Об экоаудите

К вопросу о разработке проекта федерального закона «Об экологическом аудите»

Четыре года назад один из «зеленых» телеграмм-каналов организовал конкурс на лучшую концепцию закона об экологическом аудите с условием, что победитель будет привлечен к разработке законопроекта. Не знаю, участвовал ли в нем кто-то еще (эта информация, а также результаты конкурса нигде публиковались), но мой вариант коллегам понравился. К сожалению, продолжения эта история не получила, а поскольку вопрос формирования нового направления в природоохранной деятельности я продолжаю считать очень важным, сегодня предлагаю поговорить на эту тему – возможно она заинтересует правительственных чиновников, включая руководство Минприроды.

Для чего нужен экологический аудит?
Прежде чем перейти к изложению концепции закона, приведу небольшое пояснение хода моих мыслей. Аудит – отдельная форма правоотношений, затрагивающая разные сферы деятельности. Поэтому, логично было бы предположить, что сначала должен появиться «рамочный» федеральный закон «Об аудите и аудиторской деятельности», который бы  определял основные правила игры на этом поле: виды аудита (классификация по профессиональному признаку – финансовый, экологический, технологический, медицинский, образовательный и т.п.; обязательный-добровольный и т.д.), предмет аудита, объекты аудита, требования к аудиторам и аудиторской деятельности (образование, обучение, условия допуска к работе, причины отстранения от работы, ответственность аудиторов и аудиторских организаций), форма самоорганизации аудиторской деятельности (СРО, требования к организациям СРО, условия членства для аудиторских организаций), результат аудита, условия, при которых аудит может заменять государственный контроль (полностью или частично)…

Имея такой закон, было бы гораздо проще развивать отдельные направления аудита по видам профессиональной деятельности, уже в рамках подзаконных актов, например, «Положения об экологическом аудите», утверждаемом Правительством России. В перспективе, аудит может стать хорошей альтернативой госконтролю во многих сферах деятельности. Сейчас в России аудит существует только как инструмент проверки бухгалтерской отчетности и регулируется Федеральным законом «Об аудиторской деятельности» от 30.12.2008 N 307-ФЗ. Инстинктивно, велико желание при разработке закона об экоаудите, использовать уже имеющиеся наработки и опыт применения этого закона, что, наверно, отчасти правильно, но только отчасти.

Придумывая новый закон, мы должны понимать, что это
1) временный вариант (менять надо все экологическое законодательство),
2) т.к. и без него, худо-бедно, но окружающую среду в России охраняют, как минимум, он не должен стать еще одной бюрократической проблемой в работе природопользователей, как максимум – должен стимулировать природопользователей вкладываться в природоохранные мероприятия, внедрять систему экологического менеджмента (СЭМ) и проводить экоаудит для подтверждения безопасности своей деятельности.   

Основная идея предлагаемой ниже концепции закона об экоаудите -  он должен:
а) «залатать» некоторые «дыры» в законодательстве,
б) помочь правильно организовать природоохранную работу в регионах,
в) стимулировать предприятия добровольно внедрять систему экологического менеджмента.

В последнем проекте редакции закона об экоаудите, на первом месте стоит обязательное проведение аудита объектов по обезвреживанию отходов 1-3 класса опасности. Но обязательный аудит в отношении этих объектов – излишний административный барьер. Как правило, эти полигоны относятся к объектам 1 категории, их ежегодно должны проверять в рамках действующего экологического законодательства, а также, лицензионного. Вторым пунктом там стоит – аудит плана природоохранных мероприятий в части достижения ПДВ, НДС… Но это прямая обязанность РПН, тем более, что ежегодно объекты НВОС 1, 2, 3 категории предоставляют отчет о выполнении производственного экологического контроля…
«Пряником» в законе для всех природопользователей должно стать условие внедрения СЭМ и добровольное регулярное проведение аудита вместо плановых проверок госконтроля. Самый важный момент в законе – четкий перечень объектов обязательного и добровольного аудита. Остальное: как организовать профессиональное сообщество - через СРО или лицензирование и проч. – это технические вопросы, которые должны быть урегулированы или «рамочным» законом «Об аудите и аудиторской деятельности», или (пока его нет) могут, в чем-то, повторять закон о «бухгалтерском» аудите. По аналогии с последним, наверное, лучше СРО (лицензирование экоаудита может стать еще одной «кормушкой» для чиновников и, к тому же, это потребует увеличения штата Росприроднадзора, т.е. дополнительные затраты бюджета). И вообще, в технических вопросах, при подготовке нового законопроекта, лучше опираться на действующий закон, т.к. по нему люди фактически работают, есть опыт.

