулирования формирующейся новой кредитной системы. В стране начинают появляться частные банки коммерческого и ипотечного кредита и другие кредитные учреждения, развитие которых осуществлялось при неусыпной помощи правительства, часто бравшего на себя реализацию их обязательств [62]. Государственный банк в этих условиях становится не просто «банком банков», а главным инструментом государственной кредитной политики, посредником в отношениях между частными кредитными учреждениями и правительством, ходатаем за интересы коммерческих банков.
В целом динамика развития кредитно-финансовой сферы в пореформенной России выглядела следующим образом (табл. 1.)
Таблица 1.
Развитие кредитно-финансовых учреждений
пореформенной России
Годы Отделения Госбанка Акционер-ные банки Об-ва
взаимного
кредита Обществен-ные городские
банки Ссудо-сберегательные товарищества
1860
1861-1870
1871-1880
1881-1888
ИТОГО:
8
41
10
21
80
–
6
29
5
40
–
15
90
12
117
–
163
75
–
238
–
16
1149
234
1459
Источник: Судейкин В. Т. Государственный банк: Исследование его устойчивости, экономического и финансового значения.
СПб., 1891. С. 276.
Для укрепления частного банковского сектора на отечественном денежном рынке правительство принимает конкретные меры оказания ему всесторонней помощи. В этих целях Государственным банком были открыты специальные текущие счета частным банкам под залог процентных бумаг. Им предоставлялись дешевый правительственный кредит, а также ряд специальных льгот, связанных, в частности, с освобождением от всех налогов, кроме гильдейского сбора.
«Операция по переучету и перезалогу, к которой всегда прибегали частные банки, – писал В. А. Мукосеев, – служила цепью, связывающей судьбу частного кредитного учреждения с Государственным банком. В моменты спекулятивного увлечения частные банки, являясь очагом всякого грюндерства, черпали средства и получали помощь от Государственного банка, который не чинил им в этом отношении никаких препятствий. В моменты паник и замедлений биржевого пульса, когда остывала ажиотажная горячка, частные банки становились под покровительство и защиту Государственного…» [63].
Современный исследователь Н. Н. Калинина справедливо пишет, что для «выращивания» акционерных коммерческих банков в стране были созданы поистине «тепличные условия» [64]. В этих условиях к началу 1880-х годов обороты коммерческих банков стали превышать оборот Государственного банка. С этого времени акционерные банки начинают предпринимать первые шаги в области промышленного кредита и финансирования промышленности. Однако эта деятельность банков сильно тормозилась как слабым спросом со стороны промышленных предприятий, так и в связи с отсутствием у акционерных банков действенных стимулов к ее расширению. Ведущие отрасли промышленности тех лет – текстильная и пищевая – предпочитали расширяться за счет собственных накоплений и непосредственного получения ссуд от местных капиталистов. Официально обеспеченное своеобразное монопольное положение в развивающейся национальной кредитно-финансовой системе, и отвлечение значительной доли средств коммерческих банков в «твердопроцентные бумаги», позволяло им какое-то время спокойно почивать на лаврах.
Тепличные условия, в которых «выращивались» акционерные российские банки, дополнялись еще одним немаловажным обстоятельством: тесной связью акционерных банков с правительственной администрацией, поскольку именно прочностью этих связей определялось и доверие общества к прочности положения конкретного частного банка. Правительство охотно предоставляло акционерным банкам такую возможность. Так, уже в 1868 году с личного разрешения Александра II министр внутренних дел становится одновременно и председателем правления одного из столичных банков. В 1869 году директор департамента Министерства финансов избирается председателем совета другого петербургского банка. Управляющий государственным банком возглавлял советы двух акционерных банков и являлся учредителем в третьем [65].
Для укрепления своего экономического положения, особенно в неблагоприятные периоды развития, коммерческие банки нередко приглашали в качестве управляющих известных финансистов и политэкономов. Особым авторитетом в банковской среде пользовался управляющий Государственным банком Е. И. Ламанский, совмещавший в одном лице представителя высшей финансовой администрации и крупного ученого. Приглашенный в 1876 году возглавить правление Волжско-Камского банка он блестяще справился с кризисной ситуацией и вывел банк в число лидеров кредитного рынка.
Когда частные банки терпели крах, государство немедленно приходило на помощь, смягчая ситуацию различными защитными мерами. Характерный случай произошел с рухнувшим в 1875 году Московским коммерческим ссудным банком. Вступив в деловые связи с сомнительным по своей репутации немецким Торговым домом Г. Струсберга и предоставив ему кредит в размере свыше 7 млн. рублей, ссудный банк не позаботился о создании надежных гарантий возврата кредита и был наказан заемщиком. Эта рискованная операция, значительно превышавшая средства самого ссудного банка, и привела его к финансовому краху. Министр финансов М. Х. Рейтерн, проявлявший в подобных вопросах разумную осторожность, отказал банку в правительственной ссуде в 4 млн рублей, однако сделал все необходимое, чтобы значительно ослабить смятение на российском финансовом рынке и не допустить полной дискредитации частного коммерческого кредита [66].
Для предотвращения возможной паники среди вкладчиков акционерных банков последним были предоставлены дополнительные (экстренные) кредиты Государственного банка. Министерство разработало особый порядок ликвидации обанкротившегося банка, чем также значительно ослабило накал возникших страстей. Московская контора Государственного банка получила разрешение принимать к учету до 9-ти месяцев по низкому проценту вкладные билеты Коммерческого ссудного банка. Благодаря принятым мерам обанкротившийся банк был ликвидирован с минимальными потерями для вкладчиков.
Банковская система России была, таким образом, весьма своеобразной, не похожей на ту, которая действовала в странах Западной Европы, где развитие банковского сектора совершалось на почве борьбы за первенство на денежном рынке. У отечественной системы были как свои плюсы, так и свои минусы, определявшиеся спецификой экономического и социально-политического развития страны, ее историческими традициями (в частности, традициями «сильного государства»), ограниченностью денежного рынка, необходимостью форсирования экономического роста для ликвидации разрыва с цивилизованным Западом.
Государственный патернализм устранял возможную конкуренцию банков между собой. Вся их деятельность ставилась в известную зависимость от правительственного усмотрения. Открывая или закрывая банковские кредиты, правительство могло направлять и корректировать частную банковскую деятельность и так зависимую от центрального органа кредита – Государственного банка.
Ахиллесовой пятой российской банковской системы была ее слабая защищенность от коррупции, взяточничества, казнокрадства и прочих пороков. В конце 1880-х годов, после ряда скандальных историй, связанных со злоупотреблениями в деятельности коммерческих банков и их учредителей, правительство обращает более серьезное внимание на правовую сторону кредитно-финансовой деятельности. 26 июня 1889 года высочайше утвержденным мнением Государственного совета относительно банкирских заведений (банковских домов, контор и других аналогичных учреждений, не имевших утвержденных правительство уставов) были установлены правила, согласно которым министр финансов с ведома Совета министров мог воспрепятствовать в случае необходимости банкирским заведениям продажу с отсрочкою платежа билетов внутренних с выигрышами займов, перезалогов процентных бумаг, под которые выданы ссуды в сумме высшей против размера выданных другими учреждениями ссуд, прием вкладов на хранение, на текущий счет и на обращение из процентов, а равно открытие кредитов под обеспечение (специальных текущих счетов) под каким бы видом и наименованием эти операции ни производились.
В случае запрещения какому-либо банкирскому заведению производства подобных операций, министру финансов предоставлялось право определять порядок ликвидации данных операций и назначение окончательных для этого сроков. Банкирские конторы, на которые распространялось действие данного постановления, были обязаны предоставлять министру по первому требованию сведения и объяснения относительно производимых ими операций, а также предъявлять уполномоченным от министерства лицам книги и документы, необходимые для проверки правильности действий этих заведений.
Кроме этого, определенная статьями 1149–1168 «Уложения о наказаниях уголовных и исправительных» общая ответственность за нарушение постановлений о кредите, была дополнена новым положением, специально относящимся к банкирам. Согласно этому дополнению виновные в производстве воспрещенных, по распоряжению правительства, операций, должны были подвергаться: в первый раз, денежному взысканию от 100 до 1000 рублей, во второй раз – от 200 до 2000 рублей, а в третий раз от 300 до 3000 рублей и, кроме этого, тюремному заключению на срок от 2 до 8 месяцев, закрытию принадлежащих им банкирских заведений и лишению права их содержания. При постановлении приговоров о закрытии банкирских заведений, суд должен был принять меры к охране имущества заведения наложением ареста на недвижимое имущество.
Наряду с указанными выше постановлениями, закон 26 июня 1889 года регламентировал порядок страхования билетов тиражей, и требование, чтобы документы, выдаваемые учреждениями в удостоверение приема ими процентных бумаг, подлежащих возвращению, заключали в себе полное и точное наименование каждой бумаги, с указанием ее номера, серии и других признаков, служащих отличием принятой бумаги от других бумаг того же наименования.
Не вполне законной и допускавшей возможности для серьезных злоупотреблений, являлась практика выдачи Государственным банком т. н. «внеуставных ссуд» (ссуд на особых основаниях) промышленникам и предпринимателям, т.е. ссуд, выдававшихся вопреки уставу банка в обстановке строгой секретности, по особому высочайшему повелению, и абсолютно недоступных в силу этих обстоятельств контролю Министерства финансов, Государственного контроля и даже Государственного совета. Практика внеуставных ссуд установилась еще в 1860-е годы. Как правило, ссуды выдавались под залог недвижимого имущества лицам, начинавшим развивать новые отрасли производства. С 1868 по 1892 год таких ссуд было выдано на сумму 21,1 млн руб. [67]. К 1900 году сумма внеуставных ссуд фактически удвоилась, в остатке их значилось уже на 40 млн руб. [68].
Практика эта продолжалась и в последующие годы. Особенно количество внеуставных ссуд вырастало в периоды кризисного состояния экономики. При рассмотрении отчетов Государственного банка в Государственном совете государственный контролер отмечал, что с 1899 года сумма внеуставных ссуд увеличивается весьма быстро, «причем из доставленных Государственному совету ведомостей не видно, кому оказано вспомоществование, а по многим ссудам, достигающим крупных размеров, заявлены не подлежащими оглашению – назначение ссуд, род обеспечения и даже условия погашения» [69]. По свидетельству П. П. Мигулина Государственный банк нередко выдавал ссуды лицам и предприятиям, «которые этого доверия отнюдь не заслуживали, и притом с полной очевидностью не заслуживали» [70].
