РАО и право

 
РАДИОАКТИВНЫЕ ОТХОДЫ: ЗАНИМАТЕЛЬНАЯ ЮРИСПРУДЕНЦИЯ 

В.Н. Комлев


ФГУП «НО РАО» разработало МОЛ-2015 и МОЛ-2022. Научно-исследовательский институт проблем экологии (НИИПЭ) осуществляет услуги по информационно-аналитическому и экспертному сопровождению деятельности ФГУП «НО РАО» в рамках процедуры прохождения государственной экологической экспертизы МОЛ-2022 (материалы обоснования лицензий, https://disk.yandex.ru/d/j5VGPZkC6mhk4g). Это дополнительно к постоянному сотрудничеству ФГУП «НО РАО» с научным руководителем – ИБРАЭ РАН и вряд ли менее десятком университетов и других организаций страны. НИИПЭ, Информационный центр филиала «Железногорский» ФГУП «НО РАО», а также Администрация ЗАТО Железногорск были организаторами общественных обсуждений, рабочих групп для анализа МОЛ-2022 и результатов их обсуждений, публикаций исходных и итоговых документов (в том числе анонимной/без указания авторства Таблицы учёта замечаний, предложений и комментариев, выявленных по объекту общественных обсуждений, https://  www.admk26.ru/  UserFiles/arc/  inform/2022/11/  tablica_ucheta_zamechaniy.
 PDF).


МОЛ – начальный и главный документ, который должен отражать и конкретизировать установленный порядок лицензирования. Прежде всего, его генеральную правовую основу (http://proza.ru/2022/12/22/1216). То есть, указанные организации, непосредственно задействованные в продвижении МОЛ, являются значимыми участниками начальных (по меньшей мере) этапов длительного процесса лицензирования создания и будущей деятельности федерального пункта глубинного захоронения радиоактивных отходов 1 и 2 классов опасности (ПГЗРО), аналогов которому в мире нет и не будет.


НИИПЭ и другие участники процесса в пределах своих компетенций, на всех этапах установленного порядка (подготовки МОЛ, экспертизы и лицензирования) обязаны совершить, например, вполне очевидное и основополагающее действие -  применить Закон «Об обращении с радиоактивными отходами» и Закон «О недрах» или проверить их применение другими. В противном случае могут, видимо, на любом этапе жизненного пути МОЛ возникнуть формальные основания оспорить бездействие/сокрытие допущенных ранее и повторяемых нарушений, сначала путем официальных возражений, а затем и в суде. И СРОК ВОЗМОЖНОЙ ПОДАЧИ ИСКА ДОСТАТОЧНО ПРОДОЛЖИТЕЛЕН, УЧИТЫВАЯ ДЛИТЕЛЬНОСТЬ ПРОЦЕССА ЛИЦЕНЗИРОВАНИЯ В ЦЕЛОМ (КАС РФ, Статья 219, п. 1.1). Такое бездействие относительно упомянутых законов допустили, например, участники подготовки МОЛ-2022 и их общественных обсуждений. Хотя в адрес участников информация о предполагаемом нарушении поступала неоднократно с момента опубликования МОЛ-2022 и после утверждения итогов обсуждений.


Конкретные судебные претензии к каким-либо участникам этапа подготовки МОЛ-2022 могут быть в общем случае связаны, вероятно, с разработкой, обсуждением, одобрением и утверждением разработанных с фундаментальным нарушением российского законодательства (прежде всего, правовой базы системы и установленного порядка лицензирования РАО классов 1 и 2) МОЛ-2022 (по сути и форме - близкий аналог также ошибочных МОЛ-2015 – основы действующих лицензий), противоречащих по создаваемому объекту назначению Стратегии-2018 (Стратегии создания пункта глубинного захоронения радиоактивных отходов - сегодняшнему концептуальному видению решения проблемы Росатомом), относящихся к участку «Енисейский», который не соответствует критериям ряда отраслевых норм и правил, не разведан и признан Протоколом ГКЗ (Государственной комиссии по запасам) Роснедр № 4523 от 03-02-2016 (одобренная деятельность – захоронение РАО) лишь ПОТЕНЦИАЛЬНО ПРИГОДНЫМ по результатам поисковой и оценочной стадий ПРЕДВАРИТЕЛЬНОГО геологического изучения (не более) С ПОВТОРНОЙ РЕКОМЕНДАЦИЕЙ (первая была в протоколе ГКЗ от 2012 г.) ВЫПОЛНИТЬ РАЗВЕДКУ.