При разработке концепции закона об экоаудите, исходим из определения, данного в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 № ФЗ-7:
 «Экологический аудит - независимая, комплексная, документированная оценка соблюдения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем требований, в том числе нормативов и нормативных документов, федеральных норм и правил, в области охраны окружающей среды, требований международных стандартов и подготовка рекомендаций по улучшению такой деятельности».
И пытаемся не противоречить остальному законодательству…

Концепция закона об экологическом аудите
(Не акцентирую внимание на терминах, определениях и организационно-технических вопросах, т.к. это есть в уже разработанных нормативно-правовых актах и документах стандартизации. Главное определить – что будет обязательным, а что добровольным и уточнить некоторые принципиальные вопросы.)

В пояснительную записку к закону: данный законопроект регулирует новую сферу профессиональной деятельности экологов в России – экологический аудит; предлагает новые механизмы охраны окружающей среды, стимулирующие природопользователей больше внимания уделять вопросам экологической безопасности;  содействует органам государственной и муниципальной власти в организации эффективной работы по обеспечению экологической безопасности территорий субъектов и муниципалитетов; содействует органам государственной власти, уполномоченным решать вопросы в сфере охраны окружающей среды в оптимизации госконтроля; открывает новые возможности для применения практических знаний в сфере экологии экологами-аудиторами;  способствует развитию экологического предпринимательства; помогает устранить пробелы в некоторых вопросах обеспечения экологической безопасности; не требует дополнительных затрат из бюджета.

Обязательному экологическому аудиту подлежат:

- намерения о смене целевого назначения земельных участков, акваторий водных объектов (например, когда хотят застроить промзону жилыми домами или наоборот – рядом с жилой застройкой «воткнуть» предприятие, необходимо определить по представленным материалам (декларация о намерениях, документы на землю, генплан, экоизыскания и т.п) – подходит для этого территория или нет, если нет – дать рекомендации по ее использованию, если да – то на каких условиях. Заключение экоаудита поможет принять правильное решение органам местного самоуправления и государственной власти. Сейчас эти вопросы на местах протаскиваются через общественные слушания, так, как выгодно застройщику); требует уточнения – в каких случаях целесообразно применять (площадь земельного участка, вид использования и т.п.); если этот пункт останется в законе, то в определение экоаудита (ФЗ-7) надо после слов «юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем» вставить «или гражданином»;

- намерения об изменениях в деятельности и/или перепрофилировании хозяйственной деятельности для объектов НВОС 1 категории, а также при смене категории объектов НВОС с 1-й на 2-ю и обратно (заключение – «можно» или «нельзя», а если «можно», то при каких условиях);

- приватизация, национализация, признание банкротом, вывод из эксплуатации объектов НВОС 1 категории и (возможно) частично 2 категории (заключение для оценки и предотвращения предстоящих затрат/рисков для окружающей среды);

- построенные без разрешения объекты (заключение для органов местного самоуправления, органов госвласти и/или суда о возможности безопасной для окружающей среды эксплуатации объекта (при каких условиях), или его сносе);

- работы по ликвидации экологического вреда, объектов НВОС, по  рекультивации нарушенных территорий/акваторий (заключение после завершения работ, чтобы заказчик мог со спокойной совестью подписать акт приема-передачи);