Длительное время Государственный контроль непосредственно не занимался ревизией банковских учреждений. Его участие в надзоре за банками ограничивалось исключительно представительством государственного контролера в Совете государственных кредитных установлений в качестве непременного его члена. Совет был создан еще в 1817 году и имел своей целью содействие развитию кредитной сферы. Это был организованный на «началах гласности» орган, включавший в себя кроме государственных сановников выборных представителей дворянства и купечества. Совет организовывал проверки годовых отчетов государственных кредитных учреждений, следил за исполнением установленных для них правил, участвовал в их дополнении и изменении. В составе Совета имелся особый Ревизионный комитет, действовавший под председательством государственного контролера и состоявший из четырех ревизоров (по два от дворянства и купечества), избираемых Советом из числа его членов. Ежегодно по окончанию, проверки отчетов, Совет представлял через министра финансов отчет о положении каждого кредитного учреждения императору.
В конце 1850-х – начале 1860-х годов Министерству финансов были подчинены обороты сохранных и ссудных казен, а также сберегательных касс. Их ревизия также вошла в компетенцию Совета кредитных установлений. Совет взял на себя и надзор за деятельностью вновь созданного Государственного банка. В новых условиях Ревизионному комитету приходилось проверять восемь операционных отчетов: Государственного банка, Экспедиции кредитных билетов, Комиссии погашения долгов, С.-Петербургских и Московских сохранных казен и сберегательных касс, а также отчеты в штатных расходах Государственного банка и Экспедиции кредитных билетов [71].
Из-за большого объема работ и малой численности Ревизионный комитет не мог успешно справляться с возложенными на него обязанностями. Кроме того, члены комитета были существенно ограничены в праве рассматривать подлинные дела и документы Государственного банка. При освидетельствовании книг, например, они не имели полномочий рассматривать ни открытых кредитов, ни векселей, ни лицевых счетов должников и вкладчиков, ни подлинных документов, ограничиваясь рассмотрением исправности книг исправности книг и верности счетов и отчетов. Как справедливо отмечал Ф. Белявский, «при таких условиях производившаяся комитетом ревизия отчетов Государственного банка по необходимости сводилась к арифметической проверке выведенных в них цифровых итогов и к рассмотрению правильности только общего хода операций» [72].
В результате этого контроль за кредитно-финансовой сферой и в новых исторических условиях оставался весьма поверхностным. Причем, как в центре, так и на местах, где согласно выработанной в 1873 году Министерством финансов и Государственным контролем договоренности контрольным палатам предоставлялось право внезапных освидетельствований (с проверкой всех без исключения капиталов и денежных документов) местных банковских учреждений. Однако применение этих правил на практике оказалось весьма сложным в связи с малочисленностью личного состава контрольных палат. Попытка ввести фактический контроль за целостью и сохранностью капиталов и денежных документов провинциальных учреждений Государственного банка фактически не осуществлялась. Внезапные ревизии банковских касс контрольными чинами были произведены всего лишь дважды: в Енисейском отделении банка в 1874 году и в Оренбургском отделении в 1889 году [73].
В целях пересмотра действовавшего положения о ревизии государственных кредитных установлений 30 ноября 1891 года высочайшим повелением под руководство генерального контролера было образовано Особое совещание во главе с государственным контролером, сделавшее попытку разработать конкретные рекомендации по усилению контроля за финансово-кредитными учреждениями. Однако усилия Особого совещания по реорганизации контроля финансовой сферы не нашли понимания и поддержки в Министерстве финансов, которое успешно торпедировало разумные и ценные с точки зрения общегосударственных интересов предложения. При этом министерство прикрывалось предлогом, что готовится новая редакция устава Государственного банка (принята в 1894 г.).
«Лед тронулся» только в 1895 году, когда в связи с утверждением нового Устава Государственного банка (1894) Совет кредитных установлений был ликвидирован и непосредственным куратором Государственного банка стал Государственный совет. В этой связи были расширены права Государственного контроля, получившего возможность предварительного (перед внесением в Государственный совет) рассмотрения отчетов Государственного и созданных при нем в 1880-е годы специализированных Дворянского и Крестьянского банков, а также государственных сберегательных касс. С этого времени Государственный контроль начал производить фактическую проверку наличия ценностей перечисленных выше кредитных учреждений. При этом до ревизии были допущены только высшие чины центральных и местных учреждений контрольного ведомства. Состав членов советов Государственного, Дворянского и Крестьянского банков пополнился представителями от Государственного контроля. В их задачу входило регулярное информирование высшего руководства контрольного ведомства о характере деятельности банковских учреждений, их политике, что имело существенное значение для рассмотрения государственным контролером банковской отчетной документации.
Согласно новому порядку, выработанному в результате многих лет бюрократической переписки и препирательства со стороны Министерства финансов, сметы административных расходов кредитных учреждений до утверждения их министром финансов стали направляться на заключение государственному контролеру.
Несмотря на то, что предложения и замечания государственного контролера могли учитываться, а могли и не учитываться министром финансов, данная практика существенно укрепляла позиции контроля в кредитно-финансовой сфере, расширилась его информированность о положении дел в банковских учреждениях. Формы периодических балансов и годовых отчетов кредитных учреждений, а также правила их счетоводства и отчетности устанавливались по соглашению министра финансов с государственным контролером.
Важное значение для упорядочения контрольной деятельности в кредитной сфере имело создание 4 июня 1901 года в составе Государственного контроля Департамента кредитной отчетности. Ему были переданы дела по ревизии кредитной отчетности, которые рассматривались ранее в Департаменте гражданской отчетности. Новый Департамент осуществлял ревизию расходов Государственного банка и его операций за счет казны, расходов Крестьянского поземельного банка и других кредитных учреждений; кредитных операций Управления мелкого кредита и расходов по ведению страховых операций государственных сберегательных касс (с 1904 г.).
С 1905 года Департамент кредитной отчетности ревизовал годовые отчеты Государственного банка, с 1906 года – сберегательных касс. Если ревизия годовых отчетов Государственного банка осуществлялась контрольным ведомством лишь посредством сличения отчетов с бухгалтерскими книгами, то ревизия сберегательных касс могла осуществляться по полной программе, с привлечением, в случае необходимости, подлинных счетов и документов.
В новой ситуации Государственный контроль повел решительную борьбу с неуставными ссудами, добившись, в конечном итоге, прекращения их выдачи как обременяющих собой активы Государственного банка и дающих повод к нареканиям со стороны прессы и общественности. По настоянию контрольного ведомства Государственный банк отказался от выдачи долгосрочного сельскохозяйственного кредита крупным землевладельца, как не соответствующего специфике банка, а также от практики работы с мелкими клиентами, выяснение состоятельности которых как заемщиков для банка было проблематичным.
В первом случае по предложению Государственного контроля был разработан проект особого сельскохозяйственного банка, а во втором – учреждено особое Управление по делам мелкого кредита. Кроме этого было реализовано предложение Государственного контроля об использовании части средств, хранившихся в сберегательных кассах, для нужд мелкого народного кредита.
В 1910 году после упорного сопротивления Министерства финансов Государственный контроль добился возможности контрольной проверки кассы Иностранного отделения Государственного банка, которая долгое время оставалась бесконтрольной. Начиная с этого года, отчеты Иностранного отделения должны были вноситься на рассмотрение Комитета финансов Государственного совета с заключением Государственного контроля. Кроме того, касса Иностранного отделения подлежала ежегодному внезапному освидетельствованию чинами Департамента кредитной отчетности по особым правилам [74].
Участие Государственного контроля в ревизии банковских учреждений существенно облегчало деятельность Государственного Совета по ознакомлению с обширным цифровым материалом банковских отчетов и вместе с тем поднимало авторитет контрольного ведомства.
***
Борясь за укрепление и расширение своих прав, доказывая ежедневной практической деятельностью свою пользу, спасая для государства миллионные суммы, Государственный контроль, тем не менее, постоянно испытывал существенные трудности, наталкиваясь на непреодолимые, порой, препятствия. Отдельные министерства и главные управления на протяжении многих лет стремились вывести из под контроля свою деятельность, с упорством и настойчивостью апеллировали к высшей власти. В этом была своя логика: от Государственного контроля всеми правдами и неправдами старались уходить именно те государственные и коммерческие структуры, где имели место особо крупные злоупотребления.
В 80-е годы XIX столетия в резкую конфронтацию с Государственным контролем вступило, например, Морское министерство. «Хозяйственные операции по морскому ведомству, – писал управляющий министерством генерал-адъютант И. А. Шестаков, – совершаются не иначе как по обсуждении в отношении их надобности, законности и выгодности для казны управляющим министерством и членами Адмиралтейского совета. Эти лица относятся к выгодам казны с не меньшим сравнительно с чинами Государственного контроля рвением, не слабее их в понимании законов империи, а в способности обсуждать, отвечают ли предположенные операции по содержанию флота, в возможно лучшем положении, вероятно, не уступят домогающимся и считающим себя компетентными поверять их. Предварительное участие Государственного контроля в хозяйственных операциях морского ведомства я считаю бесполезным» [75].
Пользуясь своим авторитетом флотоводца, ученого и хозяйственника, И. А. Шестаков добился у Александра III права не допускать государственных контролеров к проверке хозяйственной деятельности министерства, что повлекло за собой длинный шлейф финансовых нарушений и случаев казнокрадства министерскими чиновниками. Только под влиянием судебного процесса 1900 года в Севастополе, вскрывшего вопиющие факты злоупотреблений при поставках для Черноморского флота и общий развал в московском ведомстве, претензии Морского министерства на полную финансовую бесконтрольность были отклонены и Государственный контроль получил возможность проверки его хозяйственной документации.
В 1890-е годы Государственный контроль, с благословения министра финансов С. Ю. Витте, стал постепенно оттесняться от проверки оборотов частных железных дорог. В это же время близкая к придворным сферам реакционная газета князя В. П. Мещерского «Гражданин» обрушилась на Государственный контроль с критикой его вмешательства в строительство Транссибирской магистрали. Газета в мрачных тонах рисовала роль контроля в строительстве, писала о том, что контроль затормозит реализацию проекта, и в конечном итоге приведет к росту цен на материалы и удорожанию строительства («Гражданин», 1895. № 218). Строительство Сибирской магистрали, определенное первоначально в 350 млн руб., обошлось казне почти в миллиард. Причина этого заключалась в том, что Государственный контроль оказался в существенной мере отстраненным от контроля за строительством. Когда государственный контролер информировал Николая II о многочисленных фактах финансовых нарушений на строительстве, царь сделал на его докладе следующую запись: «Больно и грустно читать длинный перечень упущений и излишних растрат при строительстве великого Сибирского пути» [76]. Лишь после этого Государственный контроль смог приступить к выполнению своих непосредственных функций на строительстве магистрали.
