А. Шарапов. Актуализация правовой культуры...

Автор: ШАРАПОВ Александр Иванович, к.ф.н., заведующий кафедрой философии и управления образованием ГАОУ ДПО Свердловской области «Институт развития образования»:

АКТУАЛИЗАЦИЯ ПРАВОВОЙ КУЛЬТУРЫ РУКОВОДИТЕЛЯ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ КАК ФАКТОР ЭФФЕКТИВНОЙ РЕАЛИЗАЦИИ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ В ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЙ ПОЛИТИКЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Российские и зарубежные исследователи, юристы, экономисты, отмечают в числе ве-дущих тенденций современности информатизацию и интеллектуализацию управления в сфере образования. Происходящие изменения видны «невооруженным глазом»: расширяется область применения компьютеров, средств передачи данных, информационных тех-нологий. На глазах формируется слой управленцев-специалистов, в обязанности которых входит систематическое осуществление аналитических функций – профессиональных аналитиков в сфере образования.

Действующая система профессионального образования пока слабо отреагировала на указанное обстоятельство. В управленческом образовании по-прежнему доминирует «накачка знаниями», которые «может быть» «когда-нибудь» пригодятся. Практика ис-пользования знаний представлена явно недостаточно, в основном, в форме решения задач, ситуаций, практических занятий и практики, в последнее время – решения разработанных преподавателями кейсов. Междисциплинарных курсов, ориентированных на решение профессиональных аналитических задач в сфере образования, в программах вузов практически нет, а между тем потребность в них вполне ощутима.

Связь правовой культуры управленцев в сфере образования и образовательной аналитики очевидна. Аналитический взгляд, подразумевающий деление проблемы на системно связанные части, выявление причинных связей, учет сопутствующих факторов, прогнозирование и оценку всего спектра последствий принятого решения – характерен  для управленческой практики. Попытка осмысления роли аналитического мышления в пра-вовых аспектах управления образованием привела к созданию одного из влиятельных направлений в юридической мысли – аналитической юриспруденции, а в образовании – образовательной аналитики.

От качества правового мышления руководителя образования во многом зависят уро-вень развития и эффективность управленческой работы в образовательной сфере, а также правовое и технико-юридическое совершенство нормативных и индивидуальных право-вых актов, как в сфере образования, так и в отдельной образовательной организации. На основе аналитической проработки управленческого материала, если она достаточно квалифицированна, раскрывается детализированная картина законодательства, практики его применения в конкретной образовательной организации, обнажается их правовое и соци-альное содержание, отрабатываются наиболее эффективные приемы и формы юридических аспектов в управленческой деятельности образовательной организацией. Она позволяет полно и точно рассматривать с юридической стороны образовательные ситуации, конфликты, формулировать выводы о фактах действительности, выносить обоснованные  решения, составлять другие юридические документы, вести правовое обучение, давать юридические консультации, осуществлять правовую экспертизу всех сторон жизнедеятельности образовательной организации.

Аналитическая подготовка управленцев особенно полезна в новых формирующихся правовых практиках в сфере образования – таких, например, как правовое сопровождение научно-технических и инновационных проектов в сфере образования. Вместе с тем, приходится признать, что в современной России пока отсутствует школа профессиональной образовательной аналитики и как следствие существует дефицит профессиональных аналитиков в сфере образования.
 
АНАЛИТИКА (АНАЛИТИЧЕСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ) – (от греч. analysis разложе-ние) творческая интеллектуальная деятельность по извлечению нового актуального знания из совокупности собранной информации.

Основой успеха аналитической работы специалиста в сфере образования, да и руководителя образовательной организации (далее – ОО) является выполнение следующих условий:
• четкая формулировка целей и задач деятельности ОО, построение дерева целей в соответствии с методологическими принципами;
• распределение функций и обязанностей между сотрудниками ОО в соответствии с задачами, которые они должны решать на каждом этапе исследования;
• определение отношений взаимодействия, субординации, координации в процессе управленческой деятельности, учитывающих поставленные задачи;
• подбор сотрудников  с учетом их профессиональных и индивидуальных качеств, подготовки и опыта работы;
• крайне важным является наличие в коллективе ОО неформального лидера, обладающего большим личным авторитетом, умением налаживать работу коллектива, поддерживать новые оригинальные эффективные решения, умеющего увлечь сотрудников, педагогов ОО новой работой.