- региональные и муниципальные программы по охране окружающей среды, регулярно, за год до истечения срока полномочий действующего руководителя субъекта федерации, муниципального образования с рекомендациями по улучшению работы (это надо, в первую очередь, старому руководителю, чтобы переизбраться или новому, чтобы учесть ошибки; сейчас регионалов никто не контролирует, а во многих муниципалитетах и вовсе специалистов-экологов нет, в результате, вместо системной работы по улучшению окружающей среды, один самопиар – субботники; посадка «прутиков» на 9 мая, которые через месяц засыхают; непрофессиональная  очистка родников и проч.);

- национальные проекты в области охраны окружающей среды – в середине и в конце установленного для исполнения срока (аудит конкретных мероприятий в конкретных федеральных программах, типа «Чистый воздух», «Ликвидация объектов накопленного вреда» и проч.). Сейчас, очень часто, все идет медленно и неправильно, во многом из-за низкого уровня компетенций ответственных за это специалистов, основная цель которых - освоить средства, а не конечный положительный результат);

- кроме того, обязательный экоаудит может быть назначен по решению суда, надзорных органов, органов государственной власти и местного самоуправления (например, во время проведения плановой или внеплановой проверки, или например, граждане считают, что действия органов власти или предприятия по какому-то вопросу нарушают их права и обращаются в суд с требованием назначить аудит, чтобы основываясь на заключении аудита, отстаивать свои права дальше и т.п. – т.е. случаи, когда возникают неурегулированные действующим законодательством вопросы по обеспечению экологической безопасности).   

Добровольный экологический аудит:

- В случае внедрения системы экологического менеджмента (СЭМ) в соответствии с ГОСТ 14001, аудит проводится для подтверждения соответствия деятельности действующему законодательству и определению эффективности мероприятий по охране окружающей среды в качестве альтернативы государственному экологическому контролю (федеральному и региональному): в отношении объектов 1 категории НВОС – 1 раз в 3 года, в отношении объектов 2, 3 и 4 категорий – 1 раз в 5 лет (т.е. природопользователям надо дать возможность выбора – или ты периодически встречаешься с госинспекторм и рискуешь получить штраф/даешь взятки, или реже - добровольно оплачиваешь полезную работу аудитора, который тебе расскажет о всех сильных/слабых местах и посоветует, что надо исправить). Еще, в качестве стимула, можно разрешить затраты на экоаудит компенсировать за счет платы НВОС, но не более 25% (?) от общей суммы платежей; дать 25%-ю (?) скидку на оплату экосбора; дать возможность получать льготные кредиты на покупку средоохранного оборудования, может быть что-то еще…  Обязательное условие для ухода от плановых проверок – природопользователь обязан: 1) сообщить в надзорный орган о внедрении СЭМ в месячный срок после получения сертификата; 2) направить оригинал аудиторского заключения о результатах аудита в надзорный орган, не позже 30 дней после аудита.

- заявка для получения комплексного экологического разрешения (КЭР) (при наличии положительного аудиторского заключения на соответствие комплекта документов действующему законодательству, Росприроднадзор обязан выдать КЭР в течение 3-х дней);

- в иных случаях, не указанных в законе (теоретически, экологический аудит может быть проведен в отношении любого документа, фото- и видеоматериалов – все ограничивается фантазией, финансовым состоянием заказчика и здравым смыслом исполнителя). 

Некоторые принципиальные вопросы, на которые хотелось обратить внимание:

1) Экоаудитом вправе заниматься аудиторская организация, являющаяся членом СРО и имеющая в штате не менее 3-х экологов-аудиторов. СРО создается в соответствии с федеральным законом «О саморегулируемых организациях» от 1.12.2007 № 315-ФЗ. В законе об экоаудите уточняются некоторые особенности СРО, в том числе – ни каких ИП-экоаудиторов быть не должно – ИП (как самозанятый) должен услугами для населения заниматься. Или, если разрешить регистрацию ИП-экоаудиторов, то только для оказания консультационных услуг (например, по внедрению СЭМ) и добровольного аудита объектов 4 категории НВОС. 
 