Продолжительное время оставались неотработанными многие процедурные вопросы контрольно-ревизионной деятельности. Существенной помехой на пути контролеров являлась, например, сложная процедура привидения в исполнение ревизионных решений контрольных учреждений. При этом подконтрольные инстанции могли прибегать ко всякого рода ухищрениям и лишать контролеров возможности эффективно проводить свою работу. Если к отчетности того или иного ведомства не были приложены документы, необходимые для ревизии, контролеры не могли налагать взыскания на ответственных лиц. Они имели право лишь жаловаться на нарушителей соответствующему начальству. При этом реакция на жалобу могла затянуться на многие месяцы или вообще не последовать. Если после продолжительных ожиданий контролерам все же удавалось собрать нужные документы и доказать неправильность расходов, то и в этом случае объяснения от распорядителей кредитов поступали после длительных проволочек, уклончивые и неполные. Кроме того, в случае наложения начета проверяющими на то или иное должностное лицо, постановление контролеров не могло иметь силы без согласия непосредственного начальства подвергнутых начету лиц. Довольно долгой являлась процедура рассмотрения споров контролирующих и подконтрольных инстанций в Сенате.
На протяжении почти трех пореформенных десятилетий заниженным оставался статус общих присутствий департаментов контрольного ведомства. Поскольку все вопросы, связанные с окончательными ревизионными выводами являлись прерогативой Совета Государственного контроля, скорость прохождения ревизионных дел в аппарате ведомства была очень низкой. Часто Совету Государственного контроля приходилось иметь дело с вопросами, не имевшими первостепенной государственной важности и принципиального значения. Такая ситуация изменилась лишь после 21 марта 1890 года, когда было принято утвержденное императором мнение Государственного совета о расширении полномочий общих присутствий департаментов Государственного контроля. На основании этого документа общим присутствиям предоставлялось право утверждать окончательно на всякую сумму отчетность и результаты ревизии по оборотам, признанным правильными, а также определять по оборотам, признанным неправильными, начеты для сообщения о взыскании их или для представления об их утверждении в Совете Государственного контроля, принимать в некоторых случаях расходы на сумму не свыше трех тысяч рублей, хотя их нельзя признать в общеустановленном ревизионном порядке вполне оправданными.
В том же году по инициативе государственного контролера были приняты некоторые меры по упорядочению сметного дела в империи, позволившие устранить бытовавшие нарушения основных начал сметной системы. В соответствии с законом 12 июня 1890 года был прекращен отпуск авансовых кредитов, которые ранее испрашивались ведомствами для заблаговременного заготовления материальных ценностей на счет сметы будущего года. Примерно в это же время был решен вопрос об отмене льготного срока, как для государственных доходов, так и для некоторых видов расходов, установлены сроки действия кредитов, ассигнуемых на платежи по государственным долгам.
***
28 апреля 1892 года в пакете с документами об учреждении министерств, вошедшими в кодифицированный «Свод учреждений государственных», был принят общий закон, регламентировавший деятельность контрольного ведомства – Учреждение Государственного контроля [77].
В кодексе законов о государственных учреждениях закреплялись все те нововведения в организации и деятельности Государственного контроля, которые имели место со времени бюджетной реформы 1860-х годов, и которые были проверены жизненным опытом, хозяйственной практикой и контрольной деятельностью.
Законодательство довольно четко определяло предметную область контрольного ведомства, его структуру, принципы функционирования, главнейшим из которых являлся принцип независимости контроля. Статья 943 «Свода учреждений государственных» констатировала, что «Государственный контроль, составляя отдельную часть государственного управления, наблюдает за законностью и правильностью распорядительных и исполнительных действий по приходу, расходу и хранению капиталов, находящихся в заведовании отчетных пред ним учреждений, а равно составляет соображения о выгодности или невыгодности хозяйственных операций, независимо от законности их производства» [78].
Последующие статьи разъясняли частные вопросы ревизионно-контрольной деятельности. Отмечалось, что отчетностью в означенных действиях перед Государственным контролем обязаны:
1) все правительственные установления, за исключениями, изложенными в действующих законах и в особых высочайших повелениях и 2) те земские, городские и сословные установления, а равно частные компании и товарищества, которые подчиняются его поверке действующими законами, особыми высочайшими повелениями или утвержденными правительством уставами.
Государственный контроль: 1) поверяет финансовые сметы и представления об ассигновании сверхсметных кредитов министерств и главных управлений, а также подчиненных его поверке земских, городских и частных установлений, и представляет или сообщает о результатах поверки по принадлежности; 2) поверяет отчетность по оборотам денежных и материальных капиталов, находящихся в заведывании отчетных перед ним установлений; 3) проводит, по особым на то положениям, фактическую поверку денежных и материальных капиталов, сооружений, построек и других операций, а также некоторых предметов, подлежащих оплате налогами и иными сборами, и эксплуатации казенных и подчиненных его надзору частных железных дорог; 4) наблюдает за правильностью разассигнования и передвижения по кассам и сметным подразделениям назначенных по финансовым сметам или дополнительно открытых кредитов; 5) наблюдает за правильностью и целесообразностью сметной классификации всех отчетных перед ним капиталов; 6) изыскивает меры к усовершенствованию правил и форм счетоводства и отчетности, а также устанавливает, по согласованию с подлежащими ведомствами, необходимые в этом деле порядки, не требующие законодательного решения.
Пределы и порядок наблюдения со стороны Государственного контроля за законностью, правильностью и хозяйственностью распорядительных и исполнительных действий отчетных перед ним установлений и за сохранностью денежных и материальных капиталов определялся Счетными Уставами, особыми высочайшими повелениями и теми постановлениями, по которым должны были совершаться отчетные перед ним действия.
947 статья Свода определяла состав Государственного контроля. В него входили: 1) государственный контролер; 2) товарищ (заместитель – Б. Т.) государственного контролера; 3) Совет Государственного контроля; 4) Департамент гражданской отчетности; 5) Департамент военной и морской отчетности; 6) Департамент железнодорожной отчетности; 7) Канцелярия Государственного контроля и состоящий при ней архив центральных учреждений Государственного контроля; 8) центральная бухгалтерия; 9) комиссия для поверки денежной и материальной отчетности установлений Государственного контроля; 10) комиссия для поверки годовых отчетов частных железных дорог за прежнее время и текущих отчетов тех частных железных дорог, при которых не учреждено местного правительственного контроля; 11) контрольные палаты[79]; 12) местные контрольные части на контрольных и частных железных дорогах.
Сверх этого к составу Государственного контроля законодательство относило особые постоянные и временные должности и установления, которые выполняли соответствующие контрольные функции и действовали на основании соответствующих учреждений, положений и уставов [80]. При этом обязанности временных контрольных должностей и
установлений, действовавших в составе органов Государственного контроля, определялись государственным контролером, а действовавшие в составе других ведомств – государственным контролером по соглашению с соответствующими министрами и главноуправляющими.
Законодательство подробно регламентировало права и обязанности государственного контролера. В соответствии с предоставленным государственному контролеру правом «надзора за правильностью и успешностью действий всех контрольных установлений», в его задачу входило: 1) утверждение инструкции о порядке ревизионного делопроизводства; 2) определение порядка поступления и рассмотрения дел в Совете Государственного контроля, а также в общих присутствиях всех установлений контрольного ведомства; 3) избрание и представление в высочайшее утверждение кандидатов для замещения должностей генерал-контролеров, директора канцелярии Государственного контроля, управляющих контрольными палатами и главных контролеров эксплуатационного контроля на казенных железных дорогах; 4) определение, увольнение и перемещение в центральных установлениях Государственного контроля – чинов шестого и пятого классов, чиновников особых поручений, без различия классов, и всех лиц, причисляемых к Государственному контролю, а в местных контрольных установлениях – чинов седьмого, шестого и пятого классов, за исключением чиновников пятого класса – управляющих контрольными палатами и главных контролеров на казенных железных дорогах.
Не выходя из общей суммы, выделяемой на содержание установлений Государственного контроля, и из определенных по должностям окладов, он имел право изменять «сообразно действительной надобности», показанное в штатном расписании число чиновников по должностям ниже пятого класса, а также размер сумм на каждое отдельное установление Государственного контроля.
За государственным контролером законодательно закреплялось непременное членство в Совете кредитных установлений и председательство в ревизионных комитетах для проверки отчетов и касс Государственного банка. Руководители министерств и главных управлений не имели права изменять действующие правила о поступлении государственных доходов и о производстве расходов, касающихся коренных начал и общих положений, предусмотренных документами реформы 1863 года, а также издания инструкций, положений и форм, касающихся счетоводства и отчетности без предварительного на то согласия государственного контролера и министра финансов.
В соответствии с 957 статьей документа, государственный контролер был обязан предоставлять: «1) Государю императору ежегодно 15 мая отчет о ревизионной деятельности Государственного контроля за минувший гражданский год, и 2) Государственному Cовету ежегодно, не позднее 1 октября, общий по исполнению финансовых смет отчет за минувший сметный период, а к 1 ноября объяснительную записку и приложения к отчету».
***
Под председательством государственного контролера действовал Совет Государственного контроля. В его состав входили также товарищ государственного контролера, члены, назначаемые императором, и генерал-контролеры (руководители департаментов). Совет имел право приглашать на свои заседания чиновников министерств и главных управлений, а также «частных сведущих лиц», для «объяснения дел и предметов, заключающих в себе какие-либо технические или специальные особенности». В отсутствие государственного контролера его обязанности в Совете исполнял товарищ государственного контролера или «старший в чине» из членов Совета. Делопроизводство Совета было возложено на директора канцелярии Государственного контроля.
Руководя ревизионной деятельностью всех учреждений Государственного контроля, Совет: 1) разрешал, на основании действующих законов, все возникавшие затруднения относительно применения в отдельных случаях установленного порядка ревизии отчетности; 2) рассматривал и утверждал или отменял подлежавшие его обсуждению постановления общих присутствий центральных и местных учреждений Государственного контроля; 3) определял меры к постепенному усовершенствованию счетоводства, отчетности и ревизии, 4) обсуждал, по предложениям государственного контролера, всякого рода дела, по которым требовалось заключение контрольного ведомства; 5) рассматривал ежегодные сметы о доходах и расходах Государственного контроля и всеподданнейшие отчеты о деятельности Государственного контроля, перед представлением их императору.
