Городское хозяйство России. 1870 1914 гг

Введение
   Переход Российской Федерации к рыночным отношениям не только выдвинул новые проблемы социально-экономического развития страны и отдельных ее территорий, но и существенно обострил старые противоречия. Среди них особенно выделяются противоречия в системе городского (муниципального) хозяйства, которое вот уже более 20 лет реформируется без видимого успеха. Сохранив многие стереотипы советской эпохи, современный российский город слишком медленно и непоследовательно превращается в административно-территориальное образование, соответствующее требованиям завершающего этапа индустриального развития и начала формирования основ постиндустриального общества.
   Затяжной характер кризиса системы российских городов обусловлен рядом обстоятельств. К их числу исследователи относят незрелость процессов децентрализации общественного сектора, а также традиционную унитарную ориентированность российского государственного менталитета. Непродуктивным представляется и механическое копирование зарубежных систем муниципального управления и наработанных за рубежом подходов к решению проблем социально-экономического развития городов.
   В этой связи целесообразным является обращение к опыту организации городского хозяйства и городского самоуправления, имевшему место на относительно небольшом историческом отрезке 1870–1914 годов, в течение которого в России возникла реальная возможность коренной перестройки, как системы муниципального управления, так и экономических параметров городского развития. Обращение к этому опыту (особенно к опыту реализации крупных муниципальных проектов, направленных на решение задач городского хозяйства) приобретает очевидный научный и практический интерес. Оно призвано углубить и расширить существующие представления о закономерностях феномена урбанизации, его национальных особенностях, природе и механизмах трансформационных процессов, происходивших на городских территориях в условиях преодоления в стране феодально-крепостнических пережитков и построения индустриальной экономики рыночного типа, формирования правового государства и гражданского общества.
   Актуальность темы исследования проявляется и в том, что развитие многих современных российских городов рождает противоречие между потребностями воспроизводства здорового населения, экологически устойчивой природной среды, ориентации местных рынков на удовлетворение потребностей большинства населения во всем их многообразии и реальной политикой городских властей, сфокусированной на удовлетворение потребностей состоятельного меньшинства [1].
   Процесс становления и развития российских городов, как центров индустриальной цивилизации, распространение общественных начал в руководстве их хозяйственной и социально-культурной жизнью, проблемы компетенции городских органов самоуправления не остался без внимания представителей отечественной и зарубежной науки. Осмысление и описание деятельности в сфере муниципального хозяйства российских городов началось во второй половине XIX столетия.
   Среди работ дореволюционных авторов, посвященных теоретическому осмыслению феномена городского хозяйства, необходимо отметить историко-экономические исследования А. Д. Брейтермана, Н. М. Бычкова, А. Г. Михайловского, А. Ф. Немировского, Д. Д. Семенова, И. О. Фесенко, М. П. Щепкина [2]. Активный вклад в рассмотрение общих проблем городского самоуправления, хозяйственно-правовых основ жизни российского города внесли известные российские правоведы: В. М. Гессен, А. Д. Градовский, П. П. Гронский, И. И. Дитятин, Н. М. Коркунов, Н. И. Лазаревский, М. И. Свешников и др.[3].
   Дореволюционные авторы в целом высоко оценивали вклад городского самоуправления в развитие территорий, выступали, как правило, оппонентами правительственной бюрократии, нередко тормозившей социально-экономическое и культурное развитие российских городов. Уже на начальном этапе введения в пореформенной России городского самоуправления ими был вскрыт противоречивый характер правительственной политики по вопросам городского самоуправления.
Примечательно, что на волне общественного и научного интереса к проблемам городского развития в России зародились основы теоретической экономики города. В числе основателей этого направления экономической науки были такие видные отечественные ученые как А. И. Чупров, И. Х Озеров, В. П. Семенов-Тян-Шанский, В. Ф. Тотомианц [4].
   В советское время вышли работы Н. Н. Байдаковой, М. А. Горловского, Л. Г. Захаровой, Б. В. Златоустовского, Ю. Р. Клокмана, С. П. Луппова, Б. Н. Миронова, В. А. Нардовой, А. Д. Хаирова [5] и др. В работах первых десятилетий советской власти преобладал ярко выраженный «классовый подход» к оценке муниципальной политики и деятельности органов местного самоуправления. Последние рассматривались как монопольная структура, отражавшая исключительно интересы богатых домовладельцев и купечества, игнорировавшая интересы широких масс малообеспеченного населения. Впоследствии оценки деятельности местного самоуправления были несколько смягчены, но и при этом классовый подход оставался ведущим вплоть до начала в стране рыночных преобразований.
В последние 20 лет интерес к деятельности городского самоуправления, к тому, как решались финансовые и иные проблемы городского хозяйства в досоветский период отечественной истории существенно оживился. Это продиктовано двумя важнейшими обстоятельствами: кризисом городского хозяйства в условиях трансформационного спада национальной экономики и стремлением исследователей воссоздать объективную картину того, что в реальности происходило в жизни дореволюционного российского города.
   Среди исследований последнего времени заслуживают внимания работы Е. Ю. Апкаримовой, А. В. Борисова, Л. Н. Гончаренко, Л. А. Ереминой, Н. А. Ивановой, Л. Е. Лаптевой, К. В. Лен, А. В. Литягиной, В. М. Марасановой, Н. Ю. Новичковой, Ф. А. Петрова, Д. Е. Скутарлеева, А. Ю. Ташлыкова, А. Ю. Шутова, В. С. Яновского [6]. Большинство из этих работ выполнено на региональном уровне. Серьезный интерес представляет коллективная монография, посвященная общественному самоуправлению в Сибири [7].
   В 2010 году вышло фундаментальное исследование А. Ф. Писарьковой «Городские реформы в России и Московская дума» [8]. В этой работе автор на широком круге источников подробно исследует состояние общественного управления пореформенной Москвы, городскую политику правительства, сильные и слабые стороны городского законодательства, важнейшие аспекты финансово-хозяйственной политики Московской городской думы.
   Необходимо отметить, что к настоящему времени большинство российских территорий имеет свою более или менее подробную и профессионально написанную историю городского хозяйства. Это дает реальные основания для научного анализа общих тенденций развития городского самоуправления и городского хозяйства дореволюционной России.
   Проблематика городского самоуправления частично рассматривалась в работах общего характера, как советского, так и современного периодов. Мнения авторов этих работ, как правило, совпадают с теми положениями и выводами, которые излагаются в специальных исследованиях.
   К истории городского самоуправления и экономики российских городов обращались и зарубежные ученые. Критически анализируя историю городов Московской Руси, известный немецкий социолог и историк экономики М. Вебер подчеркивал принципиальное различие между исторической ролью города в Западной Европе и в России, которую он относил к «восточному миру» [9]. Аналогичной точки зрения придерживались Б. Самнер, X. Сетон-Ватсон, Р. Пайпс и некоторые другие западные русисты, отрицавшие единство городской цивилизации России и Западной Европы [10]. Касаясь непосредственно проблем реформирования местного управления, французский историк Н. Верт отмечает, что реформы 1860–1870-х годов преследовали цель преобразовать политические институты Российской империи в соответствии с новыми социально-экономическими реалиями. Однако в силу паллиативного характера реформ, нежелания коронной администрации выпускать из рук бразды правления территориями, особого успеха эти реформы не имели [11]. Британский исследователь Дж. Хоскинг в книге «Россия: народ и империя» отметил слабость городских институтов Российской империи на всем протяжении ее истории. Вместе с тем автор приходит к выводу, что во второй половине XIX – начале XX века в России все-таки была заложена основа для городского самоуправления [12].
   Довольно подробно характер городской цивилизации досоветской России, проблемы местного самоуправления в империи исследованы американскими историками Д. Бровером, Дж. Брэдли, Р. Тарстоном, В. Хенчетом, Т. С. Персоном. [13]. В центре внимания указанных авторов процессы модернизации российских городов в  конце XIX – начале XX века, проблемы эволюции сословий и изменения структуры населения, вопросы взаимоотношений общества и власти.
   Разноречивый характер оценок истории российских городов, их экономической и социальной сфер в работах разных авторов свидетельствует, на наш взгляд, о недостаточной изученности экономических отношений в российском городе второй половины ХIХ – начала ХХ века. Указанное обстоятельство, с одной стороны, и современные потребности совершенствования системы управления городским хозяйством, его модернизации, с другой стороны, определили выбор темы настоящего исследования и его цель: на основе комплексного ретроспективного исследования проследить капиталистическую эволюцию российского города рассматриваемой эпохи, выявить важнейшие направления хозяйственной и социально-культурной политики городского самоуправления, ее экономическую и социальную эффективность в рамках национальной экономики.
    I. Городское управление и городское хозяйство дореформенной России
   Общие принципы городского самоуправления в России были заложены Петром I и получили свое развитие в годы правления Екатерины II. Благодаря Петру города были выделены в особые единицы управления. Реформы Петра были продиктованы, прежде всего, фискальными потребностями государства, необходимостью устранения недоимок [14]. В 1699 году Петр учредил бурмистрские палаты и земские избы, позднее переименованные в ратуши. Члены ратуш – бургомистры – избирались торговцами, ремесленниками и государственными крестьянами («уездными людьми»). Новый орган городского управления был изъят из ведения воевод и передан в подчинение центральному ведомству – Московской бурмистрской палате, избираемой московским купечеством; ее главная функция заключалась в сборе и раскладке налогов.
   В 1718 – 1724 годах в связи с очередной переорганизацией центрального государственного управления ратуши были заменены магистратами – выборными органами, наделявшимися определенными полномочиями в судебной, финансовой, полицейской и хозяйственной областях. Члены магистратов выбирались на мирских посадских сходах, в состав которых входили «граждане» – лица, принадлежавшие к городским сословиям (купечество, мещане, ремесленники и др.); только на «граждан» распространялась и сфера действия магистратов. К превращению российского города в самоуправляющуюся административно-территориальную единицу нововведения Петра I не привели. Созданные им городские учреждения в течение XVIII века были полностью дезорганизованы. Тем не менее, по мнению некоторых исследователей, они стали неким прообразом городских дум, которые появились во второй половине XIX столетия.
   21 апреля 1785 года императрицей Екатериной II была подписана «Грамота на права и выгоды городам Российской империи» («Жалованная грамота городам» или «Городовое положение» 1785 года), на основе которой провозглашался единый порядок городского самоуправления [15]. Документ этот стал основой русского городского законодательства. Городское положение 1785 года утверждало широкое представительство в городском общественном управлении – «всесословность» выборных органов власти и право участия в выборах всего городского населения. К участию в городском самоуправлении привлекались все горожане или «городовые обыватели», записанные в один из шести разрядов Городовой обывательской книги [16].
   Первый разряд составляли «настоящие городовые обыватели» – все те, кто владел недвижимостью независимо от происхождения, звания и занятий; второй – гильдейские купцы; третий – цеховые ремесленники; четвертый – иногородние и иностранные гости, которые «приписались к городу»; пятый – именитые граждане (лица, исполнявшие в течение ряда лет выборную городскую службу, ученые, имевшие университетские и академические аттестаты, художники, композиторы, а также банкиры, оптовые торговцы, судовладельцы); шестой разряд составляли посадские горожане, которые кормились «промыслом или черной работой». Шесть разрядов Городовой обывательской книги одновременно были и шестью избирательными разрядами – куриями. Городовое положение 1785 года вводило определенную систему органов городского самоуправления: общая городская дума – шестигласная дума – градское общество.
   Общая городская дума состояла из выборных представителей – гласных и городского головы. Гласные избирались на три года отдельно по шести избирательным разрядам – куриям и получали, таким образом, свои представительские полномочия от горожан всех шести разрядов. Независимо от числа гласных каждая курия имела в думе только один голос.
   Гласные общей городской думы избирали из своей среды по одному представителю от каждого из шести разрядов в шестигласную думу, которая являлась исполнительным органом городского самоуправления. Шестигласная дума должна была ведать городским хозяйством, его благоустройством и отчитываться по всем доходам и расходам перед губернатором. По городовым доходам и расходам городская дума была обязана составлять ведомости и отчет, который представлялся как губернатору, так и в казенную палату. Общая городская дума, «быв составлена из людей, занятых торгами, промыслами и ремеслами», должна была собираться по мере необходимости, но не менее одного раза за период своих полномочий. Шестигласная же дума должна была собираться один раз в неделю, а по необходимости и чаще.
   Согласно 167 статье Городового положения городской думе принадлежали попечения: «1) доставлять жителям города нужное пособие к их прокормлению или содержанию; 2) сохранять город от ссор и тяжеб с окрестными городами или селениями; 3) сохранять между жителями города мир, тишину и доброе согласие; 4) возбранять все, что доброму порядку и благочинию противно, оставляя, однако ж, относящееся к части полицейской исполнять местам и людям для того установленным; 5) посредством наблюдения доброй веры и всякими позволенными способами поощрять привоз в город и продажу всего, что ко благу и выгодам жителей служить может; 6) наблюдать за прочностью публичных городских зданий, стараться о построении всего потребного, о заведении площадей для стечения народа по торгу, пристаней, амбаров, магазинов и тому подобного, что может быть для города потребно, выгодно и полезно; 7) стараться о приращении городских доходов на пользу города и для распространения заведений по приказу общественного призрения; 8) разрешать сомнения и недоумения по ремеслам и гильдиям в силу сделанных о том положений».
Наряду с общей городской думой был создан еще один орган общественного самоуправления – градское общество. Участвовать в собраниях градского общества могли все горожане, но право голоса получали лишь достигшие 25 лет и владевшие капиталом, приносящим не менее 50 руб. дохода в год. Таким образом, собрание Градского общества состояло из граждан не беднее купцов второй гильдии. Члены собрания избирали городского голову, старост и других представителей административно-судебной власти городского самоуправления.
   Градское общество, как и городская дума, имело свою печать «с городовым гербом», свою «особливую казну», а также собственный дом, где проходили собрания общества и хранились архивы. Там же заседали общая городская дума и шестигласная дума. Городскому обществу было предоставлено право обращаться к губернатору с представлением ему ходатайств «о своих общественных нуждах и пользах».
На начальном этапе своей деятельности  городские думы, прежде всего, решали вопросы справедливого распределения повинностей, а также определения размеров городской собственности и городских доходов.
   «Жалованная грамота городам» (ст. 146–151) определяла источники городских доходов. В их число входили:
– 1% прибыли от проданного в городе вина (продажа крепких горячительных напитков тогда находилась в руках государства);
– доходы от сдачи в аренду городской собственности (в том числе мельниц, рыбных ловель и перевозов);
– «штрафные деньги в том городе, с купцов и мещан оного взыскиваемые».
   Согласно ст. 42, казна градского общества могла пополняться «добровольными складками». Городскими финансами непосредственно занимался городовой староста, к которому поступали «добровольные складки» и иные городские доходы. Староста организовывал торги на сдачу в аренду («в оброк») городской недвижимости, вносил в уездное казначейство подушную подать с мещан и однопроцентный сбор с объявленного купцами капитала, документируя  это соответствующими квитанциями.
Общая городская дума в Москве была торжественно открыта 15 января 1786 года в присутствии московского губернатора В. П. Лопухина, городского головы С. Д. Ситникова и 78 гласных. После присяги и молебна гласные провели первое заседание, на котором избрали членов шестигласной думы. В состав Московской общей думы (1786–1789 гг.) от шести избирательных курий было избрано: «настоящих городовых обывателей» – 15 гласных; купеческих гильдий – 3 гласных; цехов – 16 представителей; иногородних купцов и иностранных гостей – 28 (соответственно 16 и 12); именитых граждан – 1 и от посадских – 15 гласных.
   В провинциальных городах городские думы стали открываться позднее. Так, общая городская дума в Нижнем Новгороде была открыта лишь 5 июля 1787 года, а шестигласная дума – 8 июля. Свою практическую деятельность она начала с запроса городовому магистрату о городских доходах и собственности, в том числе о местах «удобных для заведения мельниц, рыбных ловель», кем они содержатся и за какую сумму оброка. Думу также занимал вопрос об определении «здесь в городе торгового дня» и места «куда приходить продавать и покупать удобно, что кому потребно» [17].
   В полицейском отношении города были выделены из уездов, и полицейским органом являлся правительственный чиновник — городничий. Екатерининская реформа не обеспечила органам городского самоуправления действительной самостоятельности по отношению к коронной администрации, но сделала крупный шаг в этом направлении.
Екатерина II гордилась тем, что в период ее правления на основании Учреждения о губерниях 1775 года в России было создано 216 городов. О том, что это были за города и как административный метод градообразования действовал на деле, показало исследование состояния российских городов, проведенное накануне принятия Городового положения 1870 года. Из 595 городских поселений Европейской России только 1/6 часть их могла быть признана по занятиям жителей чисто промышленными пунктами, 1/3 – полупромышленными, полуземледельческими, остальные города, т. е. половина, – чисто земледельческими или занимающимися отхожими промыслами [18]. Вследствие указанного обстоятельства, к началу ХХ века в России действовало около 20 законодательных актов, регламентировавших деятельность городского управления.
   В период недолгого правления императора Павла I многое из того, что было наработано под началом его матери, Екатерины II, подверглось основательной ревизии. Коснулась она и организации городского управления. Согласно императорскому указу 17 января 1799 года общая городская дума в Москве прекратила свое существование. В городе стал действовать Устав столичного города Москвы [19]. До этого дума медленно «затухала». В 1798 году дума собиралась лишь три раза, последний раз – 27 мая. На заседаниях присутствовало соответственно – 50, 24 и 11 гласных. В 1800 году было высочайше повелено упразднить магистраты во всех губернских городах, введя на их место ратгаузы. 
   В 1801 году молодой император Александр I Манифестом от 2 апреля предпринимает попытку восстановления действия Городового положения 1785 года, декларируя его «непреложность и неприкосновенность». Однако это не привело к сколько-нибудь значимым последствиям. В 1824 году для некоторого оживления городской жизни были учреждены торговые депутации и смотрители городских имуществ. В малонаселенных городах и посадах общественные учреждения были соединены с судебными учреждениями. Вместо дум и магистратов заведование городскими делами было передано ратушам.
   В 1846 году в России было разработано новое Городовое положение, не получившее, однако, распространения за пределами Петербурга и касавшееся лишь северной столицы. Несмотря на противоречивый характер, не исключавший, по выражению современника, «духа сословного антагонизма», Городовое положение 1846 года было некоторым шагом вперед по пути развития городского самоуправления по сравнению с тем, чем оно стало после смерти Екатерины II. В результате его реализации шестиглавая столичная дума была заменена всесословной городской думой. Из представителей пяти сословных групп была образована общая дума и ее исполнительный орган – распорядительная дума. Сословные группы были представлены такими категориями «петербургских обывателей», как: 1) потомственные дворяне; 2) личные дворяне, почетные граждане и приравненные к личным дворянам разночинцы; 3) купцы всех трех гильдий; 4) столичные мещане, не записанные в цехи; 5) столичные ремесленники или мещане, записанные в цехи. Избирательным правом в общую думу пользовались мужчины, владевшие недвижимым имуществом, приносящим доход не менее 100 руб., и приписанные к городскому обществу не менее двух лет. Городской голова Петербурга назначался правительством из кандидатов высших сословий, владевших недвижимостью в размере не менее 15 тыс. руб. Городовое положение 1846 года имело целью поднять городское хозяйство и учредить самоуправление. Однако, лишь частичное реформирование старых феодальных учреждений не способствовало эффективному решению поставленных задач [20].
   С началом правления Александра II (1855 г.) в России пробуждается общественная мысль и наступает эпоха буржуазно-либеральных реформ. Среди прочих проблем, требующих незамедлительного решения, всплывает и проблема перестройки всей системы городского управления. Страницы газет и журналов запестрели указаниями на необходимость уничтожения административной опеки, сковывавшей и парализовавшей всякую общественную самодеятельность, в том числе и в сфере городского управления. В повестку дня встал вопрос о реформе городского управления по типу всесословного управления, хотя бы в рамках петербургского.
Предложения о реформе городского управления правительством были услышаны. В 1862 году было отменено разделение в полицейском отношении городов и уездов: малые города стали подчиняться уездным исправникам. Однако крупные города (губернские и некоторые другие) были выделены из уездов и подчинены полицмейстерам. Петербург, Одесса и некоторые другие крупные города имели градоначальников, которые пользовались правами губернаторов.
   20 марта 1862 года император Александр II утвердил Положение об общественном управлении города Москвы, согласно которому  положения 1846 года было распространено (в несколько измененном в духе времени виде) на Москву.
При составлении Положения были учтены некоторые весьма прогрессивные для своего времени предложения, разработанные незадолго перед этим комиссией под председательством генерал-адъютанта П. А. Тучкова. В частности, был существенно ослаблен элемент сословности. Благодаря полному отделению сословных учреждений от городских впервые в городское управление были допущены представители крестьянского сословия. В составе распорядительного органа было ликвидировано привилегированное положение дворян и купцов в ущерб мещанам и ремесленникам.
   Городские учреждения получили сравнительно большую самостоятельность, приближаясь к самоуправлению. Дума созывалась городским головою без предварительного разрешения губернатора. При этом из состава распорядительной думы был выведен коронный чиновник. Обосновывая необходимость этой меры, П. А. Тучков писал, что коронный чиновник «фактически становится как бы начальником своих товарищей и своим присутствием подрывает доверие к ним со стороны выбравших их сословий и ослабляет их усердие к пользе общественной, которое растет только в труде самостоятельном». Кроме того, было возвышено положение общей городской думы, которая в Петербурге была в непосредственном ведении генерал-губернатора, a распорядительная дума, обязанная ранее делать систематические доклады губернскому правлению, была возведена на равную с ним степень губернского места. При этом комиссия П. А. Тучкова приводила в основание такого изменения как размеры московского городского хозяйства, так равно и то, что распорядительная дума имела в общей думе «опору своей самостоятельности и гарантии против недоверия правительства и общества».
   Избиратели делились на пять сословных разрядов (групп): 1) потомственные дворяне, владеющие собственностью в столице; 2) личные дворяне, почетные граждане и разночинцы, имеющие равные права с личными дворянами и почетными гражданами; 3) купцы всех трех гильдий; 4) столичные мещане; 5) столичные ремесленники и мещане, записанные в цехи. Каждый из этих пяти разрядов избирал из своей среды по 35 гласных в одно из пяти сословных отделений общей думы. Отделения возглавлялись сословными старшинами, избиравшимися из числа гласных. Городской голова мог быть избран только из числа дворян, почетных граждан или купцов 1-й гильдии, владевших в городе собственностью на сумму не менее 15 тыс. руб.
   Городовое положение 1862 года заменило шестигласную думу общей думой, в которую избирались 175 гласных — по 35 от каждой из пяти сословных групп. Исполнительные функции осуществлялись коллегиальным учреждением — распорядительной думой, в которую входили 10 выборных членов (по 2 гласных от каждого из пяти городских сословий), а также одного члена, назначенного правительством. Возглавлялась распорядительная дума городским головой.
В компетенцию органов городского самоуправления Москвы включались вопросы местного благоустройства и хозяйства. Основную часть доходов городского бюджета составляли прямые налоги с владельцев недвижимости. Значительной частью расходов были расходы на содержание административно-полицейского аппарата.
   Пределы самостоятельности городского самоуправления ограничивались контролем со стороны административных органов. Положение 1862 года, опираясь на сословную структуру общества, оставляло приоритет за образованными гласными, обеспечивало город надежными источниками дохода [21].
   Члены московской городской управы, как и в других городах империи, утверждались в должности правительственной администрацией: товарищ (заместитель) городского головы – министром внутренних дел, остальные члены – губернатором. Все члены городской управы считались состоящими на государственной службе. Чины им не присваивались, но они пользовались теми же правами, что и чиновники соответствующих классов. Должность члена городской управы по своему рангу была довольно низкой, тем более, если принять во внимание обширность и сложность отраслей городского хозяйства, которыми они заведовали в крупных и даже средних городах. В столицах должность члена городской управы соответствовала VII классу Табели о рангах (надворный советник или подполковник).
   В 1859–1860 годах комиссии, подобные московской, были созданы во всех губернских и уездных городах империи. Это было беспрецедентное по широте масштабов местное, общественное обследование, которое ни раньше, ни впоследствии не повторялось. Инициатива и исполнение этой незаменимой меры принадлежала директору хозяйственного департамента Министерства внутренних дел (впоследствии сенатору) А. Д. Шумахеру, являвшемуся одним из главных идеологов городовой реформы 1870 года. Для руководства комиссий из Петербурга была разослана вместе с министерским циркуляром обширная программа (опросник), составленная А. Д. Шумахером и касавшаяся всех сторон городского управления. Состав комиссий формировался губернаторами из авторитетных и влиятельных горожан, мнения которых в подлиннике представлялись в министерство. Таких заключений или пожеланий местных жителей поступило 595, и одно краткое изложение их содержания составило 140 печатных страниц.
   Практически все комиссии и их участники высказались за существенное реформирование городского управления, самостоятельность городов в решении их внутренних проблем, освобождение их от парализующего гнета губернаторов, губернских правлений и местного полицейского начальства. Историк либеральных реформ эпохи Александра II Г. А. Джаншиев приводит выдержки из записки Министерства внутренних дел, в которой резюмировалась работа местных комиссий: «Неудовлетворительность существующего положения городских учреждений и отношений их к административным властям комиссии единогласно объясняют отсутствием самостоятельности первых во всех главнейших действиях по городскому хозяйству и благоустройству. Мысль эта пробивается в соображениях комиссии всюду, где представляется к тому удобство и возможность»[22].
   Так, Тверская комиссия, характеризуя реальное положение дел в городской думе, указывала: «…В настоящее время дума подчинена, кроме начальника губернии, губернскому правлению, казенной палате и строительной комиссии. Эта многосторонняя зависимость города от губернских властей, замедляя успех всякого дела продолжительной перепиской и бесполезными формальностями, стесняет и думу, и городское общество в исполнении самых иногда необходимых предприятий, тем более, что губернское начальство, на разрешение которого восходят как всевозможные мелочи (так, например, городская дума должна просить разрешения губернского правления даже на продажу навоза от пожарных лошадей стоимостью не более 50 р., для чего назначаются торги), не всегда действует сообразно потребностям города и, не зная хорошо его нужд, часто не утверждает предположений думы и перемешивает сборы; так, налог, существующий в Твери для замощения города, слит с другими доходами и 19/20 города остаются не вымощенными» [23].
   На зависимость городского управления от губернских властей указывали Бузулукская и Самарская комиссии: «Зависимость городского управления от губернского правления и казенной палаты без дачи отчетности в городское управление признается крайне неудобной, потому что оно, будучи стеснено в своих действиях, делается как бы равнодушным к городским интересам и заботится не столько о пользах его, сколько о том, чтобы все имело законное основание, т. е. разрешение губернского правления, a между тем общество, не зная назначения городских доходов и расходов, смотрит на это дело, как на совершенно для него чуждое, и остается ни мало в нем незаинтересованным» [24]. По оценкам указанных комиссий чиновничья опека убыточна для городов. Благодаря множеству формальностей, городские оброчные статьи дают мало, постройки обходятся дорого, ремонты задерживаются и увеличиваются.
   В записке Нижегородской комиссии, в частности, говорилось: «В продолжение 28-ми лет сряду было передано на стены Кремля в строительную комиссию до 24.000 руб., но стены сии, несмотря на их непрерывный ремонт, не только не приведены в исправность, но в настоящее время требуют на улучшение уже не 857 pуб., a 2.600 руб. на том основании, что повреждения по северной стороне и в 11 башнях, по мнению строительной комиссии, весьма увеличились» [25].
   Несмотря на многочисленные сигналы с мест о неблагополучной постановке городского управления правительство медлило с принятием нового городового положения. Отчасти это объяснялось консервативными настроениями министра внутренних дел П. А. Валуева, отчасти – сложностью работы по подготовке реформы. С приходом в 1868 году на пост министра внутренних дел генерал-адъютанта А. Е. Тимашева подготовка городской реформы несколько ускорилась.
   Первая стадия работы реформаторов заключалась в собирании исторического, статистического и бытового материала о состоянии русских городов, которая была выполнена в 1863–1864 годах. Параллельно было организовано исследование состояния муниципального управления в ведущих странах Западной Европы. Результатами работ стали следующие издания министерства: «Историческое обозрение правительственных мер по устройству городского общественного управления», «Муниципальные учреждения в главнейших государствах Западной Европы», «Экономическое состояние городских поселений Европейской России»  (в двух томах), «Свод соображений местных комиссий об улучшении городского общественного управления».
                2. Компетенции городского самоуправления по Городовым
                положениям 1870 и 1892 годов
   16 июня 1870 года в жизни более пятисот российских городов произошло знаменательное событие. После семилетнего ожидания императором Александром II наконец-то было подписано новое Городовое положение, изменившее статус и систему органов городского самоуправления и приблизившее российские города к ценностям западноевропейской цивилизации [26].
   Принятию документа предшествовали бурные дебаты, проходившие на самых разных уровнях: от кулуаров Зимнего дворца и залов Государственного Совета до местных дворянских и купеческих собраний. Суть их состояла в том, насколько центральная (коронная) власть может доверять выборным и насколько успешно выборные смогут реализовать свое право распоряжаться местными финансами и вообще толково вести местные дела.
   Признав, что система городского управления, установленная в России устарела, законодатель решился предоставить «попечение о распоряжении по городскому хозяйству и благоустройству» городскому общественному управлению, оставив при этом за местным губернатором лишь право надзора за законным его исполнением.
К предметам ведомства городского общественного управления, согласно Положению 1870 года, были отнесены:
– дела по внешнему благоустройству города, а именно: попечение об устроении города согласно утвержденному плану;
– заведование устройством и содержанием улиц, площадей, мостовых, тротуаров, городских общественных садов, бульваров, водопроводов, сточных труб, каналов, прудов, канав и протоков, мостов, гатей и переправ, и, равно, и освещением города;
– дела, касающиеся благосостояния городского населения: меры к обеспечению народного продовольствия, устройство рынков и базаров;
– попечение об охранении народного здравия, о принятии мер предосторожности против пожаров и других бедствий и об обеспечении от причиняемых ими убытков;
– попечение об учреждении и развитии местной торговли и промышленности, об устройстве пристаней, бирж и кредитных учреждений;
– устройство на счет города благотворительных заведений и больниц и заведование ими на основаниях, указанных для земских учреждений и др.
   Согласно Положению, новая структура городского общественного управления должна была состоять из городского избирательного собрания, городской думы и городской управы.
   В обязанность городских избирательных собраний вменялось «избрание гласных городской думы через каждые четыре года».
   Всякий городской обыватель, «к какому бы состоянию он ни принадлежал», согласно Положению получал право голоса в избрании гласных при следующих условиях: 1) если он русский подданный; 2) если ему не менее двадцати пяти лет от рождения; 3) если он, при этих двух условиях, владеет в городских пределах на праве собственности недвижимым имуществом, подлежащим сбору в пользу города, или содержит торговое или промышленное заведение по свидетельству купеческому, или же, прожив в городе в течение двух лет сряду перед производством выборов, если он уплачивает в пользу города установленный сбор со свидетельств: купеческого или промыслового на мелочный торг, или приказщицкого 1-го разряда, или с билетов на содержание промышленных заведений, и если на нем не числится недоимок по городским сборам.