Примеры претензий к некоторым участникам процесса правовых решений по ПГЗРО (2022-2023) - иски к Правительству РФ (Верховный Суд РФ, Дело № АКПИ23-49) и Росприроднадзору (Железногорский городской суд Красноярского края, Дело № М-145/2023), письмо Генеральной прокуратуры РФ № 72-02-2022 от 30.12.2022 (организация проверочных мероприятий).


Кроме того, ситуацию с претензиями поясняют: возражение на письмо от 13.09.2022 № 02-1/27-13443 от Енисейского межрегионального управления Росприроднадзора (электронный документ от 26.09.2022: сомнения в обоснованности отказа Управлением рассматривать замечания и предложения относительно деятельности, которая подлежит государственной экологической экспертизе, а также фиксирование невыполнения норм о переадресации и уведомлении вышестоящей организации по подчиненности о предполагаемых нарушениях), письмо Роснедр № ОК-04-37/19336 от 22.09.2022 об отрицательном заключении на проект геологоразведки участка «Енисейский», письмо Ростехнадзора № 06-00-18/2076 от 07.12.2022 о том, что регулирование недропользования по всем видам и на разных уровнях касательно ПГЗРО – полномочия Роснедр, письмо НТЦ ЯРБ № 15-04/64-ОГ от 13.01.2023 о поддержке рассмотрения возражений по МОЛ-2022 экспертной комиссией в рамках государственной экологической экспертизы, письма Министерства экологии и рационального природопользования Красноярского края № 36-41-288/23 от 08.02.2023, Администрации ЗАТО Железногорск № 168-ОП от 27.01.2023 и № 01-46/1019 от 15.02.2023 о возможности и факте переадресации возражений на МОЛ-2022 в Росприроднадзор для учета при государственной экологической экспертизе, письмо Росприроднадзора № МК-05-01-33/4721 от 16.02.2023 о том, что поступившая письмом Генпрокуратуры информация будет учтена при экспертизе МОЛ-2022.


Претензии участникам процесса могут быть предъявлены и по поводу возможного отказа разъяснить правовую ситуацию с учетом предполагаемых нарушений, сложившуюся вокруг разработки и продвижения МОЛ для участка «Енисейский». Пример - ответ/отказ директора ПРАВОВОГО департамента Министерства природных ресурсов и экологии РФ на поручение Правительства РФ о рассмотрении по существу 43-страничного искового заявления, направленного в Верховный Суд РФ (КРАЕВОЙ РАДИОЭКОЛОГИЧЕСКИЙ ЦЕНТР, 31 января 2023 г., письмо Минприроды № 21-47/3262 от 30.01.2023). Нежелание/неспособность разъяснять/отстаивать законодательную базу работ по Енисейскому проекту – серьезная причина усомниться в качестве этих работ.


Указанные выше конкретные иски - попытка оспорить разрешение на захоронение РАО страны в недрах конкретного участка, базирующаяся, в основном, на важной, но частной проблеме полноты геологических знаний о нем. Подробно анализировать эту ситуацию не буду, поскольку делопроизводство по искам пока не закончено.