2) Требования к экоаудиторам: а) должны иметь высшее экологическое образование и опыт работы в сфере охраны окружающей среды не менее 5 лет или высшее образование в смежных отраслях и опыт работы в сфере охраны окружающей среды не менее 10 лет;  б) должны пройти обучение по программе «Аудитор-эколог» в специализированном учебном центре; в) должны сдать квалификационный экзамен экзаменационной комиссии, организованной при государственной организации, определяемой Минприроды России (эта же организация должна вести реестр СРО и решать все организационные вопросы, включая обучение); г) подтверждение квалификации эколога-аудитора - переподготовка со сдачей экзамена 1 раз в 5 лет (не чаще!).

3) Если во время аудита нет возможности сделать однозначный вывод о предмете аудита, аудитор вправе запросить у заказчика дополнительную информацию, исследования, замеры, расчеты и проч. Отказ от предоставления дополнительной информации служит основанием для выдачи отрицательного аудиторского заключения.

Заключение

Думаю, закон об экоаудите в таком виде позволит создать самостоятельную отрасль деятельности, союз профессионалов, определяющих, как правильно и эффективно охранять природу. На мой взгляд, Росприроднадзор, проводя разные разъяснительные беседы с природопользователями, занимается несвойственными функциями: контролеры должны контролировать, а консультациями пусть занимаются специалисты-экологи на коммерческой основе.

Нам надо уходить от плановых проверок и «полицейского» надзора за предприятиями. Инспекторы больше времени должны уделять контролю за текущей обстановкой, они должны «жить на земле», чтобы своевременно пресекать нарушения, выявлять нарушителей «по горячим следам», больше работать с населением, чтобы повышать доверие к экоконтролю, больше заниматься профилактикой правонарушений. Люди должны знать, что при обращении в госконтроль, любое эконарушение будет молниеносно пресечено, а нарушитель понесет заслуженное наказание. Штрафовать надо за реально нанесенный ущерб природе, а не за отсутствие каких-то документов.
Предприятия же, должны быть экономически заинтересованы в организации правильной работы по охране природы. Охране природы не для «галочки», а для минимизации последствий своей деятельности для природы. Это должно быть выгодно – сначала внедрить систему экологического менеджмента на предприятии (основной принцип – постоянное улучшение!) – самостоятельно или с помощью приглашенных консультантов– экоаудиторов, а потом раз в пять лет приглашать аудитора и платить необременительную фиксированную сумму (установленную законодательным актом в зависимости от категории объекта) за объективную оценку (аудиторское заключение) исполнения всех мероприятий СЭМ и действующего законодательства.   
Таким образом, на аудиторов-экологов возлагается ответственная работа – выдавая положительное аудиторское заключение они, по сути, выступают гарантами экологической безопасной деятельности объекта НВОС. И, соответственно, должны нести ответственность (финансовую – через систему СРО и персонально - уголовную), за «левые» заключения. 
 
Если руководство Минприроды России заинтересуют мои идеи, я бы предложил в их развитие, учредить АНО саморегулируемая организация «Российская экологическая аудиторская палата» (или поручить решать все вопросы какой-то подведомственной организации, например, ВНИИ «Экология») с передачей следующих полномочий: 1) организовывать квалификационные экзамены для экоаудиторов; 2) вести государственные реестры экоаудиторов и аудиторских организаций; 3) объединять в своем составе все экологические аудиторские организации; 4) принимать решения об исключении экоаудиторов и организаций из реестра; 5) аккумулировать членские и компенсационные взносы на спецсчете; 6) выплачивать заказчику аудита компенсацию, в случае доказанной вины исполнителя аудита в причинении ущерба, в сумме понесенных на аудит затрат (выплата самого ущерба должна предусматриваться за счет страхования деятельности организации экоаудита). Наличие данной структуры необходимо отразить в законе об экоаудите - что Минприроды вправе для организации экоаудиторской деятельности учредить некоммерческую саморегулируемую организацию (либо передать полномочия одному из подведомственных ФОИВ).