На рассмотрение Совета ревизионные учреждения вносили: 1) дела по протестам, предъявляемым против постановлений их общих присутствий; 2) дела по начетам и взысканиям, определяемым общими присутствиями на места и высшие должностные лица; 3) дела, решение которых превосходило пределы прав общих присутствий; 4) предложения об издании новых или о дополнении и изменении существующих законов, как по счетной части, так и по разным случаям, которые открывались ревизиями; 5) отдельные, возникавшие при ревизии вопросы, требовавшие особых разрешений или распоряжений, а также соображения об изменении оказавшихся невыгодными хозяйственных операций в случаях, когда от таких изменений можно ожидать благоприятных результатов для будущих хозяйственных действий; 6) дела, которые государственный контролер предписывал представить на обсуждение и решение Совета; 7) случаи разногласия в общем присутствии, если генерал-контролер или начальник местного ревизионного учреждения, оставшись в меньшинстве, считал необходимым перенести дело в Совет.
Совет обладал правом предания суду за преступления и проступки по должности чинов контрольного ведомства седьмого, шестого и пятого классов.
Совет имел полномочия утверждать такие расходы подконтрольных учреждений и лиц, по сумме превышавшие компетенцию общих присутствий, которые осуществлялись (по различным объективным причинам) без соблюдения существовавших правил или с их нарушениями этих правил и не могли быть признанными вполне оправданными в установленном ревизионном порядке. Однако утверждение таких расходов могло последовать не иначе как по удостоверению в том, что деньги употреблены на предмет своего назначения и что министр, по ведомству которого произведен расход, находит его соответствующим прямой надобности.
В компетенцию Совета входило также рассмотрение и утверждение всякого рода претензий к казне, в случаях, не подлежащих ведению общих присутствий ревизионных учреждений, а также разрешение возврата из казны сумм, израсходованных чинами Государственного контроля на казенные надобности из собственных средств. Совет был уполномочен оставлять без последствия убытки на суммы, превышающие права общих присутствий ревизионных учреждений, по таким операциям, которые были предприняты не для денежных выгод, а для поощрения промышленности, для обеспечения народного продовольствия, или по другим политическим и нравственным соображениям и притом произведены на законном основании, в предписанном порядке и сообразно предположенной цели.
Совет имел также право разрешать представления ревизионных учреждений о замене, в установленных случаях, сбережениями убытков на суммы, превышающие права общих присутствий этих учреждений, слагать начеты, возникавшие по делам, с которыми не было сопряжено действительного ущерба казны, утверждать ревизию отчетности о доходах и расходах ведомства Государственного контроля.
Заключения Совета, которые не могли быть приведены в исполнение собственной его властью, представлялись Государственным контролером на высочайшее разрешение императора через Государственный совет или Комитет Министров по принадлежности.
Часть дел, рассматривавшихся в Государственном контроле, вносилась в Правительствующий сенат. Это были дела, которые по своему свойству подлежали рассмотрению и решению высшей исполнительной или судебной власти, как, например, по обнародованию и приведению в исполнение высочайших повелений, последовавших по заключениям Совета Государственного контроля, об изъяснении или подтверждении закона, об объявлении выговоров за несвоевременное представление отчетов или сведений, требуемых контрольными установлениями от разных учреждений и лиц, по несогласию Совета Государственного контроля с заключениями Военного и Адмиралтейств-Советов, а также министров и главноуправляющих, к ведомству которых относились требовавшие решения предметы.
Государственный контролер не имел права отменять собственной властью принятых Советом Государственного контроля решений. По цели деятельности Совета и по существу вверенной ему власть он был обязан «действовать совокупно и нераздельно с Советом».
Департаменты Государственного контроля, в соответствии с рассматриваемым законодательством, находились в заведовании генерал-контролеров. В состав департаментов входили: общие присутствия, помощники генерал-контролеров, старшие и младшие ревизоры, помощники ревизоров, секретари, журналисты и счетные чиновники.
Департамент гражданской отчетности осуществлял проверки: 1) оборотов Главного казначейства; 2) отчетность в денежных и материальных оборотах всех правительственных учреждений гражданского ведомства, получавших содержание из Главного казначейства, за исключением центральных железнодорожных правительственных установлений, и 3) обороты касс специальных сборщиков, состоявших при центральных правительственных установлениях гражданского ведомства, за исключением железнодорожных учреждений.
Департамент военной и морской отчетности проверял отчетность по оборотам денежных и материальных капиталов: 1) всех установлений военного ведомства, получавших содержание из Главного казначейства, и аптечно-материальную ответственность всего военного ведомства, и 2) всех без изъятия установлений морского ведомства.
Департамент железнодорожной отчетности проверял отчетность: 1) по расходам на содержание всех центральных железнодорожных правительственных установлений; 2) по всем вообще операционным расходам, производившимся отмеченными выше установлениями из Главного казначейства; 3) по государственному сбору в пользу казны с пассажиров железных дорог и с провозимых по железным дорогам грузов большой скорости; 4) по поступающим в пользу казны переборам тарифной платы железными дорогами; 5) по сборам на содержание железнодорожных училищ, инспекций на железных дорогах и на заводах, изготовляющих железнодорожные принадлежности; 6) по всем вообще поступлениям и расходам, вытекающим из расчетов между правительством и частными железнодорожными обществами (обязательные платежи обществ в пользу казны, выдача из казны приплат по гарантии и т.п.), и 7) эксплуатационные сметы казенных железных дорог и подчиненных надзору Государственного контроля частных железных дорог. Сверх того Департамент железнодорожной отчетности производил фактическую проверку операций, выполняемых Управлением казенных железных дорог.
Законодательство обязывало департаменты, независимо от проверки отчетности, «споспешествовать всеми мерами к достижению предпоставленных Государственному контролю целей и нести поэтому, в пределах своего ведения, все лежащие на них обязанности».
В обязанности генерал-контролеров входило распределение занятий между чинами департаментов, наблюдение за окончанием и заключением ревизии в установленные сроки, за правильным ее производством «и вообще за успешным выполнением всеми чинами департаментов возложенных на них обязанностей». Помощники генерал-контролеров содействовали своим руководителям в наблюдении за правильностью делопроизводства в департаментах, вели переписку о доставлении отчетности и дополнении ее необходимыми для ревизии сведениями и документами, проводили другую работу «по ревизионной и исполнительной частям».
В круг действий общих присутствий департаментов Государственного контроля входило:
– рассмотрение и утверждение итогов ревизий, производимых самими департаментами и теми, не имеющими общих присутствий контрольными частями, ревизионные действия которых, по распоряжению государственного контролера, поступали на заключение присутствий;
– обсуждение степени выгодности подлежащих проверке операций, независимо от законности их производства и правильности самих счетов;
– рассмотрение претензий к казне о возврате неправильно поступивших в нее денежных и материальных капиталов, а также все прочие дела по претензиям к казне частных лиц, общественных и сословных учреждений;
– разрешение отдельных вопросов, возникающих при ревизии;
– рассмотрение и утверждение квитанций в проверке (в кассовом отношении) отчетности подотчетных касс;
– составление предположений, относящихся к изменению порядка отчетности и ревизии;
– рассмотрение случаев, требующих дополнения или изменения существующих законов;
– рассмотрение дел, подлежащих представлению в Совет Государственного контроля;
– рассмотрение дел, которые государственный контролер, генерал-контролер, управляющий палатою или главный контролер признают полезным передать на обсуждение общего присутствия;
– рассмотрение представляемых государственному контролеру отчетов о ходе и результатах ревизии;
– разрешение в установленных случаях возвращения необревизованной отчетности по требованиям правительственных учреждений и должностных лиц;
– разрешение вопросов, касающихся хранения и уничтожения обревизованной отчетности и оконченных производством дел.
Общим присутствиям департаментов Государственного контроля предоставлялось также право:
– утверждать окончательно на всякую сумму отчетность и результаты ревизии по оборотам, признанным правильными;
– по оборотам, признанным неправильными, определять начеты для сообщения о взыскании их или для представления об их учреждении, в установленном порядке;
– принимать, по показанию в отчетах, статьи по таким, не свыше трех тысяч рублей в каждом отдельном случае, расходам, которые, за смертью отчетных лиц, за неимением справочных цен или по другим уважительным причинам, воспрепятствовавшим отчетному месту или лицу исполнить все установленные обряды и формы, нельзя признать в общеустановленном ревизионном порядке вполне оправданными. Утверждение такого рода расходов могло последовать не иначе как по удостоверению подлежащего начальства в том, что деньги употреблены на предмет своего назначения и что в израсходовании их была действительная надобность;
– разрешать возврат сумм, неправильно поступивших в казну или израсходованных должностными лицами на казенные надобности из собственных средств;
– оставлять без последствия, по соглашению с разрешившим расходы начальством, убытки до трех тысяч рублей по таким операциям, которые были предприняты не для денежных выгод, а для поощрения промышленности, для обеспечения народного продовольствия, или по другим политическим и нравственным соображениям, и притом произведены на законном основании, в предписанном порядке и сообразно предложенной цели;
– разрешать, в установленных случаях, замену последовавших по какой-либо операции убытков до трех тысяч рублей сделанными по той же операции сбережениями;
– слагать начеты на сумму до тысячи рублей, возникавшие из таких неправильных действий отчетных мест и лиц, с которыми не сопряжено действительного ущерба казны;
– оставлять без преследования всякого рода убытки, если сумма их не превышает в течение года десяти рублей на каждое ответственное должностное лицо;
– утверждать принятие на счет казны убытков и потерь в тех случаях, когда взыскание их, по неблагонадежности или по другим законным причинам, сложено министрами, на основании предоставленной им власти.
Записки, ревизионные соображения, учетные реестры, квитанции и прочая контрольно-ревизионная документация должна была представляться в общее присутствие в подлинниках. Все решения в общих присутствиях принимались большинством наличных голосов. Если же среди членов присутствия не вырабатывалось ни единогласного мнения, ни большинства голосов, то дело представлялось в Совет Государственного контроля. При этом членам, не согласным с заключением большинства, предоставлялось право вносить свои мнения в письменном виде. Документы такого рода приобщались в подлиннике к журналу общего присутствия.
Законодательство регламентировало также деятельность старших ревизоров, состав и обязанности канцелярии Государственного контроля и его центральной бухгалтерии, действовавших в структуре ведомства комиссий.