Такой неформальный лидер может, в наиболее удачном случае, быть и формальным руководителем ОО. Однако, если формальный руководитель и неформальный лидер являются разными людьми, то необходимо, чтобы между ними были неконфликтные отношения, так как в противном случае аналитические исследования, как, впрочем, любая другая работа, будут неэффективными. Важным условием является стабильное финансирование, гарантирующее каждому специалисту хорошее вознаграждение за хорошую работу.

Наконец, последнее условие, синтезирующее все сказанное об эффективной организации аналитических исследований в сфере образования и в ОО, можно сформулировать, как условие или требование постоянного критического самоанализа, трезвой оценки соб-ственных успехов и неудач и на этой основе систематического совершенствования организации аналитических исследований, повышения их кадрового потенциала, или, как часто говорят, наращивания человеческого капитала аналитических служб в образовании.

На наш взгляд, аналитическая подготовка является ядром правовой культуры современного руководителя образовательной организации.

Анализ определений понятия «правовая культура», даваемых в различных норматив-ных правовых актах, учебниках по теории государства и права, энциклопедиях и юридической литературе позволяет вычленить следующие составляющие (элементы) правовой культуры:
- общий уровень знаний общества о праве;
- объективное отношение общества к праву;
- совокупность правовых знаний в виде норм, убеждений и установок, создаваемых в процессе жизнедеятельности и регламентирующих правила взаимодействия лично-сти, социальной, этнической, профессиональной группы, общества, государства и оформленных в виде законодательных актов;
- система овеществленных и идеальных элементов, относящихся к сфере действия права.
При этом акцентируется, что:
- правовая культура неотъемлемая часть общей культуры народа, базируется на её началах, является отражением уровня её развития, менталитета народа;
- правовая культура проявляется в труде, общении и поведении субъектов взаимодействия;
- правовая культура формируется под воздействием системы культурного и правового воспитания и обучения;
- формирование правовой культуры комплексная проблема. Формирование правовой культуры не есть обособленный процесс от развития других видов культуры — политической, моральной, эстетической;
- правовая культура это качественное состояние правовой жизни общества, выражающегося в достигнутом уровне развития правовой деятельности, юридических актов, правосознания и в целом в уровне правового развития субъекта (человека, различных групп, всего населения), а также в степени гарантированности государством и граждан-ским обществом прав и свобод человека.

Различные исследователи сходятся на мнении, что уровень правовой культуры современного россиянина остаётся на невысоком уровне. При этом выдвигается тезис о без-успешности или торможении построения правого государства, когда правосознание граждан и элиты оперирует по большей части  псевдоправовыми  категориями. В этой связи надежды возлагаются на позитивное развитие правосознания и оформление право-вой культуры.

В Основах государственной политики Российской Федерации в сфере развития право-вой грамотности и правосознания граждан (утв. Президентом РФ 28 апреля 2011 г. Пр-1168) отмечается, что «развитие правового государства, формирование гражданского об-щества и укрепление национального согласия в России требуют высокой правовой куль-туры, без которой не могут быть в полной мере реализованы такие базовые ценности и принципы жизни общества, как верховенство закона, приоритет человека, его неотчуждаемых прав и свобод, обеспечение надёжной защищённости публичных интересов».