   В качестве аналога для проведения выборов гласных (депутатов) городских дум была выбрана прусская трехклассная избирательная система. Для производства выборов в гласные в каждом городе из обывателей, имеющих право голоса на выборах, учреждались три избирательные собрания, каждое из которых выбирало одну треть всего числа гласных. Для этого обыватели вносились в список избирателей в том порядке, в котором они следовали по сумме причитающихся с каждого из них в доход города сборов, дававших право голоса на выборах.
   После этого лица, внесенные в данный список, делились на три разряда, или собрания, следующим образом: к первому разряду причислялись те из показанных в начале списка избирателей, которые, внося высшие размеры сборов, уплачивали вместе одну треть общей суммы сборов, платимых всеми избирателями. Ко второму разряду причислялись следующие за ними по списку избиратели, уплачивающие вместе также треть всех сборов. К третьему разряду были отнесены все остальные избиратели.
   Составленный таким образом список с разделением избирателей на разряды утверждался городской думой. Выборы производились закрытой подачей голосов посредством баллотировки шарами. В гласные городской думы, по Положению 1870 года, мог быть избираем каждый обыватель, имеющий право голоса на выборах. Преимущества при этом отдавались православным христианам. Число гласных из нехристиан не должно было превышать одной трети общего числа гласных. Избирательные собрания не имели права давать избранным гласным никаких инструкций.
   Городские думы составлялись под председательством городского головы из гласных, избираемых на четыре года. Члены городской управы имели право присутствовать в заседаниях думы, участвовать в прениях и представлять объяснения по обсуждаемым делам. Однако пользоваться правом голоса они имели лишь в том случае, если являлись одновременно и гласными.
  Согласно Положению заседания городской думы назначались: или по усмотрению городского головы, или по требованию губернатора, или по желанию не менее одной пятой числа гласных. Гласный, имевший намерение сделать в заседании городской думы предложение, был обязан известить городского голову о предмете своего предложения за три дня до заседания. По предложению же, сделанному без соблюдения этого правила, прения хотя и допускались, но с отсрочкой окончательного решения до одного из следующих заседаний.
   Непосредственное заведование делами городского хозяйства и общественного управления возлагалось на городскую управу. Ей было предоставлено право ведения текущих дел по городскому хозяйству, изыскание мер к его улучшению, исполнение определений думы, сбор нужных сведения, составление проектов городских смет, взимание и расход городских сборов на установленных думою основаниях и представление в назначенные думою сроки отчетов о своей деятельности. В компетенцию управы входило утверждение проектов постройки и перестройки частных зданий, выдача разрешений частным лицам на устройство заводов, бань и других предприятий (ст. 114, 115).
   Если городская управа большинством членов полного ее присутствия признавала определение городской думы противозаконным, то, не приводя его в исполнение, она была обязана информировать об этом думу, а в случае, если разногласия между думой и управой не преодолевались, вносить дело к губернатору.
Должности городского головы, членов городской управы и городского секретаря замещались по выбору городской думы. Должностным лицам городского общественного управления не присваивалось право государственной службы за исключением лишь городского в губернских городах секретаря.
   Городовым Положением 1870 года избирательное право, как активное, так и пассивное, было предоставлено каждому городскому обывателю, к какому бы состоянию он ни принадлежал, если он был русским подданным, имел не менее 25 лет от роду и владел в пределах города какой-нибудь недвижимой собственностью или же уплачивал в пользу города сбор со свидетельств: купеческого, промыслового на мелочной торг (лицензию на право мелкой торговли) и т. п. Таким образом, каждый, кто владел хоть крошечным домиком, кто в качестве торговца или ремесленника платил в казну города, пользовался правом не только избирать, но и самому быть избранным в гласные.
   Положение 1870 года являлось крупным шагом вперед как по сравнению с предшествующим периодом, так и с той ситуацией, в которой оказалось городское самоуправление в конце ХIХ — начале ХХ веков. Будучи построено на идее доверия к общественной самодеятельности, оно пробудило российские города из спячки, придало динамику их развитию. В стране появились реальные предпосылки для формирования муниципального права. Благодаря реформе 1870 года в органы городского управления пришли достаточно подготовленные к делу «служения городу» люди, ранее чуравшиеся всяких общественных должностей в виду их полной зависимости от коронных чиновников. По этому поводу А. Ф. Немировский писал: «Только известная, законом прочно установленная самостоятельность и автономия городского самоуправления, огражденная от начальственного усмотрения, а тем паче произвола местной администрации, могла поднять в глазах населения городскую службу на ту высоту, на которой даже «достоинство» дворянина не считало ее для себя унизительной. И мы в действительности вскоре видим в среде городского правительства и управления не только рядовых дворян, но и потомков знатнейших родов и князей Рюриковичей» [27].
   К недостаткам Положения 1870 годы многие исследователи относили заимствование прусской трехклассной избирательной системы, которая создавала неравенство в пользовании избирательными правами, доходившее до огромных размеров. Так, в начале 1870-х годов в Петербурге разница в представительстве первого и третьего разрядов составляла 65-кратное выражение.
«…Система, заимствованная у Пруссии, – писал известный правовед и философ Б. Н. Чичерин, – отдала городское управление в руки купечества, которое своим богатством значительно возвышалось над остальными сословиями. Юридическая бессословность фактически повела к преобладанию одного сословия. Иного исхода трудно было ожидать, ибо подкладка все-таки оставалась сословною. Купцы, мещане, ремесленники  образовали отдельные корпорации со своими старшинами и выборными. Дворяне, со своей стороны, составляли самостоятельную корпорацию, стоящую вне городского общества, хотя многие из его членов, владея домами в городе, входили в состав последнего. …Дворянство в отношении к материальному благосостоянию не могло соперничать с купечеством. Последнее имело значительное большинство в первых двух разрядах, и только в третьем оно находило оппозицию в низших сословиях, которые имели тут перевес» [28].
   И все-таки, внутренняя организации городского управления, за исключением некоторых деталей, была достаточно рациональной. Распорядительные функции были предоставлены, как уже отмечалось, городской думе. Исполнительным органом, действовавшим в рамках отведенных ей думой полномочий, являлась управа.
   Распределение занятий и порядок действий управы и подчиненных ей органов устанавливались инструкциями, издаваемыми думой. Члены управы избирались думой и не нуждались в утверждении администрацией. Постановлением думы члены управы могли быть отстранены от должности и преданы суду. Городской голова также избирался думой, но утверждался в должности губернатором или министром внутренних дел (в зависимости от ранга города). Городской голова, как правило, занимал руководящее место не только в управе, но и являлся также председателем думы. Такой порядок многие современники считали не вполне рациональным, поскольку в определенных обстоятельствах он затруднял критику действий управы.
   Лучшей стороной реформы 1870 года было предоставление городскому общественному управлению сравнительно широкой самостоятельности в ведении городского хозяйства и решении местных дел. Утверждению губернской администрации или в некоторых случаях Министерства внутренних дел подлежали лишь наиболее важные постановления думы (как правило, финансовые). Огромное же большинство дел, в том числе и годовые сметы, решались думой окончательно и не нуждались ни в чьем утверждении. На губернатора возлагался надзор лишь за законностью действий органов городского самоуправления.
   В Министерстве внутренних дел вопросы городского самоуправления рассматривались Хозяйственным департаментом, образованным еще 4 ноября 1819 года, в том числе и для руководства городским хозяйством, а также для снабжения населения продовольствием [29].
   Городские вопросы находились в ведении нескольких отделений Хозяйственного департамента. Так, 4-е отделение департамента с 11 апреля 1896 года осуществляло высшее заведование городскими доходами, утверждало определения городских дум по финансовым и хозяйственным вопросам, рассматривало ходатайства городских дум об установлении новых сборов, об увеличении размера сборов. В ведении отделения находились также рассмотрение городских росписей, городских финансовых счетов, дел о продаже и приобретении городских имуществ, об изменении размеров существующих налогов, об оказании городам помощи от казны и земств.
   В ведении 4-го отделения находились Бессарабская, Екатеринославская, Таврическая, Херсонская, Полтавская, Черноморская губернии, три Прибалтийские губернии и десять губерний Западного края, десять губерний Царства Польского, Кавказский край, Дагестанская область, Николаевское военное губернаторство и градоначальство. Остальные территории империи, в том числе губернии Европейской России, курировало 5-е отделение департамента.
   Делами по городскому общественному устройству занималось 6-е отделение Хозяйственного департамента. Оно утверждало в должности членов присутствий по городским делам, лиц по избранию городских дум, ведало выборным производством городских голов в столице, утверждало постановления городских дум, занималось делами строительства, производством торговли и промышленности в городах, делами по взиманию в них казенных сборов и налогов, распределяло города и уезды на разряды (в торговом отношении), ведало устройством податных присутствий и обложением торговых предприятий дополнительным процентным и раскладочным сборами, взиманием налогов в пользу казны с недвижимых имуществ.
   Вопросы сословного управления в городах решались в 7-м отделении Хозяйственного департамента. Им же осуществлялся высший технический надзор за производством общественных и частных построек в городах, устройством в городах конно-железных дорог и улучшением освещения.
   Судебную защиту городского самоуправления должны были обеспечивать губернские по городским делам присутствия. В состав присутствий входили: губернатор, вице-губернатор, председатель казенной палаты, прокурор окружного суда, председатель губернской земской управы, городской голова губернского города и председатель мирового съезда. Активный участник подготовки крестьянской реформы 1861 года правовед А. А. Головачев замечал по этому поводу, что в России считается необходимым все вопросы, возникающие в административной практике, разрешать административным порядком. При этом власти забывают, что вопросы, возникающие в административной практике, т. е. вопросы о так называемых пререканиях, о пределах власти и законности административных распоряжений, есть также вопросы о праве и, как таковые, подлежат разрешению судебных мест. Головачев не видел необходимости в учреждении особого присутствия по городским делам, поскольку в случае замеченной незаконности действий городского управления или жалоб и пререканий все вопросы могли бы рассматриваться судом в общем, установленном законами порядке [30].
   Последние годы царствования Александра III выдвинули на политическую авансцену идеи централизации и укрепления принципа бюрократического самодержавия. «Русское самодержавие, – писал один из идеологов правительственного консерватизма М. Н. Катков, – не может и не должно терпеть никакой неподчиненной ему или не от него исходящей власти в стране, никакого государства в государстве. <...> Самое главное – устроить на твердых началах и поставить в правильное отношение к центральному правительству земство и местное управление» [31].
   Одним из ведущих идеологов политики укрепления монархической государственности являлся граф Д. А. Толстой, известный своими реакционными инновациями в сфере народного образования. Сменив в 1882 году пост министра народного просвещения на пост министра внутренних дел, Толстой стал активно продвигать идеи укрепления вертикали государственной власти и практически воплощать в жизнь печально знаменитые идеи Положения 14 августа 1881 года о чрезвычайной и усиленной охране. Назначение Толстого на столь ответственный пост многими в России было воспринято как шаг назад, к крепостничеству. Комментируя это событие, известный правовед Б. Н. Чичерин, являвшийся в те годы гласным в Московском и Тамбовском земствах, писал: «Для России назначение графа Толстого было… не шуткой. Это был роковой шаг, определивший окончательно направление нового царствования… Это был вызов, брошенный всему, что думало и чувствовало в России, всему, что питало в себе какие-нибудь благородные помыслы и стремления. Правительство во всеуслышание заявило, что оно в обществе не нуждается, и отныне будет опираться исключительно на доползшее до вершин отрепье бюрократических порядков» [32].
   Наряду с мерами по укреплению полиции и охранительной службы, усилением цензуры за печатными изданиями министерство Д. А. Толстого развернуло активную подготовку контрреформ местного самоуправления. Основные идеи в этом вопросе были изложены Толстым в его всеподданейшем докладе Александру III в 1886 году. 
 Суть этих идей сводилась к тому, что основная причина всех беспорядков в местном управлении состоит в слабом проявлении власти. «Ложное направление земского дела, неправильное ведение земского хозяйства» – неизбежное следствие «предоставления земству самостоятельной, через посредство выборных исполнительных его органов, деятельности по предметам местного хозяйства и благоустройства». Самостоятельность в ведении местного хозяйства, по мнению Д. А. Толстого, вредит его интересам.
   Данные рассуждения легли в основу нового земского Положения 12 июня 1890 года. Этим законом было введено сословное представительство в земстве. Судьбу земства разделило и городское самоуправление. В 1892 году оно подверглось реформированию, аналогичному тому, которому, подверглось самоуправление земское. 11 июня 1892 года было принято новое Городовое положение, действовавшее фактически до крушения монархии в марте 1917 года.
   Наибольшие изменения были внесены в избирательную систему. По Положению 1892 года трехразрядная система заменялась одним избирательным собранием, имущественный ценз повышался за счёт установления нижней планки стоимости имуществ, владельцы которых допускались к выборам (1000 руб. для губернских городов и 300 руб. – для уездных). Избирательные права горожан, таким образом, существенно урезались. Это коснулось как крупных и средних, так и малых городов.
Число избирателей в Петербурге, например, сократилось с 21 тыс. до 8 тыс. человек, в Москве – с 20 тыс. до 7 тыс., в Харькове – с 6890 до 2291, в Ростове-на-Дону – с 5383 до 788 человек. В Нижнем Новгороде, население которого составляло примерно 100 тыс. человек, избирательным правом пользовались лишь около полутора тысячи горожан [33].
   В городских думах были представлены, фактически, лишь интересы крупного домовладения и торгово-промышленного капитала. Городское управление оказалось в руках немногочисленной группы состоятельных лиц. Существенно ограничивалось пассивное избирательное право, так как в гласные от участка могли избираться только лица, относящиеся к избирателям именно данного участка.
   В Москве как столичном городе в число избирателей были включены только физические и юридические лица, владеющие недвижимостью достаточно высокой стоимости (не менее 3000 рублей), а также купцы 1-й гильдии. Тем самым избирательного права лишилась такая категория столичных налогоплательщиков, как квартиронаниматели, причем независимо от стоимости арендуемых ими квартир. Таким образом, почти вся городская интеллигенция отстранялась от участия в выборах. Из состава избирателей исключались купцы и домовладельцы иудейского вероисповедания, священнослужители христианских конфессий, владельцы винных лавок и питейных домов, ряд других категорий горожан.
   Произошли также изменения и во внутреннем устройстве органов городского управления: управа была поставлена в более независимое от думы положение, права городского головы, как председателя думы, были значительно расширены за счет прав гласных, дума лишалась права отдачи под суд членов управы.
   Новое Городовое положение приравнивало выборных должностных лиц городского управления к правительственным чиновникам, поставило их в дисциплинарную зависимость от администрации. Городские головы и члены управы считались состоящими на государственной службе, губернатор получил право делать им предписания и указания, а губернское по городским делам присутствие могло отстранять их от должности, дума же этого права была лишена. «Есть ли что-либо ненормальнее такого положения вещей! – писал по этому поводу К. А. Пажитнов. – Можно сказать, что после реформы 1892 г. у нас вообще не осталось самоуправления в общепринятом смысле слова...» [34]. Реформа 1892 года отбросила устройство местной власти в городах России назад. Если Городовое положение 1870 года устанавливало порядок близкий к тому, который существовал в городах Западной Европы, то законы 1890–1892 годов внесли такое ограничение избирательного права и такое вмешательство в местные дела со стороны администрации, каких не знало в то время ни одно цивилизованное государство.
   По положению 1892 года дума сохранила весь круг вопросов, которыми занималась раньше. Прежней осталась и структура самоуправления. Городской голова по-прежнему совмещал посты руководителя думы и управы, что формально усиливало исполнительную власть. За то административный надзор за деятельностью органов городского самоуправления, установив контроль губернатора и губернского присутствия не только за законностью, но и за целесообразностью действий общественного управления, был усилен фактически. В соответствии со статьей 83 Городового положения начальник губернии мог приостановить любое постановление городской думы, если оно, по его мнению, «не соответствует общим государственным пользам и нуждам, либо явно нарушает интересы местного населения». Например, согласно статье 78 Городового положения обязательному утверждению губернатором подлежали постановления городской думы о займах от имени города, о размерах платы за пользование городским общественным транспортом, водопроводом, пристанями и т. д.
   Приостановленное губернатором постановление думы передавалось в губернское по земским и городским делам присутствие. Присутствие могло отменить решение думы или, наоборот, вопреки губернатору, ввести его в действие, что на практике встречалось крайне редко. В последней инстанции дело решалось Правительствующим Сенатом, если оно было остановлено, как незаконное, или же Государственным Советом и Комитетом министров, если оно было остановлено как нецелесообразное. В Сенат дело поступало лишь в том случае, если дума обжаловала решение губернского по земским и городским делам присутствия. Государственный Совет рассматривал дела, если последствием предполагаемого изменения должно было явиться повышение городского обложения против определенного городской думой. Для незначительных городов (согласно ст. 83–88 Городового положения) вместо Комитета министров последней инстанцией в решении дел означенного рода являлся министр внутренних дел.
   Мелкие распоряжения, не подлежавшие утверждению правительственной власти, хотя и представлялись также губернатору, приводились в действие без его санкции, если в двухнедельный срок со дня их получения губернатор не останавливал их исполнения.
   Надзор губернатора за деятельностью городских управ выражался, прежде всего, в праве их ревизии (ст. 101). Усмотрев из ревизии или из жалобы, поданной ему, неправильные действия управы, губернатор был обязан предложить ей восстановить нарушенный порядок. Если управа имела затруднения к исполнению такого предложения, дело предварительно сообщалось городской думе, которая сама могла отменить постановление управы.
   Одним из негативных проявлений Городового положения 1892 года являлось то, что оно (в целях «экономии») существенно урезало исполнительный аппарат органов самоуправления. Если Положение 1870 года устанавливало минимум числа членов городских управ (не менее двух сверх городского головы), то положение 1892 года определяло максимум: для губернских и равных им по значению городов – в три члена, для городов с населением свыше 100 тыс. человек – до четырех, для столичных городов – до шести членов. Нормальное же число членов управ для уездных и прочих небольших городов определялось в количестве двух человек (ст. 90) [35]. Компенсацией этого служили различного рода думские комиссии, которые до 1892 года заявляли о себе весьма слабо. В новых условиях они готовили проекты решений городских дум и, как умели, проводили их в жизнь.
   Одновременно с Городовым положением 1892 года были утверждены Правила об упрощенном городском общественном управлении в тех городских поселениях, где Комитет министров своими высочайше утвержденными положениями признал невозможным ввести общий порядок «по недостаточности городских средств, свойству занятий населения и степени развития торговли и промыслов». Дума заменялась здесь собранием уполномоченных (от 12 до 15 человек), избираемых местными домохозяевами, недвижимое имущество которых оценивалось в сумму не менее ста рублей. Городской голова и городская управа заменялись городским старостой с одним или двумя помощниками. Разногласия между губернатором и собранием уполномоченных разрешались окончательно губернским по городским и земским делам присутствием, за исключением тех случаев, когда речь шла о повышении городского налогообложения.
   Многие отечественные правоведы, экономисты и даже государственные деятели тех лет с осуждением отнеслись к городской реформе 1892 года. Новое Городовое положение оценивалось или как консервативный и реакционный документ, в противовес либеральному Городовому положению 1870 года, принятому при Александре II. «Господство профессионального чиновничества – неустранимый факт современной государственной жизни, – писал известный правовед В. М. Гессен, – именно потому необходимо ввести это господство в определенные границы, противопоставить бюрократии самодеятельное общество. – Недостатки бюрократизма сказываются особенно чувствительно в тех случаях, когда бюрократия берет на себя непосредственное осуществление местных интересов, непосредственное воздействие на местную жизнь. И наоборот, именно в сфере самоуправления наиболее плодотворна деятельность местных людей, свободных от бюрократической зависимости и бюрократической рутины, знающих местную жизнь и непосредственно заинтересованных в ее успехах» [36].
   Городовое положение не давало исчерпывающего перечисления функций общественных установлений. «Обстоятельство это, – отмечал В. М. Гессен, – отнюдь не способствует, как можно было бы думать, большей самостоятельности самоуправления; наоборот, оно приводит к тому, что в действительности компетенция общественных установлений определяется не столько объективными – твердыми и определенными нормами закона, сколько субъективным усмотрением («политическими соображениями») органов администрации. Сплошь и рядом губернаторы утверждают или признают незаконными постановления собраний и дум, состоявшиеся по вопросам, специально не предусмотренным Положениями, в зависимости от того, считают ли они эти постановления политичными или нет. И точно так же высший орган административной юстиции, I деп[артамент] Прав[ительствующего] Сената, при рассмотрении вопроса о пределах компетенции общественных установлений, руководствуется нередко главным образом политическими соображениями о целесообразности данного решения, справедливости и удобстве его…» [37].
   Обозревая положение дел в провинции, газета «Санкт-Петербургские ведомости» писала: «Неспособность современного состава большинства городских дум к широкой плодотворной работе получает наглядное подтверждение в деятельности Борисоглебского городского управления. Потребности населения у нас неудержимо растут, но дума, не принимая никаких крупных мер для расширения бюджета, предпочитает добывать гроши из наименее состоятельной части населения» [38].
   «Преобладающее представительство домовладельцев и купечества в городском хозяйстве, – писал И. Х. Озеров, – окрашивает своеобразным резким цветом все наше городское управление, именно везде заметно преобладание интересов классов достаточных и, наоборот, остаются в полном забвении интересы малоимущих. Это заметно <…> и в области внутреннего управления, и в финансовом хозяйстве» [39].
Последний тезис экономист иллюстрирует сообщением газеты «Россия» с Харьковского съезда представителей городских общественных банков, в котором отмечалось, что в новых условиях привилегированной группе крупных торговцев и домовладельцев оказалась подчиненной и деятельность общественных банков. Интересы же беднейших производительных классов городские банки совершенно игнорируют, что отразилось и на программе вопросов, предложенных для обсуждения на Харьковском съезде представителей городских общественных банков.
   Известный журналист и специалист в области городского управления Г. И. Шрейдер, сравнивая Городовые положения 1870 и 1892 годов, подчеркивал положительные моменты городской реформы 1870 года и дал, в целом, отрицательную оценку Городовому положению 1892 года, называя его контрреформой [40]. Недостатки закона о городском самоуправлении 1892 года в действии Шрейдер показал через анализ городских выборов 1897 года [41], которые выявили безразличное отношение избирателей к выборам в городские думы, что явилось результатом ограничения избирательных прав горожан законом 1892 года. В итоге, Шрейдер пришел к выводу о необходимости проведения новой городской реформы, реставрирующей «упраздненное самоуправляющееся «городское общество» [42].
Знакомство с публикациями тех лет позволяет сделать вывод о том, что городская контрреформа 1892 года породила новую генерацию «выбранных бюрократов», не способных и не имевших желания решать актуальные проблемы городской жизни.
   «Когда приходишь в городскую думу, – писал корреспондент газеты «Русь» из Вологды, – и встречаешь благообразных хозяев города, видишь только одно, что все они живы и здоровы, что ничего они ровно не придумали от заседания до заседания и не придумают никогда, и что вообще ни о чем думать не намерены. Это совершенно особый тип довольного человека, редко шагающего дальше своей харчевни – и в прямом, и в переносном смысле слова. Нет ни денег (у города), ни самого желания достать их, ни какой-либо новой мысли, ни стремления создать эту мысль, и осуществить ее – ровно ничего» [43].
   «…Реформа 1892 года, – писал А. Г. Михайловский, – превратила городскую управу в коллегию выборных чиновников, подчиненных губернским властям, а думу – в простой совет при управе; все же городское управление в совокупности обратилось в полуобщественное, полу-бюрократическое учреждение, лишенное самостоятельности, суженное в своей компетенции, поставленное под строгий административный надзор и являющееся представителем взглядов и интересов не всего городского населения, а лишь наиболее зажиточных горожан-собственников» [44].
   Оправдывая политику контрреформ, правовед Н. Е. Волков, автор пространного «Очерка законодательной деятельности в царствование императора Александра III. 1881–1894.», отмечал, что принцип «разъединения власти», вызвавший конфликты местного самоуправления с коронной администрацией, положенный в основание конституционных учреждений Западной Европы, «был совершенно непригоден в применении к русским учреждениям, как противоречащий основному началу Русского Государства – Самодержавной Императорской власти». «Многочисленные реформы предшествующего царствования, затронувшие разнообразные стороны государственной жизни России, – указывал Волков, – далеко не оправдали возлагавшихся на них надежд. Преобразованные и вновь организованные учреждения (суд, земство, крестьянское и городское управление) были поставлены в столь независимое положение друг к другу и даже к правительственной власти, деятельность их была до такой степени несогласованная, что различные органы государственного управления, совершенно разъединенные, вступали между собой в постоянные и нежелательные коллизии, забывая, по-видимому, что они не более как представители единой и самодержавной власти. Ложно понятые и истолкованные самостоятельность и несменяемость переходили нередко в произвол и безнаказанность должностных лиц; а разъединение власти повлекло за собой ее ослабление, граничащее с безначалием»[45].
   К сожалению, близкую позицию в оценке контрреформ занимают и некоторые современные авторы. Так, исследователь городского самоуправления в Москве Л. Ф. Писарькова пишет в заключении своего фундаментального труда: «…Исследование состояния городского общественного управления показало, что в 1870–1880-е гг. оно действительно нуждалось в реформировании и изменения, внесенные в его организацию в 1892 году, были продиктованы самой жизнью. В новом Городовом положении нет ни одной принципиально важной статьи, необходимость которой не признавалась бы обществом и городскими думами еще в 1870-е гг. Закон 1892 г. лишь устранял недостатки, проявившиеся за 20-летний период действия Положения 1870 г., и был необходимым и закономерным звеном в развитии городского самоуправления в России» [46].
   В публицистике и научной литературе 1870–1880-х годов действительно много говорилось о недостатках Городового положения 1870 года. Но не в том, ракурсе, о котором пишет Л. Ф. Писарькова. Об этом убедительно свидетельствуют приведенными нами выше высказывания видных российских юристов. В России 1880-х годов действительно ожидались реформы земского и городского самоуправления. Но совершенно иного рода, чем те, которые были зафиксированы в законах 1890 и 1892 годов. Демократическая Россия требовала от власти следующего:
«1. Необходимо точное и вполне определенное отграничение предметов ведомства, входящих в понятие местного управления, от предметов, входящих в понятие центрального управления на местах.
2. Местное управление, во всей полноте своих функций, должно ведаться не бюрократией, а самоуправляющимся обществом.
3. Самоуправление должно быть бессословным.
4. В сфере местного управления администрации должна принадлежать функция высшего, вневедомственного надзора, отграниченного резкой и отчетливой чертой от функции активного управления» [47].
   По мере оживления городской жизни и городского хозяйства, активизации деятельности органов местного самоуправления, его отношения с правительственной бюрократией осложнялись, что создавало дополнительные препятствия для экономического и социально-культурного развития территорий. Споры между городами и земствами, с одной стороны, и местной администрацией, с другой, являлись предметом постоянных разбирательств в Правительствующем Сенате, Министерстве внутренних дел и других инстанциях. На волне конфронтации в стране набирает силу общественное либеральное движение, объединившее деятелей земств и городов в борьбе с правительственной рутиной и требовавшее более радикальных преобразований в «области местных учреждений».
   Искреннее сочувствие этому движению проявляли даже умеренные консерваторы, такие, например, как известный общественный деятель пореформенной России, правовед и публицист К. Ф. Головин. В своем исследовании, посвященном проблемам местного самоуправления, К. Ф. Головин писал: «Самоуправление земское и городское должно быть расширено в сфере его деятельности, и также освобождено от всякого правительственного контроля. Порядок выбора гласных следует изменить в смысле расширения представительства крестьян и бедных горожан, причем в думы и земские собрания должен быть открыт доступ лицам, имеющим лишь один образовательный ценз. Власть предводителя дворянства должна быть устранена. Наконец, выборное начало следует распространить по возможности на все должности местного управления с подчинением местной полиции земству и городским думам» [48].
   Попытки реформирования Городового положения 1892 года начались уже вскоре после его введения. Одним из первых был поднять вопрос о предоставлении избирательных прав плательщикам государственного квартирного налога [49]. Закон об этом налоге, как некоем суррогате подоходного налога, был принят 14 мая 1893 года [50]. Налог собирался с лиц, занимавших помещения для жилья (квартиры), собственные, наемные и бесплатно предоставленные в пользование. Налог собирался только в населённых пунктах, входивших в прилагаемое к Положению расписание. Все населённые пункты разделялись законом на 5 классов, по уровню арендной платы. Жилые помещения, для каждого класса населенных пунктов по отдельности, разделялись на разряды (от 35 до 19 разрядов), по вменённой величине арендной платы. Для каждого разряда помещений внутри каждого класса населённых пунктов закон устанавливал оклад – отдельную ставку налога.
   От уплаты налога освобождались духовные лица христианских исповеданий и дипломаты. Налогом не облагались помещения, занятые под любого рода коммерческие, общественные и производственные цели. Из жилых помещений обложению налогом не подлежали: дворцы членов Императорского дома, архиерейские дома и монастырские помещения, пансионы и общежития для учащихся, богадельни и приюты, военные казармы, жилища рабочих при фабриках и заводах, постоялые дворы и ночлежные дома. Не облагались налогом и те помещения, арендная плата за которые была ниже минимального первого разряда.
   Налог устанавливался по размеру реально уплачиваемой квартирной платы (без учета платы за освещение и отопление), а если помещение не сдавалось в наём, устанавливалась вменённая величина квартирной платы. Для сооружений, квартирную плату за которые не представлялось возможным оценить, квартирная плата принималась равной 4 % от оценочной стоимости недвижимости. Если лицо занимало казённую квартиру взамен установленных квартирных денег, квартирная плата принималась равной этим деньгам. Если размер квартирных денег не был установлен штатами — квартирные деньги признавались равными пятой части жалованья [51].
   Статья 136 действующего Городового Положения оставляла за городскими думами право ходатайствовать о введении сбора с нанимателей квартир и других жилых помещений, что рождало некоторую законодательную несогласованность. В ходе обсуждения данной проблемы была предложена мысль о введении дополнительного городского квартирного сбора и возможном предоставлении избирательных прав квартиронанимателям, уплачивающим означенный сбор. Актуальность этого вопроса определялась и тем, что во многих городах не удалось избрать установленное законом количество гласных. Остро стоял и вопрос о целесообразности исполнения городским головой обязанностей председателя в думе и управе. Для разработки этих вопросов в 1899 году при Министерстве внутренних дел была создана особая комиссия под председательством кн. А. Д. Оболенского. Однако, деятельность комиссии не получила завершения. Проектировавшееся включение квартиронанимателей в городское представительство и решение других предназначавшихся к рассмотрению вопросов было отложено.
   Вместе с тем, некоторые наработки комиссии А. Д. Оболенского были использованы в ходе подготовки реформы общественного управления Санкт-Петербурга в 1901–1903 годах. Первоначально Министерство внутренних дел не исключало возможности полной ликвидации системы общественного управления столицы и замены ее правительственным органом. Но эта мера выглядела чересчур радикальной, в связи с чем была отклонена. Программа реформы была разработана Д. С. Сипягиным, затем дополнена В. К. Плеве, которые считали главным содержанием реформы ограничение самостоятельности столичной думы и усиление влияния правительственной власти. Такая ориентация явно шла вразрез с общественными ожиданиями и была опасна ввиду нарастания революционной ситуации в стране. Кроме того, она противоречила духу Манифеста 26 февраля 1903 года, подготовленного В. К. Плеве и декларировавшего расширение местного самоуправления.