Весьма своеобразным было положение, в котором находилось контрольное ведомство в системе государственного управления России конца XIX – начала ХХ веков. Будучи, как и прочие министерства и главные управления, органом исполнительной власти, Государственный контроль во всех отношениях являлся исполнителем воли власти законодательной, всецело, без ограничений, принадлежавшей (до создания Государственной думы) императору. Первоначальное обсуждение законопроектов осуществлялось в Государственном совете и Комитете министров. Наряду с другими министерствами и главными управлениями Государственный контроль обладал правом внесения в Государственный совет соответствующих законопроектов. Являясь членом Государственного совета, государственный контролер участвовал в рассмотрении законопроектов.
В то же время возложенная на Государственный контроль функция проверки деятельности всего государственного управления в финансовом и хозяйственном отношениях с последующим информированием законодательной власти и главы государства, ставила контрольное ведомство на особое положение, которого не имело ни одно прочее государственное ведомство. В соответствии с действовавшим законодательством Государственный контроль был обязан ежегодно предоставлять главе государства всеподданейший отчет о ревизионной деятельности за минувший гражданский год, в соответствии с которым император имел возможность составлять более или менее объективное представление о деятельности отдельных министерств и главных управлений.
По отношению к судебной власти – Правительствующему Сенату, как «верховному месту, которому в гражданском порядке суда, управления и исполнения» были подчинены «все вообще места и установления в Империи, кроме высших установлений и тех, кои особенным законом именно изъяты есть из сей зависимости», Государственный контроль, как и иные министерства и ведомства, находился в подчиненном состоянии. Однако с Сенатом, как высшей в государстве ревизионной инстанцией, контрольное ведомство контактировало более тесно, чем прочие. Это объяснялось не только специфическими функциями Государственного контроля, но и ограниченностью предоставленных ему законом прав по отношению к подотчетным министерствам и ведомствам. В Сенат Совет Государственного контроля был обязан вносить те дела, которые по своему свойству подлежали рассмотрение и решению высшей исполнительной или судебной властью. Через Сенат подлежали обнародованию и исполнению все высочайшие повеления, которые следовали по заключениям Совета Государственного контроля, об отмене или подтверждении закона, о наложении выговоров за несвоевременное предоставление отчетов или сведений, требуемых контрольными органами.
В соответствии с законодательством о Правительствующем Сенате на его Первый департамент было возложено рассмотрение дел по начетам казны и на казну. В компетенцию департамента входило рассмотрение и утверждение заключений Совета Государственного контроля по делам о начетах и взысканиях, установленных на основании ревизий, или о сложении начетов и взысканий в тех случаях, когда окончательное решение выходило за компетенцию контрольного ведомства. В сенатском департаменте рассматривались также разногласия, которые возникали между Советом Государственного контроля и советами военного и морского ведомств, а также дела о сложении безнадежных взысканий и недоимок на сумму свыше 10 тыс. рублей и окончательное разрешение этих дел на сумму до 30 тыс. рублей (при согласии министров финансов и юстиции и государственного контролера). Департамент был наделен правом возврата из казны сумм, поступивших в нее незаконным образом. При этом Сенат также был обязан учитывать мнения указанных министров и государственного контролера.
Несмотря на довольно широкий круг деятельности, Государственный контроль к началу ХХ века не обладал всеми необходимыми для выполнения своих задач полномочиями. Если контроль за деятельностью исполнителей хозяйственно-финансовых операций не вызывал серьезных протестов со стороны министерств и ведомств, то контроль за деятельностью распорядителей кредитов постоянно наталкивался на сопротивление. Отстаивая свою безотчетность, министры и главноуправляющие не переставали обвинять контрольное ведомство в том, что оно вторгается в отведенный им круг действий [81].
Государственному контролю по прежнему оставалась неподотчетной весьма существенная часть государственного финансового хозяйства, деятельность которой осуществлялась из средств государственного казначейства. Из числа таких привилегированных учреждений наиболее крупные обороты имели Иностранное отделение особенной канцелярии по кредитной части, учреждения Императрицы Марии, Святейший Синод, бесконтрольно распоряжавшийся т. н. «специальными средствами». Крайне незначительными на протяжении всей пореформенной истории Государственного контроля являлись средства, отводившиеся на его содержание. В условиях бурного роста российской экономики, стремительно увеличивающихся масштабов государственного хозяйства штаты Государственного контроля росли крайне медленно, что отрицательно сказывалось на деятельности контрольного ведомства, не имевшего возможности эффективно бороться с бесхозяйственностью и финансовыми злоупотреблениями.
В специальных изданиях и периодической печати конца ХIХ – начала ХХ века неоднократно поднимался вопрос о необходимости более четкого законодательного определения прав контрольного ведомства. Необходимо было четко определить: является ли Государственный контроль только блюстителем интересов казны и ходатаем за них перед судебной властью или же сам является субъектом этой власти с правом наложения начетов и преследования виновных перед общими судами и с наличием гарантий правильности определений, существующей в судах, т. е. гласности, апелляции и кассации.
***
В обстановке начавшейся революции, 18 февраля 1905 года был опубликован высочайший указ Сенату, предоставлявший всем россиянам право обращаться к верховной власти с предложениями об усовершенствовании государственного благоустройства. Одновременно с указом был опубликован царский рескрипт на имя министра внутренних дел А. Г. Булыгина, провозглашавший намерение высшей власти привлечь «избранных от населения людей к участию в предварительной разработке законодательных предположений» [82]. При этом А. Г. Булыгину поручалось председательство в особом совещании для разработки проекта закона о Государственной думе с совещательными полномочиями.
Одним из принципиальных вопросов создания в стране народного представительства являлся вопрос о его допуске к рассмотрению государственной росписи, вызвавший оживленную реакцию в правящих кругах. Значительная часть правительственной бюрократии, в том числе и многие министры, выступила с резким осуждением возможности подобной практики. Однако весь мировой опыт свидетельствовал о том, что при создании народного представительства этого вопроса не обойти и что будущая Дума при любых обстоятельствах должна участвовать в обсуждении государственного бюджета. В этих условиях совещанием А. Г. Булыгина была выработана схема прохождения бюджета через представительный орган, исходившая из незыблемости как существовавшего бюджетного законодательства, так и порядков, установленных бюджетной практикой [83]. По предложению особого совещания на обсуждение проекта бюджета в Думе отводилось всего 20 дней. При этом финансовые сметы должны были представляться на рассмотрение Думы уже в согласованном между различными ведомствами виде. Органом согласования должно было стать особое сметное совещание. По замыслу авторов, сметное совещание должно было действовать вне стен Государственной думы, поскольку возможное участие депутатов в разногласиях между министрами могло бы подорвать авторитет правительства в глазах населений.
Последующие революционные события в стране изменили правительственные намерения относительно создания Думы с совещательными полномочиями и поставили на повестку дня вопрос о Государственной думе с законодательными правами. Манифест 20 февраля 1906 года возвестил о создании двухпалатного российского парламента – верхней палатой которого становился превращенный из совещательного в законодательный орган Государственный совет, а низшей палатой – Государственная дума. В соответствии с манифестом к компетенции Думы были отнесены государственная роспись доходов и расходов вместе с финансовыми сметами министерств и главных управлений и отчет государственного контролера по исполнению росписи. Государственная дума наделялась также правом указывать руководителям ведомств на действия, противоречащие существующему законодательству. Вместе с тем законодательные права Государственной думы были ограничены. Для нее исключалась возможность изменения или отмены государственных законов. Императору же предоставлялось право в перерывах между сессиями Государственной думы принимать законопроекты без предварительного обсуждения в Государственной думе и Государственном совете.
Особым совещанием, созданным 24 января 1906 года, был выработан новый проект рассмотрения государственной росписи в Думе, основу которого составили наработки А. Г. Булыгина и его особого совещания, приспособленные уже не к законосовещательному, а к законодательному органу народного представительства. Весной 1906 года был принят ряд документов, законодательно определявших новый порядок рассмотрения государственного бюджета. Среди них центральное место занимали утвержденные 8 марта 1906 года «Правила о порядке рассмотрения государственной росписи доходов и расходов, а равно о производстве из казны расходов, росписью не предусмотренных». В соответствии с «Правилами» Министерство финансов вносило проект государственной росписи и министерских финансовых смет одновременно и в Государственную думу и в Государственный совет. При этом думе практически отводилась роль пассивного наблюдателя, поскольку согласно законодательству при обсуждении проекта государственной росписи не могли исключаться или изменяться «такие доходы и расходы, которые внесены в проект росписи на основании действующих законов, положений, штатов, расписаний, а также высочайших повелений, в порядке верховного управления последовавших». Совершенно не подлежали обсуждению Государственной думы кредиты на расходы императорского двора, ассигнования на платежи по государственным долгам и по другим, принятым на себя государством обязательствам, чрезвычайные сверхсметные кредиты на потребности военного времени и на особые приготовления, предшествующие войне.
«Правилами» законодательно закреплялся порядок, при котором если роспись не утверждалась представительным органом, то по постановлению Совета министров могли открываться кредиты в размере действительной потребности, но не превышающие в месяц одной двенадцатой части общего по росписи итога расходов. За правительством было сохранено также право расходовать средства в неотложных случаях с последующим информированием об этом Государственной думы.
23 апреля 1906 года, накануне открытия Первой Государственной думы был принят документ под названием «Основные государственные законы», куда вошли важнейшие статьи «Правил» 8 марта и некоторых других документов, регламентировавших государственные финансы. Новое законодательство давало правительству право внедумского издания законов, закрепляло законодательную власть главы государства – императора, строго регламентировало роль Государственной думы.
***
В новой исторической ситуации роль Государственного контроля долгое время оставалась не вполне определенной. Войдя в состав реформированного в октябре 1905 года Совета министров, государственный контролер по-прежнему сохранял равное с прочими министрами и главноуправляющими положение, что, как и прежде, ослабляло функции контрольного ведомства. Желая изменить ситуацию и добиться более четкого положения контрольного ведомства в системе государственной власти, государственный контролер Д. А. Философов возбудил перед Советом министров вопрос о переустройстве Государственного контроля «в соответствии с преобразованием законодательных установлений империи». При этом государственный контролер считал целесообразным перестроить деятельность контрольного ведомства с учетом опыта зарубежных стран, имевших народное представительство с законодательными полномочиями. Фактически речь шла о преобразовании Государственного контроля в Счетную палату.