В вышеуказанном документе определяются следующие факторы, влияющие на формирование правовой культуры и позитивного типа правосознания и поведения:
1) характер воспитания и моральный климат в семье, законопослушное поведение ро-дителей;
2) качественный уровень воспитания и обучения в образовательных учреждениях раз-личного типа и вида, в том числе закрепление и развитие у учащихся основ правосозна-ния;
3) распространение и использование доступных для восприятия информационных ма-териалов, формирующих правовую грамотность и правосознание населения, в печатном, электронном, аудиовизуальном и ином виде, а также с помощью средств массовой ин-формации;
4) доступность и понятность оказываемых в системе государственной и муниципальной службы услуг населению; доступность правосудия, судебной защиты нарушенных прав, безупречность и эффективность деятельности судов и органов, исполняющих су-дебные решения; строгое соблюдение государственными и муниципальными служащими норм закона и профессиональной этики;
5) понятность, доступность и эффективность законодательства, его адекватность ре-альной экономической и общественно-политической ситуации в стране, реализация в законодательстве принципов справедливости и равноправия, обеспечения соответствия норм права интересам и потребностям различных социальных групп;
6) систематический и качественный контроль за состоянием законодательства Российской Федерации в целях его оптимизации, выявления пробелов и противоречий, свое-временной его инкорпорации и кодификации, а также контроль за правоприменением, выявление и анализ проблемных ситуаций, связанных с неправильным пониманием и применением закона;
7) эффективная, профессиональная и законная деятельность правоохранительных и иных уполномоченных органов по выявлению и пресечению преступлений и других нарушений закона, обеспечение неотвратимости соразмерного и справедливого наказа-ния за нарушение закона;
8) обеспечение правопорядка в жизненно важных для большинства граждан сферах жизни, соблюдение нормативных требований организациями, осуществляющими реализацию товаров и оказывающими услуги населению;
9) доступность для граждан квалифицированной юридической помощи; неукоснительное соблюдение адвокатами и нотариусами, иными частнопрактикующими юристами в их профессиональной деятельности норм закона и профессиональной этики;
10) деятельность лиц творческих профессий и их объединений, средств массовой ин-формации, организаторов эфирного и кабельного вещания, издательских организаций, производителей рекламной продукции, направленная на создание и распространение произведений, активно продвигающих в общественное сознание модель законопослушного поведения в качестве общественно одобряемого образца; ограничение распространения произведений, прямо или косвенно пропагандирующих непочтительное отношение к закону, суду и государству, правам человека и гражданина, поэтизирующих и пропагандирующих криминальное поведение.

Постановлением Правительства Свердловской области от 16 апреля 2012 года № 377-ПП одобрена Концепция развития правовой грамотности и правосознания граждан в Свердловской области. Концепция определяет принципы, цели, основные направления развития правовой грамотности и правосознания населения Свердловской области.

В Концепции определенны следующие направления развития правовой грамотности и правосознания населения Свердловской области:
1) Правовое обеспечение (в данном направлении первым по списку (а значить по значимости) определено «развитие правового образования и воспитание подрастающего поколения в образовательных учреждениях различного уровня путем внедрения в образовательный процесс учебных курсов, программ, учебно-методических материалов, обеспечивающих получение знаний в области права; проведение в общеобразовательных школах, училищах, вузах и других заведениях, организующих учебный процесс, бесед, лек-ций, встреч с работниками правоохранительных органов, специалистами, работающими в различных сферах»);
2) Просветительская деятельность (в данном направлении первым по списку (а значить по значимости) определено «правовое просвещение и правовое информирование граждан путем разъяснения законодательства Российской Федерации и Свердловской области через средства массовой информации; организация приема граждан по юридическим вопросам с участием юристов-специалистов, в том числе с выездом на места; создание по-стоянно действующих общественных приемных для правового консультирования граждан»);
3) Образовательная деятельность (совершенствование системы юридического образования и подготовки квалифицированных юристов и педагогических кадров в области права; развитие правового образования и воспитания подрастающего поколения в образовательных учреждениях различного уровня посредством внедрения в образовательный процесс учебных курсов, программ, учебно-методических материалов, обеспечивающих получение знаний в области права; профессиональная переподготовка, повышение ква-лификации государственных и муниципальных служащих, работников государственных и муниципальных учреждений).

Для дальнейшего развития деятельности по формированию правовой культуры необходимо:
1. Принятие приказа Министерства общего и профессионального образования Свердловской области об утверждении плана мероприятий по реализации Концепции развития правовой грамотности и правосознания граждан в Свердловской области, что предусмотрено пунктом 2 постановления Правительства Свердловской области от 16 апреля 2012 года № 377-ПП (данного приказа нет, во всяком случаи, в общем доступе в сети Интернет и в информационно-правовой системе «Гарант»).

Аналогичный приказ был принят только Министерством здравоохранения Свердлов-ской области (приказ от 27 июня 2012 г. № 717-п «Об утверждении Плана мероприятий по реализации Концепции развития правовой грамотности и правосознания граждан в Свердловской области, одобренной постановлением Правительства Свердловской области от 16.04.2012 № 377-ПП»).

2. Включение в раздел 7 «Участники реализации Концепции» Концепции развития правовой грамотности и правосознания граждан в Свердловской области образователь-ных организаций, реализующих программы дополнительного профессионального образования.