   В ходе обсуждения в Государственном Совете были устранены крайности проекта Сипягина-Плеве, и 8 июня 1903 года «Положение об общественном управлении г. Санкт-Петербурга» было утверждено императором. Целью Положения являлось повышение действенности городского общественного порядка путем расширения контингента избирателей и усиления контроля правительственных органов над городским общественным управлением.
   Важнейшие особенности столичной организации состояли в следующем. Применительно к городским выборам здесь действовала двухклассная система: для выборов гласных избиратели были разделены на два разряда, причем избиратели вносились в список в том порядке, в каком следовали друг за другом по общей сумме, причитающихся с каждого из них сборов, дающих право на участие в выборах. Из этого числа к первому разряду относились лица, которые уплачивали вместе 1/3 общей суммы сборов, платимых всеми избирателями, т. е. наиболее состоятельные; ко второму разряду – все остальные. Первый разряд избирал треть общего числа гласных; второй – остальные две трети. Выборы гласных по первому разряду производились в один день всеми избирателями. Для производства выборов гласных по второму разряду город разделялся на участки, по числу и границам, соответствующим его делению на полицейские части.
   Положением 1903 года были введены также следующие новшества: 1) был установлен образовательный ценз для гласных в Петербургскую думу, согласно которому депутатами думы могли быть только лица, окончившие курс в учебном заведении не ниже городского училища; 2) ежегодно гласные из своего числа избирали особое лицо, которое председательствовало в думе. В соответствии со ст. 49 это лицо не могло занимать никаких должностей по общественному управлению г. Санкт-Петербурга и исполняло свои обязанности в думе безвозмездно. Деятельность данного лица ограничивалась ведением заседаний и участием в различных комиссиях.
Согласно Положению 1903 года, Городская дума Санкт-Петербурга состояла из 162 гласных, выбиравшихся на шесть лет. Через каждые три года осуществлялись перевыборы 50% гласных, поэтому состав думы обновлялся каждые три года ровно наполовину.
   Исполнительным органом городского самоуправления являлась управа, избираемая думой. Во главе управы стоял городской голова. Кроме него в состав управы входили товарищ (заместитель) головы и 8 членов управы. Данные лица числились на государственной службе, срок их службы составлял шесть лет. Число членов управы могло быть увеличено думой с разрешения министра внутренних дел. Распределение обязанностей между городским головой и его товарищем регламентировалось думой. Для заведования отдельными отраслями городского хозяйства и управления по представлению общего присутствия управы, а также с разрешения министра внутренних дел дума назначала из числа гласных или из лиц, имеющих право голоса на выборах, особых лиц, а в случае необходимости и особые исполнительные комиссии, которые подчинялись управе. Они действовали на основании инструкций думы под общим руководством городского головы.
   Согласно ст. 87 управа ведала текущими делами по городскому хозяйству, собирала нужные для думы сведения и исполняла ее определения, составляла участковые избирательные списки, проекты городских смет, выступала ответчиком в суде по имущественным делам города. Управа представляла думе отчеты о своей деятельности, о денежных оборотах по городским суммам, о состоянии подведомственных ей отраслей хозяйства.
Новое положение усилило роль городского головы и расширило его полномочия, так все сношения с правительственной властью осуществлялись через него. В отличие от Городовых положений 1870 и 1892 годов, в соответствии с которыми городской голова избирался из числа членов городской думы, теперь же он и его товарищ назначались высочайшей властью по представлению министра внутренних дел, что указывало на усиление правительственного контроля за городским общественным управлением в столице.
   Высший надзор за правильностью и законностью действий органов городского самоуправления Санкт-Петербурга принадлежал министру внутренних дел, хотя практически он осуществлялся градоначальником, который являлся представителем административной власти. Он стоял во главе города, «назначался Высочайшей властью, по непосредственному усмотрению Государя и пользовался правами губернатора». На него возлагалось заведование полицией, надзор за городским самоуправлением, управление статистической частью, надзор за иностранными консулами и др. Его власть была единоличной, хотя некоторые вопросы (например, о придании суду служащих, наложении опек за расточительность (при участии прокуратуры), о высылке беспаспортных) решались большинством голосов в совещательном присутствии, которое состояло из правителя канцелярии, чиновника особых поручений, полицмейстера и других причастных лиц.
   Градоначальник имел право вносить представления городскому голове, который был главой исполнительной власти (управы), об отмене думских решений. В случае несогласия думы или управы, конфликт рассматривался в особом по делам г. Санкт-Петербурга присутствии, состоящем из председателя, петербургского градоначальника, губернского предводителя дворянства, управляющего казенной палатой, прокурора окружного суда, представителя министерства внутренних дел, председателя губернской земской управы, городского головы, председателя думы и одного из гласных думы (ст. 10).
   Пример Санкт-Петербурга подтверждает вывод о том, что зависимость органов самоуправления в России носила двойной характер: с одной стороны, они все-таки зависели от тех, от кого непосредственно получали свои полномочия, т. е. от избирателей, а, с другой стороны, правительство, передав часть функций местным органам, не могло отказаться от надзора за осуществлением этих функций, и, следовательно, различными способами воздействовало на местные органы.
   Дальнейшие шаги правительства в области городского самоуправления были связаны с деятельностью назначенного 26 августа 1904 года на пост министра внутренних дел П. Д. Святополк-Мирского, начавшего разработку широкой программы либеральных преобразований. Эта программа включала общий декларативный пункт о расширении местного самоуправления. Святополк-Мирскому принадлежала идея учредить при Главном управлении по делам местного хозяйства Министерства внутренних дел, курировавшем городские и земские дела, совет из выборных представителей земств и городов, что позволило бы несколько сгладить остроту вопроса о представительстве местных интересов в центральных государственных учреждениях.
   Одним из документов этого времени, декларировавших расширение прав городов, стал именной высочайший указ Николая II Правительствующему Сенату от 12 декабря 1904 года «О предначертаниях к усовершенствованию Государственного порядка» [52]. Заявив о незыблемости основных законов империи, указ в одном из пунктов предусматривал «предоставить земским и городским учреждениям возможно широкое участие в заведовании различными сторонами местного благоустройства, даровав им для сего необходимую, в законных пределах, самостоятельность, и призывать к деятельности в этих учреждениях, на однородных основаниях, представителей всех частей заинтересованного в местных делах населения; с целью успешнейшего же удовлетворения потребностей оного образовать сверх ныне существующих губернских и уездных земских учреждений, в теснейшей с ними связи, общественные установления по заведыванию делами благоустройства на местах в небольших по пространству участках».
   Указ был принят в обстановке общественного подъема, к которому были причастны и некоторые городские думы. Ориентируясь на набиравшее силу оппозиционное земское движение, городские думы накануне революции 1905 года также стали выступать с политическими требованиями, центральным из них было требование созыва общероссийского съезда городских голов.
   Впервые идея созыва съезда городских голов прозвучала в апреле 1901 года, когда городской голова города Уфы, купец первой гильдии и статский советник А. А. Маллеев обратился к головам губернских и областных центров с письмом, в котором предлагалось поставить вопрос о съездах городских голов на обсуждение дум. В результате некоторые думы возбудили ходатайства о съезде. Однако ни местной, ни центральной администрацией эти ходатайства поддержаны не были.
   В конце 1904 года, когда в печать просочились сведения о якобы разрешенном съезде представителей земств, ходатайства городских дум о разрешении съезда были возобновлены. Только в ноябре – декабре 1904 года ходатайства возбудили органы самоуправления 20 городов. Постановления о созыве съезда городских голов были приняты Одесской, Томской, Курской и Московской городскими думами. При этом в принятых документах чувствовалось усиление оппозиционных настроений. После публикации указа 12 декабря 1904 года многие думы в своих постановлениях сформулировали требование немедленного пересмотра Городового положения 1892 года с участием представителей общественности, чему в большой степени должен был содействовать общероссийский съезд городских голов.
   4 февраля 1905 года были утверждены «Положения Комитета министров по выполнению пункта второго Именного Высочайшего Указа 12 декабря 1904 г.», в которых говорилось: «I. Разработку предначертаний п. 2 Именного Высочайшего Указа 12 декабря 1904 года о заведовании местным благоустройством произвести при участии земских и городских учреждений по принадлежности; II. Исполнение сей задачи, а равно начертание соответствующих проектов новых земского и городового положений, возложить, по принадлежности, на два Особые Совещания, для сего в Петербурге под председательством лица, Высочайшею Волею к тому призываемого, в составе членов: 1) назначаемых главными начальниками представителей подлежащих ведомств и 2) избираемых земскими и городскими учреждениями по принадлежности».
В отношении выборов от земских и городских учреждений членов в Особые совещания был принят следующий порядок: в городах, в которых было введено Городовое положение 1892 года (включая сюда и город Петербург), и число жителей, которых по данным переписи 28 января 1897 года превышало 50 тыс. человек, а также в пяти городах с упрощенным общественным управлением, указанных председателем Совещания по соглашению с министром внутренних дел, распоряжением дум и собранием городских уполномоченных производились выборы в члены Особого совещания, по одному от каждого города.
   Таким образом, правительство открыто заявило о своей готовности пересмотреть Городовое положение 1892 года с участием представителей общественности. Кроме того, предлагалось направлять в Совет министров собственные проекты преобразований в области государственного благоустройства, что, в первую очередь, касалось вопросов земского и городского самоуправления.
   Об этом было заявлено в именном высочайшем Указе Николая II Правительствующему Сенату от 18 февраля 1905 года [53]. «В неустанном попечении об усовершенствовании государственного благоустройства и улучшении народного благосостояния Империи Российской, – говорилось в документе, – признали Мы за благо облегчить всем нашим верноподданным, радеющим об общей пользе и нуждах государственных, возможность непосредственно быть Нами услышанным.
В виду сего повелеваем: возложить на состоящий под председательством Нашим, Совет министров, сверх дел, ему ныне подведомственных, рассмотрение и обсуждение поступающих на имя Наше от частных лиц и учреждений видов и предположений по вопросам, касающимся усовершенствования государственного благоустройства и улучшения народного благосостояния».
   Многие городские думы воспользовались этим предложением. В частности, Городская дума Ставрополя передала через ставропольского губернатора два экземпляра собственного проекта преобразования городского самоуправления – один в Совет министров, один – в Особое совещание при Министерстве внутренних дел.
   Когда стало известно о создании Особого совещания по пересмотру Городового положения, в котором было предусмотрено участие представителей городских дум тех городов, население которых составляет не менее 50 тыс. человек, думы многих городов, не попавших в эту категорию, направили в Министерство внутренних дел ходатайства, в которых просили разрешения на присутствие в этом совещании своего представителя. Ходатайства были возбуждены в феврале – марте 1905 года Симбирской, Новороссийской, Новгородской, Смоленской, Тобольской, Тамбовской, Уфимской, Костромской, Ставропольской, Бердянской, Мелитопольской, Черниговской, Оршанской, Каменец-Подольской, Феодосийской, Мариупольской, Александровской и Калужской городскими думами, городским головой г. Рыбинска, Батумским городским общественным управлением и Керчь-Еникальским градоначальником. Однако эти ходатайства остались без ответа.
   7 февраля 1907 года Министерство внутренних дел разработало и представило в Совет министров предположения об установлении главных оснований преобразования земских и городских учреждений. Этот документ был своего рода правительственной программой в вопросах реформирования земского и городского самоуправления, в котором в общем виде были намечены основные направления этой деятельности.
Практически во все основные разделы городского и земского законодательства планировалось внести изменения. Предполагалось:
 – ограничить правительственный надзор за земскими и городскими учреждениями;
 – расширить компетенцию их органов;
 – улучшить ситуацию с городскими и земскими финансами и преобразовать городскую и земскую избирательные системы.
   Однако только часть документа была одобрена сразу: основания земского представительства. Остальные предположения Совет министров распорядился «подвергнуть обсуждению в Особом совещании из представителей заинтересованных ведомств».
   Тогда же для выполнения распоряжения при Министерстве внутренних дел было образовано Особое совещание по пересмотру земского и городового положений под председательством начальника Главного управления по делам местного хозяйства С. Н. Гербеля. В состав Особого совещания вошли представители ряда министерств, Государственного контроля, Святейшего Синода и Главного управления землеустройства и земледелия.
   Следует отметить, что и в новых исторических условиях деятельность городского самоуправления постоянно наталкивалась на упорное сопротивление представителей коронной администрации. Этой участи не избежали даже столичные городские думы, во главе которых стояли предприниматели и политики всероссийского масштаба. Так, например, в течение одного лишь 1913 года московский градоначальник приостановил 58 постановлений городской думы [54]. Под «недремлющим оком» администрации находились не только крупномасштабные думские проекты и начинания, но и каждодневная оперативная работа думы и управы. В числе отмененных были, например, такие постановления Московской городской думы, как приобретение автомобиля для перевозки больных и о введении радиотерапии в городских лечебницах. Подобные мероприятия градоначальник расценивал как «неудобные новшества». Запреты и протесты высказывались даже по процедурным вопросам работы городской думы.
   С созданием института российского парламентаризма вопросы местного самоуправления получили особое звучание. Многие фракции Государственной Думы, ища поддержки у местного населения, разработали программы расширения прав органов самоуправления, настаивая, в первую очередь, на демократизации выборов в местные органы самоуправления, предоставлении им более широких прав в решении хозяйственных и социально-культурных вопросов.
В 1914 году в комиссию по городским делам Государственной Думы VI созыва поступило законодательное предположение 37 членов Думы о реформе Городового положения 1892 года. Рассмотрев законодательное предположение, комиссия признала пересмотр действующего Городового положения 11 июня 1892 года «совершенно назревшим и необходимым».
   В качестве основных направлений пересмотра были признаны следующие:
 – Компетенция городского самоуправления должна расшириться и простираться на все дела местной общественной жизни. Только в случаях, когда затрагиваются интересы будущих поколений (заем, сдача концессий и тому подобное), соответствующие действия и распоряжения органов городского самоуправления должны утверждаться правительственной властью.
 – Круг городских избирателей должен быть расширен путем понижения имущественного ценза и введения налогового бремени.
 – Избранные должностные лица городского самоуправления и служащие, приглашаемые по найму, не подлежат утверждению со стороны администрации, причем первые из них не должны считаться состоящими на государственной службе и должны подлежать ответственности только по суду.
   К рассмотрению данного вопроса было вынуждено подключиться Министерство внутренних дел. Весной 1914 года при отделе городского хозяйства Главного управления по делам местного хозяйства министерства было сформировано особое совещание (рабочая группа) чинов отдела во главе с его руководителем, получившее задание рассмотреть законодательное предположение думцев и постатейно проработать Городовое положение 1892 года с целью его возможного усовершенствования. При этом совещанию предписывалось «исходить из действующих норм Городового положения, и путем всестороннего рассмотрения последних вносить в них те или другие изменения, не упуская из виду, что пределы и существо прав городского общественного управления не подлежат коренному изменению».
   Изложенный в публикации О. А. Далиной ход работы совещания при отделе городского хозяйства дает основание утверждать, что ни о какой более или менее конструктивной позиции министерства в расширении прав местного самоуправления не было и речи [55].
   1 апреля 1914 года на совещании обсуждалась статья о  правительственном надзоре за правильностью и законностью действий городского общественного управления. Чиновник С. Н. Хрущов высказал мнение, что вопрос о надзоре может быть правильно разрешен только после того, как будут выработаны все другие части проекта, так как организация надзора находится в непосредственной связи с тем кругом лиц, которые будут входить в состав городского общественного управления и, наконец, с отношением исполнительных органов к органу распорядительному. Однако председатель не поддержал эту точку зрения и предложил далее высказываться на эту тему.
   Другой член совещания В. К. Булгаков посчитал нужным указать, прежде всего, в общей части Положения, что деятельность городских управлений подлежит надзору со стороны административной власти в отношении лишь ее законности, причем министру внутренних дел должно быть предоставлено право высшего надзора, а местным органом надзора должен быть губернатор, которому помогает губернское по городским делам присутствие.
   Председатель, в свою очередь, находил, что надзор министра внутренних дел за деятельностью городских управлений должен быть не только «за законностью и закономерностью действий», но министру должны быть предоставлены права руководящего направления экономической политики городских управлений, так как, в противном случае, незаконными являлись бы циркулярные распоряжения министерства, целью которых было бы предоставление руководящих указаний в отдельных хозяйственных областях (например, предпочтительность концессионного способа осуществления мероприятий хозяйственных, хранение свободной наличности городских касс в процентных бумагах кассы городского и земского кредита и др.).
В итоге была принята только общая формулировка данной статьи: «Надзор за законностью и правильностью деятельности городского общественного управления возлагается на губернатора. Высший надзор за деятельностью городских общественных управлений принадлежит министру внутренних дел».
   Заседание 18 апреля 1914 года было посвящено самому дискуссионному аспекту предполагаемой реформы – городской избирательной системе. Пункт 1 ст. 24 действовавшего Городового положения оговаривал, что правом участия в выборе гласных пользуются лица, состоящие в русском подданстве, а также благотворительные, ученые и учебные учреждения и учреждения правительственные, если эти учреждения и лица не менее одного года владеют в пределах города на праве собственности или пожизненного владения, недвижимым имуществом, обложенным оценочным в пользу городского поселения сбором и стоящим по оценке, определенной для взимания сего сбора: в обеих столицах не менее трех тысяч рублей; в губернских городах с населением свыше ста тысяч человек и в городе Одессе – не менее тысячи пятисот рублей; в прочих городах губернских, областных и входящих в состав градоначальств, а равно в более значительных уездных городах – не менее одной тысячи рублей, в остальных городских поселениях – не менее трехсот рублей.
   В этот пункт предполагалось внести следующие изменения. С. Н. Хрущов полагал, что возможно допустить к участию в городских выборах всех владельцев недвижимых имуществ, по которым взимается оценочный сбор в пользу города, так как «установленная в Городовом положении стоимость недвижимых имуществ, дающая право на участие в городских выборах, представляется настолько низкой, что и в настоящее время к городским выборам, в случае оценки городскими управлениями недвижимостей по их действительной стоимости, были бы привлечены почти все домовладельцы». И еще один мотив: «Если же принять во внимание введение трехразрядной системы выборов, о чем уже говорилось в Совещании, то привлечение к участию в городских выборах всех владельцев недвижимых имуществ, обложенных оценочным сбором, не может вызывать каких-либо опасений».
   Чиновник В. Э. Бауэр, разделяя соображения, высказанные С. Н. Хрущовым, признал возможным допустить расширение круга городских избирателей по сравнению с действующим Положением только при условии установления разрядной системы выборов с разделением избирателей по разрядам в зависимости от суммы уплачиваемых ими в городскую кассу сборов.
    Начавшаяся летом 1914 года Первая мировая война положила конец и думским спорам вокруг прав местного самоуправления, и абсолютно бесплодной деятельности министерского совещания.
   Местное самоуправление в России было достроено по западноевропейской модели лишь Временным правительством. В первой же его декларации, обнародованной 3 марта 1917 года, было заявлено о намерении провести местные выборы посредством «всеобщего, прямого, равного и тайного голосования». 15 апреля 1917 года был принят закон «О производстве выборов гласных городских дум и об участковых городских управлениях», согласно которому вводилось всеобщее избирательное право.
   3. Зарождение в России новой области экономической науки – экономики города
   Вопрос о том, что должен представлять из себя город индустриальной эпохи, стал предметом особого научного анализа во многих странах Западной Европы и в Соединенных Штатах Северной Америки еще в начале XIX столетия. К разработке этого вопроса приступили представители различных специальностей: инженеры-градостроители, архитекторы, социологи, врачи-гигиенисты и, конечно же, экономисты. Один из ведущих исследователей капиталистического хозяйства Вернер Зомбарт в работе «Новые формы хозяйственной жизни» писал: «Среди социальных явлений нашего времени, может быть, одним из наиболее характерных, если даже не самым характерным, являются образование городов, гигантский, неслыханный рост их и все усиливающееся колоссальное их значение» [56].
   Интерес к данной проблематике в России проявился на несколько десятилетий позднее, что объяснялось существенным отставанием страны от государств, первыми вступивших на путь промышленного капитализма. Как и в странах Запада, утверждение капитализма в российской промышленности, мощным стимулом которого стало падение в 1861 году крепостного права, сопровождалось ростом городов и городского населения, удельный вес которого с середины XIX века неуклонно повышался. По данным 1909 года в Российской империи насчитывалось 825 городов. В 1914 году их было уже 985. К этому времени в городах проживало 15 % населения страны [57]. Города России значительно различались между собой во многих отношениях: по численности населения, доходам, статусу, особенностям формирования органов управления, уровню благоустройства, экономическим возможностям. Однако независимо от этого экономическое обоснование развития городского хозяйства, как основы экономики города, его научная рационализация являлось всеобщей потребностью.
   Уже в конце XIX – начале ХХ века российские ученые и управленцы приходят к пониманию того, что социально-экономическое развитие современного города представляет собой весьма сложный, комплексный процесс, состояние которого оценивается многими параметрами:
 – уровнем материальной обеспеченности населения, определяющим наполняемость городского бюджета за счет различных видов налогообложения;
 – возможностями удовлетворения потребностей населения в получении работы, ведении предпринимательской деятельности;
 – уровнем общего и профессионального образования, медицинского обслуживания населения;
 – благоустройством жилья, его доступностью, развитостью общественного транспорта и других элементов городской инфраструктуры;
 – созданием условий, необходимых для цивилизованного общежития путем обеспечения законности и порядка на городской и пригородной территория и других.
Политика социально-экономического развития городов рассматривалась многими авторами как двуединая задача. Решение первой ее части отождествлялось с созданием предпосылок для удовлетворения социальных потребностей населения, сглаживания различий между социальными группами, решение второй части – с регулированием деятельности людей по созданию материальных и духовных благ.
Отдельные элементы экономики города проявляются в работах, опубликованных вскоре после выхода в свет Городового положения 1870 года. Среди них книги И. И. Дитятина [58], М. П. Щепкина [59], А. В. Дамашке [60], Д. Д. Семенова [61], В. Ф. Тотомианца [62] и другие работы.
   Важный вклад в осмысление проблем экономики городского хозяйства внесли такие российские исследователи, как В. П. Семенов-Тян-Шанский, автор книги «Город и деревня в Европейской России» (СПб., 1910), и особенно А. И. Чупров и И. Х. Озеров, посвятившие экономике города и организации городского хозяйства ряд своих работ.
   Рассматривая в своих многочисленных публикациях проблемы развития Москвы, известный экономист-народник А. И. Чупров (1842–1908) поднимал в них и общие вопросы перестройки российских городов в соответствии с требованиями эпохи промышленного развития. Отмечая, что проблемы больших городов стали в последнее время предметом особого внимания человеческой мысли, ученый подчеркивал, что «изучение больших городов составляет один из любопытнейших отделов современной статистики» [63].
   Появившиеся в индустриальную эпоху большие города, по мнению А. И. Чупрова, в одном фокусе сосредоточивают и светлые, и темные стороны народной жизни. В них можно наблюдать высший расцвет экономической культуры, вызываемый широким развитием промышленности и разделением труда. В них находят приют наука и просвещение. В то же время большие города дают место самым болезненным отклонениям от здоровых норм жизни. Наряду с богатством здесь встречается крайняя бедность, наряду с дворцами – жалкие подвальные углы, наряду с высоким образованием – темное невежество. Опираясь на результаты переписи населения Москвы 1882 года, ученый отметил целый ряд тенденций в развитии города, получивших развитие в пореформенные годы: огромный приток пришлого населения (74%), прежде всего бессемейного крестьянства, большой процент лиц, живущих артелями, резкое деление населения на хозяев и рабочих, низкий уровень грамотности (51%) населения и прочее.
   В других своих работах, в частности, в статье «Квартирный вопрос в Москве» (1898), А. И. Чупров поднял важную проблему вывода этого столичного города из состояния «большой деревни», прежде всего, путем строительства здесь многоэтажных зданий с доступными квартирами для разных слоев рабочего населения, замены «старозаветных конок» современными видами общественного транспорта и т. д. «Москва настоятельно нуждается в перестройке, подобной той, какой при тех же условиях подверглись прочие европейские города», – писал ученый [64]. Размышляя над тем, как превратить Москву «из старой деревни в благоустроенный город», Чупров указывал на особую роль русских и иностранных предпринимателей. В условиях возросшей конкуренции, отмечал он, проходит время баснословных барышей, которые некогда выпадали на долю промышленных и торговых капиталов, кроме того в каждой стране имеется масса таких капиталов, которые не могут идти в промышленное употребление, а помещаются в фонды, ипотеки, и ищут небольшой, но верный доход.
   «Когда вернейшие процентные бумаги приносили 6–7%, зачем было хлопотать о постройке домов? – писал Чупров, – Но теперь и в промышленных делах конкуренция заметно сократила доходы, и на фондовом рынке предстоит капиталам скромная выручка. Успешные конверсии последних лет показывают, что владельцы свободных капиталов начинают довольствоваться какими-нибудь 4 ;, даже 4%, если только помещения представляются им достаточно надежными. При таких условиях есть, конечно, полный расчет взяться за строительство предприятия. Если постройки будут сделаны рационально как в техническом, так и в экономическом отношениях, то вложенный в них капитал будет всегда приносить больше, нежели процентные бумаги. К счастью, капиталисты начинают понимать происходящие перемены. В Москве начато несколько построек страховыми обществами, которые нашли, что помещение их резервных фондов в дома будет выгоднее, чем традиционная покупка процентных бумаг» [65]. 
   К жилищному строительству в Москве и других, «отставших в благоустройстве российских городах», ученый советовал обратиться и иностранным владельцам капиталов, а не направлять их в рискованные предприятия: по этой части так много дела, что пройдут десятилетия, прежде чем почувствуется избыток в жилищах. Тем же капиталистам, которым дело строительства представляется рискованным, А. И. Чупров предлагал объединяться в компании для постройки и эксплуатации домов.
Ссылаясь на опыт ведущих стран Запада, Чупров писал и о том, что решение жилищной проблемы в городах лежит также через создание домовладельческих товариществ. «Складывая сравнительно небольшие средства в виде основного или паевого капитала, строительные или, вернее, домовладельческие товарищества, – писал ученый, – приобретают остальные средства путем залога в ипотечных учреждениях или же, как это имеет место во многих случаях на Западе, посредством выпуска собственных облигаций. Такая группа домовладельцев покупает землю и строит дома по своим потребностям, приспособляя их к нуждам и средствам участников. Погашая долг кредитному учреждению по частям, мелкими взносами, обыкновенно не превышающими обычной квартирной платы, члены товарищества с течением времени становятся собственниками ценного имущества, которое, в случае нежелания владеть им, всегда может с успехом быть передано в другие руки. На Западе при помощи такой организации сделалась домовладельцами масса лиц, которые иначе не могли бы никогда помышлять о том; но, что еще важнее, – множество участников обзавелись жилищами, которые всецело приспособлены к их нуждам и не могут быть отняты посторонней волей» [66].
   Среди работ, посвященных экономике города, особое место принадлежит книге И. Х. Озерова (1869–1942) «Большие города. Их задачи и средства управления», выдержавшей в начале ХХ века несколько изданий. Констатируя факт роста современных городов, и видя в этом мировую тенденцию, непосредственно связанную с промышленным производством, ученый отмечал, что этот процесс имеет два вектора своего развития.
   На начальной стадии капитализма большие города возникали с волшебной быстротой «в виде великих фабричных ульев, кое-как сложившихся ради временных нужд фабричной производительности». Они были плохо и беспорядочно устроены в смысле комфорта, сохранения народного здравия и других потребностей образованного общества. Население таких городов стремилось жить ближе к центру, улицы застраивались громадными домами-казармами.
   С развитием производства начинает проявляться новая тенденция – тенденция к расселению населения по территории. Проявление этой тенденции связано с развитием путей сообщения, прежде всего – железных дорог, а также с улучшением работы почты, телеграфа и телефона. «…Современные улучшенные пути, – отмечал Озеров, – не создают необходимости жить вблизи центра; народилась уже целая литература о расселении больших центров, и есть уже попытки к созданию нового города… Но когда-то что будет, рассеется население или нет в будущем, пока же приходится считаться с большими городами, как фактом» [67].
   Став характерным явлением времени, большие города способствовали широкому расцвету коммунальной политики, муниципального «социализма». В городе в настоящее время, отмечал Озеров, появляется «новый» человек с другими запросами жизни, человек с большими потребностями, с требованиями большого комфорта жизни, которому нужны быстрый способ передвижения, прекрасное освещение, читальни, библиотеки, так как этот человек живет более энергично, чем старый. Он энергично и властно заявляет о своих потребностях, о своих вкусах, и городские управления должны идти ему навстречу.
   Вместе с тем на городской территории возникают тысячи поводов к столкновению между индивидуальными и общественными интересами, что определяет широкое развитие деятельности городских самоуправлений, призванных примирять возникающие в городском социуме конфликты интересов.
   Для устранения многих язв городской жизни, с одной стороны, принимаются меры ослабления городской перенаселенности путем установления скорых и дешевых сообщений с пригородами, а, с другой стороны, принимаются энергичные меры, чтобы ослабить дурные последствия городской перенаселенности в самом городе, что выдвинуло на первый план в городском хозяйстве много новых, до этого неизвестных задач, связанных с решением квартирных, санитарных и многих других вопросов.
Базируясь на опыте городов ведущих стран мира, Озеров определял приоритеты городского хозяйства, к числу которых он относил развитие транспортной системы (городских путей сообщения), жилищного хозяйства, продовольственного обеспечения граждан и общественного питания, водоснабжения населения и канализации, электроснабжения городов, народного здравоохранения и образования, решение вопросов занятости населения и охраны труда, социального страхования и ряд других.
   При этом ученый полагал, что обложение земли в городах должно осуществляться не по ее доходности, а по ее ценности. В этом он видел меру борьбы со спекулянтами, скупающими поземельные участки в городах и оставляющими их незастроенными в ожидании поднятия цены на эти участки. Для того, чтобы влиять на жилищные условия горожан, города, по мнению Озерова, не должны отчуждать свои земли, о чем свидетельствует опыт передовых стран Запада. При этом города должны быть снабжены широким правом экспроприации частной собственности в интересах целого.
   Важное значение ученый придавал вопросам санитарного надзора городов за качеством важнейших продуктов питания, прежде всего молока, необходимого детям, мяса и мясных продуктов. Для более эффективного контроля за качеством мяса Озеров предлагал воспользоваться опытом Лиссабона (Португалия), где город скупает мясо на рынке, убивает скот у себя на бойнях и продает мясо мясникам по известной цене. Мясники же должны продавать мясо по известной таксе, иначе лишатся права торговли.