Важнее и полезнее зафиксировать другие, не столь спорные и дополнительные к пониманию проблемы обстоятельства. Ограничения по срокам подачи иска и ошибочное толкование заявителем правовой базы российской системы лицензирования захоронения РАО 1 и 2 классов опасности в качестве причин отказа в принятии претензий к рассмотрению судами разного уровня не названы. Более того, при этом Закон «О недрах», весомую часть системы лицензирования, в Определении Верховного Суда от 25.01.2023 упоминают/используют (Дело № АКПИ23-49), так как здесь не возникает сомнения в объективности Закона «О недрах» и причинно-следственных связях правильного применения законодательства с безопасностью населения и страны. Закон «Об обращении с радиоактивными отходами» и Закон «О недрах» заведомо не являются «субъективным мнением частных лиц по проблемной тематике». Законы по определению принимают и применяют в интересах общества. Нарушение относящихся к захоронению особо опасных РАО законов – нарушение прав многих людей Красноярского края и других регионов.


Распоряжение Правительства Российской Федерации № 595-р от 6-04-2016: «Предоставить в установленном порядке… право пользования недрами Енисейского участка… для захоронения радиоактивных отходов…». Ключевые слова здесь: «установленный порядок» и «захоронение». Стратегия-2018 Росатома: «захоронение в ПГЗРО». А в МОЛ-2015 и МОЛ-2022: «хранилище», «объект использования атомной энергии» на основании Закона «Об использовании атомной энергии»» и кое-что еще.


Правовую ситуацию дополнительно осложняет странное сочетание в МОЛ-2022 по проблеме ПГЗРО (Резюме нетехнического характера, законодательные основы, с. 9 и 10) Закона «Об обращении с радиоактивными отходами» вопреки его статье 12 (п. 2) с прямым указанием на Закон «О недрах» не с ним, а с Постановлением Правительства РФ от 19.10.2012 № 1069 (документ более низкого уровня и другой сферы – классификации РАО по разным критериям), а также статуса «пригодная геологическая среда» с породами участка «Енисейский» (вопреки заключению Протокола ГКЗ № 4523 от 03-02-2016 о степени изученности пород, см. выше).


Разве допустима такая «оптимизация» (искажение) Закона «Об обращении с радиоактивными отходами» и ключевого/итогового (на сегодня) геологического документа - Протокола ГКЗ? Где Закон «О недрах»? Могут ли эти МОЛ в установленном порядке применяться при обосновании лицензий на экстремальное по своему назначению (для захоронения самых опасных РАО) недропользование в пределах промышленной территории оборонных предприятий?


Соблюдение принципов и положений Закона «О недрах» (особенно горно-геологических), связанных с захоронением РАО, по смыслу МОЛ-2022 перестает доминировать (если вообще не исчезает). Это нарушение российской системы недропользования, правовых основ лицензирования захоронения РАО категорий 1 и 2, Закона «Об обращении с РАО» и Закона «О недрах», а также требований подзаконных актов ряда федеральных законов, конкретных норм и правил.


Изменение в МОЛ-2015 и МОЛ-2022 главной идеи неизбежно вызывает изменение набора планируемых к применению практических норм, правил и критериев, следом – неприменение некоторых крайне необходимых или их нарушение. Качество лицензирования падает. Примеры - Протокол ГКЗ № 4523 от 03-02-2016 (особенно с. 36, справка В.А. Караулова, выводы, не указано соответствие Закону «О недрах») и раздел XXXIII, http://proza.ru/2020/09/20/903. Геологи не принимают во внимание Закон «О недрах»! 


