Как мы работали над законами

Как мы работали над законами
(К 30-летию Законодательного Собрания Тверской области)

«Законодательное Собрание Тверской области. Почетная грамота. Награждается Головкин Анатолий Николаевич, депутат Законодательного Собрания Тверской области I созыва за многолетний добросовестный труд и большой вклад в развитие законодательства Тверской области. Председатель Законодательного Собрания Тверской области С.А. Голубев. Решение Совета Законодательного Собрания Тверской области от 27 марта 2024 года № 767».

20 марта 1994 года меня избрали депутатом Законодательного Собрания Тверской области первого созыва от города Конакова и пяти сельских округов. В апреле того же года депутаты избрали меня председателем комитета по законодательству и предложили работать на постоянной основе.

На этой должности я начал работать с 22 апреля 1994 года, постоянно работали четверо: председатель собрания В.Н. Курбатов, его заместитель В.А. Нехаев, секретарь одного из комитетов О.И. Дубов и я, остальные 29 депутатов работали на общественных началах. У меня в комитете по законодательству было 9 депутатов, в комитете по местному самоуправлению – 4 депутата, остальные 18 депутатов вошли в комитет по бюджету и налогам.

Мы тогда с нуля начинали разрабатывать областные законы, у меня не было ни секретаря, ни помощников, ни машины, ни отдельного кабинета. В аппарате Законодательного собрания работали около 10 человек: руководитель аппарата Л.А. Никонова, пять специалистов, два юриста, две машинистки и секретарь лишь у председателя собрания.

Все кабинеты были разбросаны в разных помещениях администрации области. Кабинеты председателя собрания В.Н. Курбатова и руководителя аппаратом Никоновой  находились на втором этаже, кабинет Нехаева – на третьем этаже. Мы с Дубовым сидели в необорудованном кабинете через переход, у нас были столы, стулья и пишущие машинки. В этом кабинете мы работали и здесь же проводили заседания комитетов. Дубов окуривал меня, некурящего, с утра до вечера, я просил его выходить курить из кабинета. Но он вновь забывался и курил на рабочем месте.
 
Я нередко сам садился за пишущую машинку и печатал структуру закона, как говорят, его «рыбу». Направлял свои наработки в профильные ведомства исполнительной власти. Там структуру закона заполняли содержанием, мы рассматривали полученный его проект на заседании комитета. Внеся первичные поправки и приняв его за основу, публиковали проект в газете «Тверские ведомости». За 2-3 недели получали до 150 предложений, замечаний и поправок. Главы районов, поселений, жители и общественники тогда еще были активны. Я собирал заседание комитета раз в неделю, мы рассматривали все поправки без исключения. Вариантов было три – принять поправку, отклонить ее или внести свою редакцию.

Через месяц работы над законопроектом получался жизнеспособный закон, который принимали на Законодательном Собрании. Эти законы с некоторыми поправками работали долгие годы. Мы работали очень много, с утра до вечера параллельно по многим законам и положениям.

Кроме разработки законов было очень много работы в избирательном округе, куда я выезжал на приемы два раза в месяц. Приемы и встречи с избирателями организовывала мой помощник по работе с избирателями Галина Васильевна Капустина. После встреч я писал депутатские запросы, и добивался их исполнения, что делать было очень трудно. Готовил статьи в районные газеты, нередко ездил в Москву по поручению В.Н.Курбатова.

Полгода я первым автобусом уезжал в областной центр, поздно вечером возвращался домой. Мне предлагали гостиничный номер, но я от него отказался, просил жилье,  обещали дать служебную квартиру.

Законодательное Собрание первого созыва, где я работал депутатом на постоянной основе,  начинало работу в период формирования в стране новой системы органов государственной власти и местного самоуправления. Тогда были очень непростые условия острого социально-экономического кризиса. Конституция РФ наделила регионы правом принимать собственные законы в пределах своих полномочий.
 
Нам в первые два года работы удалось создать нормативно-правовую базу для деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в области. Также мы смогли принять первые необходимые законы в социально-экономической сфере жизни. Практически все законопроекты, проекты постановлений, положений были рассмотрены нашим комитетом по законодательству.

Распоряжением председателя Законодательного Собрания В.Н. Курбатова 4 мая 1994 года была создана рабочая группа по работе газеты «Тверские ведомости», которая была органом Законодательного Собрания. В группу вошли депутаты О.И. Дубов, Н.А. Карпов и я. Газета в своих публикациях открыто поддерживала антиреформаторские силы, тон в этой политической направленности задавал ее главный редактор.
 Газета проявляла тенденциозное отношение к Законодательному Собранию, к итогам минувших выборов. Например, рядом с отчетом о первом заседании был опубликован фельетон «Улыбнемся и будем жить дальше», автор которого сравнивал выборы в Законодательное Собрание с игрой в наперсток, с шахматной партией между администрацией и облсоветом. В газете был сделан категорический вывод: «Победили деньги и власть».

Наша рабочая группа стала добиваться изменения отношения газеты к своему учредителю, который выплачивает деньги на ее содержание. Редакция газеты, заявляя, что наша группа поставила себе целью закрытие газеты или переход ее под полный контроль Законодательного Собрания, организовала перед его зданием пикеты, а также разные письма поддержки.
Письмо в поддержку той газеты, яро критиковавшей центральную и областную власть, тогда подписали, в числе других, будущие депутаты Законодательного Собрания С.А. Голубев, старший преподаватель ТвГУ, В.А. Юдин, профессор ТвГУ. По-видимому, позднее, уже став депутатами, они изменили свою позицию, поняв, что наша рабочая группа была права, требуя редакцию газеты изменить отношение к своему учредителю.