   Озеров видел перспективной хозяйственную деятельность городов, в частности, деятельность по постройке домов, для сдачи внаймы, открытию хлебопекарен, дешевых ресторанов. В руках города, по мнению ученого, должны находиться водоснабжение и канализация, газовые заводы, снабжение электричеством, трамваи, бани, жилье для бедного населения. «Эксплуатация подобного рода предприятий самими городами, – писал И. Х. Озеров, – имеет много преимуществ: город эксплуатирует такие предприятия в общем интересе, между тем как частные предприниматели нередко стремятся только получить возможно больше дохода» [68].
Важнейшую задачу муниципализации городских предприятий Озеров видел в общедоступности предоставляемых ими услуг. «Что пользы, если будет проведен хороший водопровод, но цена на воду будет так высока, что широкие слои населения не в состоянии будут пользоваться этим водопроводом?», – заключает ученый. 
Важное значение Озеров придавал выделению городских средств на народное образование, устройству даровых библиотек, организации при них детских отделов, созданию общедоступных музеев, других учреждений культуры. «…Этого требует и осложненная жизнь города, и интересы самого населения» [69], – подчеркивал ученый.
   В обязанность городов Озеров вменял устройство бюро труда – специальных учреждений, призванных изучать его условия, брать в свои руки заботу о приискании работы для безработных горожан. Городские (муниципальные) предприятия при этом, по мысли ученого, должны так строить отношения с рабочими, чтобы быть образцом для частных предприятий и с точки зрения продолжительности рабочего дня, и по вопросам страхования рабочих и служащих, и по вопросам установления пенсий, деятельности рабочих комитетов. «Если даже город сдает ту или иную работу с подряда, – писал Озеров, – то и тогда он может поставить подрядчику условие относительно размера заработной платы, назначаемой при выполнении данной работы. Все это очень распространено в практике английских городов» [70]. Отдельные города идут еще далее, расширяют сферу страхования рабочих (Германия) или вводят страхование от безработицы.
   Для того, чтобы все потребности больших городов удовлетворялись в должной мере, отмечал Озеров, нужно чтобы городское управление было построено на принципе широкого самоуправления с хорошей организацией избирательного права. «Только при этом условии, – подчеркивал ученый, – есть гарантия, что городское управление будет чутко относиться к потребностям населения и будет расходовать средства на удовлетворение реальных потребностей, а не фиктивных, созданных какой-либо небольшой кучкой лиц. С другой стороны, привлечение возможно больших масс населения к городскому управлению важно и для справедливого распределения налоговых тягостей среди всех категорий граждан» [71]. В связи с усложнением задач, решаемых городами, им необходимы большие средства. Если у города нет средств, то ему приходится вступать в соглашение с различного рода концессионерами, что невыгодно отражается на населении, поскольку они заставляют население дорого оплачивать свои услуги.
  Критикуя избирательную систему в российских городах, установленную Городовым положением 1892 года, лишившую избирательных прав значительную часть городского населения, Озеров отмечал ее полное несоответствие той практике, которая установилась в странах Западной Европы. Именно этим обстоятельством он объяснял тот факт, что в России дела городского хозяйства идут из рук вон плохо. «Политика городских управлений носит своеобразный характер, ярко отпечатлевающий на себе состав наших городских управлений, который имеет по преимуществу домовладельческий и купеческий характер, – отмечал Озеров. – Потому, если в Англии, в Германии муниципалитеты работают не покладая рук, и деятельность их знаменуется крупными успехами в области улучшения жилищных условий бедного населения, в устройстве бюро по приисканию труда, хороших путей сообщения, то у нас ничего этого нет. Обеспеченные «отцы города» считают лишним строить дома с дешевыми квартирами. Излишне заботиться об улучшении мостовых, когда экипажи с резиновыми шинами делают вовсе нечувствительным дурное устройство наших мостовых – «для отцов города». Зачем заботиться об устройстве бюро по приисканию труда, когда «отцы города» сами в нем не нуждаются? Зачем устраивать какие-то бюро для подачи юридических советов бедному, неимущему населению, когда «отцы города» обладают достаточными средствами, чтобы обратиться к лучшим адвокатам?..»
Обращаясь к опыту стран Запада, «где городские управления более демократичны», Озеров отмечал иное отношение городских властей к рабочему вопросу, к положению городских служащих, к договорам с концессионерами, согласно которым в перечень условий заключения концессий вносятся требования выплаты заработной платы не ниже определенного размера.
   В условиях, когда городские думы имеют право распоряжаться деньгами, а малоимущие – обязанность платить установленные сборы, не исключены многочисленные нарушения оценки городских имуществ, другие финансовые неурядицы и нарушения.
   Неоднократно подчеркивая мысль о том, что для успешного решения задач, которые возлагаются на большие города самим фактом их существования, скоплением большой массы населения на небольшом пространстве, Озеров настаивал на необходимости построения самоуправления городов «на системе возможно широкого избирательного права», ограниченного лишь сроком пребывания в данной общине.
В этом ученый видел главный залог успешного развития городского хозяйства, в том числе правильной постановки системы налогообложения горожан. Эта система, по его мнению, должна состоять из подоходного и поимущественного налога, или, вместо последнего, – реальной системой обложения (подомовой, поземельной, промысловой), наследственного налога, налога на обращение имущества, для того, чтобы учитывать незаслуженный прирост ценности, специального обложения» [72].
   Важным источником средств городского бюджета И. Х. Озеров считал перевод многих предприятий городской инфраструктуры в руки самих городов, при условии, если города не будут увлекаться здесь чисто фискальными интересами, а будут действовать в интересах потребителей. В противном случае муниципализация может превратиться в разновидность косвенного обложения.
Наиболее приемлемой для России, удовлетворяющей требованиям, предъявляемым к теории и практике построения местного финансового хозяйства, Озеров считал прусскую систему налогообложения, определенную коммунальной реформой 1893 года. Согласно этой системе общинам была предоставлена широкая свобода в выработке форм налогообложения.
  Одним из важнейших средств развития городского хозяйства, по мнению Озерова, являлось правильно организованное кредитование городов. «Вопрос об организации кредита при расширении городами их функций, – писал ученый, – играет первенствующую роль» [73]. Однако организация такого кредита сдерживалась условиями российской действительности. В отличие от стран Запада городским органам самоуправления в России не было предоставлено права кооперации, и между городскими управлениями фактически не существовало постоянных деловых контактов. Это обстоятельство не давало возможности российским городам следовать, например, опыту Бельгии, где успешно действовал акционерный банк, аккумулировавший средства городов и осуществлявший их взаимное кредитование.
   Действенным средством подъема инициативы городов в решении широкого круга стоявших перед ними вопросов Озеров считал организуемые на регулярной основе съезды представителей городских управлений, давно получившие право гражданства на Западе и находившиеся долгое время под запретом в России. «Самое городское хозяйство у нас недостаточно изучено, – отмечал в этой связи Озеров, – и на таких съездах могла бы быть выработана известная программа исследования, и затем могло бы быть поручено особо назначенному центральному бюро собирание сведений.
   При таком бюро могли бы быть организованы библиотеки из отчетов и изданий городских управ всей России, а также возможно полное собрание работ и журналов по муниципальной деятельности за границей (отчетов, монографий, и т. д.). Потребность в таком бюро настоятельно чувствуется, города в своей деятельности нередко теперь идут ощупью, повторяя ошибки, которые они могли бы обойти, если бы имели бюро, к которому бы могли обратиться за советом и указанием» [74].
   Важным принципом организации городского самоуправления И. Х. Озеров считал широкую гласность, открытость для прессы, ничем не стесняемой, кроме закона.
Большой интерес представляет вышедшая в 1912 году в Москве в типографии П. П. Рябушинского книга архитектора-градостроителя В. Н. Семенова «Благоустройство городов». В книге с прогрессивных общественных и профессиональных позиций были поставлены основные проблемы русского градостроительства, выдвинуты требования борьбы с земельной спекуляцией и принудительным отчуждением земель, нужных для развития городов, подчеркивалась настоятельная необходимость издания закона, регулирующего развитие городов в целях их «удобства и красоты», а также «здоровья и благополучия их обитателей». Высоко ценя отечественную культуру и понимая ее уникальность и своеобразие, автор не только призывал к ее изучению, но и считал, что наследие русской старины таит в себе «и новые формы и идеи». Градостроительную деятельность при этом автор считал деятельностью общественной, неразрывно связанной с задачей улучшения жизни народа.
   Размышляя о прошлом, настоящем и будущем городов как экономических и культурных центров, их планировочной структуре и архитектуре, Семенов писал: «Тысячи препятствий пришлось преодолеть городам, истратить много лишних миллионов, пока, наконец, только в последние десятилетия не стало очевидным, что многие неустройства города вовсе не являются органическими его свойствами, а есть только результат его плохого расположения и отсутствия драгоценного дара предвидеть его будущие нужды». Проблемы количественного роста города, увеличения его населения, расширения территории, Семенов рассматривал в комплексе с изменением структуры города и форм расселения.
   Таким образом, можно считать, что уже на рубеже XIX–ХХ веков учеными России началась разработка концептуальных основ теории экономики города, как специфического раздела экономической теории. Тогда же были заложены основы отечественной школы экономики города. Основными принципами этой школы являлись:
 – признание современного города как центра экономического и культурного прогресса, призванного оказать революционизирующее влияние на развитие всей национальной экономики и культуры;
 – необходимость преодоления основных противоречий, свойственных индустриальному городу, и, прежде всего, противоречий между богатством и нищетой;
 – приоритет личности, необходимость ориентации социально-экономической политики городов на удовлетворение материальных и духовных запросов индивидуумов;
 – экология человека, повышение потенциала человеческой личности в рамках семьи, жилища и ближайшего сообщества;
 – развитие гражданской инициативы в решении экономических и социальных проблем города и горожан.
       4. Финансовое обеспечение деятельности городского самоуправления
   В 1897 году в Европейской России (без Польши и Финляндии) насчитывалось 494 губернских и уездных города, 122 безуездных города и 52 посада. В 1914 году губернских и уездных городов оставалось столько же, безуездных городов – 133 и 51 посад. По разъяснению Правительствующего Сената к городским поселениям также относились местечки, которые имели особое мещанское управление или причислялись к близлежащим городам.
   По данным А. Г. Рашина за 46 лет (с 1867 по 1914 год) городское население России возросло с 7.395,3 тыс. чел. до 23.277,2 тыс. чел., или на 314,8% [75]. При этом наиболее интенсивный рост абсолютной численности населения в городах наблюдался за последние десятилетия. На 1 января 1914 года в городах 50 губерний Европейской России (без Польши и Финляндии) проживало 18.596.823 чел., в городах Кавказа – 1.878,0 тыс. чел., Сибири – 1.193,6 тыс. чел., Средней Азии – 1.608, 8 тыс. чел.
   Согласно Городовым положениям 1870 и 1892 годов общественное управление городских поселений ведало делами «о местных пользах и нуждах».
На основании Городового положения 11 июня 1892 года в пользу городских поселений взимались следующие сборы:
 – с оценочной стоимости недвижимых имуществ [76];
 - с документов на право торговли и промыслов;
 – с заведений трактирного промысла, заезжих дворов и съестных лавок.
   Наряду с этим городские думы были вправе в случае надобности устанавливать в пользу города сборы:
 – с извозного промысла;
 – с лошадей и экипажей, содержавшихся частными лицами;
 – с собак;
 – с перевозного промысла.
   В столичных городах – Петербурге и Москве разрешалось устанавливать также сборы:
 – с торговых и промышленных заведений;
 – с лиц, занимающихся разносным торгом.
Московской думе разрешалось также взимать сборы и с огородов, которыми были богаты московские окраины.
Кроме того в доход городских поселений поступали:
 – сборы, взимаемые в их пользу при совершении, засвидетельствовании, протесте, и предъявлении к взысканию различных актов;
 – сборы за клеймение мер и весов, предусмотренные Уставом торговым;
 – сборы за употребление общественных мер и весов на торговых местах, в размере не свыше одной копейки с каждого пуда взвешиваемых и с четверика или ведра перемериваемых предметов;
 – сбор с аукционных продаж движимого имущества, производившихся при участии должностных лиц общественного управления, в размере двух процентов вырученной от продажи суммы (сверх 2%, поступавших в пользу аукционистов);
 – сборы, взимаемые в пользу некоторых городов на основании особых, Высочайше утвержденных постановлений, с привозимых и отвозимых товаров, или балласта и за стоянку или проход судов в пролегающих через городские земли водяных сообщений;
 – сборы за проход и проезд по сооружениям, воздвигнутым на средства городского поселения.
   Ко всему прочему некоторым городам выдавались пособия из Государственного казначейства, согласно особым о том постановлениям, и из земских сборов, по уставу о земских повинностях. Сверх обозначенных сборов думы имели право ходатайствовать о введении в пользу городских поселений сбора с нанимателей квартир и других жилых помещений.
  На начальном этапе развития городского хозяйства основными статьями городского дохода являлись доходы с недвижимых имуществ и оброчных статей. На это обстоятельство обратил внимание сенатор С. А. Мордвинов, проводивший в начале 1880-х годов ревизию хозяйства Тамбовской губернии. «При рассмотрении составных частей, из коих слагается обыкновенный годовой доход каждого города, оказывается, – писал сенатор, – что первой и важнейшей его частью служит доход с недвижимых имуществ и оброчных статей. <…> В некоторых городах доход, получаемый от недвижимых имуществ, значительно превышает все остальные городские доходы вместе взятые» [77].
   В начале ХХ века в крупных промышленных городах доходы складывались в существенной мере из поступлений от городских предприятий (водопроводов, скотобоен, рынков и лавок, трамваев, конно-железных дорог, ломбардов, телефона, типографий и газовых заводов).
   Кроме поступлений от городских предприятий и источников частно-правового характера важным средством для покрытия городских расходов служили законодательно установленные в пользу города разнообразные сборы общественно-правового характера. Их число и случаи применения представляли большее разнообразие, чем те, которыми ограничивалась фискальная компетенция земства.
Доходы городов обширной империи весьма сильно различались. Совокупный доход 625 городов Европейской России (кроме Привислинского Края) в 1892 году составил 62,2 млн руб. [78]. Из них 73% составляли доходы 45 крупнейших городов. Наиболее богатыми городами были Санкт-Петербург, Москва и Одесса. За пределами городов Европейской России высокие показатели городских доходов на душу населения были свойственны городам Финляндии. Так, в Николайстаде, Куопио, Котке, Раумо, Борго и Якобстаде на каждого жителя приходилось от 17 до 60 руб. городского дохода. Наиболее бедным городом империи был Пенджикент в Средней Азии, доход которого из расчета на душу населения составлял всего 8 копеек
   Как крупные, так и малые города России были обязаны нести расходы на содержание государственных учреждений, тюремных помещений, городской полиции, помещений, отводимых для военного постоя. Для крупных городов такие расходы не были особо обременительны. Однако для небольших городов они создавали проблемы, поглощая практически третью часть городского бюджета.
   От экономической развитости и благосостояния городов зависели образ жизни и занятия населения. Специалист по городскому счетоводству А. А. Мошкин указывал, что во многих из мелких городов (с бюджетом менее 100 тысяч рублей) главным занятием жителей является сельское хозяйство, рыболовство, звероловство, а ремесла и промышленность иногда совершенно отсутствуют. «И такие города менее заслуживают права называться городами, чем сельские населенные пункты с большой численностью населения, развитой торговлей и промышленностью». Так, в Красноуфимске Пермской губернии даже купцы и чиновники занимались земледелием и вели полукрестьянский образ жизни. В то же время в селе Армавир Кубанской области, дома и магазины были «не хуже, чем в губернском городе средней руки» [79].
   Финансово-хозяйственные и распорядительные функции городских дум включали в себя право:
 – назначать выборных должностных лиц и вести дела общественного устройства;
 – назначать содержание должностным лицам городского общественного управления и определять его размеры;
 – устанавливать, увеличивать или уменьшать городские сборы и налоги;
 – осуществлять сложение недоимок по городским сборам;
 – осуществлять отнесение содержания мостовых и тротуаров, а также чистки улиц на общие средства города «и вообще переложение натуральных повинностей в денежные».
   Непосредственное заведование делами городского хозяйства и общественного управления возлагалось на городскую управу. Ей было предоставлено право ведения текущих дел по городскому хозяйству, изыскание мер к его улучшению, исполнение определений думы, сбор нужных сведений, составление проектов городских смет, взимание и расход городских сборов на установленных думою основаниях и представление в назначенные думой сроки отчетов о своей деятельности.
Если городская управа большинством членов полного ее присутствия признавала определение городской думы противозаконным, то, не приводя его в исполнение, она была обязана информировать об этом думу, а в случае, если разногласия между думой и управой не преодолевались, вносить дело к губернатору.
   Должности городского головы, членов городской управы и городского секретаря замещались по выбору городской думы. Должностным лицам городского общественного управления не присваивалось право государственной службы за исключением лишь городского в губернских городах секретаря.
Самой значительной из налоговых статей городского бюджета был оценочный сбор с домов и земель в городах. На 1909 год он давал 19,2 % (23 из 120 млн руб.) доходов всех российских городов и занимал в городском бюджете второе место после дохода с городских имуществ. Оценочный сбор был тесно связан с правом выбора городского самоуправления и относился ко всей городской недвижимости, дававшей ее владельцам право голоса на выборах. Подобно земскому сбору с недвижимости, оценочный сбор рассчитывался исходя из действительной (или предполагаемой) доходности. Сходство с земскими налогами было и в том, что торгово-промышленные помещения полагалось облагать на тех же основаниях, что городскую недвижимость.
Далее по важности следовали сбор с купеческих свидетельств первой и второй гильдий (не свыше 15% казенной пошлины), со свидетельств на мелочный торг и промысловых свидетельств, с билетов на торговые и промышленные заведения (не свыше 10% казенной пошлины) и со всякого рода питейных патентов (не свыше 25% сбора в казну). Сбор с трактирных заведений, постоялых дворов и съестных лавок, взимаемый на основании Положения о трактирных заведениях.
   Сверх этого городские думы имели право, как уже отмечалось, вводить сборы с извоза, с частных лошадей и экипажей, с домашних собак и перевозного промысла. Максимальные размеры этих сборов и условия их взимания определялись в законодательном порядке.
   В доход городов поступали и другие, менее существенные сборы, в том числе сборы с нотариальных актов, за клеймение мер и весов, за употребление общественных весов и мер на торговых местах, с аукционных продаж движимого имущества. В некоторых городах устанавливались сборы за проход и проезд по сооружениям, построенным на городские средства, сборы с помещений торговых и промышленных заведений, с лиц, занимающихся разносным торгом, сборы за прописку паспортов и засвидетельствование других документов и др.
   Налоговая политика городского самоуправления была направлена на максимизацию налоговых сборов, особенно сборов оценочных. По свидетельству А. Г. Михайловского в начале ХХ века для решения хозяйственных проблем крупным российским городам было необходимо довести налоговый сбор до максимальных норм, развивая одновременно с этим практику лучшего использования земельного богатства и устройства доходных предприятий [80].
   Одним из источников пополнения городской казны являлись т. н. «попудные сборы», относившихся к числу торгово-промышленных сборов. Не связанные ни с какими государственными налогами, они вводились городами по собственной инициативе, но с разрешения административных органов. Это был сбор с товаров, привозимых или вывозимых из города. Попудный сбор отличался от таможенных пошлин тем, что преследовал исключительно фискальную цель и не имел отношения к протекционизму. Например, город Сургут в 1903 году установил сбор со всех вывозимых товаров. Уполномоченные пояснили, что иного выхода заткнуть бюджетную дыру, не обременяя население, нет [81]. Нередко сбор устанавливался только для определённых путей сообщения. В Барнауле, ещё в 1884 году, установили сбор с владельцев пароходов за землю, занимаемую при погрузке и выгрузке товаров [82]. В течение многих лет введения попудного сбора добивалась Москва, чтобы употребить этот сбор для усовершенствования мостовых [83].
   В целях регламентации «попудных сборов» 2 марта 1910 года был принят закон, позволявший городам ходатайствовать о введении в пользу города на определенный срок сбора с грузов, ввозимых и вывозимых по железным дорогам [84]. Согласно закону, сборы с грузов могли устанавливаться лишь в том случае, если обычные источники городских доходов оказывались недостаточными для удовлетворения потребностей города в устройстве и улучшении подъездных к железнодорожным станциям путей, как пролегающих по городским улицам и площадям, так и вообще находящимся в пределах отведенных городу земель. Сбор мог устанавливаться каждый раз по определенному назначению и в определенных пределах на срок, не превышающий 10 лет.
   Для получения разрешения требовалось представить убедительное обоснование необходимости сбора и подробный проект. В случае же разрешения попудного сбора городские власти обязывались проводить все поступления и расходы в счет него отдельно от прочих городских расчетов, ежегодно предоставлять отчеты четырем министрам (внутренних дел, финансов, торговли и промышленности, путей сообщения), а также главноуправляющему землеустройством и земледелием. Накануне Первой мировой войны 1914–1918 годов ходатайства о введении попудного сбора приобрели повсеместный характер. Это вынудило Министерство внутренних дел разработать специальный тариф в качестве образца для местных думских деятелей.
   В отличие от городов Западной Европы российские города не имели своих косвенных налогов в виде заставного акциза, приносившего, например, в Париже около 30% общей суммы городского дохода. У российских городов не было и доли в государственных косвенных налогах [85].
   В России в отличие от стран Запада крайне слабо использовался механизм специального (целевого) обложения, успешно действовавший во многих городах Западной Европы и особенно в Северной Америке. Специальное обложение представляло из себя принудительный сбор для полного или частичного покрытия стоимости издержек по улучшению собственности. Оно предпринималось в публичном интересе и раскладывалось в соответствии с выгодой, которую получали от данного улучшения собственники определенных недвижимых имуществ. Крупнейшие города Америки получали от специальных сборов ежегодно многие миллионы долларов. При этом относительно нормировки сбора здесь существовали строгие правила. Так, городские власти Нью-Йорка исходили из принципов: 1) налог не должен превышать размера полученной собственником выгоды; 2) налог не должен превышать половины стоимости имущества, как оно оценено для других городских сборов.
   Важным средством реализации крупных муниципальных инвестиционных проектов, финансирования развития городского хозяйства являлись городские облигационные займы. Объективная потребность городских властей в дополнительных средствах была продиктована постоянным несоответствием между величиной финансовых ресурсов, которыми они располагали, и нуждами городов.
   В канун Первой мировой войны долговые обязательства выпускали свыше ста российских городов. К 1913 году их общая облигационная задолженность составляла 444,6 млн руб. 48 % этой задолженности образовалось за 5 лет с 1908 по 1912 год, когда сумма эмиссий городских займов составила 261,9 млн руб., или в среднем 52,4 млн руб. в год. Оборот на крупнейших биржах страны по городским облигациям был сопоставим с оборотом по государственным и корпоративным ценным бумагам. 75 % облигаций городских займов были размещены за границей, что свидетельствовало об их международном признании. В отдельные годы облигации российских городов размещались там фактически полностью: 1908 год – 95,6 %; 1912 год – 96,6 % [86].
На протяжении многих лет городские займы развития составляли главную базу муниципальных заимствований. Однако прибегали к ним далеко не все городские думы, а лишь думы крупных городов – промышленных и торговых центров. Анализ общего состояния рынка муниципальных заимствований свидетельствует о том, что из-за неопытности городских самоуправлений в кредитном деле, отсутствия всякого руководства свыше, городские займы заключались нередко на весьма невыгодных условиях для городов. Имел место завышенный процент платежей по займам. Реализация облигаций нередко осуществлялась по низкому курсу, при невыгодных условиях погашения, завышенном комиссионном вознаграждении. В некоторых случаях города заключали слишком крупные займы и сразу на всю сумму, необходимую для реализации инвестиционных проектов. Вследствие этого банкиры предлагали низкие цены по реализации городских облигаций, а вырученные деньги долгое время непроизводительно лежали в банках. В других случаях займы оказывались слишком мелкими (менее 1 млн руб.), вследствие чего они не могли быть реализуемы за границей, а размещались только в России на довольно тяжелых условиях. При выпуске займов городские самоуправления редко знакомили банкиров с земельными фондами, имевшимися в распоряжении городов, слабо учитывали условия денежного рынка, заключая займы в невыгодный момент. Многие городские финансисты не в должной мере владели техникой эмиссионных операций. В конечном итоге выпуски отдельных облигационных займов оказывались обременительными для городского хозяйства.
   Выпуск городских облигационных займов регламентировался специальным Положением Комитета министров, на основе которого городское общественное самоуправление было обязано:
  – вести особый счет всей суммы займа с подробным указанием статей произведенных расходов;
  – представлять подробные условия выпуска облигаций на утверждение Министерства финансов;
  – сумма, необходимая для уплаты процентов и погашения по каждому городскому займу, должна была ежегодно вноситься в городскую смету наряду с другими, обязательными для города расходами.
   Весьма успешно к облигационным займам прибегала Московская городская дума. Первый заем в размере 3 млн руб. был сделан ею в 1883 году [87]. До 1914 года было осуществлено 46 займов на общую сумму свыше 154,3 млн руб. [88]. Облигации городских займов реализовывались внутри Российской империи и за границей.
   Средства шли на покрытие дефицита городского бюджета и нужды города. Наиболее крупными были: выкуп у частной акционерной компании московского трамвайного хозяйства и его расширение (50,6 млн руб.); строительство водопровода (35,7 млн руб.), канализации (31 млн руб.), газового завода (4 млн руб.).
На 1 января 1914 года долг Москвы составил 146,2 млн руб., а расходы городского бюджета по уплате долга и процентов по займам составили в 1913 году 7,9 млн руб. (15% всех расходов). Из-за необходимости выплаты по займам, стоимость городских коммунальных услуг непрерывно возрастала. Городские займы были аннулированы после Октябрьской революции.
   Важную роль городские облигационные займы играли в экономике Нижнего Новгорода [89]. Первая попытка прибегнуть к организации облигационного займа была предпринята местной городской думой в 1876 году в связи с постройкой городского водопровода. Получив правительственное по этому поводу разрешение, городская дума им не воспользовалась в связи с тем, что на помощь городу пришли семейства местных предпринимателей – Блиновых, Бугрова и Курбатова, пожертвовавших на сооружение городского водопровода необходимую сумму.
   Впоследствии городская дума Нижнего Новгорода прибегала к облигационным займам неоднократно. Так, в июне 1895 года (с высочайшего разрешения императора Александра III от 3 июня 1894 года и на условиях, разработанных министром финансов С. Ю. Витте) городской думой был осуществлен заем на сумму 650 тыс. нарицательных рублей (при 5% роста и 1% погашения), предназначенный на цели благоустройства города в связи с предстоявшей в 1896 году Всероссийской торгово-промышленной и художественной выставкой.
   Заем был направлен для покрытия следующих расходов [90]:
 – На улучшение водоснабжения для общих городских нужд (200 тыс. руб.).
 – На ремонт мостовых на городских улицах (152 тыс. руб.).
 – На устройство электрического освещения (50 тыс. руб.).
 – На постройку новых городских боен (150 тыс. руб.).
 – На устройство канализации (50 тыс. руб.).
 – На увеличение ассенизационного обоза, устройство скверов и на непредвиденные надобности (48 тыс. руб.)
 Реализация городского облигационного займа была организована следующим образом. С целью выяснения размера спроса на городские облигации со стороны частных лиц городская управа, прежде выпуска официальных объявлений о подписке, распорядилась принимать предварительные записи от лиц, которые впоследствии пожелали бы приобрести облигации городского займа по цене 101 руб. за 100 руб. номинальных. Записи эти принимались как в городской управе, так и в местных Николаевском и Купеческом банках. Размер всех требований по этим записям выразился почти в 300.000 руб. Такой результат не оставил никаких сомнений в благоприятном успехе реализации займа при назначении цены на облигации с премией в 1 руб. на 100 руб. нарицательных.
   Основываясь на этом и руководствуясь утвержденными Министерством финансов условиями, городская управа произвела через местные и столичные газеты публикацию объявлений о подписке на городской облигационный заем. Подписка была открыта в течение семи дней, начиная с 5-го июня, и принималась со взносом 5% залога в городской управе, а также в Николаевском городском, Купеческом и Волжско-Камском банках и в обществе взаимного кредита. Все эти учреждения на предложение городской управы изъявили согласие принять участие в реализации городского займа без всякого за это со стороны города комиссионного вознаграждения, и, благодаря их содействию, а в особенности – энергии правления Купеческого банка, в лице его председателя и гласного городской думы А. В. Баулина, реализация городского займа имела необычайный успех.
   В 1904 году городские власти Нижнего Новгорода успешно организовали заем на устройство собственного электрического освещения, в 1909 году – на устройство телефонной сети, в 1911 году – заем по переустройству водоподъемной станции. На средства, полученные от займа 1914 года, Нижний Новгород обрел свою трамвайную сеть.
   Опыт развития городского хозяйства в странах Западной Европы и Северной Америки, накопленный в условиях индустриального развития, убедительно доказал необходимость осуществления городами кредитных операций. Муниципальный кредит повсеместно рассматривался как неизбежный элемент местного хозяйства, важнейший источник покрытия чрезвычайных нужд и осуществления капитальных затрат, рассчитанных на долговременное пользование.
   Одним из проявлений недоверия правительственной власти городским самоуправлениям являлось то, что в течение многих лет городские думы могли заключать лишь незначительные краткосрочные казенные займы, средства которых шли почти исключительно на сооружение казарм. Подобное положение вынуждало городские власти занимать необходимые средства для других нужд у частных лиц, иногда под кабальные проценты (до 20% годовых). Особенно страдали от ростовщического кредита малые и средние города, для которых другие виды кредита являлись практически недоступными. На 1 июля 1910 года российские города были должны частным лицам 31 млн руб., в то время как казне – всего 10,3 млн руб. Задолженность городов земельным банкам составляла 23, 7 млн руб., другим банкам – 25 млн руб., в том числе городским общественным банкам – 15,1 млн руб. Самыми крупными должниками были города Николаев (3.071,583) и Екатеринослав (1.434,165). Довоенная средняя задолженность городов России в расчете на одного жителя составляла около 20 руб. [91].
   Многочисленные обращения городов и земств в правительственные инстанции вынудили правительство на создание Государственной кассы городского и земского кредита. Инициатором создания кассы являлась Государственная Дума. На ее заседании 1 марта 1911 года депутаты высказали пожелание подготовить проект Положения об особого рода государственном банке городского и земского кредита, главная задача которого – выдача ссуд городам и земствам, а также реализация выпущенных ими облигационных займов.
   В ответ на это министр финансов В. Н. Коковцов внес 7 февраля 1912 года в Государственную Думу законопроект об учреждении особой Кассы городского и земского кредита с основным капиталом 10 млн руб., образуемых путем внесения правительством государственной 4 % ренты в сумме 10 млн руб. нарицательных, что давало право выпустить облигаций на 100 млн руб.
К законопроекту прилагались устав кассы городского и земского кредита и расписание должностей. Так как основной капитал должен был оставаться неприкосновенным, то на первоначальные расходы по обзаведению, устройству и ведению операций и на выдачу краткосрочных ссуд кассе предполагалось предоставить заимообразно из Государственного казначейства еще 10 млн руб. государственной 4 % ренты.
   Независимо от учреждения кассы городского и земского кредита, законопроектом признавалось возможным допустить к участию в деле кредитования органов городского самоуправления также и акционерные земельные банки.
   10 февраля 1912 года законопроект был оглашен в общем собрании Думы и передан ею в финансовую комиссию, которая рассмотрела его на заседаниях 17, 20 и 21 февраля 1912 года. Доклад комиссии был внесен 5 марта 1912 года. В общем собрании Думы законопроект обсуждался на заседания 8 и 14 марта и 11 апреля 1912 года. Государственная Дума нашла, что акционерным земельным банкам следует предоставить право кредитовать, наравне с городами, также и земства и признала необходимым включить указание на временное ограничение (в течение трех лет) размера долгосрочных ссуд двумя миллионами рублей.
   18 апреля 1912 года законопроект был одобрен Думой и передан в Государственный Совет. По постановлению Совета от 9 апреля была образована особая комиссии для его обсуждения под председательством М. Д. Дмитриева. 26 мая 1912 года доклад согласительной комиссии был обсужден на общем собрании Думы; 7 июня он прошел редакционную комиссию, был одобрен Государственной Думой и передан в Государственный Совет. 26 июня законопроект получил высочайшее утверждение.