Возможно, год от года через МОЛ-2015, выданную в 2016 году лицензию ГН-01,02-304-3318 и МОЛ-2022 тянутся представления/ошибки, обусловленные утвержденным в 2007 г. документом (ФЦП ЯРБ -1) и российскими колебаниями того времени перемен во взглядах на судьбу РАО между концепциями «хранение» и «захоронение». В Стратегии-2018, основанной на Законе «Об обращении с РАО» (2011 г.), уже сделан четкий выбор: захоронение и ПГЗРО. Разве исключен вариант, что подойдет время (особенно, если оно будет временем тревожной геополитической турбулентности), когда стратегические смысловые изменения (а вслед за ними – и новую нормативно-правовую базу требований и критериев) придется применить и при лицензировании? Ведь в МОЛ-2022 иногда появляются правильные слова: «Сооружение ПГЗРО является отдельным лицензируемым видом деятельности» (с. 91), «объектов глубинного захоронения радиоактивных отходов» (с. 36), «переход к эксплуатации объекта в формате пункта захоронения радиоактивных отходов после его сооружения» (с. 99). Похоже, именно первоначально заданный около 20 лет назад ориентир привел к тому, что даже геологи, как уже отмечено, не стали принимать при работе по ПГЗРО во внимание Закон «О недрах»!


Нормативной базой лицензирования деятельности относительно ПГЗРО, все же, должны быть и будут Законы «Об обращении с РАО» и «О недрах». И только на их основе МОЛ в правовом отношении могут быть безупречны. Волюнтаристский переход авторов МОЛ-2015 и МОЛ-2022 от законной для захоронения РАО-1,2 в иную систему координат (Закон «Об использовании атомной энергии», терминология, требования) вряд ли допустим.  Причем, если раньше Закон «О недрах» часто (http://proza.ru/2022/02/13/1032, http://proza.ru/2020/09/20/903) просто не упоминали как обязательный регулирующий документ, то в МОЛ-2022 (вслед за МОЛ-2015) однозначно на практике идут другим, особым и внесистемным путем, игнорируя нормы недропользования. 


МОЛ-2022 (возможно, и МОЛ-2015) необходимо переработать, привести в соответствие с нормами законодательства России, прежде всего, относящимися к недропользованию, и создавать ПГЗРО на основе соответствующих законодательству документов.


МОЛ – официально утвержденный документ/положительное решение (как и Распоряжение № 595-р, но другого уровня) одного из начальных этапов установленного порядка лицензирования, обусловивший/обуславливающий череду последующих нарушений, если они есть. Как и постановление Администрации Железногорска, которое утверждает результаты общественных слушаний или обсуждений. Как и действия организации, которая разрабатывала МОЛ. Как и заключение Государственной экологической экспертизы на последующем этапе, сделанное на основе МОЛ ранее или ожидаемое новое. Все они теоретически вряд ли являются (будут всегда являться) неприкасаемыми с точки зрения законодательства, если в них от МОЛ внесено правовое недоразумение. И вряд ли при долгой жизни ПГЗРО их всегда будут вспоминать добрым словом.


Следовательно, напрашивается скорректированный, исходящий из начала процесса лицензирования и правового фундамента проблемы, путь предъявления исков по участку «Енисейский» в связи с принципиальными нарушениями законодательства, видимыми непосредственно в рамках одного документа - МОЛ, а не нарушениями частными. При четкой и лаконичной аргументации на основе информации свободного доступа (Закон «Об обращении с радиоактивными отходами», Закон «О недрах», Закон «Об использовании атомной энергии» и МОЛ-2022/2015) именно правового и основополагающего фактора ситуации, ключевого звена. Такой путь возможен, перспективен и проще в отстаивании.


Претензия иска к соучастнику создания МОЛ-2022/2015 – неприменение/бездействие относительно правовых основ российской системы лицензирования захоронения РАО 1 и 2 классов опасности (Закон «Об обращении с радиоактивными отходами», Закон «О недрах»), неправомерное применение/действие относительно Закона «Об использовании атомной энергии». Требование – аннулирование МОЛ или официального решения - одобрения МОЛ, давшего право перейти к следующему этапу лицензирования. Такой путь разве не напоминает формат правовой коллизии (разногласий или противоречий между нормативными правовыми актами одного уровня, регулирующими смежные правоотношения) с устоявшимися судебными правилами разрешения? Или правовой ошибки? Это не юридические дебри, а вполне штатная (сопоставление фрагментов трех законов) судебная задача. 

См. также http://proza.ru/2023/06/16/625