Тогда у депутатов первого созыва было огромное желание как-то изменить жизнь в своей области, активно работать во благо ее жителей. Председатель Законодательного Собрания В.Н. Курбатов доверял мне, часто направлял в Москву на депутатские слушания по различным законопроектам, на семинары и конференции. К ним я готовился сам, свои выступления печатал на машинке, основные мысли согласовывал с В.Н.Курбатовым и его заместителем В.А. Нехаевым.

К январю 1995 года мы сумели преодолеть кризис согласований законопроектов, хотя в области было 74 субъекта законодательной инициативы. Мы создавали рабочие комиссии из разработчиков, специалистов, на заседании комиссии приходили к общему решению, когда по одному и тому же вопросу был не один законопроект, а несколько. Такая процедура сокращала сроки согласований. К тому времени кризис согласований не был преодолен на федеральном уровне, там не было никакой обратной связи с регионами.

Будучи председателем комитета по законодательству Законодательного Собрания области, я везде и всюду отстаивал идею включения районов в систему государственной власти. Предлагал также в системе государственной власти оставить все областные центры. По моему мнению, в систему местного само¬управления должны были войти деревни, бывшие сельсоветы, поселки и города. Об этом я говорил и в своем выступлении 28 февраля 1995 года в Государственной Думе на научно-практической конференции «О принципах подготовки уставов субъектов Российской Федерации». Я также говорил об отмене порога явки избирателей на выборах. Если со вторым предложением со временем согласились, то районы и областные центры все-таки отнесли к органам местного самоуправления. У меня по-прежнему имеется глубокое убеждение, что это было ошибкой государства.

18 апреля 1995 года на парламентских слушаниях в Государственной Думе по проблемам разграничения государственной собственности на федеральную и региональную, я предлагал не отстранять представительные органы субъектов Федерации от решения этого вопроса. Поэтому в федеральном законе надо предусмотреть, что предложения по разграничению собственности исходят от представительных и исполнительных органов региона, а не от федеральных исполнительных структур.

Говорил о том, что в правовом отношении не отрегулированы вопросы, связанные с имуществом российских государственных предприятий за границей, иностранных государственных предприятий на территории России. Сохраняются правовые пробелы в отношении имущества КПСС, в отношении объектов Министерства обороны РФ, общественных организаций – профсоюзов и ДОСААФ. Эти правовые пробелы почему-то устранили не все, поэтому были разграблены многие военные городки, военные склады и базы, в частные руки попала вся собственность КПСС, и так далее.

Выступая на семинаре в Совете Федерации 20 октября 1995 года по проблемам социальной политики, я говорил о том, что необходимо срочно разрабатывать законы, прежде всего «О государственных пенсиях», что ситуация, сложившаяся в социальной сфере, близка к банкротству власти или социальному взрыву. В стране нужно быстро и тщательно продумать правовые начала социальной политики.
 
В 1994-1995 году нашим комитетом были разработаны и защищены на заседаниях Законодательного Собрания, следующие основные законы и положения:
1.Устав Тверской области.
2.Закон «О статусе депутата Законодательного Собрания Тверской области».
3.Закон «О проведении местных референдумов».
4.Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Тверской области».
5.Закон «О нормативных правовых актах Тверской области».
6.Положение «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Тверской области».
7.Закон «О налоговой политике в Тверской области».
8.Закон «О лесах Тверской области».
9.Закон «О выборах депутатов Законодательного Собрания Тверской области».
10.Закон «О выборах губернатора Тверской области».
 
Мы не успели принять ряд необходимых законов о местном  самоуправлении в области, так как ждали федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В четверг 21 декабря 1995 года я выступил с докладом «Об организации местного самоуправления в Тверской области», в котором предложил установить переходный период к рыночным отношениям в течение 1996-1997 годов. «За это время решить достаточно много необходимых задач, прежде всего, разработать и принять Законодательным Собранием систему правовых нормативных актов:
а) по административно-территориальному устройству местного самоуправления;
б) бюджетному устройству и бюджетному процессу;
в) налоговой системе, землепользованию, природопользованию и другим вопросам.

Утверждал, что после принятия соответствующих правовых нормативных актов, в переходный период будет необходимо:
1.Реформировать систему административно-территориального устройства местного самоуправления. Формирование муниципальных образований на территории области и установление их границ. Принятие и регистрация уставов муниципальных образований. Проведение выборов и формирование органов местного самоуправления в муниципальных образованиях.
2.Провести законодательное и договорное разграничение компетенции между органами государственной власти и местного самоуправления.
3.Завершить передачу в муниципальную собственность земельных участков, местных природных ресурсов и имущества, необходимых для осуществления полномочий местного самоуправления.
4.Ввести новую налоговую и бюджетную систему, обеспечивающую стабильную финансовую основу местного самоуправления. В нее включить:
- земельный налог, собираемый на территории местного самоуправления;
- налог на имущество физических лиц;
- муниципальные налоги с предприятий и организаций, при этом с бюджетных организаций налоги не брать;
- к местным налогам также отнести: курортный сбор, гостиничный сбор, местные лицензионные и регистрационные сборы».

В своем докладе я предлагал, что назначенные главы местного самоуправления сохраняют полномочия до выборов в декабре 1996 года. Определить, куда именно отнести районы, так как в Конституции ничего не говориться о государственной власти в районе и ничего не говорится о местном самоуправлении в районе. Получается, что здесь могут быть варианты. 

Я тогда не знал, что многие  эти вопросы позднее нужно будет исполнять самому, работая уже в исполнительном органе власти Тверской области.