   Закон 26 июня 1912 года[92], определял цель и задачи нового правительственного установления. В частности, отмечалось, что «Касса городского и земского кредита имеет целью выдачу ссуд городам, в коих введено Городовое положение, и земствам, губернским и уездным, а также реализацию ранее выпущенных и вновь выпускаемых непосредственно сими городами и земствами облигационных займов».
   Долгосрочные ссуды городам и земствам, согласно Уставу кассы, могли выдаваться лишь с точным определением их назначения и притом на капитальные затраты по приобретению, устройству или расширению недвижимых имуществ, сооружений и предприятий, заведование которыми было отнесено по закону к числу прямых обязанностей городских и земских учреждений или, не составляя прямой их обязанности, направлено к обеспечению интересов местного населения, а также на погашение займов, заключенных городами или земствами до издания закона. Касса находилась в непосредственном подчинении министра финансов, которому принадлежало высшее руководство ее деятельностью, а также разрешение (по соглашению с министром внутренних дел), всех могущих встретиться при исполнении устава недоразумений.
   Средства кассы составили 10 млн руб. основного и 10 млн руб. оборотного капитала, выданного ей государством в ссуду (4% гос. рентой). Касса имела право выпускать облигации в сумме не свыше десятикратной суммы основного капитала, т. е. – 100 млн руб. Из этих средств касса выдавала городам и земствам как долгосрочные ссуды от 10 и до 66,5 лет, так и краткосрочные ссуды на срок от 6 месяцев и до 6 лет.
   Ясно, что указанными ограниченными средствами острая нужда в кредите тысячи городских поселений не могла быть удовлетворена в полной мере.
Циркулярным разъяснением общих условий выдачи ссуд кассою, правилами о выдаче краткосрочных ссуд (от 1 марта 1913 г.) и постановлением правления кассы выдача ссуд была обставлена довольно сложными бюрократическими формальностями. Большинство постановлений о займах требовало утверждения со стороны губернатора или министра внутренних дел. Краткосрочная ссуда каждому городу не должна была превышать 300 тысяч рублей, а долгосрочная – миллиона рублей.
   При «испрошении займа» требовались точное указание его назначения, источников погашения и уплаты процентов, причем города представляли сметы за несколько лет, отчеты об исполнении смет, списки долгов, сведения о состоянии капиталов и другие документы. Все эти данные рассматривались правлением кассы по существу. Уже за первый год работы кассы городского и земского кредита (с января 1913 года по январь 1914 года) было выдано ссуд: долгосрочных – на сумму 19,34 млн руб. (из них 80 городам—11,2 млн руб. и 81 земству — 8,14 млн руб.); краткосрочных — 4,43 млн руб. (из них 34 городам — 1,95 млн руб. и 39 земствам – 2,48 млн руб.) [93].
   С объявлением войны выдача долгосрочных ссуд почти приостановилась, а краткосрочные ссудные операции достигли к 1916 году 15 млн руб.
Рост бюджетного наполнения за счет займов способствовал положительной динамике развития городского хозяйства, однако не однозначно воспринимался гласными городских дум. Практически на протяжении всей истории городского общественного самоуправления в России конца XIX – начала ХХ века в городских думах наблюдалось подчас бескомпромиссное противостояние двух партий, имевших разные представления по вопросу бюджетных расходов на муниципальные нужды. Представители первой партии (условно назовем их консерваторами) призывали «жить по средствам», настаивали на сбалансированности и стабильности городских бюджетов, ликвидации возможного дефицита исключительно за счет расширения налоговой базы. Такая позиция чаще всего приводило к заторможенному развитию и даже запущенности социальной сферы городов в силу дефицита бюджетных средств. Оппоненты консерваторов (назовем их прогрессистами) выступали с требованиями постоянного наращивания затрат на городские нужды даже в случаях хронического дефицита городских бюджетов, их растущих долгов. Ссылаясь на опыт стран Западной Европы, где долги городов составляли существенные суммы и постоянно росли, по мере роста благоустройства территорий, они были уверены в том, что затраты на благоустройство рано или поздно себя окупят.
       5. Развитие муниципального хозяйства российских городов
   Как отмечалось выше, главной статьей доходов, особенно в крупных промышленных городах, являлись поступления от городских предприятий. В начале ХХ века они превышали налоговые поступления и составляли до 50 % доходной части городских бюджетов.
   Помимо объектов городского хозяйства – водопроводов, электрических станций, газовых заводов, железнодорожных перевозов и пристаней, скотобоен и холодильников, мусоросжигательных печей, – городские общественные управления имели собственные разнообразнейшие коммерческие предприятия. К их числу относились разнообразные промышленные предприятия, типографии и литографии, склады разных товаров и материалов, аптеки, розничные магазины и торгово-промысловые заведения (прачечные, хлебопекарни, мясные лавки), столовые, чайные, купальни, бани, души, сельскохозяйственные предприятия, театры и собрания, ночлежные дома, ломбарды, городские общественные банки и т. д. Часть этих предприятий эксплуатировалась хозяйственным способом, часть сдавалась в аренду.
   По неполным данным, приведенным А. Л. Вайнштейном, накануне Первой мировой войны в России действовало около 1500 подобного рода городских муниципальных предприятий, имущество которых оценивалось примерно в 20 млн руб.[94]. Из этой суммы примерно половина стоимости приходится на здания, остальное – на оборудование и запасы.
   По мере развития и усложнения хозяйства российских городов идея создания городских муниципальных предприятий обретала все большую популярность. У этой идеи были как свои сторонники, так и противники. При этом противники муниципальных предприятий заявляли о том, что такого рода предприятия заранее обречены на жалкое существование в силу своей экономической неэффективности, поскольку при отсутствии элемента частной заинтересованности общественные предприятия «плохо ведутся».
   Сторонники муниципализации в свою очередь утверждали, что в отличие от частных предприятий город в своей промышленной деятельности не может и не должен преследовать исключительно финансовые цели. Наряду с выгодными предприятиями он может и должен вести заведомо нерентабельные в интересах благоустройства города, отражающегося на здоровье и удобствах населения и для осуществления разнообразных социальных задач [95].
   О продуктивности идеи развития муниципальных городских предприятий свидетельствовал и опыт многих стран Западной Европы. Классическими примерами широко и интенсивно развивающейся муниципализации предприятий являлись Германия и Англия – государства с наилучшим городским благоустройством.
В Германии движение в пользу муниципализации началось в 70-х годах XIX века. В 1895 году здесь насчитывалось уже 1642 муниципальных предприятия (без учета водопроводов). Со времени муниципализации прибыль предприятий повысилась на 10–30 %, а тарифы за услуги понизились.
   В Англии муниципализация началась еще в середине XIX столетия, с водопроводов. Среди городов первыми открыли соответствующую кампанию Манчестер в 1847 году, Глазго в 1855 году, Эдинбург в 1869 году, Бирмингем и Ливерпуль в 1877 году. Особенно показательным являлся пример муниципального газового завода в Бирмингеме, который за первые 17 лет своей деятельности дал городу (в пересчете на русские деньги) до 7 млн рублей прибыли, не считая экономии в расходах на освещение улиц и выгоды жителей от понижения почти в полтора раза платы за газ [96].
   Параллельно с развитием муниципальных предприятий отрабатывались приемы ведения городского хозяйства, осуществлялась их классификация. В ее основе лежали формы взаимодействия муниципального и частнопредпринимательского начала.
Городская община имела возможность выбрать для себя один из четырех возможных принципов управления находящимися в ее ведении общественно–полезными предприятиями с точки зрения оценки оказываемых этими предприятиями услуг:
– принцип чистого расхода (услуги города бесплатны);
– пошлинный принцип (услуги города по себестоимости);
– частнохозяйственный принцип (услуги города с «нормальной» хозяйственной прибылью);
– налоговый принцип (услуги города с фискальной целью при извлечении чаще всего максимального дохода посредством монопольных цен) [97].
Первые два принципа входили в понятие так называемого «муниципального социализма».
Исторически сформировались две арендные и две концессионные системы: муниципально-подрядная и муниципально-арендная, муниципально-концессионная и концессионная. При муниципально-подрядной системе работы вели не агенты муниципалитета, а частные подрядчики, присваивающие себе часть прибавочной стоимости. При муниципально-арендной системе имущество сдавалось внаем частным лицам на договорных условиях на более или менее продолжительный срок, причем муниципалитет отказывался от части своего дохода в пользу арендатора.
Получила распространение и муниципально-концессионная система, т. е. формальная концессия при фактическом сохранении за городом возможности самостоятельно управлять предприятием. При полной концессии города уступали на определенный срок (на договорных условиях) другому хозяйствующему субъекту свое право устраивать и вести хозяйство в данной сфере.
Для реализации перечисленных принципов управления была необходима определенная муниципальная монополия на принятие хозяйственных решений на конкретной территории с того момента, когда ясно сказался вред раздробления сил и конкуренции в области удовлетворения общественных нужд городского общежития за многовековую историю развития российских городов.
Как показывала практика, прибыль муниципальных предприятий, ввиду их монопольного положения, могла быть весьма значительной.
Социально-экономические формы муниципальных предприятий соответствовали в своем историческом развитии складывавшимся системам муниципального хозяйствования. По степени и форме привлечения частного капитала различались чистые муниципальные предприятия и смешанные, в которых публичные корпорации сотрудничали с частными предпринимателями (муниципально-концессионная система).
Процесс муниципализации городских предприятий в различных городах проходил по-разному и с различной степенью активности. Как правило, он начинался с выдачи концессий на те или иные необходимые для города услуги.
Вопрос о муниципализации городских предприятий стал одним из центральных на проходившем в Киеве в 1905 году Всероссийском съезде городских деятелей. Одним из итогов работы съезда стало то, что к 1914 году действовавшие в стране городские водопроводы оказались муниципализированы на 50%. В 1908 году муниципальные газовые заводы вырабатывали 28 % всей газовой продукции в стране [98].
Городским органам самоуправления принадлежала ведущая роль в развитии муниципального хозяйства российских городов как совокупности предприятий, служб и хозяйств по обслуживанию населения и местных предприятий. Конец XIX – начало ХХ века стали временем зарождения в российских городах санитарно-технических, транспортных, энергетических предприятий. Разворачиваются работы по благоустройству городских территорий и коммунальному обслуживанию населений. Во многие города России в эти годы впервые приходят водопровод и канализация, санитарная очистка домовладений.
Независимо от усиления правительственного надзора и опеки над городским самоуправлением, его функции множились, а находившееся в ведении органов самоуправления городское хозяйство расширялось и усложнялось. Это хорошо видно как на примере столичных городов Российской империи, так и на примере городов провинциальных. Накануне введения Городового положения 1870 года городские расходы Петербурга, к примеру, составляли всего 3,5 млн руб. при доходах, превышавших 4 млн руб. Спустя всего двадцать лет городские расходы выросли в 2,7 раза, составив более 9,4 млн руб. при доходах в 9,5 млн руб. [100].
Главным источником увеличения доходов служило более эффективное использование городских имуществ и оборотных статей, создание новых муниципальных предприятий (городские железные дороги, рынки, скотобойни, хлебопекарни и др.). Согласно отчетам городской управы, по сравнению с 1871 годом их доходность выросла с 417,3 тыс. руб. до 2,6 млн руб.[101].
Начиная с 70–80-х годов XIX века активно развертывается процесс городского благоустройства. Как в столичных, так и в крупных провинциальных городах развиваться различные отрасли коммунального хозяйства, появляются канализация, водопровод, электрическое освещение улиц, утилизация отходов, что приводит к значительному улучшению эпидемиологической обстановки, здоровья населения, бытового комфорта. Начинает активно развиваться городской транспорт. При поддержке городского самоуправления создаются частные предприятия конно-железных дорог, являвшиеся, как правило, концессионерами городов. В эти годы в Москве функционировали два общества конных железных дорог. С одним из них в 1873 году был заключен концессионный договор сроком на 40 лет. После окончания этого срока принадлежавшая обществу конная железная дорога со всеми ее вагонами, строениями, землей должна была безвозмездно перейти в собственность города. По прошествии же 15 лет со дня заключения договора город мог выкупить конку и направлять весь доход от ее эксплуатации в городскую казну. В 1883 году аналогичный договор о концессии был заключен со вторым городским обществом конно-железных дорог. При этом срок концессии был определен на 45 лет, а выкупить дорогу город мог через 20 лет после заключения концессии [102]. Выкуп частных предприятий в собственность городов широко применялся и в провинции. Общее представление о доходах российских городов в 1908–1910 годах дает таблица 1.
Таблица 1.
Доходы российских городов в 1908–1910 годы
Группа
городов Абсолютная
сумма
доходов
(тыс. руб.) %% к
итогу Средний
доход
1 города
(тыс. руб.) %%
к итогу Средний
доход
бюджета в
пересчете
на 1 жителя (руб.)
До 1 тыс. 90,8 0,05 4,13 0,01 4,63
От 1 до 5 тыс. 3103,1 1,68 13,09 0,03 4,26
От 5 до 10 тыс. 6961,6 3,76 28,77 0,06 4,06
От 10 до 30 тыс. 20455,3 11,06 71,52 0,14 4,01
От 30 до 50 тыс. 13998,1 7,57 229,48 0,45 5,96
От 50 до 100 тыс. 27296,6 14,76 470,17 0,92 6,8
От 100 до 200 тыс. 14651,5 7,92 976,77 1,92 7,12
От 200 до 300 тыс. 7031,5 3,80 2343,83 4,61 10,6
От 300 до 500 тыс. 19243,6 10,41 3848,72 7,57 14,12
От 500 тыс. до 1 млн 13607,6 7,36 13607,6 26,8 17,4
Более 1 млн 58498,3 31,63 29249,15 57,5 19,3
Всего 184938 100 50843,23 100 98,26
Источник: Лексина О. В. Бюджеты российских городов в индустриальную эпоху // Экономический журнал. 2002. № 2 (5).
Городское хозяйство феодальной эпохи имело во многом натуральный характер и мало чем отличалось от хозяйства деревенского. Развернувшийся с началом капиталистической эры процесс урбанизации, массовая миграция в города сельского населения потребовали изменения самой парадигмы городского развития. На смену сточных канав с нечистотами, бочек, в которых развозили предназначавшуюся для хозяйственных нужд воду, вечерних хождений по городам с фонарями и факелами, в городах появляются водопроводные компании, доставляющие воду по трубам, на улицах устанавливаются масляные и газовые фонари, прокладываются рельсы конно-железных дорог.
   Все это требовало от городского самоуправления не только огромных финансовых затрат, но и умелого ведения организационно-хозяйственной деятельности, постоянного поиска и создания новых источников финансирования.
Определенным подспорьем в деятельности органов городского самоуправления были городские общественные банки, являвшиеся независимо от источника происхождения капитала, собственностью городского общества. Первые такие банки появились в России еще в конце XVIII – начале XIX века. В первой половине ХIХ века городские банки в России – еще редкое явление. Каждый из них действовал на свой страх и риск, руководствуясь собственным уставом. С началом капиталистической эры роль и значение городских общественных банков в жизни российских городов существенно растут. Практически параллельно с реформированием системы местного самоуправления в стране осуществлялось реформирование банковской системы.
   Утвержденное в 1862 году императором Александром II Положение о городских общественных банках значительно увеличило набор дозволяемых банкам операций и самостоятельность городских банков в их осуществлении. Согласно Положению 1862 года была ликвидирована имевшая место ранее зависимость городских банков от приказов общественного призрения. Правления банков получили возможность самостоятельно, совместно с городским головой и членами думы, определять размеры ставок по вкладам и по кредитам, действовать за пределами городских территорий, устанавливать корреспондентские отношения с кредитными учреждениями других городов.
   В круг залогов по ссудам был введен полный перечень ценных бумаг в диапазоне от государственных обязательств до акций частных предприятий. Наряду с этим были отменены ограничения на учет векселей от одного заемщика. Изменились и сроки начисления процентов вкладчикам. Отныне они стали начисляться не через год, как раньше, а через полгода после поступления вклада в банк.
   По Положению 1862 года городские банки должны были находиться в непосредственном ведении городских дум, под наблюдением и ответственностью городских обществ.
Перед городскими общественными банками стояли две главные задачи:
1) доставляя своим клиентам легкодоступный и дешевый кредит, способствовать оживлению и развитию торгово-промышленной деятельности городов, предоставить им помощь от банковских прибылей для благоустройства, развития народного благосостояния и благотворительности;
2) доставить обывателям возможность выгодно и безопасно помещать свои сбережения, целость и неприкосновенность которых гарантировалась имущественной ответственностью всего городского общества.
   Как и в дореформенные годы, инициаторами создания городских банков выступали, как правило, городские самоуправления, а также видные представители местных деловых кругов. Основные средства для ведения операций банки получали из капиталов, находившихся в распоряжении городских дум.
   Первым банком, созданным на основании Положения 1862 года, стал Вятский городской общественный банк Федора Веретенникова, учрежденный 21 июня 1862 года. Основной капитал банка в момент учреждения составлял 10.000 руб. В том же году были учреждены еще 16 городских банков. В последующие годы число городских банков росло довольно быстро, росли и их обороты (таблица 2).
   Особенно быстро количество городских общественных банков росло в тех местностях, где было слабым влияние акционерных коммерческих банков, в частности в Сибири [104]. В июле 1864 года был утвержден устав Тюменского городского банка. Его основной капитал был составлен из городского запасного капитала, хранившегося в Государственном банке. В конце того же года открылся городской банк в Кургане, в январе 1866 года – в Тобольске, в августе 1872 года – в Таре.
   Последний, получил имя крупного Тарского купца, золотопромышленника М. Ф. Немчинова, пожертвовавшего на банк 25 тыс. руб. серебром с условием, чтобы содержать из прибылей банка сиропитательное заведение для девочек и ремесленное училище для мальчиков. Вскоре к этой сумме прибавилось еще 10 тыс. рублей, которые образовались за счет добровольных пожертвований горожан и запасных городских сумм Тарского городского хозяйственного управления.
Таблица 2.
Городские общественные банки России
(1862–1875)
Годы Кол-во банков Общий оборот, в млн руб. Оборот на банк, в тыс. руб. Годы Кол-во банков Общий оборот, в млн руб. Оборот на банк,
в тыс. руб.
1862 17 – – 1869 168 190,5 1130
1863 44 9,2 209 1870 184 276,2 1501
1864 71 18,3 260 1871 201 340,1 1692
1865 87 30,8 354 1872 215 438,4 2040
1866 112 47,4 423 1873 230 562,7 2450
1867 135 75,7 560 1874 251 – –
1868 155 124,1 807 1875 267 758,4 2951
Источник: Субботин А. П. Курс промышленной экономии
и коммерческой географии в связи с торгово-промышленной статистикой России и главнейших государств мира.
СПб., 1878. С. 325.
   В сентябре 1875 года городской банк открылся в Омске. Благотворителей в городе не нашлось, и потому банк был учрежден исключительно на средства города. Тем не менее, банк успешно развивался на протяжении всей своей более чем сорокалетней истории, способствуя развитию города и его округи. Благодаря выгодному географическому положению на пересечении Сибирской железнодорожной магистрали и реки Иртыш, посреди обширной сельскохозяйственной округи Омск быстро превратился в крупный транспортно-торговый и промышленный центр Западной Сибири. Здесь была сосредоточена оптовая торговля хлебом, сливочным маслом, кожами, шерстью и другими сельскохозяйственными продуктами. Государственный и первые акционерные коммерческие банки пришли в город в период промышленного подъема 1890-х годов, когда в городе уже сформировались четкие представления о роли и значении кредита для экономического и социально-культурного развития.
В 1882 году «свои» банки имели 243 города России. При этом обороты 21 городского общественного банка составляли более 10 млн рублей.  Наиболее крупными из них были Харь¬ковский городской общественный банк, оборот которого составлял 77 млн руб., Воронежский с оборотом в 31 млн руб., Пензенский с оборотом 26 млн руб., Нижегородский с оборотом 23 млн руб. и Елецкий с оборотом 22 млн руб. Оборот 17 банков составлял от 5 до 10 млн руб., 112 банков – от 1 до 5 млн руб., 93 банка имели оборот менее 1 млн руб. [105].
   Насколько четко городские общественные банки могли справляться с законодательно возложенными на них обязанностями можно судить по деятельности Оренбургского городского общественного банка, открытого в конце 1864 года с основным капиталом в 50 тыс. руб. В продолжении первых 16 лет банковской деятельности городское общественное управление получило из чистых прибылей банка в свое распоряжение значительные для небольшого города средства – 190.500 руб. Эта сумма дала городскому обществу возможность с небольшим ресурсом из общих городских доходов оказать широкую помощь делу общественной благотворительности и народного просвещения. Если в 1864 году городские расходы на народное образование и благотворительность составляли всего 2.425 руб., то в 1881 году они выросли до 55.221 руб., в том числе на развитие народного образования было направлено 29.946 руб., а на общественную благотворительность 25.275 руб. [106].
   Городские банки имели свою  нишу на ссудном рынке. Они ориентировались преимущественно на средние городские слои. Отсутствие в городских банках крупных клиентов объяснялось, главным образом, сравнительной дороговизной кредита по сравнению с кредитом Государственного банка, который активно развивал свою провинциальную сеть. Сказывалось и то, что городские банки за редким исключением располагали незначительными капиталами (по закону, минимальный капитал городского банка составлял 10 тыс. руб., акционерного коммерческого банка – 500 тыс. руб.).
   В своей деятельности городские банки совмещали краткосрочное коммерческое и долгосрочное ипотечное кредитование. Вследствие этого в деятельности городских банков имели место серьезные противоречия между краткосрочным характером основной части пассивов и долгосрочным – значительной части активов. В случае, если бы вкладчики вдруг массово востребовали назад свои краткосрочные вклады, банки не смогли бы вернуть деньги, вложенные в долгосрочные ссуды. Тем не менее, Министерство финансов допускало подобное совмещение ввиду сильной нужды обывателей в кредите под недвижимость. Этот кредит ограничивался суммой собственного капитала банка и так называемых «вечных вкладов».
Городские общественные банки в силу своей специфики считались учреждениями довольно надежными. Однако и среди них встречались такие, которые подрывали не только собственную  репутацию, но и репутацию городского самоуправления. Печальную известность на всю страну получил Скопинской городской общественный банк (Рязанская губ.), разорившийся в 1882 году в результате авантюрной политики его директора И. Г. Рыкова и безответственного отношения к банку со стороны городской думы [107].
   В результате краха Скопинского банка среди клиентов многих городских банков возникла паника, которая привела к «бегству» банковских вкладов. В результате, городские банки потеряли вкладов более чем на 40 млн руб. [108]. В сложившейся ситуации городские банки были спасены исключительно за счет государственной помощи – неуставных ссуд Государственного банка.
   В связи с этим обстоятельством законодательство о городских общественных банках было пересмотрено. 26 апреля 1883 года вышло в свет новое Положение о городских общественных банках, направленное на предупреждение банковских махинаций. Более конкретно был регламентирован порядок банковских операций и контроль за банковской деятельностью, в частности,  вводились периодические ревизии городских общественных банков, осуществлявшиеся по согласованию Министерства финансов и Министерства внутренних [109].
   В 1883–1894 годах государственным ревизиям были подвергнуты 76 общественных банков. При этом 44 банка прекратили свое существование «за полным расстройством» [110]. В остальных, подвергшихся проверкам банках, была упорядочена отчетность, были проведены кадровые перестановки.
   На основании положения 1883 года городские общественные банки имели право осуществлять такие операции, как: прием вкладов; учет векселей; выдачу ссуд под залог: земель, строений, товаров, драгоценных вещей и процентных бумаг, а также местным городским обществам; открытие специальных текущих счетов под государственные и правительственные гарантированные процентные бумаги; получение платежей по векселям и другим срочным документам и процентным бумагам; перевод денег во все места, где находятся корреспонденты банка; покупка и продажа за свой счет и по поручению процентных бумаг и драгоценных металлов в монете и слитках; залог и перезалог процентных бумаг в других кредитных учреждениях.
   В 1893 году городские общественные банки получили право, наряду с прочими операциями, производить выдачу ссуд под залог товарных квитанций железных дорог на принятый к перевозке хлеб, а также открывать специальные текущие счета под обеспечение свидетельствами товарных складов о приеме хлеба на хранение. Однако далеко не все городские общественные банки в полном объеме пользовались предоставленными им законом возможностями. Многие из них ограничивались операциями по учету векселей и ссудами под недвижимость и процентные бумаги, что значительно снижало удельный вес городских банков в основных активах и пассивах национальной кредитной системы.
   В 1908–1909 годах городские общественные банки вступили в новую полосу подъема, связанную с улучшением общей экономической конъюнктуры в стране. Темпы роста их балансовых показателей в 1908–1913 годах увеличились по сравнению с предшествующим десятилетием более чем в три раза.
Накануне Первой мировой войны 1914–1918 годов в России насчитывалось 319 городских общественных банков, 48 из них действовали в губернских, а остальные в уездных городах империи [111]. В условиях предвоенного экономического подъема правительство пошло на некоторое расширение прав и возможностей городских общественных банков. Сохраняя преемственность государственной кредитной политики, оно стремилось к дальнейшему укреплению экономической устойчивости городских общественных банков, как, впрочем, и других участников российского кредитного рынка.
   13 января 1912 года был принят новый закон о городских общественных банках на основании которого был расширен круг банковских операций. Новое положение позволяло банкам осуществлять долгосрочное кредитование под залог земель и строений, производить другие операции, «необходимые по роду местных оборотов» [112]. Новое положение открывало перед городскими общественными банками благоприятные перспективы для дальнейшего развития и превращения со временем в учреждения преимущественно среднего коммерческого кредита. К этому их подталкивали краткосрочный характер пассивов, большая выгодность учета в сравнении с ипотекой, а также растущая конкуренция на кредитном рынке, которая со временем заставила бы городские банки отойти от универсальности и сосредоточить свои усилия на наиболее выгодных операциях.
   К сожалению, начавшаяся в августе 1914 года Первая мировая война не позволила городским банкам воспользоваться новым положением в полном объеме. Подобно другим кредитным учреждениям империи, с началом войны городские банки были вынуждены сделать основной статьей актива государственные займы. По сведениям Кредитной канцелярии Министерства финансов в 1914 году капиталы городских банков составляли в общей сложности 59,5 млн руб.[113]. По сравнению с показателями акционерных коммерческих банков эти показатели выглядели скромно, тем не менее, городские общественные банки прочно занимали свое место в отечественной кредитной системе, многое делали для развития местной торговли и производства, муниципального хозяйства, народного образования, благотворительности.
Одним из источников пополнения городского бюджета являлась организация ярмарочной и биржевой торговли. Первые ярмарки появились в России еще в домонгольские времена.
   Начало биржевой торговли в городах России было положено в 1703 году Петром I открытием биржи в новой российской столице Петербурге. 16 января 1721 года Петром I был утвержден «Регламент Главного магистрата», в котором были выделены специальные главы «О ярмарках» (Гл. XVII), «О биржах или схожих местах» (Гл.XVIII). Документ этот интересен тем, что Петр, не желая ломать сложившиеся на Руси ярмарочные традиции, предписывал магистратам с одинаковым усердием поддерживать ярмарочную торговлю и создавать биржи. Выгоду ярмарок Петр видел в том, что они умножают казенные сборы, способствуют купцам и ремесленникам «в торгах и ремеслах», доставляют в населенные пункты «всякие потребные товары», приносят довольство людям, снабжая их хлебными и харчевыми припасами. Главной магистратуре при этом предписывалось заботиться об умножении таких ярмарок и торгов в городах и уездах, в «пристойных местах» [114].
   Биржи Петр I рекомендовал создавать «в больших приморских и прочих купеческих знатных городах», по примеру «иностранных купеческих городов». Располагаться они должны были «в удобных местах недалеко от ратуши». Торговые люди должны были сходиться на биржах «для своих торгов и постановления векселей, також и для ведомостей о приходе и отпуске кораблей и коммерции: понеже в таком месте каждый купец и продавец в один час по вся дни тех может найти, с которыми ему нужда есть видеться».
   В 70-х годах ХIХ века в России насчитывалось до 6,5 тыс. ярмарок с привозом на 600–650 млн руб. Наиболее крупные ярмарки постоянно взаимодействовали между собой. Товар, не проданный на одной ярмарке, как правило, переправлялся на другую. С прокладкой железных дорог и развитием кредитных учреждений, условия, вызвавшие развитие ярмарочной торговли, стали ослабевать. Часть оборота крупных ярмарок была перенесена в промышленные центры страны. Мелкие же ярмарки, заменявшие во многих местностях постоянную торговлю, держались крепче.
   До введения городского самоуправления биржевая торговля в России развивалась недостаточно активно. На рубеже XIX–ХХ веков ситуация стала меняться. Городские думы и управы проявляли большую заинтересованность в развитии биржевой торговли, оказывали действенную помощь местному купечеству в создании биржевых обществ и комитетов. Одна из крупнейших на Юге России товарных  бирж была создана в 1909 году в Екатеринодаре. Своим рождением она во многом была обязана городской думе, которая, приняв решение о желательности открытия в городе товарной биржи, не оставило его на бумаге, а деятельно реализовало на практике. В состав Екатеринодарского биржевого комитета вошли представители 144 юридических и физических лиц, представлявших не только деловые круги Кубани, но и многих других регионов страны. С момента создания биржи стал существенно меняться облик города. Здесь получили развитие телефон и телеграф, были построены новые подъездные пути, укреплены берега реки Кубани [115]. В 1913 году в России действовали 46 товарных бирж [116], 29808 ярмарок [117].
   Характеризуя практику управления городскими финансами в целом, следует отметить, что она не была лишена существенных недостатков. Во многих городах страны (уездных и безуездных) вопрос о муниципализации предприятий даже не поднимался. Здесь слабо развивалось производство, жалкое существование влачила торговля. Городские финансы тратились далеко не всегда рационально. Типичные примеры такой нерациональности приводит в своих работах известный экономист И. Х. Озеров, об этом постоянно сообщала столичная и провинциальная печать.
Одной из главных причин, препятствовавших эффективной деятельности городского самоуправления, являлось слабо поставленное счетоводство, нехватка квалифицированных кадров, которые могли бы правильно вести счетоводство и выполнять иную необходимую для города и требующую соответствующих знаний и навыков работу.
   Характеризуя сложившуюся в этой связи ситуацию, член ревизионной комиссии Московского городского самоуправления А.А. Мошкин в одной из своих работ писал: «В прессе достаточно пишется о дефектах хозяйства управ. Ревизионная комиссия Московского городского самоуправления в своем докладе по ревизии 1908 года отметила, что из года в год повторяются ошибки городской управы, признаваемые последней. Причина – отсутствие правильно поставленного единого счетоводства, учета кредита и систематически действующего контроля»[118].
   В составе многих городских дум и управ нередко работали люди мало знакомые с административно-хозяйственной деятельностью. Ежедневно сталкиваясь с социальными и экономическими проблемами, требовавшими оперативного решения, они пытались действовать традиционными способами, которые не всегда оказывались способными улучшить ситуацию. Нередко членство в думе или управе рассматривалось как средство достижения личных интересов. В таком случае ждать активности и желания разобраться в сложной ситуации и найти выход из нее от такого городского уполномоченного не приходилось.
         6. Роль самоуправления в благоустройстве городов
   Хроника городов провинциальной России свидетельствует о том, что именно в 70–80 годах XIX века наиболее активно развертывается процесс городского благоустройства, являвшийся важнейшей составной частью отечественного градостроительства. Как в губернских и областных, так и в уездных центрах начинают развиваться различные отрасли коммунального хозяйства, появляются водопровод, канализация, электрическое освещение улиц, утилизация отходов, реализуются программы озеленения городов, что приводит к значительному улучшению эпидемиологической обстановки, здоровья населения, бытового комфорта [119]. Все это происходило на фоне не прекращавшегося роста городского населения, процессов урбанизации, индустриального развития страны.
   Уже первые бюджеты многих новых органов городского самоуправления были четко ориентированы на решение городских проблем. Так, в росписи расходов Самары на 1873 год были зафиксированы расходы, направленные на содержание городских имуществ и благоустройство города:
 – на освещение керосиновыми лампами – 6.968 руб. 47 ; коп.;
 – на мощение улиц и спусков – 2.833 руб. 52 ; коп.;
 – на содержание Александровской общественной богадельни – 2.839 руб. 34 ; коп. [120].
   Общее представление о характере и динамике расходов городов по важнейшим статьям дают материалы таблицы 3.
   В городах России, как и в городах Западной Европы, исторически сложились три способа реализации задач, стоящих перед коммунальным хозяйством, и несколько организационных форм развития и структуры данного хозяйства. К числу указанных способов относились:
1) возложение определенных обязанностей на владельцев домов;
2) городские подряды и концессии;
3) создание органами местного самоуправления собственного хозяйственного аппарата, собственного, инвентаря и предприятий.