Это предложение государственного контролера вызвало резкую критику со стороны председателя Совета министров С. Ю. Витте, заявившего о том, что в России Государственный контроль выполняет два вида функций – функции ревизионные и функции – административные, выражающиеся в участии в составлении финансовых смет и государственной росписи, в подготовке финансовых законопроектов. Преобразование Государственного контроля в Счетную палату, по мнению Витте, повлекло бы за собой снятие с контрольного ведомства его административных обязанностей, что нежелательно с точки зрения государственных интересов и влечет за собой упразднение контроля в том виде, в котором он сформировался на основе реформ 1860-х годов. Поскольку контрольное ведомство, наряду с прочими, выполняет и административные функции, государственный контролер должен входить в состав Совета министров.
Проект Д. А. Философова был отклонен, однако последовало законодательное разъяснение о том, что «ревизионная деятельность Государственного контроля ни в каком отношении не подлежит компетенции Совета министров».
***
В 1907 году попытку Д. А. Философова внести ясность в деятельность Государственного контроля продолжил государственный контролер П. Х. Шванебах. В Совет министров им были внесены две записки относительно строя и условий деятельности контрольного ведомства, которые несколько расходились с видением проблемы его предшественником и были направлены лишь на решение некоторых частных вопросов деятельности контрольного ведомства. Однако и эти записки остались фактически без внимания.
В сложившейся ситуации к проблемам контроля все активнее начинают приобщаться депутаты Государственной думы, которые в своих речах резко критиковали правительство по поводу недостаточного статуса контрольного ведомства [84]. Депутаты отмечали ограниченный характер деятельности Государственного контроля, упрекали его в том, что, обладая обширной информацией, контрольные органы ограничиваются лишь изучением частных случаев финансовых нарушений и злоупотреблений.
Государственный контроль, отмечали депутаты, не дает общих заключений и замечаний по исполнению финансовых смет и всей государственной росписи. Анализируя отчетный период, контрольное ведомство дает только бухгалтерский отчет, без каких-либо добавлений и комментариев, а при бюджетной работе на год, следующий за отчетным, остается совсем в стороне от законотворческой деятельности. Контроля целесообразности расходов, качества хозяйственной деятельности, констатировали депутаты, в России не существует.
Серьезной критике подвергалась также практика составления всеподданейших докладов Государственного контролера императору. Отмечалось, что такие доклады, фиксируя лишь отдельные случаи нарушений и злоупотреблений, не отражают истинного положения дел, не содержат анализа общего направления хозяйственной деятельности. Одна из причин этого виделась депутатам в том, что в структуре контрольного ведомства отсутствовал орган, который систематизировал бы замечания и выводы отдельных ревизионных учреждений, необходимые для правильной проверки исполнения бюджета.
По мнению депутатов, государственный контролер должен вносить в Государственную думу заключения по существу государственной росписи, предлагаемой для обсуждения в Думе, а также относительно общего положения российских финансов и хозяйства страны. Это дело Совета Государственного контроля, который должен быть реорганизован на самых широких основаниях.
Наряду с этим в Думе дискуссировались и процедурные вопросы ревизионной деятельности. По мнению депутатов, ревизия поставлена в совершенно невозможные условия. Контрольный орган фактически бессилен добиться осуществления результатов ревизии, особенно при вскрытии случаев бесхозяйственности, неправильного и незаконного расходования государственных средств. Процедура взысканий крайне медлительна, активных средств для этого контролю не дано. В продолжении многих лет взыскания не производятся, казна несет убытки. Сроки, в течение которых должны быть представлены объяснения, не установлены.
При этом Дума отмечала, что пока председатель Совета министров будет продолжать давать указания государственному контролеру и даже корректировать содержание его всеподданнейших отчетов Государственный контроль нельзя признавать независимым.
Основные претензии и пожелания Государственной думы в адрес контрольного ведомства состояли в следующем:
1. Государственный контроль должен быть независимым и самостоятельным.
2. Государственный контролер должен стоять вне консолидированного кабинета, в заседаниях Совета министров он может участвовать только с совещательным голосом.
3. Нужно установить сотрудничество Государственного контроля с законодательными учреждениями в предварительной разработке бюджетных и финансовых вопросов , с правом контроля вносить в Государственную думу самостоятельное заключение по существу росписи и общих положений финансового хозяйства страны.
4. Отчет об исполнении государственной росписи должен быть преобразован. Кроме него в Государственную думу должны представляться особые заключения по ревизии расходов о правильности и хозяйственности действий ведомств.
5. Необходимо распространить начала полной ревизии на все без изъятия учреждения, действующие в империи.
6. Все ведомственные контроли нужно упразднить.
7. В своей деятельности Государственный контроль должен руководствоваться законом, а не правилами, устанавливаемыми по соглашению с заинтересованными ведомствами, поэтому немедленно должны быть выработаны счетный, сметный и ревизионный уставы.
8. Необходимо дальнейшее усиление наблюдательного и фактического контроля за хозяйственными операциями казны.
9. Должны быть приняты срочные меры для составления инвентаря государственных имуществ.
10. Государственному контролю должны быть предоставлены все средства для выполнения его задач; его требования должны выполняться подотчетными предприятиями незамедлительно, а не тонуть в бесплодной переписке, контроль должен обладать правом передавать судебным властям виновных в злоупотреблениях и нерадении по службе.
Для успешного выполнения своих функций Государственный контроль, по мнению депутатов Думы, должен обладать личным составом, не только стоящим на достаточной высоте, но и вполне обеспеченным в служебно-правовом и материальном отношениях. Предлагалось установить принцип несменяемости высших чинов контроля, улучшить служебно-правовое положение средних и низших служащих с увеличением им вознаграждения и пересмотреть положение о подготовке кандидатов на классные должности для контрольного ведомства. Высказывались предложения об организации периодических съездов служащих Государственного контроля и издании журнала по вопросам техники контрольного дела, порядка и способов ревизии.
В развернувшейся в условиях российского парламентаризма борьбе между Государственной думой и Советом министров государственный контролер, в силу своего положения, оказался в лагере консолидированного правительства, стремившегося всеми возможными средствами сохранять финансовые тайны российской бюрократии, выработавшей, как писал профессор И. Х. Озеров, немало способов «покушения на казенные средства»[85].
Основная нагрузка в Думе при этом ложилась на бюджетную комиссию. Уже при рассмотрении росписей на 1908 и 1909 годы комиссия Государственной думы выявила многочисленные факты неправильного распоряжения кредитами, которые полностью выпали из поля зрения Государственного контроля. В отчете не содержалось также оценочных суждений по таким вопросам государственных финансов, как суммы платежей процентов по займам, операции казначейства по погашению долгов и др.
Отчет по исполнению росписи за 1908 год в течение нескольких лет не утверждался Государственной думой из-за неясности по многим вопросам. Когда же в январе 1912 года он был вынесен на утверждение, докладчик комиссии по исполнению государственной росписи следующим образом охарактеризовал этот документ: «…Отчет представляет собою сводку цифр бухгалтерского характера… неокончательный отчет: расходы не проверены Государственным контролем по существу; равным образом и правильность отнесения выданных сумм на те кредиты, которые назначены по государственной росписи, вследствие еще необревизования Государственным контролем Государственным контролем на местах этих расходов, отчетом не удостоверяются. Точно также и незакономерность отдельных действий того или другого учреждения не может быть констатирована» [86].
Вхождение государственного контролера в состав объединенного кабинета фактически сводило статус Государственного контроля до дореформенного уровня. Совмещение в высшем представителе контроля функций ревизионной и исполнительной власти неизбежно приводило к ослаблению подлинного предназначения контрольного ведомства.
Взаимоотношения Государственного контроля с Государственной думой на протяжении всего существования Думы оставались неопределенными и несовершенными. В соответствии с законодательством о Государственной думе (пункт 3, ст. 31) ведению Думы подлежал отчет Государственного контроля по исполнению государственной росписи. Однако закон не устанавливал ни формы такого отчета, ни его характера. Оставалось неясным, что влечет за собой неутверждение Государственной думой всего отчета или части произведенных по росписи расходов. В своих отчетах Государственный контроль ограничивался составлением и представлением чисто бухгалтерского документа с небольшой объяснительной к нему запиской, содержавшей в себе весьма неполные данные.
Незадолго до конца своих полномочий, 8 февраля 1912 года, Государственная дума на заседании, посвященном обсуждению доклада комиссии по исполнению государственной росписи, вновь сформулировала ряд пожеланий, направленных на ликвидацию неблагополучной ситуации в контрольном ведомстве. Были признаны желательными:
1) необходимость общего пересмотра высочайше утвержденных 22 мая 1862 года правил о составлении, рассмотрении и исполнении государственной росписи и финансовых смет министерств и главных управлений;
2) необходимость реформы ведомства Государственного контроля в смысле выделения его из числа входящих в состав объединенного правительства ведомств, придания ему вполне независимого и самостоятельного положения, присвоения высшим чинам Государственного контроля несменяемости, установления тесной связи между ними и законодательными учреждениями и расширения полномочий Государственного контроля в области привлечения к ответственности виновных, наложения и взыскания начетов;
3) необходимость установления характера отчета Государственного контроля по исполнению государственной росписи, времени его представления в Государственную думу, а также и правил его рассмотрения;
4) необходимость составления и представления государственным контролем в Государственную думу особых заключений по обревизованию расходов;
5) необходимость определения последствий неутверждения законодательными учреждениями расходов, произведенных из сумм, ассигнованных как по исполнению государственной росписи, так и сверх нее [87].
***
В годы Первой мировой войны Государственный контроль также не оказался на высоте своего положения. Наличие двух бюджетных систем (обыкновенной и военной) позволяло правительственной бюрократии практически бесконтрольно распоряжаться огромными средствами, выделявшимися на войну. Контроль за этими расходами осложнялся как сохранявшимся подчиненным положением контрольного ведомства, так и различными финансовыми приемами и бюджетными манипуляциями правительства.
Как уже отмечалось нами в предыдущих статьях, порядок истребования денежных средств на военные нужды определялся «Положением о полевом управлении войск в военное время», изданным в 1890 году. Практика русско-японской войны выявила существенные изъяны в этом документе, однако новое Положение было принято лишь в самый канун войны – 16 июля 1914 года [88]. В новом Положении упор делался на армии фронта. При этом на главного начальника снабжения армий фронта возлагалось руководство снабжением армий всем необходимым и устройство их общего тыла. Перечни денежных сумм, необходимых для нужд фронта и тыла, а также другая финансовая документация составлялись в канцелярии главного начальника снабжения армий фронта. Перечни были рассчитаны на четыре месяца ведения войны. Предварительно они рассматривались на особых междуведомственных совещаниях с участием представителя Государственного контроля, а затем направлялись в Совет министров. По представлениям Совета министров, утвержденным Николаем II, Министерство финансов открывало соответствующие кредиты.