Для государственных образовательных организаций, реализующих программы дополнительного профессионального образования, необходимо включение в государственное задание вопросов:

- профессиональной переподготовки, повышения квалификации работников государственных и муниципальных учреждений в области права;
- разработки учебных курсов, программ, учебно-методических комплексов по вопросам нормативного правового обеспечения в профессиональной деятельности;
- оказания квалифицированной юридической помощи работникам государственных и муниципальных учреждений в их профессиональной деятельности, в том числе через включение образовательных организаций, реализующих программы дополнительного профессионального образования, в систему бесплатной юридической помощи, предусмотренной Федеральным законом от 21 ноября 2011 года № 324-ФЗ «О бесплатной юри-дической помощи в Российской Федерации».

3. Включение во все образовательные программы (с количеством часов более 72 часов) ГАОУ ДПО СО «Институт развития образования» вопросов реализации государственной образовательной политики.

Национальная доктрина образования в Российской Федерации (одобрена постановлением Правительства РФ от 4 октября 2000 г. № 751) определяет цели воспитания и обучения, пути их достижения посредством государственной политики в области образования, ожидаемые результаты развития системы образования на период до 2025 года.

Анализ цитируемости Доктрины в нормативных правовых актах и информационных письмах государственных органов федерального уровня (данные из информационно-правовой системы «Гарант» (7 млн. документов) показывает, что на федеральном уровне только в 32 документах была ссылка на данный документ. При этом в значительной части документов, реализация которых закончилась (например, постановление Правительства РФ от 28 августа 2001 г. № 630 "О Федеральной целевой программе "Развитие единой образовательной информационной среды (2001-2005 годы)").

Возникает необходимость в определении значимости данного документа (нужен ли он в общей системе законодательства в сфере образования). Если есть необходимость в дан-ном документе, то необходимо внесение в него изменений с учетом изменившихся реа-лий времени (даже в части используемого в документе понятийного аппарата).
Выдающийся российский нейрофизиолог академик Н.П. Бехтерева пишет в автобиографической книге «Магия мозга и лабиринты жизни»: «Интеллектуальный потенциал и, в частности, интеллектуально-научный потенциал – мощнейшая движущая сила об-щества… В связи с долгожданным общим подъемом страны и несмотря на неожиданные новые сложности, я верю сейчас, что наше время пришло. Это – новый виток спирали, на котором необходим и востребуется интеллектуальный потенциал общества, самая мощная сила, которая только одна и способна обеспечить на многие годы устойчивость подъема страны, сделать его необратимым».

И далее: «Интеллектуальный потенциал проверяется на сверхзадачах – если мозг общества находит для них сверхвозможности, за такое общество можно не тревожиться».
Чувство тревоги, тем не менее, остается. Последних два десятилетия прошли для Рос-сии под знаком глубоких изменений. Наряду с полезными, необходимыми изменениями – распадом однопартийной политической системы, прекращением тотального идеологического контроля, развитием отношений собственности и расширением способов экономической активности граждан – российское общество пережило досадные, горькие утраты – снижение качества образования и культуры, исчезновение научных школ и целых направлений в науке, деградацию творческого потенциала практически во всех сферах деятельности. Вновь начал обсуждаться вопрос о возможности существования России как единого государства, о перспективах выхода нашей страны на траекторию восходящего развития.

Одна из причин нарастания негативных тенденций – низкий уровень интеллектуального потенциала, вовлеченного в подготовку и реализацию ответственных государственных решений в сфере образования. Удивляет и поражает интеллектуальная легковесность, с которой подчас ставятся и решаются вопросы, определяющие образовательную политику в Российской Федерации и реализацию таких крупных Национальных  проектов в сфере образования  как «Наша новая школа», введение Федеральных государственных стандартов для всех уровней общего и профессионального образования, формы итоговой аттестации – ОГЭ и ЕГЭ. Отсюда – низкая эффективность принимаемых решений, недо-стижение поставленных целей, необъективность оценок, огромные прямые и косвенные потери, тяжелые непросчитанные побочные последствия, выражающиеся в падении качества образования. Актуализация  правовой культуры руководителей в сфере образования, освоение  методологии  правового и образовательного анализа позволит в той или иной степени развить интеллектуальный потенциал управленцев.

Опубликовано в научном издании "Я – гражданин России. 20 лет Конституции РФ.
«Антропологические чтения – 2013»".
В авторской корректуре.

Сборник материалов Межрегиональной научно-практической конференции, посвященной 20 - летию принятия Конституции РФ. 21-20 декабря 2013 года, г. Екатеринбург.

Издательская группа «Знание».
Главный редактор: С. Ю. Радченко