Таблица 3.
Распределение расходов городов России
по важнейшим статьям

Средний ежегодный расход за
1880–1884 гг.
За 1890 г.
За 1894 г.
Рубли В % Рубли В % Рубли В %

1. Городское общественное управление и его помещение...............
2. Городские здания, памятники, мостовые, водопроводы и освещение ……………………..
3. Городские займы и обязательства ………………..
4. Учебные заведения ……
5. Благотворительные и другие общественные заведения.. …………………..
6. Содержание медицинской части (медицинского состава)….
7. Полиция и квартирные деньги полиции …………….
8. Пожарная команда ……
9. Воинский постой и другие повинности ………..
10. Пособие казне …………
11. Отопление и освещение тюрем …………
12. Пенсии…………………….
13. Расходы единовременные (по строительной части и др. городским надобностям)



5347492



5858592

2080990
941308


2015568


430522

4270000
2875726

3718959
860100

–
–



–



13,4



14,7

5,2
7,3


5,0


1,0

10,7
7,2

8,3
2,1

–
–



–
 


6605704



664898

3479276
4742785


5714398


533312

6154249
3378280

4381907
037036

628236
251209



12537578



11,7



11,9

6,2
8,4


10,1


0,9

10,9
6,0

7,8
1,9

1,2
0,4



22,6



6938412



6694841

5741490
5181869


7203799


746802

6033226
3420625

4817168
974737

686621
370813



13947671



11,0



10,6

9,1
8,2


11,6


1,2

9,6
5,5

7,7
1,6

1,1
0,6



22,2
Источник: Энциклопедический словарь Изд. дома «Ф. А. Брокгауз
и И. А. Ефрон». Т. XXVI. СПб., 1899. С. 345.
   Первый способ применялся, главным образом, в небольших провинциальных города, где финансовые возможности местного самоуправления (городской администрации) были крайне ограниченными. Домовладельцам приписывалось содержать в чистоте дворы и прилегающие к ним тротуары и мостовые, регулярно вывозить со дворов нечистоты и мусор, содержать для наружного освещения при домах фонари или лампочки. Неисполнение домовладельцами этих обязанностей влекло за собой наказание преимущественно в виде денежного штрафа.
В более крупных городах нужды благоустройства удовлетворялись подрядно-концессионным и хозяйственным способами. На ранних этапах развития городского самоуправления, в условиях хронической нехватки денежных средств, водоснабжение городов, канализация, снабжение городов электрической энергией и газом, постройка городских рельсовых дорог, передавалась частным компаниям, многие из которых пользуясь монопольным положением, получали от эксплуатации предприятий городского хозяйства большие доходы.
 Применение подрядно-концессионной системы часто было связано со всякого рода злоупотреблениями, такими коррупционными проявлениями, как подкуп членов муниципалитетов, голосовавших за сдачу концессий тем или иным лицам. Подрядная и концессионная система в своей эксплоатационной деятельности приводила к нарушению интересов городских потребителей. Это обстоятельство обусловило необходимость перехода наиболее богатых городов к созданию муниципальных городских предприятий, количество которых постоянно росло, постепенному вытеснению из коммунальной сферы частных компаний.
   В последней четверти XIX века в крупных городах империи начинает активная реализация крупномасштабных хозяйственных проектов. В их числе организация внутригородского транспортного сообщения. Закладываются основы долгосрочной муниципальной транспортной политики. Ее начало было положено в процессе регламентации извоза. Основным средством передвижения в большинстве городов России последней трети XIX века оставался гужевой транспорт. Извозный промысел функционировал с разрешения городских дум и управ, базировался как на личном, так и наемном труде, с ростом пассажирских и товарных перевозок он быстро монополизировался.
   Извозный промысел регламентировался обязательными постановлениями городских дум. К нему допускались не все желающие, а лишь те, кто получал  предварительное удостоверение полицейского управления. К занятию извозом не допускались лица моложе 18 лет, лица подвергавшиеся суду и наказанию за кражу, мошенничество и грубое обращение с пассажирами, дряхлые старики, лица нетрезвого поведения, замеченные в неисполнении установленных правил. Городские власти выдавали номерные знаки для легкового извоза, устанавливали сборы в пользу города за право заниматься этим промыслом.
    Извозчики обязывались держать лошадей здоровых, хорошо выезженных и непугливых, экипажи чистые и прочные с фонарями для ночного времени, сбрую и вообще всю упряжь приличными. На летних экипажах предусматривались зонт и попона на случай дождя, а на зимних – ковер или кошма под ноги седока. Экипажи освидетельствовались по распоряжению исправника и в случае выявления пороков к выезду не допускались. Извозчики должны были одеваться в приличные кафтаны из темного сукна и опоясываться темным кушаком.
С ростом городов при поддержке городского самоуправления создаются частные предприятия конно-железных дорог, являвшиеся, как правило, концессионерами городов. В эти годы в Москве, как уже отмечалось, функционировали два общества конных железных дорог [121].
   В 1892 году в Киеве по инициативе инженера А. Е. Струве, поддержанной городской думой, был пущен первый в России электрический трамвай. Появление трамвая было связано с экономическим статусом городов, наличием платежеспособного спроса у жителей и активностью местных властей.
   В 1896 году трамвай появился в Нижнем Новгороде, в 1898 году трамвайные линии заработали в Курске, Орле, Витебске. Торжественное открытие движения трамвая по первой в Москве линии от Бутырской заставы по Нижней и Верхней Масловке до Петровского парка состоялось 25 марта 1899 года. В 1913 году при населении около 1 млн 740 тыс. человек московские трамваи перевезли 257 млн пассажиров.
   В городах с благополучной планировкой трамвайные линии прокладывались по наиболее оптимальным схемам. Так было, например, в Астрахани, где в 1896 году городским самоуправлением был объявлен через местные и центральные газеты конкурс о сооружении трамвайных линий. Закрытой баллотировкой гласные Думы отдали предпочтение бельгийскому подданному Массу, поручили Городской управе заключить с ним контракт на строительство трамвая. 4 мая 1896 года контракт был подписан. В 1897 году, еще не начав строительство, Масс попытался передать концессию вновь организованному «Бельгийскому анонимному обществу Астраханских городских путей» (трамваев), но получил решительный отпор со стороны городской управы. Городская дума также отклонила ходатайство Масса, и только по окончании строительства в 1900 году бельгийское анонимное общество приняло на себя все обязательства по контракту с выделением своего полномочного и постоянного представителя в качестве директора «Трамвая». Администрация общества находилась в Париже. Всего было построено 9,23 км пути, которые обслуживались 15 моторными вагонами.
   Эксплуатация уже первых линий электрического трамвая показала не только экономическую целесообразность его пуска, но и выявила высокие потребительские преимущества нового для российских городов вида транспорта, несмотря на то, что средняя стоимость одной версты одиночной трамвайной сети (без электростанций) составляла в среднем 55 тыс. руб.
   В 1914 году электрические трамвайные линии действовали в 47 городах империи. В 11 городах городские железные дороги работали на паровой тяге, в 23 городах – на конной. Протяженность одиночного трамвайного пути составляла к этому времени 1652 версты из 2395 верст общей протяженности городских железных дорог [122]. Общая стоимость городских железных дорог исчислялась суммой в 106,2 млн руб. При этом стоимость железных дорог, принадлежавших городам, составляла 27,9 млн руб., частным лицам – 78,3 млн руб. [123].
   Рост городского населения, местной промышленности и торговли существенно обострил проблему водоснабжения. От ее правильного решения зависел не только комфорт горожан, но и существенное оздоровление в городах санитарно-эпидемиологической обстановки. Власти большинства российских городов не располагали достаточными средствами для обеспечения населения водопроводной водой. Из примерно 50 городов России, пользовавшихся на рубеже веков проведенной водой, более 20 пользовались речной водой, Баку – перегнанной морской, Ревель – озерной. Только около 25 городов снабжались хорошей родниковой водой.
   Наиболее масштабные работы по снабжению населения качественной водой проводились в Москве, где длительное время население пользовалось нечистой водой Москвы-реки и Яузы, а также рытыми колодцами и только богатые семейства имели возможность получать качественную воду из разных ключей, отдаленных от центра города. К этому времени почти полностью пришел в негодность знаменитый Мытищинский водопровод, что свидетельствовало не только о необходимости замены старой техники, но и о невозможности строить и развивать водоснабжение Москвы на старой экономической и технической основе.
   Перестроенные Мытищинский, Бабьегородский, Краснохолмский, Ходынский, новый Мытищинский водопроводы устраиваются с подъемом воды и применением паровых машин. Однако в связи с бурным ростом города многие из них быстро устаревают. Так, новый Мытищинский водопровод, построенный в 1892 году и рассчитанный на 1,5 млн ведер в сутки, устарел уже к 1896 году, поскольку потребность города в воде значительно превысила этот расход. В 1904 году началась эксплуатация Москворецкого водоснабжения фильтрованной водой из Рублева. Весьма трудоемкой являлась работа по проведению водопровода непосредственно в жилые и нежилые помещения. В 1911 году только 20% строений в Москве были снабжены водопроводом [124].
   Большой интерес представляет развитие водопроводного хозяйства в Астрахани [125]. В конце XIX века, как и в предшествующие времена, в Астрахани и ее окрестностях свирепствовали страшные инфекционные заболевания: холера, чума, брюшной тиф, уносившие тысячи жизней. Правительство не раз направляло в Астрахань комиссии для определения мер предупреждения и борьбы с эпидемиями, разрабатывало проекты оздоровления города. На первое место вставались вопросы улучшения санитарного состояния: постройки канализации, утилизации мусора и организации водоснабжения всех районов города фильтрованной водой.
   Мысль об устройстве в городе водопровода родилась одновременно с принятием Городового положении 1870 года и выборами первого состава городской думы, учреждением городской управы. В 1871 году появились первые проекты местной водопроводной сети, началась работа по поиску источников финансирования строительства, составлению строительный контрактов и технических проектов. В январе 1879 года водопровод начал сооружаться местным водопроводным обществом, получившим от города концессию. Летом того же года  город получил от концессионеров первые тонны водопроводной воды. Поскольку она была еще нефильтрованной, воду поставляли населению бесплатно. В течение 1882–1883 годов Астраханским водопроводным обществом были построены фильтерное здание, батарея фильтров и железный резервуар для воды. В это же время в городе была введена оплата за пользование водопроводом. В 1885–1887 годах были проведены дополнительные водопроводные магистрали по некоторым улицам. В 1888 году в городскую думу было внесено предложение учредить постоянный контроль за деятельностью водопровода. Управой был поставлен вопрос о найме особого контролера, которому следовало выработать инструкцию.
   В 1889–1891 годах водопроводное общество соорудило еще четыре магистральных трубы. С учетом требований санитарных врачей к качеству воды в 1895 году в городе были построены железные резервуары для водоотстоя, а в 1898 году – три новых водопроводных магистрали. Вода подавалась населению посредством уличных водоразборных будок (около 36 на 50 км сети). Жители носили воду от водоразборных будок к своим домам. При таких условиях потребление водопроводной воды было ограниченным и не приносило владельцам общества существенной прибыли, которая могла бы пойти на дальнейшее развитие городской водопроводной сети.
   В 1910 году город выкупил водопровод у частной компании и приступил к развитию водопроводной сети за счет собственных средств. Первоочередной заботой городских властей было улучшение качества фильтрования воды и удовлетворение потребностей в водопроводной воде жителей городских районов и пригорода, куда водопровод к этому времени еще не дошел. Одновременно решался вопрос о модернизации водопроводной станции и ее переводе с паровой энергии на электрическую.
   Вопрос об устройстве водопровода в Рязани впервые был поставлен в 1864 году, когда коллежский секретарь Х. Мейен представил Рязанскому губернатору проект его сооружения [126]. Население Рязани в то время составляло 25 тысяч человек. Как и повсюду в российской провинции, оно страдало от недостатка качественной воды. Однако коронная администрация губернии решить проблему строительства водопровода оказалась не в силах. Не смогли справиться с этим дорогостоящим предприятием и первые составы городской думы. Решение было найдено в 1888 году, когда дума проголосовала за выпуск городского займа под водопроводное строительство. Но путь к реализации намеченного оказался долгим и тернистым. Только 11 лет спустя министром внутренних дел были утверждены план и смета водопровода, разработанные инженером Алтуховым. В том же году последовало высочайшее разрешение на выпуск облигационного займа в размере 266 тыс. руб. Однако и на этот раз дело не сдвинулось с места.
   Каждый новый состав городской дума избирал водопроводную комиссию и поручал ей детальную разработку проекта водопровода. Проектов было много. Предполагалось строительство очистных сооружений с использованием новейших достижений в этой области. Однако окончательного решения принято так и не было. В 1909 году в город был приглашен главный городской инженер А. Лаговский, который разработал новый проект. В 1911 году проект одобрила городская дума, после чего был выпущен заём на 476 тыс. руб., и строительство водопровода началось.
   Проект предусматривал бурение 8 скважин в районе реки Павловки на глубине 4–17 сажен. Грунтовые воды из скважин турбинными насосами должны были подаваться в 2 бассейна, расположенные на горке у Рюминой рощи, емкостью 180 тысяч ведер. Водопроводные трубы от бассейнов до города предполагалось проложить по всем улицам. В год планировалось получать по одной тысяче ведер на человека. Параллельно со строительством водопровода в городской санитарной комиссии был поднят вопрос об охране чистоты воды городского водопровода. В городской управе была утверждена «Инструкция по строительству и эксплуатации водопровода и электросиловой станции в Рязани». Инструкция обязывала использовать для строительства водопровода только людей «умелых, здоровых и прилично одетых». Одновременно развернулась конкуренция на поставку оборудования и материалов.
   Ход строительства, качество выполняемых работ постоянно контролировалось городской думой и активно освещался печатью. 8 октября 1913 года на заседании водопроводной комиссии под председательством городской головы И. Антонова было принято решение провести торжественное открытие водопровода, которое состоялось 10 октября. На следующий день началась продажа марок на отпуск воды из городских водоразборов. Всего продано марок на 41564 ведра. Плата за одно ведро составляла ; копейки. Плата за присоединение домовладения к водопроводу – 50 руб. Содержание водопровода ежегодно обходилось городу более чем в 60 тыс. руб. Компенсировать городские затраты можно было лишь при условии успешного разбора воды. При иных условиях водопровод терпел убытки. И только бурный рост промышленности в 50-е годы ХХ века способствовал развитию системы водоотведения.
   При сооружении и эксплуатации городских водопроводных систем имели место случаи предоставления концессионерам исключительных прав на городское водоснабжение, что вело к монополизации водоснабжения и ущемлению прав горожан.
   Так, например, 5 декабря 1892 года витебской городской думой был заключен контракт на организацию снабжения фильтрованной водой с частной фирмой «Товарищество Витебский водопровод», принадлежавшей предпринимателям Ф. Цехановскому и Глинскому. 29 ноября 1894 года городской думой было принято обязательное постановление, согласно которому в городе воспрещалась «всякая в виде промысла продажа воды, взятой не из водопровода». Губернской администрацией это постановление думы было расценено как ущемляющее права прочих поставщиков воды и жителей города, ведущее к ликвидации в Витебске водовозного промысла и отменено. Итоговое разбирательство этого дела проходило в Правительствующем Сенате. В своем решении от 24 апреля 1898 года Сенат признал действия администрации обоснованными [127].
   В 1911 году водопроводные системы действовали лишь в каждом пятом российском городе, в то время как в странах Западной Европы города без водопровода были большой редкостью. В годы предвоенного промышленного подъема развитие водопроводной сети в российских городах шло особенно интенсивно. В 1910–1915 годах здесь было построено в общей сложности 272 версты [128]. Получает развитие техника очистки и стерилизации питьевых вод, с применением фильтрации их через различные системы фильтров и с последующей дезинфекцией при помощи хлорирования как дешевого и радикального средства борьбы с водными инфекциями.
Не менее важным вопросом для российских городов являлся вопрос о проведении канализации. Он особенно обострился со строительством водопроводных сетей и необходимостью отвода отработанных вод и жидких нечистот. До конца XIX века канализационной системы в современном понимании этого слова в России не существовало. В городах действовала т. н. вывозная система ликвидации отходов. В приморских местностях (например, в Астрахани) имела место практика вывоза городских отходов в море. Кое-где городские отходы сжигались, что вызывало протесты служб санитарного надзора, поскольку микроскопические остатки после сгорания загрязняли воздух и оказывали вредное воздействие на здоровье населения.
   В 1890-х годах в России канализованы были только Одесса, Ялта и Киев. Москва лишь приступала к сооружению канализации. В начале ХХ века канализация была проложена в 40 российских городах. В таком крупном и богатом городе как Нижний Новгород канализация появилась только в 1916 году и не смогла значительно улучшить санитарную обстановку, поскольку обслуживала лишь небольшой жилищный массив в центре города. Не в лучшем положении находилась и северная столица империи. В 1911 году был принят закон, который обязывал городское общественное управление Санкт-Петербурга в трехлетний срок разработать проект канализации и начать его реализацию [129].
   Строительство канализационных систем было делом дорогостоящим. Для среднего российского города первоначальная прокладка канализации обходилась как минимум в 4–5 млн руб. Практически повсеместно городские думы прибегали к выпуску облигационных займов или искали благотворителей и концессионеров. Постепенно очистка населенных мест превращалась в самостоятельную отрасль санитарной техники, имевшую первостепенное значение для поддержания санитарного благоустройства городов и поселков.
   Важнейшей отраслью муниципального хозяйства являлось производство электроэнергии как необходимое условие индустриализации и безусловный показатель прогрессивного развития того или иного города. Начало российской электроэнергетики связано с именем немецкого инженера К. Ф. Сименса, получившего в 1883 году российское подданство, и деятельностью фирмы «Сименс и Гальске», имевшей почетное звание Поставщика императорского двора [130].
   4 июля 1886 года в Петербурге К. Ф. Сименсом было учреждено «Общество электрического освещения» [131], которое приступило к систематическому внедрению электричества в жизнь российских городов. Общество располагало довольно значительным для своего времени уставным капиталом в размере 1 млн руб. Наряду с иностранными предпринимателями в состав общества вошли четыре русских акционера, имевших первоначально всего лишь 90 акций (из 2000) на сумму 45 тыс. руб. 1 февраля 1887 года все петербургские газеты поместили объявление о том, что «Общество электрического освещения» открывает практическую деятельность. Первыми объектами в северной столице стали две небольшие электростанции на реке Мойке и Казанская.
   В феврале 1897 года Петербургской городской думой был заключен с обществом договор, по которому разрешалось строительство в городе новой электростанции, прокладка кабеля и воздушных линий с оплатой за это. Во исполнение данного договора Общество купило у города участок земли на Обводном канале размером 5.766 кв. сажен (14.400 кв. м) и приступило к строительству электростанции переменного тока. Сооружение электростанции проходило успешно и 3 ноября 1898 года правительственная комиссия разрешила ее пуск в эксплуатацию.
   Уже на первом заседании Общества в 1886 году был поднят вопрос о необходимости подготовки почвы для его деятельности не только в Петербурге, но и в Москве. Летом 1887 года параллельно с электрификацией Петербурга общество развернуло работу по электрификации Москвы. Первым объектом при этом стал пассаж купчихи Постниковой на Тверской улице. Подписанный по этому поводу 31 июля 1887 года контракт стал днем рождения энергосистемы Московского региона. Основным объектом контракта являлось сооружение первой на московской земле центральной электростанции «Георгиевская» (на ул. Б. Дмитровка) сметной стоимостью 800 тыс. рублей.
   Строительство электростанции проводилось по договору с городской управой, согласно которому «Обществу» предоставлялось также право прокладывать вдоль улиц подземные электрические кабели. Средства, выделенные на строительство «Георгиевской», были освоены очень быстро и уже в конце 1888 года станция дала первый ток напряжением в 120 вольт. Низкое напряжение позволяло снабжать энергией только районы в радиусе 1 км от станции. «Георгиевская» была оборудована 4 паровыми машинами. В 1897 года она вышла на предельную мощность в 2 тыс. л. с. Станция обслуживала 800 абонентов при 25 тыс. ламп накаливания [132]. Крупнейшими потребителями «Георгиевской» были Большой и Малый театры, Московский университет на Моховой. Со временем спрос на электроэнергию стал превышать возможности «Георгиевской», что породило идею строительства новой, более мощной электростанции.
   В докладе Московской городской управы от 28 августа 1895 года говорилось: «В настоящее время, действующее в Москве Общество электрического освещения, не будучи в состоянии удовлетворить все возрастающие требования вследствие технической невозможности расширить действующую центральную электрическую станцию, вынуждено приступить к устройству новой центральной станции. Вместе с тем, желая гарантировать себе в будущем возможность удовлетворять всем могущим представиться требованиям, «Общество» хочет сообщить делу снабжения города электричеством возможно широкую постановку, которая бы обеспечивала применение электричества не только к освещению, но и в качестве двигателя». Как видно из этого документа, планы «Общества» расширялись и на повестку дня встал вопрос об электрификации московской промышленности.
   В 1895 году Общество получило от Московской городской управы концессию на электроснабжение Москвы сроком на 50 лет. В это же время создается Московское отделение Общества [133]. Вскоре оно приступило к сооружению Московской городской электростанции (МГЭС-1) «Раушская», более мощной, чем «Георгиевская». Это была первая в России электростанция, дававшая переменный ток. Благодаря техническим новшествам радиус электроснабжения удалось увеличить до пяти километров. Электрическая сеть электростанции составила 160 километров и более чем в три раза превосходила по протяженности сеть «Георгиевской». Питательные кабели первичной сети расходились радиально по центральной части Москвы к узловым трансформаторным и распределительным пунктам, связанным между собой. Пункты помещались в отдельных уличных будках или были встроены в дома. В первые годы работы «Раушской» станции освещение составляло почти единственную ее нагрузку. Уже к концу второго года работы число лампочек выросло в три раза. Были освещены московские улицы Покровка и Мясницкая.
   В 1898 году Общество электрического освещения заключает новые соглашения с властями Санкт-Петербурга и Москвы. Для упрощения договорных процедур и более тесной связи с местной властью акционеры Общества принимают решение о разделении Петербургского и Московского отделений. Реорганизация Общества позволила активизировать работу по расширению клиентской базы. Для привлечения промышленных потребителей вводятся льготные тарифы. Владельцы заводов и фабрик платили по 10 копеек за один киловатт-час, что было в несколько раз меньше тарифа на освещение.
   Промышленная нагрузка давала энергетикам возможность более равномерно загружать оборудование электростанции в течение суток. Наряду с этим новая тарифная политика позволила Обществу успешно конкурировать с действовавшими на ряде предприятий Москвы небольшими блок-станциями. Постепенно эти станции не выдерживали конкуренции и присоединялись к «Раушской» и «Георгиевской». В итоге с 1897 по 1913 год к Обществу присоединились 286 таких мелких блок-станций.
В 1907 году Московским отделением Общества электрического освещения была введена в строй новая, третья по счету городская электростанция – «Трамвайная», построенная вблизи Малого Каменного моста. История ее создания такова. Сооружение электростанции было связано с решением Московской городской думы о переводе на электрическую тягу линий городской конной железной дороги.
   Построенная Московским отделением Общества электрического освещения электростанция «Трамвайная» (МГЭС-2), отвечала всем современным требованиям. Она позволила резко увеличить темпы роста московских трамвайных линий, сделать этот вид транспорта доступным для москвичей. С ростом радиуса действия станции росла и усложнялась ее сеть. Развитие первых центральных станций в Москве знаменовало превращение производства электрической энергии в России в крупную машинную индустрию со всеми ее характерными признаками.
   Обществом электрического освещения были сооружены электростанции в Астрахани, Нижнем Новгороде, Воронеже, Житомире, Николаеве, Туле, Полтаве.
В 1912 году, по данным А. Л. Вайнштейна, в России действовало 67 осветительных и трамвайных коммунальных электростанций общей мощностью 209,0 тыс. квт [134].
В отличие от столиц и городов, имевших прямые контакты  с Обществом электрического освещения, многие провинциальные города России не имели возможности развивать электроэнергетику столь высокими темпами. Многие из них были вынуждены прибегать к выпуску облигационных займов в расчете на то, что местные электростанции смогут окупить расходы по своему содержанию доходами от обслуживания частных потребителей. При этом от идеи электрификации городов до ее практического воплощения нередко проходили многие годы.
   Говоря о благоустройстве российских городов, нельзя не затронуть вопросы частного и общественного жилищного строительства. По Городовому положению 1870 года городским думам было предоставлено право издавать обязательные постановления по строительной части. Городские управы выдавали разрешения на постройку зданий и наблюдали за их правильным исполнением. В тех же городах, где местные постановления изданы не были, действовали «Временные правила по строительной части», изданные Министерством внутренних дел в 1871 году. Главный российский законодательный акт в этой области – «Свод учреждений и уставов строительных» от 1857 года с дополнением от 1893 года, определял порядок городской застройки, а также устройства улиц, площадей, мостов и тротуаров. Сооружение казенных зданий подлежало ведению строительных отделений при губернских и областных правлениях. Ветхие постройки в городах освидетельствовались местной полицией, которая принуждала обывателей восстанавливать ветхие и опасные строения. Городскому общественному управлению и полиции предоставлялось право безотлагательно принимать необходимые меры к устранению обнаруженных нарушений, если сам владелец строения не исправил его к назначенному сроку.
   Строгий надзор за частным строительством в городах позволял сдерживать стихийную застройку. Городскими думами и управами принимались меры по контролю за ветхими и пожароопасными зданиями, воспрещалось разделение дворовых мест на участки, стеснявшие действия пожарных команд; возводить деревянные пристройки в гостиных дворах. Предписывалось постепенно ликвидировать тесные дворы путем расселения промежуточных владельцев на другие свободные места, употреблять при строительстве зданий несгораемые материалы.
   Жилищный вопрос в России был чрезвычайно проблемным, особенно в крупных городах. Так, перепись 1890 года насчитала в Санкт-Петербурге более 142 тыс. квартир. Далеко не все из них были благополучными, о чем свидетельствуют материалы переписи, содержавшие такие определения, как  квартиры с «угловыми жильцами», квартиры  «каморочные» и квартиры «коечные». В столице насчитывалось свыше 7 тыс. подвальных квартир и 3,5 тыс. квартир чердачных. Более 55 тыс. квартир имели окна только во двор (так называемые «колодцы»).
   Таким образом, почти половина квартирного фонда столицы представляла собой жилье с неблагоприятными санитарно-гигиеническими условиями. В Москве из почти 90 тыс. квартир (по переписи 1882 г.) более 7 тыс. располагались в подвалах. Однако в отечественном законодательстве практически не было определено каких-либо санитарно-гигиенических нормативов и требований к жилым помещениям. Только в статье 357 Строительного устава говорилось о том, что в Петербурге и Москве воспрещается устраивать жилые этажи с полами ниже уровня тротуара в тех районах, которые подвергались ранее наводнению.
   К началу ХХ века во многих странах Западной Европы был накоплен положительный опыт решения вопросов строительной гигиены. Утверждалась практика строительства муниципального жилья, в котором особо нуждалось рабочее население. В Англии, например, создавались образцовые дома («model dwellings») для рабочих. Дома с дешевыми и гигиеничными квартирами строились за счет муниципальных средств во многих городах Германии, Бельгии и Швейцарии.
   Обеспечение малоимущих слоев населения жилищем (ночлежные приюты, дома бесплатных квартир и пр.) в России последней трети XIX века осуществлялось только в порядке благотворительности. Обеспечение жилищных нужд населения, согласно Городовому положению, в обязанности местного самоуправления не входило.
В виду отсутствия средств на строительство муниципального жилья городские власти активно поддерживали возведение т. н. «доходных домов» [135], а также кооперативное жилищное строительство. Старые петербуржцы Д. А. Засосов и В. И. Пызин пишут о доходных домах в северной столице, возникавших на рубеже веков по всем улицам центральной части города «с неслыханной быстротой», следующее: «Такие дома были рассчитаны на сдачу в наем квартир и обладателям больших средств, и людям более скромного достатка, и даже служащим с весьма ограниченным бюджетом. В таких домах были квартиры различной стоимости, различного качества. Поэтому это был конгломерат разнохарактерных, не смешивающихся между собой съемщиков, объединенных лишь интересами территориальными и бюджетом. Другой тип доходных домов был рассчитан на жильцов с достатком, требующих квартир со всеми удобствами, имеющих часто выезды или даже автомобили и не заинтересованных в близости к местам служб, а стремящихся к общения с себе равными по имущественному положению. Там квартиры были все одинаково благоустроены, отличались лишь величиной или расположением окон – на запад, на юг, на восток – да по этажам. Такие дома вырастали на Каменноостровском, на больших проспектах Василевского острова и Петроградской стороны, на Фонтанке, Мойке – словом, по всему городу. Здесь уже подвизались такие крупные архитекторы, как Лидваль, Щуко, Белогруд, задача которых была объединить традиции города – «строгий, стройный вид» – с требованиями новой, деловой жизни, что им вполне удалось – новый стиль придал городу европеизированный характер» [136].
   Одной из первых попыток решения жилищного вопроса путем кооперативного строительства стало создание в 1902 году в Петербурге Товарищества (частное товарищество на паях) устройства и улучшения жилищ для нуждающегося трудового населения [137]. Через два года после создания общества были возведены первые жилые корпуса на углу Гаваньской улицы и Наличного переулка. Жилые дома Товарищества имели несколько видов квартир. Особый спрос у рабочих, для которых предназначались построенные дома, был на обособленные квартиры.
   Муниципализация, о которой говорилось в предыдущей главе, затронула не только предприятия, но и строения. Муниципализированные дома, т. е. здания, принадлежащие местным органам самоуправления, появились уже на ранней стадии развития местного хозяйства в связи с потребностью в помещениях. Со временем муниципализация расширилась, и местные органы начали строить не только здания, предназначенные для учреждений, но и для удовлетворения жилищных нужд населения. На этой своей стадии проблема муниципализации тесно переплелась с жилищной проблемою вообще, являясь одним из методов разрешения последней. В России, как и в других европейских странах, получает развитие т. н. «Фрейбургская» система жилищного строительства, суть которой заключалась в том, что город строил дешевые квартиры и сдавал их внаем, получая определенный доход, как и от прочих муниципальных предприятий. В отличие от доходных домов, принадлежавших частным владельцам, муниципальные доходные дома были рассчитаны, как правило, на небогатых городских жителей. Весь доход от эксплуатации таких домов поступал в городской бюджет. Основным типом доходных домов для бедных были так называемые галерейные дома (образец трущобного строительства в Зарядье). Квартиры выходили на наклонные галереи (пандусы), которые, переходя с этажа на этаж, заменяли лестницы. Однако скоро появился новый секционный тип доходного дома, который представлял собой гостиницы и меблированные комнаты. В 1896 году в Москве насчитывалось всего 8 муниципальных доходных домов, в 1902 году их было уже 902 [138].
   Право городских самоуправлений на хозяйственную деятельность реализовывалось не только путем создания хозяйствующих субъектов и участия в них, но и иными способами, в том числе путем регулирования цен на важнейшие продукты питания, что являлось крайне необходимым в связи с определенной законодателем ответственностью городских органов за решение проблем продовольственного обеспечения населения.
   В 80-е годы XIX века, ознаменованные кризисом сельскохозяйственного производства, многие города прибегали к регулированию цен за счет продажи собственного хлеба, закупленного заранее по твердой цене. Известно, например, решение Тюменской городской думы 1884 года о выделении денег для покупки у одного из местных купцов (думского гласного) 10 тыс. пудов ржи по умеренной цене, чтобы снизить установившиеся в городе высокие розничные цены. Деньги для этого мероприятия были получены за счет льготных кредитов, которые предоставили городской думе некоторые купцы и местное мещанское общество [139]. В некоторых случаях кредитором выступало Министерство внутренних дел, имевшее в своем распоряжении специальный продовольственный капитал.
   В экономически трудные периоды наряду с оказанием помощи голодающим путем открытия бесплатных столовых, городские власти прибегали к организации общественных работ, как правило – дорожно-строительных. Ссуды на эти цели (с условием последующего возврата) города также получали из государственного продовольственного капитала.
   Предметом постоянного беспокойства местного самоуправления являлись городское пожарное хозяйство и развитие страхового дела. По подсчетам А. Л. Вайнштейна в канун Первой мировой войны из городских бюджетов и других источников (ассигнования акционерных и взаимных городских страховых обществ и частных лиц) на развитие пожарного хозяйства расходовалось в среднем по империи 1 млн 500 тыс. руб. [140].
   По данным за 1892 год в среднем в городах страны расходы на благоустройство составляли только 6,7 % общих бюджетных расходов, что было в два с лишним раза меньше, чем расходы на содержание полиции и пожарной команды, и в полтора раза меньше расходов на содержание органов общественного управления и сиротского суда. 
   В начале ХХ века расходы на эти цели стали расти, что приводило к существенному изменению облика российских городов. Активизации работы городских дум и управ в этом направлении в известной мере способствовал состоявшийся в 1910 году в Одессе Первый общий съезд по благоустройству городов.
Если в жизни больших российских городов на рубеже столетий были заметны позитивные сдвиги, то в жизни малых провинциальных «заштатных» городских поселений жизнь, казалось, остановилась на середине XIX века. Их патриархальность подчеркивалась преимущественно деревянной застройкой, плохим состоянием улиц, отсутствием водопровода, канализации, электрического освещения. Причина столь бедственного положения заключалась в скудности бюджетов таких городов, о чем постоянно шла речь на заседаниях местных органов управления. Осуществление любого крупного проекта в области благоустройства требовало больших финансовых затрат, которые часто превышали весь годовой бюджет подобных поселений. В этих условиях очень важным становилось участие широкой общественности в решении местных хозяйственных задач. Конечно, частные пожертвования горожан (чаще всего представителей купечества) помогали решать многие вопросы, но не могли служить выходом из всех затруднительных положений, в которых оказывались и городские власти, и городские обыватели.
   Существенно уступая в благоустройстве и финансовом благополучии многим городам передовых стран Европы и Америки, российские города, тем не менее, были не чужды новым градостроительным веяниям и проектам, нередко казавшимся современникам фантастическими. Так, например, в начале ХХ века в России становится популярной идея «городов-садов», выдвинутая англичанином Э. Говардом.
   В 1913 году архитектор В. Н. Семенов проектирует и начинает строить в лучших отечественных градостроительных традициях поселок на станции Прозоровская Московско-Рязанской железной дороги – один из первых в России городов-садов. В проектировании общественных зданий и строительстве поселка участвовали крупные зодчие – А. И. Таманян (больничный городок), А. В. Щусев, А. П. Иваницкий, Н. Н. Буниятов.
       7. Городское самоуправление и развитие социально-культурной сферы
   Деятельность городских общественных управлений в санитарно-врачебной области была направлена, прежде всего, на устройство и содержание больниц и других лечебных заведений, содержание врачебного и санитарного персонала, а также на издание обязательных постановлений по врачебно-санитарной части, касавшихся содержания городских улиц, общественных садов, бульваров, сточных труб и каналов, прудов и колодцев и т. п. Санитарному надзору подлежали городские рынки и торговые предприятия, хозяйственно-питьевое водопользование.
В городах России больничное дело получило развитие с 1880-х годов. Согласно разъяснению Правительствующего Сената городские органы самоуправления были вправе иметь своих врачей по вольному найму, без прав государственной службы, «ибо нет закона, запрещающего им приглашение таких врачей» [141].
   Особенно распространенными были больницы барачного типа, который считался самым лучшим из существовавших на то время (были также павильонный и коттеджный типы). Такие больницы имелись во всех крупных городах – Санкт-Петербурге, Москве, Харькове, Киеве и других. Лечение малоимущих граждан в них было бесплатным.
   Первая бесплатная больница в Красноярске была открыта в 1885 году по инициативе городской санитарной комиссии, поддержанной городской думой [142]. Из городского бюджета на эти цели было выделено 1,2 тыс. руб. Остальная часть необходимой суммы была дополнена частными пожертвованиями местного купечества – И. М. Сибирякова, семейства Гадаловых; 10 тыс. руб. на строительство больничного здания, ставшего украшением города, было передано по завещанию Л. П. Кузнецова. Позднее при больнице были построены хирургический барак и аптека.
Наряду с лечебницами, действовавшими на средства городов, во многих губернских центрах империи имелись частные медицинские стационары, где оказывались исключительно платные услуги и отсутствовала бесплатная стационарная помощь малоимущим. 
   В конце 1890-х начале 1900-х годов в городах России открываются первые амбулатории (поликлиники), где вели прием врачи нескольких специальностей: терапевты, хирурги и педиатры. Обычной нормой приема на одного врача считалось 60 пациентов в день. Лечение малоимущих граждан здесь было бесплатным.
В начале ХХ века в некоторых крупных городах по инициативе местного самоуправления создаются специализированные лечебницы. Примечателен в этом отношении опыт Харьковской городской думы. Вопрос о необходимости создания в Харькове специализированной глазной клиники был поднят на заседании городской думы 19 октября 1906 года профессором М. Ф. Сумцовым. В его докладе говорилось: «Городское самоуправление не имеет ни одной глазной койки в городских больницах и ни одного платного окулиста… таким образом, большое количество больных лишено возможности получать необходимую лечебную помощь, и потому город должен взять на себя инициативу открытия отдельной бесплатной глазной больницы…»
   4 декабря 1906 года после подробного изучения данного вопроса городская дума постановила: «…Внести в смету с 1907 года 10.000 рублей на учреждение глазной лечебницы имени профессора Л. Л. Гиршмана, предоставив преимущественное право на занятие коек в этой лечебнице жителям города Харькова». Постановление думы было утверждено Министерством внутренних дел, 23 ноября 1907 года был сформированный опекунский совет и создан комитет по сбору средства на строительство глазной больницы.
   Городская глазная больница, получившая имя видного офтальмолога и общественного деятеля  профессора Л. Л. Гиршмана, была торжественно открыта 25 марта 1908 года. Первоначально она разместилась во временном наемном помещении, где было оборудовано 10 койко-мест и можно было вести амбулаторный прием. Несмотря на небольшую мощность, недостаток оборудования и инструментария, больница постоянно принимала большое количество пациентов. В основном, это были пациенты хирургического профиля, хотя также был создан небольшой изолятор и для больных трахомой.
   Одновременно проходили сбор средств (было собрано более 57 тыс. руб.) и проектирование, а затем и строительство собственного здания больницы, под которое городское самоуправление выделило земельный участок площадью в 1000 квадратных саженей. Проект здания больницы был выполнен бесплатно архитектором Л. К. Тервеном при участии профессора Л. Л. Гиршмана. 8 апреля 1912 года состоялось открытие нового здания городской офтальмологической больницы на 65 штатных койко-мест. 30 из них были предназначены для бесплатного лечения малоимущих горожан. В 1913 году в больнице работали 5 врачей, 3 фельдшера, 11 человек младшего медицинского персонала. Ежегодно в стационаре выполнялось около тысячи операций [143].
   Начиная с 1890 года с жителей крупных  городов России взимался т. н. «больничный сбор» – 1 рубль 25 копеек в год. Уплативший его, получал право на бесплатное лечение. Для не уплативших в случаях болезни устанавливалась плата за лечение.
   В небольших городах ситуация была несколько иная. Например, на Северном Кавказе здравоохранение в конце XIX века находилось в зачаточном состоянии [144]. Только в 1908 году городское управление Ставрополя пригласило для постоянной работы врача-эпидемиолога, тогда как в городе уже многие годы периодически свирепствовали оспа, тиф, дифтерия и другие эпидемические заболевания. В Терской области в 1884 году всех штатных медицинских должностей было 52, в том числе городовых – 17. Гражданских больниц не имелось вовсе. В случае большой необходимости население лечили в 4 военных госпиталях и 2 войсковых больницах. Управление врачебной частью на территории Терской и Кубанской областей являлось прерогативой врачебных отделений в составе областных правлений. Появившиеся к XX веку городские больницы содержались на общих основаниях с аналогичными учреждениями по всей России.
   О санитарии, как прикладной общественной гигиене, даже в западноевропейских странах всерьез задумались относительно поздно – со второй половины XIX века. Статистические исследования обнаружили причинную связь высокой смертности и заболеваемости с теми неблагоприятными в санитарном отношении условиями, в которых жило огромное большинство населения. Это обстоятельство явилось побудительным мотивом для выработки санитарных законодательств, которые во второй половине XIX века были приняты во многих европейских государствах. В большинстве государств санитарное дело было приписано к министерствам внутренних дел, в рамках которых создавались особые департаменты, в Пруссии было создано особое Министерство исповеданий и медицинских дел.
   Бюрократизация административного надзора за санитарным состоянием тех или иных мест в России мешала его эффективному осуществлению. Поэтому здесь была особенно важна роль общественных органов местного санитарного надзора – санитарных советов при губернских, уездных и городских управах, земских, городских и школьных санитарных врачей. Эти учреждения и лица, близко соприкасаясь с нуждами населения и имея возможность установить истинные причины неудовлетворительного санитарного состояния, оказывались более способными к решению насущных проблем в этой области, чем коронная администрация. В связи с этим большое значение, наряду с санитарным законодательством, приобретали местные обязательные постановления по санитарной части.
От санитарных врачей и органов санитарного надзора в городах (ввиду их санитарного неблагополучия) требовалась высокая квалификация и самоотверженное отношение к своей работе. От местного населения же – понимание и содействие санитарным врачам и надзорным органам. Исследователь условий жизни населения Терской области Г. А. Колосов писал в начале XX века: «Санитарное дело в Терской области вообще... поставлено весьма низко... Врачебным и санитарным делом в области ведает состоящее при областном правлении врачебное управление, которому подчинены все врачебные учреждения и врачи отделов и округов... Само население в деле охранения народного здравия не принимает никакого активного участия. Между тем, оно уже в значительной степени понимает значение этого вопроса». О положении санитарии и благоустройства в целом по России красноречиво свидетельствует тот факт, что в 1907 году около половины российских городов вообще не имели органов санитарного надзора.
В городах юга России проблема санитарного состояния и благоустройства стояла так же остро, как и в большинстве регионов России. Даже в крупнейших городах (Екатеринодар, Новороссийск, Ставрополь) до 1917 года были замощены, озеленены и снабжены водопроводом, канализацией и другими коммуникациями только центральные улицы.
   Близко к охране народного здравия стояли вопросы общественного призрения. Богадельни довольно часто представляли собой учреждения медицинского характера. Традиции организации общественного призрения в Европе восходили к XVI-XVII столетиям и были представлены работными домами и богадельнями (Англия), госпиталями и хосписами (Франция), областными домами (Германия). Сфера призрения являлась заботой церкви, общественных организаций, городских и сельских общин. В России до передачи богаделен в ведение земств и городов (в 1864 и 1870 году соответственно) эти социальные учреждения находились в неудовлетворительном состоянии. Однако затем наметились определенные улучшения в общественных богадельнях. Вообще в России земства, города, благотворительные общества, ведомства и частные лица играли в этом деле куда более заметную роль, чем коронные ведомства. В Петербурге в конце XIX века было более 80 богаделен. Столица России тратила на нужды общественного призрения меньше, чем Париж, Вена, Берлин и другие европейские столицы, однако призревала больше нуждающихся, чем каждый из этих городов. Для городов России затраты на благотворительные нужды и медико-санитарные цели были второй по значимости статьей расходов. В 1892 году они в среднем составили 11,9%.
   Одной из важнейших задач местного самоуправления являлась борьба с бедностью, оказание возможной помощи малоимущим гражданам. С принятием Городового положений 1870 года в различных городах России призрение бедных стало осуществляться различными путями.