Документ о порядке открытия кредитов по военному фонду правительство держало в глубокой тайне, как от общественности, так и от депутатов Государственной думы. Утвержденный 9 августа 1914 года, он открывал широкие возможности для бесконтрольного расходования огромных средств. Для обоснования кредитов, например, не требовалось точных расчетов. На не предусмотренные при составлении перечней расходы суммы определялись как «примерные». Из военного фонда покрывались расходы, как занесенные в перечни, так и не вошедшие в них. При этом военный министр, в соответствии с Приложением к положению о полевом управлении войск в военное время, имел право переносить кредиты от одного назначения к другому.
В условиях явственно выявившегося в военное время бессилия Государственного контроля правительство пошло на разработку законопроекта о ревизионном уставе, который в 1916 году был вынесен на рассмотрение Государственной думы. Необходимость объединения в одном законе многочисленных правил, приемов и способов ревизии, выработанных практикой и рассеянных по отдельным указам, циркулярам и соглашениям контроля с другими ведомствами, назрела давно. Однако правительство долгое время под различными предлогами торпедировало принятие ревизионного устава.
Первая попытка разработки ревизионного устава была предпринята еще в 1878 году, когда комиссией под председательством члена Совета Государственного контроля Н. В. Пясецкого были выработаны проекты кассового, ревизионного, счетного и отчетного уставов. В то время Государственный совет отклонил эти проекты, усмотрев в них «ряд нежелательных новшеств». Вторая попытка, предпринятая в начале 1900-х годов комиссией под руководством тайного советника Н. Г. Тычино, также окончилась безрезультатно. Реализации выработанных уставов сначала помешала русско-японская война, а затем, в условиях начавшейся революции, они были признаны устаревшими.
В разработанном с участием депутатов Думы ревизионном уставе нашло отражение весьма существенное для государственного контролера право инициативы в вопросах о подчинении фактической ревизии той или иной хозяйственной операции. Ревизионный устав устранял бюрократическую волокиту вторичного рассмотрения дела, в случаях, когда министры или главноуправляющие выражали свое несогласие с Государственным контролем по поводу наложение начетов на должностных лиц, признанных виновными в злоупотреблениях или расточительстве.
Важное значение для повышения статуса контрольного ведомства имела включенная в устав статья, дававшая ему право в случае обнаружения злого умысла со стороны подотчетных лиц непосредственно обращаться к судебной власти для привлечения виновных к ответственности.
Во время обсуждения в Думе ревизионного устава был поднят и решен вопрос о подчинении Государственному контролю ряда учреждений, ранее освобожденных от ревизии контрольного ведомства. В их числе оказались ведомство императрицы Марии, занимавшееся вопросами создания детских приютов и других учреждений для сирот, Императорское человеколюбивое общество, Российское общество Красного креста, а также особенная канцелярия по кредитной части Министерства финансов, касса городского и земского кредита, банкирские конторы.
В отношении установления контроля за деятельностью некоторых частных кредитных учреждений (в частности, банкирских контор) депутаты Думы мотивировали тем, что они, даже в большей мере, чем государственные кредитные учреждения, оперируют не своими, а доверенными им народными или частными капиталами.
Однако меры по принятию ревизионного устава и расширению некоторых полномочий Государственного контроля были явно запоздалыми и на деле оказались неспособными придать контрольному ведомстве второе дыхание.
***
Новая страница истории контрольных органов в России была открыта с победой в стране Февральской буржуазно-демократической революции, в итоге которой Государственный контроль обрел все те полномочия, которые на протяжении десятилетия добивалась для него Государственная дума.
В условиях серьезных экономических трудностей, которые испытывала России весной 1917 года, Временное правительство обратило внимание на деятельность контрольного ведомства. В начале марта Государственный контроль внес в правительство законопроект, который предусматривал делегирование государственному контролеру таких полномочий, при которых он мог бы самостоятельно решать, когда и где необходим постоянный предварительный и фактический контроль. В отдельных случаях фактическая проверка могла производиться и по распоряжению начальников местных контрольных учреждений. При обнаружении в ходе ревизий признаков злоупотреблений в действиях распорядителей и исполнителей, контрольные органы обязывались сообщать об этом начальству и одновременно прокурорскому надзору для производства расследования и возбуждения дела об уголовной ответственности. При этом Совету Государственного контроля предоставлялось право назначать в отношении отдельных оборотов частичную ревизию «на выдержку» (выборочно – Б. Т.).
Принятый Временным правительством, данный закон значительно повышал статус Государственного контроля, его независимость и самостоятельность.
Законом 20 марта 1917 года к деятельности контрольного ведомства привлекалась общественность: в состав общих присутствий всех учреждений Государственного контроля включались по одному представителю от губернских земств и губернских городов, а в состав Совета Государственного контроля – по одному представителю от общеземского и общегородского союзов. Представители общественности получили право решающего голоса и прочие права ведомственных членов общих присутствий.
Законом 18 мая 1917 года государственному контролеру было предоставлено право в необходимых случаях разрешать представителям общественных организаций знакомиться на местах с положением ревизионного дела в учреждениях Государственного контроля, а также допускать этих представителей к участию в предварительной проверке и присутствию при производстве фактического контроля по всякого рода операциям.
Существенной силой в деле повышения эффективности ревизионно-контрольной деятельности в стране становится профессиональная организация служащих контрольного ведомства. На состоявшемся в июне 1917 года Первом всероссийском съезде работников контрольного дела была намечена и предложена к разработке система мер по реорганизации Государственного контроля и способов осуществления ревизий.
Таким образом, в условиях установившейся в России демократии Государственный контроль постепенно утрачивал характер чиновничье-бюрократического ведомства и обретал контуры государственно-общественного контрольного органа с широкими правами и полномочиями.
Законодательными актами Временного правительства ревизии Государственного контроля были подчинены практически все правительственные инстанции и организации, в условиях монархического режима уклонявшиеся от контроля. В результате этого контроль получил единство организации и полноту ревизии, распространявшуюся на все обороты государственного хозяйства.
Законом 14 июня 1917 года Государственному контролеру и руководителям всех центральных и местных учреждений Государственного контроля было предоставлено право назначать по их усмотрению внезапную ревизию всех сумм, ассигнуемых из средств казны в распоряжение общественных установлений и организаций, и фактическую ревизию «на выдержку» или в целом производимых этими установлениями, организациями и лицами операций за счет сумм, отпущенных в их распоряжение из средств казны. К этим учреждениям и организациям относились, прежде всего, Всероссийский земский и городской союзы, «Красный Крест», Комитет по оказанию помощи военнопленным, частные железные дороги, отчеты которых проверялись лишь отчасти, и другие учреждения.
Однако и в условиях демократии вне поля зрения Государственного контроля оставались военные расходы, самые существенные в обстановке продолжавшейся империалистической войны, поскольку полевой контроль, как и в дореволюционные годы, находился в зависимости от военного руководства. При этом военное начальство имело право слагать начеты, налагаемые полевым контролем, и прекращать ревизионное преследование должностных лиц. Лишь в октябре 1917 года в правительство был внесен проект документа, согласно которому полевой контроль ставился в независимое от военного ведомство положение.
Большой интерес представляют разработанные Государственным контролем и вынесенные на рассмотрение Временного правительства предложения по упорядочению бюджетной системы. Главная цель этих предложений – более точное выяснение того, покрываются ли разрешенные правительством кредиты имеющимися у него средствами или правительство вступило на совершенно недопустимый путь бескредитных расходов. В частности, государственный контролер настаивал на выяснении какие именно сверхсметные расходы были разрешены за 1916 год и первые пять месяцев 1917 года, на какие средства они отнесены, какие сбережения получились по обыкновенному и чрезвычайному бюджетам в 1916 году и какие можно ожидать в 1917 году. Предложения государственного контролера касались и сокращения целого ряда крупных строительных операций – казарм в Финляндии, ряда линий железных дорог и т.п.
Наметившееся с победой Февральской революции развитие России по пути парламентской демократии прервала Октябрьская революция 1917 года. Ее идеологами были провозглашены новая система ценностей и новый общественный строй, с принципиально иной, чем в условиях рыночного хозяйства, системой финансового управления и финансового контроля.
ПРИМЕЧАНИЯ:
1. Чибиряев С. А. Великий русский реформатор. Жизнь, деятельность, политические взгляды М. М. Сперанского. М.: «Воскресенье», 1993.
2. Сперанский М. М. Руководство к познанию законов. СПб.: Наука, 2002. С. 301.
3. Ялбулганов А. А. Очерки истории финансов дореволюционной России. М., 1998. С. 3, 4.
4. Чибиряев С. А. Великий русский реформатор… С. 117.
5. Сперанский М. М. Руководство к познанию законов. С. 122.
6. Полное собрание законов Российской империи (далее ПСЗРИ). Собр. 1. Т. ХХХI. № 24686. (25 июня 1811 г.). Общее учреждение министерств. Манифест. С. 686–767.
7. ПСЗРИ. Собр. 1. Т. ХХХI. № 24307. (25 июля 1810 г.). О разделении государственных дел на особые управления, с означением предметов, каждому управлению принадлежащих. Манифест. С. 278–280.
8. ПСЗРИ. Собр. 1. Т. XXXI. № 24502 (28 января 1811 г.). О устройстве Главного управления ревизии государственных счетов. Манифест. С. 529–531.
9. Ерошкина А. Н. Главное управление ревизии государственных счетов // Государственность России. Словарь-справочник. Кн. 1. М.: Наука, 1996. С. 197
10. Русский биографический словарь. В 20 т. Т. 8. М.: ТЕРРА-Книжный клуб, 1999. С. 66, 67.
11. Государственный контроль. 1811–1911. [Юбилейное издание]. СПб.: Государственная типография, 1912. С. 7.
12. Хитрово, Алексей Захарович // Русский биографический словарь в 25 томах. СПб.; М., 1896–1918.
13. Коняев А. И. Финансовый контроль в дореволюционной России. М.: Госфиниздат, 1959. С. 55.
14. ПСЗРИ. Собр.1. Т. ХХХVIII. № 29225. (25 ноября 1822 г.). Высочайше утвержденное Положение Комитета Министров. – Об определении при Департаментах Военного Министерства Обер–контролеров с помощниками от Государственного контроля для поверки счетов. С. 658–661.
15. ПСЗРИ. Собр. 1. Т. ХХХVIII. № 29683 (11 декабря 1823 г.). Высочайше утвержденное Положение Комитета Министров. – Об учреждении при Главном управлении путей сообщения Временного счетного комитета. С. 1307–1314.