   Ценный опыт борьбы с бедностью был накоплен в Москве. В конце 1891 года Московской городской думой было принято решение о принятии в ведение городского самоуправления дела призрения бедных. Этому решению предшествовало тщательное изучение данной проблемы постоянной думской комиссией о пользах и нуждах общественных, которая работала первоначально под председательством И. Н. Мамонтова, а затем под председательством В. И. Герье. Комиссией был разработан проект новой организации призрения в Москве, а также те основания, на которых предстояло построить систему мер рациональной организации помощи бедным и более деятельной борьбы с нищенством в городе.
   В 1893 году при городском управлении было создано Городское присутствие по разбору и призрению нищих, в состав которого вошли несколько представителей от городского управления и губернского земства, а также представитель местной полиции [145]. В том же году город получил разрешение от Комитета министров на учредительство здесь участковых попечительств о бедных «для сбора пожертвований, раздачи пособий и постоянного наблюдения над призреваемыми».
В марте 1894 года думой был одобрен план организации и действий городских участковых попечительств, члены которых были обязаны взять на себя обязательства ежегодными денежными взносами или личным трудом содействовать делу призрения бедных. Во главе каждого попечительства был поставлен участковый попечитель, избираемый на 4 года городскою думой по предложению городского головы. Все дела попечительства рассматривались и разрешались советом, председателем которого состоял участковый попечитель. Члены совета (от 5 до 10 чел.) утверждались городской думой по предложения председателя попечительства.
   Члены попечительства делились на две категории. К первой относились те, кто ежегодно вносил в пользу попечительства определенные средства, ко второй – относились те, кто кроме этого выражали желание служить попечительству личным трудом, в том числе сбором пожертвований, посещением бедных и т. п.
Городское управление Москвы с 1894 года ввело систему участковых попечительств о бедных города, каждое из которых избиралось думой. Данная форма попечения о неимущих показала себя как достаточно эффективная для своего времени. Особо следует отметить адресный характер помощи малоимущим. Она оказывалась нуждающимся семьям, вдовам с детьми, престарелым, немощным, причем независимо от их социального происхождения.
   В городах Терской области городские муниципальные благотворительные учреждения действовали лишь во Владикавказе (ночлежный дом, приют для престарелых, увечных и приют для душевнобольных), а в других городах – частные.
Городским самоуправлением активно поддерживались и развивались многолетние традиции отечественной благотворительности. Заметим, что в императорской России благотворительность была строго регламентирована действующим законодательством. В соответствии с указом 1816 года «О неприятии от порочных людей пожертвований и о ненаграждении их за оные», государственным и муниципальным органом запрещалось принимать пожертвования от недостойных граждан, запятнавших себя в каком-либо отношении (воровство, взятки, ростовщичество и пр.). С развитием отечественной промышленности в пореформенный период в городскую казну стали поступать крупные пожертвования, позволявшие решать назревшие социальные потребности территорий.
Особой благотворительностью славилось московское купечество. Отмечая этот факт, известный деятель Московской городской думы профессор М. В. Духовской вспоминал: «Москва издавна и не без основания славится своей широкой благотворительностью. Достаточно бывает констатировать нужду, и тотчас находится ряд лиц, жертвующих миллионные средства на доброе, полезное дело» [146]. Передавая средства или имущество соответствующим органам местного самоуправления, даритель, как правило, оставался попечителем созданного учреждения. После его смерти эта функция передавалась наследникам. Яркий след в истории благотворительности оставили купеческие династии Алексеевых, Бахрушиных, Ляпиных, Медведниковых, Морозовых, Рябушинских, Солодовниковых, Шелапутиных, на средства которых в различных городах России были построены благотворительные комплексы.
   Активным участием в благотворительной и попечительской деятельности отличались купеческие семьи Боткиных и Третьяковых. В учебных заведениях – коммерческих училищах, Московском императорском университете, Московском училище живописи, ваяния и зодчества, Московской консерватории — были учреждены на их средства именные стипендии. Боткины и Третьяковы являлись попечителями и членами советов многих учебных заведений, учреждений здравоохранения и призрения. На их средства и при их активном участии строились новые учебные заведения и медицинские учреждения. По сведениям Московской городской думы, вклад братьев Третьяковых в благотворительные и культурные проекты составил более 7 млн руб. [147].
   Созданная к началу ХХ века местными органами самоуправления система социальной помощи оказалась более устойчивой и широкой, чем она была в период засилья чиновничьей бюрократии. А главное – она имела перспективу развития, тесно связанную с развитием отечественного народнохозяйственного комплекса.
Необходимо особо подчеркнуть, что благотворительность эпохи развития рыночного (капиталистического) хозяйства в России существенно отличалась от благотворительности феодальной эпохи. В отличие от благотворительности феодальной эпохи, имевшей, как правило, бессистемный и, порой, случайный характер, в новых условиях индустриального развития благотворительность стала рассматриваться как средство повышения конкурентоспособности и устойчивости фирмы, ее имиджа и деловой репутации фирмы. В купеческом сословии росло осознание того, что участие в благотворительности, в оказании конкретной помощи местным властям в благоустройстве городов и реализации социальных программ является свидетельством хороших отношений предпринимателя с властями и надежности его бизнеса.
   В многогранной социальной деятельности городских дум видное место занимали меры по развитию народного образования и просветительства.
В отличие от земских органов самоуправления, для которых расходы на культурные нужды деревни признавались законодателем необязательными, Городовые положения 1870 и 1892 годов относили к непосредственному попечению городских органов «попечение об устройстве общественных библиотек, музеев, театров и других подобного рода общеполезных учреждений».
   Пользуясь правом распространения грамотности, городские думы для управления образовательной работой создавали специальные комиссии, комитеты или отделы по просвещению. На заседаниях дум избирались попечители и попечительницы школ, училищ, воспитательных учреждений, которые открывались по инициативе городского самоуправления. С годами под опекой городского самоуправления складывалась все более широкая и разнообразная сеть учебных и воспитательных заведений, которая включала в себя дошкольные учреждения, дневные, воскресные, вечерние школы, различного рода профессиональные училища и курсы.
   В странах Западной Европы серьезные шаги к искоренению неграмотности и развитию народного образования были осуществлены еще в XVI – XVIII веках. Первоначально процесс этот затронул протестантские страны (Англия, Швеция и др.). В остальных европейских государствах толчок развитию народного образования дали деятели эпохи Просвещения и Великая Французская революция.
   В России самостоятельное учебное ведомство – Министерство народного просвещения было создано в 1802 году, однако вплоть до либеральных реформ Александра II народное образование повсеместно (за исключением бывших польско-литовских и шведских территорий, ставших российскими губерниями) держалось фактически на системе приходских училищ и не представляло собой четкой выстроенной системы. Россия отличалась одним из самых низких уровней грамотности населения в Европе. По данным 1892 года среди армейских новобранцев в Саксонии, Баварии и Бадене неграмотных зафиксировано не было, в Гессене неграмотные составили 0,12 %, в Швеции – 0,2 %, Пруссии и Швейцарии – 0,8 %.
В России неграмотных насчитывалось почти 69 %. В России (без Финляндии) наиболее благополучно ситуация с грамотностью обстояла в Эстляндской и Лифляндской губерниях, где неграмотные составляли менее 6% населения. В губерниях и областях Европейской России неграмотные составляли свыше 75 % населения. Особенно много неграмотных было в Малороссии, Польше, Сибири, Средней Азии и на Урале. В Уфимской губернии почти 94% населения не владели грамотой. Наиболее передовой частью Российской империи в отношении грамотности была Финляндия, где почти 100% населения старше 7 лет владели грамотой, поскольку решительная борьба с неграмотностью была проведена еще при шведском владычестве.
   На Кавказе ситуация с грамотностью и народным образованием, культурным уровнем населения была далека от благополучия, хотя в городах картина была более оптимистичная, нежели в сельских (особенно горных) районах. В 1884 году в Терской области всех учебных заведений насчитывалось 128, из которых во Владикавказе – 18, в окружных городах – 18. Учился только каждый 76-й житель области. По данным 1897 года в школах и начальных училищах Кубанской и Терской областей, а также Ставропольской губернии училось приблизительно 14–17 % детей школьного возраста. Наверстывать упущенное нередко приходилось за счет чрезвычайного напряжения городского бюджета. Город Майкоп, например, в 1912 году потратил на нужды народного образования более 60% бюджета.
   Города несли определенные расходы и на содержание негородских, но расположенных в городах начальных учебных заведений. Расходы на народное образование по городам России в среднем имели тенденцию к увеличению. Некоторые города заботились об открытии не только начальных училищ и гимназий, но и средних профессиональных учебных заведений. В Екатеринодаре в 1909 году по ходатайству городской думы была открыта женская учительская семинария – первая на Кубани и Северном Кавказе.
   В Ставрополе в 1912 году стараниями городского управления был открыт учительский институт. В целом же в начале XX века на народное образование в России тратилось примерно 43 коп. на душу населения, в то время как в Германии и Англии 3,8 рубля, в США – 7 руб. В среднем по России в 1892 году расходы городов на нужды народного образования составляли около 7,4 % от всех бюджетных расходов. В европейских государствах начальное (курс длился от 5 до 9 лет) образование было обязательным.
   В эпоху либеральных преобразований Александра II в России возникло общественно-педагогическое движение, которое ставило своей задачей широкую демократизацию знания, создание в стране общедоступной массовой народной школы, развитие профессионального и женского образования и другие педагогические цели. Это социальное движение объединяло в своих рядах прогрессивных педагогов и деятелей народного образования, разночинную интеллигенцию, служащих земского и городского самоуправления, представителей родительской общественности, студенческую молодежь. Благодаря энергии и настойчивости участников движения пореформенная Россия делала из года в год заметные успехи в развитии образовательных учреждений, совершенствовались методика обучения учащихся, педагогическое мастерство учителей. В конце XIX века по инициативе передовых земских деятелей в стране развернулось широкое движение за всеобщее начальное обучение, к которому активно присоединились и города. 
   Общий анализ ситуации в российских городах к началу XX века показывает, что имевшиеся в стране к 1900 году 1619 городских начальных школ не вмещали более 400 тысяч детей, что требовало увеличения их сети по крайней мере в три раза [148]. Недостаточность числа народных училищ определялась разными финансовыми возможностями крупных, средних и малых городов и демографическими масштабами потребности горожан в школах. Большинство городов (72 %) ежегодно тратили менее 0,8 руб. на образование одного жителя, остальные – от 0,8 до 3 руб. (в столицах – 0,85–0,87 руб.). В крупных городах происходил быстрый рост образовательных ассигнований: если в 1894 году на одного жителя расходовалось 0,63 руб., то в 1897 году – уже 0,87 руб. [149].
   Известной иллюстрацией деятельности городского самоуправления в сфере народного образования может служить пример Петербурга. Активная работа местного самоуправления началась здесь в 1863 году, когда гласные Петербургской думы заявили, что «считают долгом сообщить о насущной потребности обывателей столицы, которая вызвана недостатком общеобразовательных заведений для людей недостаточных, составляющих массу городского населения. Ожидать открытия общеобразовательных учебных заведений со стороны правительства едва ли возможно, оставлять дело в том положении, в котором оно находится, было бы несогласно с призванием городского общества» [150].
   В 1875–1877 годах, после продолжительных дебатов с учебным ведомством, Петербургской городской думе удалось добиться передачи ей от Министерства народного просвещения 16 начальных училищ. С этого времени их число в Петербурге стало быстро расти и к 1891 году достигло 140 [151].
Для непосредственного руководства школьным делом в столице 15 мая 1877 года была избрана комиссия  Петербургской городской думы по вопросам образования [152]. Ее членами стали 6 гласных. По мере роста численности учащихся росло и количество членов комиссии. К 1900 году в составе комиссии числилось уже 40 человек. Под кураторством каждого из них находилось 10–15 городских училищ.
   Председателями комиссии в разные годы были директор первого реального училища Ф. Ф. Эвальд, известный журналист, издатель «Отечественных записок» А. А. Краевский, чиновник и предприниматель П. А. Потехин, профессор Петербургского университета М. М. Стасюлевич. Инициативе последнего принадлежало строительство городских училищных домов, открытие высших начальных училищ и городской учительской библиотеки, разделение города на школьные участки, организация материальной помощи учащимся в приобретении питания, одежды, учебных пособий, оплаты проезда, организация летнего отдыха детей и подростков.
   С расширением сферы деятельности комиссии в ее составе создавались подкомиссии, само название которых говорит о диапазоне деятельности местного самоуправления в образовательной сфере: строительная, детской статистики, профессионального образования, распределения стипендий, устройства летних колоний (оздоровительных лагерей), найма квартир для учителей, школьно-санитарного надзора и другие. К 1911 году число подкомиссий достигло 25.
   Важное значение для эффективной постановки общественной школы в Петербурге, повышения качества учебно-воспитательной работы имела введенная с 1877 года решением городской думы должность эксперта по учебной части. В его обязанности входили отбор учителей и контроль их работы, методическая помощь школам, консультирование членов думской комиссии по вопросам повышения качества работы городских училищ. В разные годы экспертами по учебной части были такие известные в педагогической среде деятели образования, как З. Б. Вулих, А. Я. Герд, В. В. Григорьев, И. И. Паульсон, Д. Д. Семенов. Их труд хорошо оплачивался (годовое жалование – 2500 руб.), а деятельность приносила немало пользы городским школам. Эксперты разрабатывали программы по предметам учебного курса, оказывали учителям методическую помощь в организации школьной работы, способствовали введению педагогических инноваций, разрабатывали каталоги училищных библиотек.
   Благодаря совместным усилиям училищной комиссии и педагогической общественности расходы столичного городского самоуправления на народное образование постоянно росли. В 1912 году в Петербурге действовало 304 организованных городской думой начальных училищ. Наряду с ними здесь работали 6 государственных и 12 частных училищ, которые, формально находясь вне компетенции думы, получали из городских средств доплаты учителям, стипендии учащимся и материальную помощь малоимущим ученикам. Расходы на петербургские начальные школы в этот год составили 2.616.089 руб., из которых доля думы – 2.548.486 руб., а государства и частных лиц – 23.727 рублей [153].
   Из всех петербургских начальных школ только 34 помещались в собственных зданиях, остальные располагались в помещениях, аренду которых оплачивала дума.
В 1899 году на средства города было открыто первое высшее начальное училище имени Екатерины II, отличавшееся более серьезным, чем элементарная грамотность, учебным курсом. К 1914 году в городе насчитывалось уже 34 высших начальных училища, в которых обучалось более 7 тысяч учащихся. Важной заслугой столичной городской думы и ее комиссии по народному образованию стало открытие в городе 88 профессиональных школ.
   Активная позиция, которую занимала Петербургская городская дума в вопросах народного образования, способствовала тому, что в период с 1869 по 1910 год количество грамотных в городе увеличилось с 59,5 % до 76,6 % [154]. Успешно решались вопросы народного образования и в Москве. По данным А. Г. Рашина с 1871 по 1912 год процент грамотного населения первопрестольной столицы вырос с 45,7 до 70,0 [155].
   Местное самоуправление активно поддерживало педагогические инновации учительской общественности. Одним из свидетельств этого стало открытие в ряде городов т. н. «вспомогательных» классов и школ для детей с трудностями в развитии. В 1911 году в 7 пунктах города Москвы действовали 12 таких классов [156]. 90 % учащихся являлись выходцами из самых бедных слоев населения города, 70 % – дети алкоголиков.
   Предметом особой заботы городского самоуправления являлся качественный состав преподавателей городских училищ. Большинство учителей петербургских городских училищ имели высшее и среднее педагогическое образование (97 %). Соотношение опытных (свыше 10 лет работы) и начинающих педагогов составляло в среднем 40:60. Заработная плата учителей городских училищ Петербурга составляла в зависимости от стажа работы и уровня образования от 900 до 1260 руб. в год, в то время как среднегодовой заработок учителей министерских училищ составлял 620 рублей [157].
Среднее число детей в классах городских начальных училищ в 1911 году составляло 47–50 человек в классе. Существенно увеличивалось число окончивших полный курс обучения (примерно в два раза). Около 80 % петербургских детей обучалось в дешевых городских училищах 3–5 лет, поэтому петербургские родители могли позволить своим детям более серьезную учебу. Большинство (91,5 %) составляли дети 8–11 лет. Выбывало по разным причинам ранее окончания курса обучения около 14% учеников: подростки рано включались в трудовую деятельность, помогая своим семьям.
   Социальный состав учащихся городских училищ свидетельствует, что большинство родителей их учащихся – переселившиеся в Петербург крестьяне (68,9 %), а доля представителей высших сословий не превышала 3–4 %. В этот же период Петербургская городска дума сталкивалась с рядом социально-педагогических проблем, среди которых:
– поиск пригодных и недорогих помещений под училища (требовались квартиры из 6–7 комнат с большой прихожей, на первых этажах);
– переизбыток учеников в каждом классе (при норме в 50 человек);
– организация приема при недостатке мест для всех желающих (предпочтение отдавалось старшим по возрасту и беднейшим детям, делалась попытка ввести «вторую смену» (нормой считались 5 ежедневных уроков), отказывалось в приеме больным детям (12 % желающих), для которых планировалось открывать особые училища;
– выбор предметной или классной организации обучения (разные учителя петербургских училищ работали с классом по разным предметам, тогда как в других городах каждое отделение имело одного педагога по всем предметам);
– выбор раздельного или совместного обучения (в 1891 г. в малонаселенных районах города были впервые открыты училища совместного обучения мальчиков и девочек, в то время как в Москве от этого опыта отказались, вернувшись к раздельному обучению);
– организация более продолжительного и качественного обучения в городских школах.
   Одной из важнейших задач местного самоуправления являлась организация обучения взрослого населения городов. Организация школ для взрослых была обусловлена бурным притоком в города представителей крестьянского сословия. Показательны в этом отношении города Среднего и Нижнего Поволжья. Если в 1861 году крестьяне составляли всего 14,5 % населения губернских городов края (от 4,3 % в Самаре до 19,5 % в Симбирске), то к концу столетия картина существенно изменилась. При общем увеличении численности городского населения на 113,1 % численность крестьян в них возросла на 618,8 %. В 1897 году они составляли 48,8 % жителей губернских центров Поволжья. Это были преимущественно крестьяне-отходники не изменившие свой социальный статус и не разорвавшие полностью свои связи с деревней [158]. Первоначально школы для взрослых работали на базе общеобразовательных учебных заведений. Однако постепенно они  арендовали или приобретали собственные помещения.
   В отдельных городах России расходы на образование достигли настолько высоких показателей, что стала возможной реализация крупных проектов, касавшихся не только начального, среднего и профессионального образования, но и образования университетского. В 1907 году на счету Саратовской городской думы числилось 1 млн 125 тыс. руб., предназначенных для открытия в городе университета. Из этих средств 1 млн руб. было выделено городским управлением Саратова (наряду с отводом самого дорогого в городе участка земли на плац-параде), по 50 тыс. руб. выделили Саратовское уездное земство и городское общество взаимного страхования, 25 тыс. руб. поступило в фонд университета от земских и городских управлений соседней Самарской губернии [159].
   В Томске развитие народного образования осуществлялось во многом благодаря помощи городского общественного банка. Начиная с 1889 года, не менее 12 тыс. руб. отчислялось каждый год на содержание и расширение Томской женской гимназии. С 1889 года банк взял на себя содержание Женского городского училища, с 1893 года – школы в память учредителей банка Поповых, с 1913 года – 2-й женской гимназии, с 1914 года – Высшего женского начального училища; несколько раз выделялось пособие Высшим женским курсам [160].
   Создание органов городского самоуправления способствовало активизации общественной благотворительной деятельности, связанной с организацией детского отдыха и разумных развлечений, решением проблем «трудного детства». Повсеместно создавались общества оказания помощи детям из бедных семей и сиротам. Одно из таких обществ было создано в Петербурге и носило название «Дом призрения и ремесленного образования бедных детей». Активисты, работавшие в составе общества, разделялись на почетных, действительных и членов-благотворителей.
   Согласно уставу 27 июня 1875 года, измененному 12 мая 1887 года, цель Дома призрения состояла «в воспитании и обучении полезным знаниям и ремеслам призреваемых обоего пола, без различия состояний, званий и вероисповеданий». Для достижения этих целей общество имело на своем содержании ремесленное училище и женскую рукодельную школу. Заведование Домом призрения и входившими в него учебно-воспитательными учреждениями было возложено на совет, состоявший из председателя и двух товарищей (заместителей) председателя, назначавшихся императором, и из 12 членов, из которых 2 назначались министром финансов, 2 – Петербургской городской думой, а 8 избирались из числа активистов общества.
   Благодаря поддержке городского самоуправления во многих местностях России в пореформенные годы получила распространение такая форма оказания помощи бесприютным детям, как сиропитательные дома. Самым известным в России заведением подобного рода являлся открытый в 1838 году в Иркутске Сиропитательный дом Е. Медведниковой. Он представлял собой закрытое учебное заведение для детей бедных родителей, преимущественно сирот. При доме действовала банковская контора, часть прибыли которой поступала на содержание Сиропитательного дома [161].
   В новых исторических условиях многие сиропитательные дома открывались и содержались на средства местного самоуправления. Сеть таких домов действовала, например, в Области Войска Донского. Сиропитательные дома на Дону совмещали в себе сиротские, воспитательные и родильные приюты. Их деятельность регламентировалась приложением к ст. 303 Устава общественного призрения [162].
   В конце 1880-х годов, как отмечалось на съезде московских благотворительных учреждений, в первопрестольной столице насчитывалось 30 общественных приютов, в которых воспитывалось 4,5 тысячи детей (из 15,5 тыс. нуждающихся) [163]. В дальнейшем эти показатели были значительно улучшены. К началу ХХ века в Москве детские приюты уже принимали около половины детей, нуждавшихся в общественном воспитании.
   К началу ХХ века в городах России сложились три основных типа общественно-благотворительных организаций, занимавшиеся проблемами трудного детства:
1. Общественные организации, ставившие своей целью борьбу против жестокого обращения с детьми и несправедливого к ним отношения. Они приходили на помощь детям в тех случаях, когда те испытывали дискриминацию в семье или в обществе. В задачи таких обществ входило привлечение к судебной ответственности и общественному порицанию родителей, жестоко обращавшихся с детьми, устройство приютов для детей, подвергающихся насилию в семье.
2. Общественные организации, бравшие на себя воспитание беспризорных и заброшенных детей. В задачу таких обществ входило создание приютов и воспитательных учреждений для таких детей, а также оплата их содержания в приемных семьях. К этой категории относились общества для воспитания сирот, внебрачных детей, других аналогичных категорий детей, нуждавшихся в помощи и поддержке: слабоумных, больных, страдавших эпилепсией, калек.
3. Общества и организации, объединенные идеей помочь ребенку в наиболее трудные моменты его жизни. Эти общества устраивали различные учреждения (убежища – по терминологии тех лет), где дети могли бы проводить время, когда их родители трудились на предприятиях. Для подростков, работавших в разных мастерских в качестве учеников и подмастерьев, общества организовывали бесплатные общежития, клубы, где устраивались здоровые и разумные развлечения. Подобные общества являлись важным средством борьбы с моральным одичанием малолетнего городского населения. Некоторые из этих обществ занимались подбором ремесла или занятий для детей, которые оканчивали начальные училища. 
   Создавались и универсальные, многопрофильные общественно-благотворительные организации. К их числу, например, относились Московское общество попечения о неимущих и нуждающихся в защите детях (учреждено в 1887 г.), Петербургское общество попечения о бедных и больных детях (учреждено в 1890 г.), различные общественные объединения «борьбы с улицей».
   Интересно строило свою работу Петербургское общество попечения о бедных и больных детях, в составе которого целеустремленно трудились педагоги, врачи, криминологи. Одним из инициаторов создания общества был известный общественный деятель пореформенного Петербурга А. И. фон Ховен, хорошо знакомый с зарубежным, в частности, с американским опытом работы общественности с трудными детьми.
В составе общества работали несколько отделов, в том числе Отдел защиты детей от жестокого обращения, публично открытый 1 декабря 1892 года на собрании педагогической общественности Петербурга в Педагогическом музее военно-учебных заведений в Соляном Городке. Инициаторами создания отдела являлись активисты общества А. С. Балицкая и В. М. Сорокин. Задачи Отдела были подробно расписаны в специальной инструкции. В ней, в частности, говорилось: «Члены отдела по защите детей, принимая на себя труд ограждения физической и нравственной природы малолетних от насилия и от всяких вредных на них влияний со стороны взрослых, становятся лицом к лицу не только с пороками людей, но и с невежеством, грубыми обычаями и вредными предрассудками…» [164].
   Наряду с заботой о повышении уровня грамотности малообеспеченных горожан (организация воскресных школ, разнопрофильных курсов, кружков грамотности) перед городскими общественными управлениями стояла задача распространение в народе санитарно-гигиенических и юридических знаний, повышения общей культуры поведения и быта. Наиболее доступным средством приобщения населения к отечественной и мировой культуре, полезным знаниям, преодоления в народной среде предрассудков и вредных привычек, являлись народные библиотеки и читальни. В России их открывали чаще всего именно городские общественные управления. В 1894 году в России насчитывалось 862 общественные библиотеки, из которых народных (бесплатных) было около 300. Для сравнения – в Швеции в 1879 году насчитывалось 1880, а в Швейцарии (к началу XX века) более 2000 народных библиотек. Общественные деятели России старались уменьшить этот разрыв и много для этого делали. В частности, благодаря усилиям общественности в 1890 году были изданы новые «Правила о бесплатных народных читальнях и о порядке надзора за ними», которые упростили порядок открытия в России библиотек и читален. Если раньше для открытия подобных просветительных учреждений требовалось разрешение центральной администрации, то  отныне этот вопрос стал решаться на местах. Наибольшее широкое распространение общедоступные библиотеки и читальни получили в городах юга и северо-востока страны.
   В начале ХХ века в отдельных городах России стали открываться народные университеты, активно занимавшиеся просвещением местного населения с различным уровнем общеобразовательной подготовки. В орбиту своей деятельности они сумели вовлечь вузовскую профессуру, деятелей культуры, известных юристов, врачей, педагогов. Как правило, народные университеты создавались совместными усилиями общественности и городского самоуправления. Гордостью демократической России был Московский городской народный университет им. А. Л. Шанявского. В 1911 году аналогичный университет открылся в Екатеринодаре. Инициатором его создания был гласный городской думы В. В. Скидан. Подобные университеты были организованы в Новочеркасске, Ставрополе, Владикавказе и некоторых других городах.
   В конце XIX – начале XX века во многих городах страны стали создаваться краеведческие, исторические, художественные и мемориальные музеи, находившиеся в ведении органов местного самоуправления. Наряду с исследовательской работой, они несли в народные массы научные знания, культуру, воспитывали патриотические чувства, любовь к родному краю, расширяли кругозор.
   В эти же годы широкую популярность у горожан приобрели общественные сады, скверы и парки. Здесь выступали духовые оркестры, любительские театральные коллективы, певцы и музыканты, были созданы условия для активного отдыха (гимнастика, езда на велосипедах, шахматные клубы). Образцово было поставлено содержание городского сада и бульваров в Екатеринодаре, где данным вопросом ведала исполнительная садово-театральная комиссия при городской думе. Поведение горожан в местах общественного пользования регламентировалось принятым городской думой Обязательным постановлением «О мерах по ограждению целостности и чистоты городского сада, бульваров, скверов и других насаждений города, открытых для общественного пользования».
   Последнее десятилетие XIX века было ознаменовано появлением в городах России нового типа культурно-просветительных учреждений, получивших название народных домов. В начале ХХ века их число росло особенно активно. Каждый город стремился иметь «свой» народный дом и активно искал денежные средства для его открытия и содержания. Народные дома являлись своеобразными всесословными клубами, предназначенными для организации культурного досуга населения. В создании народных домов активно участвовали местные меценаты и органы городского самоуправления. На базе народных домов действовали народные театры, хоровые коллективы, детские студии, библиотеки, читальни, лектории. В числе первых народных домов были дома, открытые на средства петербургских фабрикантов братьев Варгуниных («Варгунинские гулянья»), народный дом фабрикантов Морозовых в Твери, народный дом при Мотовилихинском заводе в Перми. В 1913 году в России насчитывалось 314 народных домов.
   Важную роль в деле повышения культурно-нравственного уровня и здоровья населения играли местные попечительства о народной трезвости. Являясь общественно-государственными организациями, они содержались за счет государственных доходов от винной монополии. Попечительства тесно контактировали с городскими думами и управами в деле организации для городского населения разумных развлечений и профилактики пьянства. Попечительства занимались организацией народных чайных, библиотек и читален, организовывали хоровые, драматические и музыкальные кружки, заботились о детях, которые воспитывались в неблагополучных семьях. Одним из проявлений такой заботы стало, например, открытие в 1912 году в Москве на базе одной из общеобразовательных школ, располагавшейся поблизости от печально знаменитого Хитрова рынка, детского клуба. Его посетители участвовали в работе кружков художественного творчества и фотографии, для них организовывались подвижные игры, уроки гимнастики, образовательные экскурсии и другие разнообразные мероприятия.
   В ряде крупных городов страны совместными усилиями городского самоуправления и общественности было организовано движение за моральное оздоровление городской жизни. Активистам этого движения удалось организовать Первый Всероссийский съезд по борьбе с торгом женщинами (проституцией) и его причинами. Съезд проходил в Петербурге 21–25 апреля 1910 года. В работе съезда, наряду с представителями городских органов самоуправления, участвовали видные ученые-криминалисты, педагоги, психологи, представители творческой интеллигенции. Отмечая, что растущая в городах проституция, в том числе детская, угрожает физическим и духовным вырождением народа, съезд выработал конкретные рекомендации по борьбе с этим социальным злом. Съезд высказался за запрещение домов терпимости, применение жестких санкций к тем, кто вовлекает в проституцию женщин и детей, за совершенствование законодательства в данной области, более требовательное внимание местных органов самоуправления к проблемам жизни трудящегося населения, проблемам «трудного детства».
   В числе первоочередных мер борьбы с проституцией съезд назвал: 1) поднятие экономического положения и культурного уровня трудящихся классов; 2) охрану женского и детского труда (сокращение рабочего дня, запрещение детского труда до 14 лет, запрещение ночных работ для подростков до 17 лет, освобождение женщин от работы за 4 недели до и на 6 недель после родов с сохранением полной заработной платы, учреждение при фабриках яслей для детей работниц, улучшение гигиенических условий труда); 3) государственное страхование всех рабочих и работниц и организация больничных и материальных касс для женщин, живущих своим трудом; 4) учреждение женской фабричной инспекции и распространение ее на все виды фабричной и заводской промышленности, ремесленные и торговые заведения, до самых мелких включительно, а также на сельскохозяйственную промышленность и на домашнее услужение; 5) приглашение женщин-работниц к участию в профессиональных, культурных и других общественных организациях и отмена всех существующих стеснений в учреждении и деятельности таких организаций; 6) общедоступное, всеобщее, бесплатное начальное обучение и устройство различного рода культурно-просветительных учреждений, как-то: школ для взрослых, библиотек, рабочих клубов, народных университетов, театров и т. п. [165].
                Заключение
   Изъятие городского управления из ведения коронной администрации и передача его в руки избранных представителей различных социальных групп населения явилось значительным шагом по пути строительства в России правового государства и гражданского общества. Известный российский социолог М. М. Ковалевский полагал, что земская (1864) и городская (1870) реформы Александра II, преследуя цель децентрализации управления и развития начал местного самоуправления, наряду с судебной реформой, стали поворотным пунктом во внутреннем строе России. Реформы открыли широкий простор для проявления творческой инициативы не только выборных органов, но и широкой общественности. Они способствовали формированию в среде обывателей гражданской ответственности и патриотических настроений, выработке более цивилизованных форм общежития, превращению обывателей в граждан великой страны, а городов – в драйверы роста национальной экономики и культуры.
Всего за несколько десятилетий неузнаваемо преобразился облик старых российских городов, на карте России появились новые индустриальные центры, задавшие местной жизни свой новый ритм.
   Путь к самоуправлению не был украшен розами. Он оказался тернистым. В условиях монархической реакции, последовавшей после событий 1 марта 1881 года, «дарованные» Александром II земствам и городам права оказались значительно урезанными, что повлекло за собой существенное снижение качества местного самоуправления, затухание инициативы местных органов в решении вопросов муниципального хозяйства.
   Тем не менее, опыт 1870–1880-х годов, когда общественное самоуправление развивалось и действовало в условиях ослабленной опеки со стороны коронной администрации, не прошел бесследно. Поставленные перед ежедневной необходимостью решать те или иные проблемы городских территорий, отвечать вызовам бурно развивающегося капитализма, реформированные органы городского самоуправления сначала по инерции, а затем и по необходимости, были вынуждены расширять поле практической деятельности по организации городского хозяйства.
Контрреформирование местного самоуправления 1890–1892 годов сделало его проблемы одними из центральных в общественно-политической жизни России рубежа столетий.
   На этих проблемах было сфокусировано внимание прогрессивной печати, научной общественности страны, зарождавшихся политических партий и общественных движений. В защиту местных органов выступили известные правоведы, экономисты, философы и социологи, врачи и педагоги.
   В противовес административному контролю правительственных чиновников, над местным самоуправлением был установлен контроль общественный. Именно благодаря этому контролю проблемы российских городов решались во многих случаях с учетом интересов всего местного населения. Авторитет предпринимательства в городском хозяйстве стал определяться не только и не столько критериями прибыльности, сколько критериями общественной пользы. Это вызвало широкую волну участия предпринимателей в строительстве школ, больниц, домов престарелых, музеев, художественных галерей. К этим проблемам были вынуждены развернуться и городские власти.
   Демократический подъем кануна Первой русской революции 1905–1907 годов положительно сказался на деятельности городских дум и управ. Их работа оживилась, стала более целеустремленной. Городские думы стали активнее выступать за расширение своих прав, вступив в диалог по этому вопросу с правительством. С рождением отечественного парламентаризма этот диалог стал приобретать все более конструктивный характер, что привело к сокращению опеки коронных чиновников над местной выборной администрацией, расширению финансовой помощи городам со стороны государства в их полезных общественных начинаниях.
   Опыт хозяйственного развития российских городов конца XIX – начала ХХ столетия показал, что города и поселения городского типа — это не аморфные образования, а территориальные социально-экономические системы, в которых осуществляются важные воспроизводственные процессы. Было доказано также, что только гармоничное и доверительное взаимодействие центральной администрации с органами местного самоуправления способно обеспечить устойчивое поступательное развитие каждого территориального звена и страны в целом.
   При этом доверительное взаимодействие, подкрепленное силой закона, должно, как показал исторический опыт, строиться на четком разграничении функций и наделении каждого уровня необходимой совокупностью полномочий, прав и обязанностей. Это позволило местным органам самоуправления сосредоточить усилия на решении насущных местных проблем, взять на себя всю полноту ответственности за создание на местах необходимого количества общественных благ во всем их разнообразии и с максимальным учетом природно-климатических, национальных, культурно-исторических и иных особенностей территорий.
   Исторический опыт развития экономики российских городов (городского хозяйства) свидетельствует о необходимости существенной корректировки современной экономической и социальной политики муниципальных образований.
Деятельность городских органов самоуправления, на наш взгляд, сегодня должна, прежде всего, быть переориентирована с приватизации на извлечение максимума доходов из принадлежащей им собственности. Необходимо постоянно расширять круг муниципальных предприятий, совершенствовать качество предоставляемых ими услуг, улучшать кадровый состав данных предприятий. Каждое муниципальное образование должно, на наш взгляд, иметь четкую программу повышения социальной ответственности частного бизнеса, активно привлекать его к решению многочисленных проблем современных российских городов. Важно правильно построить экономические отношения с субъектами федерации и федеральным центром.
   Зарубежный и отечественный опыт прошлого времени показывает, что муниципальные предприятия могут обслужить население лучше и дешевле, чем частные, так как весь чистый доход и прибавочная стоимость с них идут не в пользу частных лиц, а в пользу всей коммуны.
   Нельзя не согласиться с мнением современных исследователей о том, что политика муниципалитетов – экономическая, строительная, транспортная, планировочная – может быть правильно поставлена лишь при муниципализации соответствующих предприятий [166]. Условия труда на городских предприятиях царской России, например, чаще всего были лучше, чем на частных; кроме того, издержки производства при муниципальной монополии понижались, коммерческий риск уменьшался, условия кредита были более легкими.
Это означает, что социально-экономическая специфика муниципальных образований позволяет им развернуть инновационную активность своих подразделений во взаимодействии с частными предприятиями малого и среднего бизнеса в области НИОКР и с региональными фондами (венчурными, технопарками и т. д.) при меньших затратах и более оперативно, чем с государственными структурами.
Муниципалитет при условии использования своих преимуществ в виде перечисленных выше принципов способен более гибко и оперативно организовать инновационно-конкурентную и активную среду на своей территории в отличие от малоповоротливых бюрократических структур.
   Вполне справедливым представляется нам утверждение современных исследователей о том, что муниципальный уровень должен осуществлять избирательную экономическую поддержку малого предпринимательства в соответствии с потребностями каждого муниципального образования; одновременно органы местного самоуправления должны принимать участие в формировании территориального разреза соответствующих федеральных и региональных программ.
   Заинтересованность муниципальных образований во взаимодействии со всеми предприятиями определяется широкими возможностями их участия в решении местных проблем в качестве: источника формирования финансовой базы муниципального образования (налогоплательщиков, арендаторов, спонсоров внебюджетных фондов и т. д.); производителей нужной продукции; инвесторов, участвующих в реализации территориальных программ и проектов; работодателей, предоставляющих населению рабочие места.
   Не меньше и заинтересованность предприятий. Они нуждаются в доступе к местным ресурсам (земельным, топливно-энергетическим, сырьевым, вторичным); обеспечении трудовыми ресурсами соответствующей квалификации; услугах производственной инфраструктуры; обеспечении своих работников и членов их семей услугами социально-бытовой инфраструктуры.
Эффективное решение задач, стоящих сегодня перед муниципальными образованиями, возможно лишь путем создания благоприятного инвестиционного климата для предприятий, размещенных на их территории, и привлечения внешних инвесторов. Для этого могут использоваться льготы по местным налогам и сборам, отсрочка платежей, снижение арендной платы и платы за землю и тому подобное.
   Целесообразно создание городских маркетинговых служб, готовящих информацию для потенциальных инвесторов и работающих на формирование привлекательного имиджа муниципальных образований.
   Сегодня задача местного самоуправления видится и в том, чтобы  максимально использовать  взаимную заинтересованность местных властей и бизнеса, проявлять инициативу в создании сети региональных и местных инвестиционно-холдинговых компаний, других проверенных временем форм мобилизации ресурсов в интересах местного населения и страны в целом. К сожалению, сейчас процесс регионализации управления собственностью идет в самой неэффективной форме – залезания местных администраций в долги ради решения текущих бюджетных проблем. По существу, это продолжение порочной практики 1990-х годов, когда, подражая федеральному центру, регионы и города старались не управлять, а избавиться от принадлежавшей им собственности.
   Важным инструментом общественного контроля над использованием дохода от собственности мог бы стать налог на собственность. Им должна облагаться, однако, не всякая, а только крупная собственность. Мелкую частную собственность в пределах социальной нормы — жилье, садово-огородные участки, рабочий инвентарь, домашние компьютеры — целесообразно освободить от налога на собственность.
Социальная инфраструктура современного города объединяет в своем составе: жилищно-коммунальное хозяйство, здравоохранение, образование, культуру и искусство, физкультуру и спорт, торговлю и общественное питание, бытовые услуги. Целесообразное разделение функций по управлению ими между органами власти различных уровней определяется главным критерием функционирования социальной сферы – улучшением условий жизни населения.
   На муниципальном уровне услуги социальной сферы доводятся непосредственно до потребителя. На федеральном уровне и на уровне субъектов федерации создаются условия для такого доведения. Для этого на федеральном уровне должны быть определены роль и приоритеты федеральной власти в обеспечении жильем и услугами всех этих отраслей. Воплощением их должны стать федеральная концепция развития отраслей социальной сферы и гарантируемые государством минимальные социальные стандарты, реализуемые на уровне муниципальных образований как часть стратегии комплексного развития территорий.
   Взаимодействие между федеральными органами, субъектами федерации и местным самоуправлением в сфере занятости, поддержания уровня жизни и социальной защиты должно осуществляться посредством различных механизмов, главными из которых являются налоговый, кредитный, бюджетный механизмы, механизм госзаказа, административный, организационно-правовой и программный механизмы.
В условиях рынка местные органы могут управлять непосредственно только муниципальными предприятиями. Что касается предприятий других форм собственности, то средствами воздействия на них могут быть: муниципальный заказ, регулирование землепользования, контроль за соблюдением установленных нормативов использования природных ресурсов и состояния окружающей среды, муниципальная инфраструктура, финансовые рычаги.
   В настоящее время, как известно, доля государственных капитальных вложений падает, а внебюджетных источников – растет. Усилению этой тенденции должно способствовать вовлечение в инвестиционный оборот сбережений населения и снижение банковских процентных ставок по кредитам. Потребность в более активном использовании инвестиционных ресурсов должна удовлетворяться также посредством выпуска муниципальными образованиями и предприятиями собственных ценных бумаг. Средства от их размещения должны направляться на реконструкцию муниципальных предприятий, реализацию городских программ развития.
   Важнейшим условием оздоровления муниципальных финансов является устранение противодействующих факторов при выпуске местных облигационных займов. К числу таких факторов следует отнести отсутствие у населения доверия к государству, склонности к инвестированию, побуждений к вложению сбережений в облигации исполнительной власти собственного региона [167].
   Как показывает исторический опыт, местное самоуправление обладает огромным созидательным потенциалом. Привести этот потенциал в действие – значит сделать жизнь россиян достойной, отвечающей лучшим мировым стандартам.