16. Государственный контроль. 1811-1911. С. 59.
17. ПСЗРИ. Собр. 2. Т. XI. № 9812. (30 декабря 1836). Высочайше утвержденное образование Государственное Контроля. Именной указ, данный Сенатом. С. 320–334.
18. Сакович В. А. Государственный контроль в России, его история и современное устройство. СПб., 1898. С. 113.
19. Государственный контроль. 1811–1911. С. 83.
20. Коняев А. И. Финансовый контроль в дореволюционной России. С. 59, 60.
21. Белявский Ф. Исторический очерк государственного контроля в России. С. 19.
22. Государственный контроль. 1811–1911. C. 59–62.
23. Там же. С. 100.
24. См.: Алышевский Н. О прошлом и настоящем устройстве Государственного контроля в России. В память В. А. Татаринова. СПб., 1881. 99 с.
25. Яснопольский Л. Н. Очерки истории русского бюджетного права. 1. Исторический обзор составления наших государственных росписей и бюджетная реформа Татаринова. М.: Изд. В. П. Рябушинского, 1912. С. 297.
26. Гагемейстер Ю. А. О финансах России // Исторический архив. 1956. № 2. С. 114.
27. Там же. С. 123.
28. Ананьич Н. И. Материалы лекционных курсов Н. Х. Бунге 60-80-х годов XIX в. // Археографический ежегодник за 1977 г. М., 1978. С. 306, 307.
29. См.: Преобразование государственной отчетности. Ч. 3. Всеподданейшие доклады, послужившие основанием к установлению коренных начал нового устройства смет, касс и ревизии. СПб., 1861. С. 63–65.
30. Из общепринятого порядка контроля были исключены Министерство Императорского двора, суммы по Министерству иностранных дел, «назначаемые на предметы, тайне подлежащие и известные Его Императорскому величеству»; по всем вообще управлениям суммы, ассигнуемые «на известное Его Величеству употребление»; суммы дворянские, городские и мирские; те из заведений или капиталов ведомств Императрицы Марии, Императорского человеколюбивого общества и благотворительных обществ при Министерстве внутренних дел и других, ревизия которых предоставлена самим жертвователям, их представителям или специально указанным ими местам и лицам; по ведомству Святейшего Синода от контроля освобождались сборы от продажи свеч, венчиков и листов разрешительной молитвы, по доходам с недвижимых имений, заведений и капиталов, принадлежащих архиерейским домам, соборам и монастырям, суммы поступавшие от «доброхотных дателей», а также суммы, отпускаемые из Государственного казначейства на нештатное содержание означенных учреждений, и по доходам и расходам попечительств о бедных духовного звания.
31. Сакович В. А. Государственный контроль в России, его история и современное устройство. С. 125, 126.
32. Цит по кн.: Яснопольский Л. Н. Очерки русского бюджетного права. С. 227.
33. Яснопольский Л. Н. Очерки русского бюджетного права. С. 227, 228.
34. Там же. С. 229.
35. Там же. С. 231.
36. Там же. С. 235.
37. Правила о составлении, рассмотрении, утверждении государственной росписи и финансовых смет министерств и главных управлений, высочайше утвержденные 22 мая 1862 года // Реформы Александра II. М.: Юридическая литература, 1998. С. 191.
38. Государственный контроль. 1811–1911. С. 185.
39. Ходский Л. В. Основы государственного хозяйства. Курс финансовой науки. СПб., 1913. С. 529.
40. Временное положение о местных контрольных учреждениях. Высочайше утвержденное 3 января 1866 года // Реформы Александра II. С. 204.
41. Там же. С. 206, 207.
42. Белявcкий Ф. Исторический очерк государственного контроля в России. М.: Изд. Народного Комиссариата Государственного контроля, 1919. С. 25.
43. Там же.
44. Шепелев Л. Е. Царизм и буржуазия во второй половине XIX века. Проблемы торгово-промышленной политики. Л.: Наука, 1981. С. 75.
45. Там же. С. 115.
46. См.: Степанов В. Л. Н. Х. Бунге: Судьба реформатора. М.: «Российская политическая энциклопедия» (РОССПЭН), 1998. C. 70.
47. Там же. С. 71.
48. Там же. С. 72.
49. Там же. С. 72, 73.
50. В частности, в период министерства Н. Х. Бунге (1881–1886) более чем в два раза сократились податные сборы, в том числе значительно снизились выкупные платежи для крестьян, был принят указ о постепенной отмене податной подати вообще; создан Крестьянский поземельный банк; для уравнения бюджетных расходов и доходов были повышены косвенные налоги и прямые обложения зажиточной и богатой части населения; повышены таможенные пошлины, приняты другие меры для поддержки промышленности, торговли и железнодорожного строительства; накоплен солидный золотой запас для будущей денежной реформы. (См.: Белоусов Р. А. Государственный бюджет дореволюционной России // Экономическая история России XIX – ХХ вв.: современный взгляд. М.: «Российская политическая энциклопедия» (РОССПЭН), 2000. С. 45).
51. Куломзин А. Н., Рейтерн-Нолькен В. Г. М. Х. Рейтерн. Биографический очерк. СПб., 1910. С. 50.
52. Яснопольский Л. Н. Очерки русского бюджетного права 1. Исторический обзор составления наших государственных росписей и бюджетная реформа Татаринова. С. 296.
53. Прежняя практика подобного не предусматривала. Расходы военного ведомства со времен Алексея Михайловича ревизовались в особых комиссиях, назначавшихся верховной властью, по окончании военных действий. Первые попытки создания особых контрольных органов для ревизии расходов военного времени были предприняты во время экспедиции русских войск против турок 1828 года и в период польской военной кампании 1830–1831 годов. В составе находившихся на марше частей были учреждены особые временные счетные комиссии из гражданских чиновников, состоявшие при главной квартире армии и при штабах корпусов.
54. Коняев А. И. Финансовый контроль в дореволюционной России. С. 83.
55. Цит по: Сакович В. А. Государственный контроль в России. Его история и современное устройство. 2-е изд. СПб, 1898. С. 142.
56. ПСЗРИ. Собр. 3. Т. X. № 6609. Высочайше утвержденное положение о полевом управлении войск в военное время. 26 февраля 1890 г. Приложение 8.
57. См.: Чунтулов В. Т. Экономическая история СССР. М.: Высшая школа, 1969. С. 138.
58. Государственный контроль. 1811–1911. С. 233.
59. Сакович В. А. Государственный контроль в России… С. 134.
60. Там же. С. 135.
61. Ходский Л. В. Основы государственного хозяйства. С. 507.
62. Мигулин П. П. Наша банковская политика (1729–1903). Опыт исследования. Харьков, 1904. С. 101.
63. Мукосеев В. А. Торговля и кредит // Общественное движение в России в начале ХХ века. Т. 1. Предвестники и основные причины движения. СПб., 1909. С. 140.
64. Калинина Н. Н. Становление и развитие кредитно-финансового дела в России. М.: Изд-во Международной педагогической академии, 2002. С. 145.
65. Левин И. И. Акционерные коммерческие банки в России. Т. 1. Пг., 1917. С. 233.
66. Калинина Н. Н. Указ. соч. С. 131, 132.
67. Субботин А. Основы промышленного кредита в России // Народное хозяйство. 1902. № 8. С. 90.
68. Вопросы государственного хозяйства и бюджетного права. Вып. 1. СПб., 1907. С. 262.
69. См.: Вопросы государственного хозяйства… С. 27.
70. Мигулин П. П. Реформа денежного обращения в России и промышленный кризис. С. 302.
71. Государственный контроль. 1811–1911. С. 292.
72. Белявский Ф. Исторический очерк государственного контроля в России. С. 35.
73. Государственный контроль. 1811–1911. С. 295.
74. Там же. С. 305.
75. Белявский Ф. Исторический очерк государственного контроля в России. С. 38, 39.
76. Там же. С. 39.
77. Учреждения министерств. Т. I., ч. II. Издание 1892 года. СПб., 1892. С. 140–152.
78. Там же. 140.
79. Деятельность контрольных палат регламентировалась «Учреждением контрольных палат», вошедшим в «Общее губернское учреждение». На аналогичных с контрольными палатами основаниях действовали все прочие, постоянные и временные местные контрольные части, имевшие в своем составе общие присутствия.
80. К числу постоянных должностей относились должности представителей Государственного контроля в правлениях Балтийского судостроительного завода (с 1880 г.), Обуховского сталелитейного завода (с 1885 г.), членов от Государственного контроля в Совете по тарифным делам Министерства финансов (с 1889 г.), в Совете по железнодорожным делам Министерства путей сообщения (с 1889 г.), в Тарифном комитете Министерства финансов (с 1889 г.), в Совете Государственного банка (с 1894 г.), в Правлении общества Владикавказской железной дороги, в Совете Государственного дворянского банка (с 1895 г.), В Совете Крестьянского поземельного банка (с 1895 г.), директора от Государственного контроля в Правлении Общества юго-восточных железных дорог. Особые временные установления (местные контрольные части) открывались при каждой строящейся казной железной дороге, а также по мере необходимости при строящихся частных железных дорогах, при строительстве коммерческих портов, оборонительных сооружений и войсковых казарм, на переустройстве Мариинской водной системы, на работах по улучшения устья реки Днепр, представитель от Государственного контроля действовал при Министерстве путей сообщения для предварительного контроля оборотов, относящихся к устройству портов (с 1886 г.).
81. См.: Сакович В. А. Государственный контроль в Росси... С. 170.
82. Кризис самодержавия в России. 1895–1917. М.: «Наука», Ленингр. отделение. 1984. С. 184.
83. Коняев А. И. Финансовый контроль в дореволюционной России. С. 115.
84. Белявский Ф. Исторический очерк государственного контроля в России. С. 41,42.
85. Озеров И. Х. Как расходуются в России народные деньги. Критика русского расходного бюджета и Государственный контроль. По неизданным документам. Изд. 2-е. М., 1907. С. 246.
86. Боголепов М. Государственный контроль // Энциклопедический словарь русского библиографического института Гранат. Изд. 11. Т. 16. С. Стб. 255, 256.
87. Шингарев А. И. К вопросу о реорганизации Государственного контроля // Новый экономист. 1913. № 15.
88. Коняев А. Финансовый контроль в дореволюционной России. С. 132.
Бюллетень «Президентский контроль». 2004. №№ 4 – 12.
;
Империя под контролем...
© Copyright: Борис Тебиев, 2022
Свидетельство о публикации №222061801108
Свидетельство о публикации №222061801108
Рецензии