ПРИМЕЧАНИЯ
Введение
1. См.: Верещагина Т. А., Даванков А. Ю. Повышение благосостояния населения малых городов субъектов Федерации // Вестник ВЭГУ. 2009. № 2(40). С. 42, 43.
2. Брейтерман А. Д. Облигационные займы русских городов. СПб., 1914; Он же. Финансовое значение городских предприятий. Б. м., 1914; Бычков Н. М. Финансы крупнейших русских городов. М., 1894; Михайловский А. Г. Реформа городского самоуправления в России. М., 1908; Немировский А. Ф. Реформа городского самоуправления. СПб., 1911; Семенов Д. Д. Городское самоуправление. Очерки и опыты. СПб., 1901; Фесенко И. О. К вопросу о реформе городского общественного управления. В 2 ч. Харьков, 1890; Щепкин М. П. Опыты изучения общественного хозяйства и управления городов. В 2 ч. М.: Изд. Московской городской думы, 1882.
3. Гессен В. М. Городское самоуправление. Дополнение к курсу Русского государственного права. СПб., 1912; Градовский А. Д. Системы местного управления на западе Европы и в России. // Сборник государственных знаний. СПб., 1878 г., т. V; Гронский П. П. Теории самоуправления в русской науке // Юбилейный земский сборник 1804 – 1914. СПб., 1914; Дитятин И. И. Устройство и управление городов России: В 2-х т. СПб., 1875; Коркунов Н. М. Русское государственное право. СПб., 1893; Лазаревский Н. И. Лекции по вопросам по русскому государственному праву. Т. 1–2. СПб., 1908; Свешников М. И. Основы и пределы самоуправления. СПб., 1892.
4. См.: Чупров А. И. Россия вчера и завтра. Статьи. Речи. Воспоминания. М.: Русский мир, 2009; Озеров И. Х. Большие города, их задачи и средства управления. Изд. 2-е. М.: Тип. Т-ва И. Д. Сытина, 1906; Семенов-Тян-Шанский В. П. Город и деревня в Европейской России. СПб., 1910; Тотомианц В. Ф. Муниципализация промышленных предприятий. Очерки городского хозяйства. М., 1902.
5. Байдакова Н. Н. Введение Городового положения 1870 года в Нижнем Новгороде и выборы в Нижегородскую городскую думу. 1870–1890 гг. // Ученые записки Горьковского университета. Горький, 1969. Вып. 105. Серия гуманитарных наук. С. 73–78; Горловский М. А. История городской реформы 1870 года в России. Подготовка реформы // Ученые записки Уральского государственного университета. Свердловск, 1958. Вып. 5. С. 74–93; Захарова Л. Г. Самодержавие, бюрократия и реформы 60-х годов XIX века в России // Вопросы истории. 1989. № 10. С. 3–24; Златоустовский Б. В. Городское самоуправление // История Москвы. В 6 т. М.: АН СССР, 1954. Т. 4. С. 461–515; Клокман Ю. Р. Очерки социально-экономической истории городов Северо-Запада России в середине XVIII в. М.: АН СССР, 1960; Луппов С. П. Городское управление и городское хозяйство // Очерки истории Ленинграда. В 4 т. М.; Л.: АН СССР, 1957. Т. 2. С. 810–841; Миронов Б. Н. Русский город в 1740–1860-е гг.: Демографическое, социальное и экономическое развитие. Л., 1990; Нардова В. А. Городское самоуправление в России в 60-х – начале 90-х годов XIX века. Л., 1984; Она же. Между двумя реформами: Общественное управление Петербурга в 1892–1903 гг. Л., 1987; Хаиров А. Д. Ташкентская городская дума, 1877–1917 гг.: Дисс. ... канд. ист. наук. Ташкент, 1948.
6. Апкаримова Е. Ю. Городское самоуправление Уральского региона. Дисс. … канд. ист. наук. Екатеринбург, 1999; Борисов А. В. Губернская администрация и городское общественное управление в провинциальной России конца XIX – начала ХХ века (по материалам Пензенской, Самарской и Симбирской губерний). Пенза: ПГПУ, 2010; Гончаренко Л. Н. Города Среднего и Нижнего Поволжья во второй половине XIX века. Социально-экономическое исследование. Чебоксары, 1994; Еремина Л. А. Городское самоуправление Западной Сибири в конце XIX – начале XX веков: структура, функции, основные направления деятельности. Дисс. ... канд. ист. наук. Новосибирск, 2001; Иванова Н. А. Города России // Россия в начале XX века. М., 2002; Лаптева Л. Е. Региональное и местное управление в России второй половины XIX века. М.: Изд-во РАН, 1998; Лен К. В. Подготовка и проведение городской реформы 1870 г. в Западной Сибири (по материалам Томской губ.). Дисс. ... канд. ист. наук. Барнаул, 2000; Литягина А. В. Городское самоуправление Западной Сибири в конце XIX – начале XX веков (по материалам Томской губ.). Дисс. ... канд. ист. наук. Барнаул, 1999; Марасанова В. М. Местное управление в Российской империи (на материалах Верхнего Поволжья). М, 2004; Новичкова Н. Ю. Развитие городского хозяйства в российской провинции во 2-ой половине XIX – начале XX вв.: На материалах Владимирской и Костромской губерний: Дисс. ... канд. ист. наук. Иваново, 2005; Петров Ф. А. Органы самоуправления в системе самодержавной России // Великие реформы. 1856–1874. М., 1992; Скутарлеев Д. Е. Местное самоуправление центральных губерний России в 1864–1918 годы: организационно-финансовые и экономические аспекты. Дисс. … канд. ист. наук. М., 2006; Ташлыков А. Ю. Астраханская городская дума в пореформенный период (1870–1918): опыт функционирования городского общественного управления. Дисс. … канд. ист. наук. – Астрахань. 2011; Шутов А. Ю. Из истории земского, городского и сословного самоуправления в России. М.: Изд-во РАГС, 1999; Яновский В. С. Курортные города России как объект управления в конце XIX – начале XX века (на материалах Пятигорска и Кисловодска). Монография. Кисловодск: МИЛ, 2010.
7. Анкушева К. А., Бочанова Г. А., Дегальцева Е. А. и др. История общественного самоуправления в Сибири второй половины XIX – начала XX века Новосибирск: ИД «Сова», 2006.
8. См.: Писарькова Л. Ф. Городские реформы в России и Московская дума. М.: «АИРО-XXI, Новый хронограф», 2010.
9. Вебер М. Город. Пг., 1923.
10. Sumner, В.Н. Survey of Russia History. London, 1966; Scton-Watson, H. The Russian empire: 1801–1917. Oxford, 1967; Пайпс, P. Россия при старом режиме. M., 1993.
11. Верт Н. История Советского государства. 1900–1991. Пер. с фран. М., 1994.
12. Хоскинг Дж. Россия: народ и империя (1552–1917). Смоленск, 2000.
13. Brower D. The Russian City between Tradition and Modernity. 1850-1900. California, 1990; Bradley, J. Muzhik and Muscovite. Urbanization in Late Imperial Russia. Berkeley, 1985; Thurston, R. Liberal City. Conservative State. Moscow and Russia's Urban Crisis. 1906-1914. Oxford, 1987; Hanchett V. Tsarist Statutory Regulation of Municipal Government in the Nineteenth Century // The City in Russian History / M. F. Hamm. ed. Kentucky, 1976; Person T. S. Russian Officialdom in Crisis Autocracy and Local Self -Government, 1861–1900. Cambridge, 1989.
I. Городское управление и городское хозяйство дореформенной России
14. Некоторые авторы ведут отсчет городского самоуправления в России от широко распространенной в ранней домонгольской Руси (X–XI вв.) традиции решать на вече (совете) важнейшие вопросы общественной жизни.
15. Городовое положение // Законодательство Екатерины II. Т. 2. М.: Юридическая литература, 2001. С. 77–119.
16. См.: Кизеветтер А. А. Городовое положение Екатерины II 1785 г.: опыт исторического комментария. М., 1909.
17. См.: Селезнев Ф. А. Очерки истории городской Думы (Нижний Новгород) [Электронный ресурс].
18. Джаншиев Г. А. Городское самоуправление // Джаншиев Г. А. Эпоха великих реформ. Исторические справки. Изд. 10-е. СПб., 1907. С. 536.
19. Григорьев В. Общественное хозяйство города Москвы за 25-летие (с 1863 по 1887 г.) // Русская мысль. 1891. Кн. XII. C. 29.
20. См.: Луппов С. П., Петров Н. Н. Городское управление и городское хозяйство Петербурга от конца XVIII в. до 1861 г. // Очерки истории Ленинграда. Т. 1. М.; Л., 1955.
21. См.: Щепкин М. П. Опыты изучения общественного хозяйства и управления городов. В 2 ч. М.: Изд. Московской городской думы, 1882.
22. Джаншиев Г. А. Городское самоуправление. С. 555.
23. Там же.
24. Там же. С. 555, 556.
25. Там же. С. 556.
2. Компетенции городского самоуправления
по Городовым положениям 1870 и 1892 годов
26. Полное собрание законов Российской империи (далее ПСЗРИ). Собр. 2. Отд. 1. Т. VL. № 48498. С. 821–839.
27. Немировский А. Ф. Реформа городского самоуправления. СПб., 1911. С. 57.
28. Чичерин Б. Н. Воспоминания. Земство и Московская дума. М., 1934. С. 176, 177.
29. Министерство внутренних дел и его учреждения // Высшие и центральные государственные учреждения России. 1861–1917. Т. 2. Центральные государственные учреждения. СПб.: Наука, 2001. С. 29–32.
30. См.: Головачев A. A. Десять лет реформ 1861–1871 гг. СПб.: Вестник Европы. 1872 .
31. Цит. по: Твардовская В. А. Идеология пореформенного самодержавия. М., 1978. С. 232.
32. Чичерин Б. Н. Воспоминания Б. Н. Чичерина. Земство и Московская дума. С. 220.
33. См.: Селезнев Ф. А. Нижегородское городское самоуправление в 1870–1917 годах // История городского самоуправления Нижегородской губернии. 1870–1917 гг.: библиогр. указ. Н. Новгород: РИО НГОУНБ, 2009. С. 8.
34. Пажитнов К. А. Городское и земское самоуправление. Т. 1. СПб., 1913. С. 38–42.
35. В странах Западной Европы в составе городских управ работало управленцев примерно в 4–5 раз больше, чем в России (См.: Немировский А. Ф. Реформа городского самоуправления. С. 36, 37).
36. Гессен В. М. Вопросы местного управления. СПб.: «Право», 1904.
37. Там же.
38. «Санкт-Петербургские ведомости». 1903. № 231.
39. Озеров И. Х. Указ. соч. С. 41.
40. Шрейдер Г. И. Город и Городовое положение 1870 г. // История России в XIX в. Т. 4. СПб., 1909; Он же. Городская контрреформа 11 июня 1892 г. // История России в XIX в. Т. 5. СПб., 1909; Он же. Наше городское общественное управление. Этюды, очерки и заметки. Т. I. СПб., 1902.
41. Шрейдер Г. И. Наше городское общественное управление. С. 72–74, 80, 81.
42. Там же. С. 337.
43. Цит. по: Озеров И. Х. Большие города. Их задачи и средства управления. Изд. 2-е. С. 47, 48.
43. Михайловский А. Г. Реформа городского самоуправления в России. М.: Книгоиздательство «Польза», 1908. С. 18.
44. Волков Н. Е. Очерк законодательной деятельности в царствование императора Александра III. 1881–1894. СПб., 1911. С. 225.
46. Писарькова Л. Ф. Указ соч. С. 428.
47. См.: Гессен В. М. Вопросы местного управления. СПб.: «Право», 1904.
48. Головин К. Наше местное управление и местное представительство. СПб.: Тип. М. М. Стасюлевича, 1884. С. 5.
49. К тому времени квартирный налог существовал во Франции, Бельгии и Голландии. (См.: Государственный квартирный налог. История налога. 1894–1900 / Министерство финансов. СПб., 1903).
50. ПСЗРИ. Собр. 3. Т. ХIII. № 9612.
51. См.: Положение о государственном квартирном налоге, по изданию: Устав о прямых налогах, раздел пятый // Свод Законов Российской империи. 1912. Т. V. С. 87–92.
52. Законодательные акты переходного времени. 1904–1908 гг. Сборник законов, манифестов, указов Правительственному Сенату, рескриптов и положений Комитета министров, относящихся к преобразованию государственного строя России. СПб., 1909. С. 3–6.
53. См.: Лазаревский Н. И. Указ Правительствующему Сенату 18 февраля 1905 года // Право. 1905. [№ 1 – 26]. С. 551–556
54. Каржанский Н. Как избиралась и как работала Московская городская дума. М.: Московский рабочий, 1940. С. 9.
55. См.: Далина О. А. Разработка правительственного проекта пересмотра Городового положения в 1912 – октябре 1917 гг. [Электронный ресурс].
3. Зарождение в России новой области экономической науки – экономики города
56. Учение Зомбарта о капиталистическом хозяйственном строе // Экономическая жизнь современных народов. (Приложение к журналу «Вестник и библиотека самообразования»). СПб., 1905. С. 3.
57. Статистический ежегодник России. 1914 г. Пг., 1915. Отд. 1. С. 61.
58. Дитятин И. И. Устройство и управление городов России. В 2 т. Ярославль, 1877.
59. Щепкин М. П. О городских налогах в Москве. М., 1898; Опыты изучения общественного хозяйства и управления городов. В 2 ч. М., 1882, 1884.
60. Дамашке А. В. Задачи городского хозяйства. СПб., 1904.
61. Семенов Д. Д. Городское самоуправление. Очерки и опыты. СПб., 1901.
62. Тотомианц В. Ф. Самоуправление и городское хозяйство. СПб., 1910.
63. Чупров А. И. Россия вчера и завтра. Статьи. Речи. Воспоминания. М.: Русский мир, 2009. С. 62.
64. Там же. С. 189.
65. Там же.
66. Там же. С. 190.
67. Озеров И. Х. Указ. соч. С. 10.
68. Там же. С. 22.
69. Там же. С 24.
70. Там же. С. 25.
71. Там же. С. 27.
72. Там же. С. 51.
73. Там же. С. 130.
74. Там же. С. 130, 131.
4. Финансовое обеспечение деятельности городского самоуправления
75. См. Рашин А. Г. Население России за 100 лет (1813–1913). Статистические очерки. Приложение. Табл. 1. С 294.
76. Взимание данного налога сопровождалось постепенным повышением ставок и совершенствованием системы оценки имуществ. Стоимость всех обложенных владений в 1912 г. выразилась по империи в 11109,9 млн руб., из которых стоимость в размере 9702 млн руб. (87,3%) была определена по доходности, 270 млн руб. — по смешанной оценке и лишь для 1138 млн руб. (12,4%) стоимость была определена непосредственно. (См.: Вайнштейн А. Л. Народное богатство и народнохозяйственное накопление предреволюционной России. (Статистическое исследование). ГОСТАТИЗДАТ ЦСУ СССР. М., 1960. С. 334).
77. Мордвинов С. А. Городское хозяйство Тамбовской губернии. СПб., [1880-е]. С. 2.
78. См.: Яновский В. С. Курортные города России как объект управления в конце XIX – начале ХХ века. Кисловодск: МИЛ, 2010.
79. См.: Мошкин А. А. Учет бюджетов городов и земств. М., 1911.
80. Михайловский А. Г. Реформа городского самоуправления в России. С. 82.
81. Организация самоуправления в Тобольской губернии (вторая половина XIX – начало XX в.). Сборник документов. Тюмень, 1995. С. 196–198.
82. Местное самоуправление на Алтае. 1747–1919. Сборник документов. Барнаул, 2003. С. 352.
83. Михайловский А. Г. Реформа городского самоуправления в России. С. 82.
84. Высочайше утвержденный 2 марта 1910 г. закон о главных основаниях и порядке установления сбора в пользу городов с грузов, привозимых и вывозимых по железным дорогам // Свод законов Российской империи. В 5 кн., 16 т. Т. 2. СПб.: Русское кн. т-во «Деятель», 1912. С. 327, 328.
85. Примечательны следующие показатели, характеризующие соотношение государственных и местных бюджетов в некоторых европейских странах и в России. По данным за 1902–1903 гг., из каждых 100 марок, израсходованных бюджетных средств в Англии, приходилось на государство 53,9 марки, на органы местного самоуправления – 46,1 марки; во Франции соответственно 72,5 и 27,5 и в Пруссии 75,2 и 24,8 марки (См.: Вестник финансов, промышленности и торговли. СПб., 1909. № 22. С. 391, 392). В России государство не только вмешивалось в хозяйственную деятельность местных органов самоуправления, но и непосредственно использовало денежные средства земских и городских бюджетов в своих целях, отвлекая их от культурно-хозяйственных потребностей регионов. В России местный бюджет был в 7 раз меньше государственного (См.: Известия Общества финансовых реформ. 1910. № 4. С. 3, 4).
86. Карпиков Е. И., Тарачев В. А. Ценные бумаги субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. М.: ИЦ Рейтинг, 1996. С. 75, 76.
87. Григорьев В. Общественное хозяйство города Москвы за 25-летие (с 1863 по 1887 г.) // Русская мысль. 1891. Кн. XII. C. 37.
88. См.: Москва. Энциклопедический справочник. М.: Большая Российская Энциклопедия. 1992.
89. См. Шитов И. Н. Муниципальные займы города Нижнего Новгорода конца XIX – начала ХХ века [Электронный ресурс].
90. Впоследствии городской думой была проведена корректировка и детализация этих расходов, утвержденная Министерством финансов.
91. По меркам развитых стран эта задолженность была незначительной. В пересчете на рубли довоенная задолженность городов Великобритании колебалась от 60 руб. (Дублин) до 350 руб. (Манчестер) на одного жителя; в Соединенных Штатах Северной Америки на душу населения приходилось задолженности: в Нью-Йорке 284 руб., в Чикаго 60 руб., в Филадельфии 100 руб., в Балтиморе 150 руб., в более мелких городах долг на одного жителя составлял около 50 руб.; в Италии на одного жителя приходилось задолженности: 150 руб. в Риме, 100 руб. в Генуе и т.п.
92. ПСЗРИ. Собр. 3. Т. XXXII. № 37545. Собрание узаконений. 1912. 16 июля. Отд. I. Ст. 1283.
93. Лаврецкий Г. Закон 26 июня 1912 г. «Об устройстве кредита для городов и земств» // Законодательные мотивы и постатейные объяснения. СПб., 1912. С. 173–179.
5. Развитие муниципального хозяйства российских городов
94. Вайнштейн А. Л. Указ. соч. С. 285.
95. Ходский Л. В. Основы государственного хозяйства. Курс финансовой науки. Изд. 4-е. СПб., 1913. С. 543.
96. Там же.
97. Егоров А. Ю. Социально-экономическая специфика инновационного развития муниципального образования // Экономические науки. 2009. №5 (4). С. 212.
98. Вайнштейн А. Л. Указ. соч. С. 281.
99. Джаншиев Г. А. Городское самоуправление. С. 564, 565; Петербургское городское общественное управление в 1892 г. Отчеты городской управы. СПб., 1893. С. V.
100. Там же.
101. Озеров И. Х. Большие города. Их задачи и средства управления. Изд. 2-е. С. 4–61.
102. См.: Морозан В. В. История банковского дела в России (вторая половина XVIII – первая половина XIX в.). СПб.: Крига, 2004.
103. ПСЗРИ. Собр. 2. Т. 37. № 37950.
104. Подробно см.: Кириллов А. К. Городские банки Западной Сибири (вторая четверть XIX – начало ХХ века). Новосибирск: «Офсет», 2003.
105. Сведения о городских общественных банках. Издание Особенной канцелярии по кредитной части. СПб., 1898.
106. Середа Н. Указ. соч. С. 124.
107. См.: Беляков А. В. О Скопинском городском банке и его директоре И. Г. Рыкове // Банковское дело на Рязанской земле: История и современность. Рязань, 2004.
108. Александровский Ю. В. Положение о городских общественных банках: закон 13 января 1912 г. СПб., 1912. С. 4.
109. Мигулин П. П. Наша банковая политика. (1729-1903). Харьков, 1904. С. 239.
110. Гурьев А. Очерк развития кредитных учреждений в России. СПб., 1904. С. 176.
111. Петров Ю. А. Городские общественные банки // Экономическая история России с древнейших времен до 1917 г. Т. 1. М.: РОССПЭН. С. 572.
112. Колычев А. А. Положение о городских общественных банках 13 января 1912 г. СПб., 1912.
113. Гиндин И. Ф. Русские коммерческие банки. С. 408–415.
114. ПСЗРИ. Собр. 1-е. Т. IV. № 3708.
115. Тебиев Б. К., Щербинин С. С. История биржи в России. 1703–1914 гг. М., 2011. С. 56–58.
116. Россия. 1913 год. Статистико-документальный справочник. СПб.: БЛИЦ, 1995. С. 207.
117. Канделаки И. Роль ярмарок в русской торговле. СПб., 1914. С.3,4.
118. Мошкин А. А. Учет бюджетов городов и земств. М., 1911.
119. Развитие в городах почтового, телеграфного и телефонного сообщения находилось в ведении центральных органов государственной власти.
120. Рядченко Е. А. Купечество в системе местного самоуправления и его вклад в развитие инфраструктуры городов Среднего Поволжья в конце ХIХ – начале ХХ века // Российские регионы в условиях перемен: исторический опыт и современность. Материалы международной заочной научно-практической конференции. Иваново, декабрь 2009 г. Иваново: Филиал РГГУ в г. Иваново, 2010. С.181.
121. Озеров И. Х. Указ. соч. С. 54–61.
122. Вайнштейн А. Л. Указ. соч. С. 283.
123. Там же.
124. См.: Данилов Ф. А. Водопроводы русских городов. Вып. I, II. М., 1911, 1913.
125. См.: История Астраханского края: Монография. Астрахань: Изд-во Астраханского гос. пед. ун-та, 2000.
126. Муниципальное предприятие «Водоканал» города Рязани. [Электронный ресурс].
127. Разъяснения первого общего собрания Правительствующего Сената и Государственного Совета по делам земским, городским, о крестьянах, о службе гражданской, о евреях и другим… с 1 января 1894 г. по июнь 1901 г. СПб., 1902. С. 68–74.
128. Вайнштейн А. Л. Указ. соч. С. 276.
129. Отметим, что в Лондоне обширный проект канализации города был осуществлен уже в 1858–1865 гг.; в Берлине такие же работы начались в 1873 г. и закончились к 1895 г.; в Париже крупные санитарные мероприятия были проведены при префекте Гаусмане в 1850–1860 гг.
130. См.: Карпов Д. А. Экономическая история московской энергосистемы 1887–2007 гг. Дисc. … канд. экон. наук. М., 2007; Материалы www.mosenergo.ru
131. С 1900 г. общество стало именоваться «Обществом электрического освещения 1886 г.».
132. Мосэнерго за 40 лет. М., 1958. С. 6.
133. О деятельности Московского отделения «Общества электрического освещения 1886 г.» подробно см.: Центральный исторический архив Москвы (ЦИАМ), ф. 722, ф. 1590, ф. 1609.
134. Вайнштейн А. Л. Указ. соч. С. 281. [В исчисленную мощность не вошли электростанции Киева, Таганрога (осветительная) и Риги (трамвайная). – Примечание А. Л. Вайнштейна, с. 282].
135. Доходный дом — многоквартирный жилой дом, построенный для сдачи квартир в наём, а также тип архитектурного сооружения, сложившийся в европейских странах в 1830—1840-х годах. В конце XIX — начале XX вв. доходный дом содержал небольшой внутренний двор-колодец, а всё остальное пространство участка, принадлежащего домовладельцу, было занято самим зданием. Декоративное архитектурное оформление получал лишь парадный фасад, выходящий на улицу.
136. Засосов Д. А., Пызин В. И. Из жизни Петербурга 1890–1910-х годов. Записки очевидцев. Л.: Лениздат, 1991. С. 62, 63.
137. Озеров И. Х. Большие города. С. 117–121; Что такое доходные дома? | Москва. Вопросы и ответы [Электронный ресурс].
138. Мещанство, как основное городское податное сословие, имело свою сословную организацию – мещанское общество. Запись в мещанское общество производилась казенными палатами. Общество имело свое самоуправление, избирало свои мещанские управы (введены в 1870 г.), мещанских старост и их помощников, располагало корпоративными финансами. 
139. Вайнштейн А. Л.  Указ. соч.
140. Там же. С. 275.
7. Городское самоуправление и развитие социально-культурной сферы
141. Решение Правительствующего Сената от 22 сен. 1882 г. № 7630.
142. Быконя Г. Ф., Федорова В. И., Бердников Л. П. Красноярск в дореволюционном прошлом (XVII –XIX века). Изд-во Краснояр. ун-та, 1990. С. 240, 241.
143. История городской клинической больницы №14 имени Л. Л. Гиршмана. Харьков. [Электронный ресурс].
144. См.: Яновский В. С. Курортные города России как объект управления в конце XIX – начале XX века (на материалах Пятигорска и Кисловодска). Монография. Кисловодск: МИЛ, 2010.
145. Дерюжинский В. Ф. Полицейское право. Изд. 2. СПб., 1908. С. 509.
146. Цит. по: Власов П. Слово о милосердии // Новая «Нива». 1991. № 1. С. 36.
147. См.: Велиховский В. Л., Кандаурова Т. Н. Купеческие династии в исторической ретроспективе: Боткины и Третьяковы // Торговля, купечество и таможенное дело в России в XVI–XIX вв.: сб. материалов Второй междунар. науч. конф. (Курск, 2009 г.) / сост. А. И. Раздорский. Курск, 2009. С. 327–331.
148. Степанов А. Школы городского самоуправления в России // Советская педагогика. 1939. №2. С. 122.
149. Ососков А. В. Начальное образование в дореволюционной России: 1861–1917 М., 1982. С. 48.
150. Дитятин И. И. Столетие Санкт-Петербургского городского общества (1785–1885). СПб., 1885. С. 285.
151. Известия С.-Петербургской Городской думы, 1881 № 12. С. 994.
152. Первоначально она называлась Исполнительной комиссией по заведованию народными училищами Санкт-Петербурга (Училищной комиссией), с 1888 г. – Комиссией по народному образованию в Санкт-Петербурге, с 1895 г. переименована в Городскую училищную комиссию.
153. Ососков А. В. Указ. соч. С. 161.
154. Рашин А. Г. Грамотность и народное образование в России в XIX и начале ХХ в. // Исторические записки. Изд. АН СССР. 1951. № 37. – С. 42.
155. Там же. С. 41.
156. Фельцман О. Б. О роли психиатра в деле организации и наблюдения за вспомогательными школами // Журнал невропатологии и психиатрии имени С. С. Корсакова. 1911. № 4.
157. Шевелев А. Н. Деятельность органов городского самоуправления в развитии начального образования дореволюционного Петербурга // Вестник ОГУ. 2006. №4, апрель. (Гуманитарные науки). С. 30.
158. Гончаренко Л. Н. Города Среднего и Нижнего Поволжья во второй половине XIX века. Социально-экономическое исследование  Чебоксары, 1994. С. 151.
159. Городские вести (Самара). 1907. 19 мая. С. 4.
160. Кириллов А. К. Городские банки Западной Сибири (вторая четверть XIX – начало XX века) Новосибирск: «Офсет», 2003.
161. Панов А. Банк Сиропитательного дома Елизаветы Медведниковой в Иркутске. М., 1892.
162. См.: Свод законов Российской империи. Т. XIII. СПб., 1892.
163. Русская мысль. 1887. Август. С. 86, 87.
164. Сорокин В. М. Охрана детства. СПб., 1893. С. 84.
165. Труды Первого Всероссийского съезда по борьбе с торгом женщинами и его причинами, проходившего в С.-Петербурге с 21 по 25 апреля 1910 г. В 2 т. Т. 2. СПб., 1912. С. 613.
166. Егоров А. Ю. Социально-экономическая специфика инновационного развития муниципального образования // Экономические науки. 2009. №5 (4). С. 213.
167. Синицкая Ю. П. История развития муниципальных облигационных займов в России // Экономика и финансы. 2006. № 21. 2013.

2011–2013
;