Министерство внутренних дел. Ист. очерк. 1902 г

АДРИАНОВ Сергей Александрович. Министерство внутренних дел : Исторический очерк : [1802-1902]. Книга 1. - Санкт-Петербург : Типография Министерства внутренних дел, 1901. Подготовка текста и примечания Николая МАЗУРЕНКО (2022 г.).

Читать на отдельном сайте со всеми иллюстрациями:
t.ly/mvd

Дореволюционный Петербург: Министерства и ведомства.
Поддержите проект! Благотворительная помощь
на карту Сбербанка 2202 2063 2408 9064

_____________________________
________________________
__________________
_________

СОДЕРЖАНИЕ:

ПРЕДИСЛОВИЕ.
ОТДЕЛ ПЕРВЫЙ (1802–1819 г.г.): Учреждение Министерства. – Организация Министерства (1802–1819 г.г.). – Деятельность Министерства (1802–1810 г.г.). – Деятельность Министерства Внутренних Дел (1810–1819 г.г.). – Деятельность Министерства Полиции (1810–1819 г.г.).
ОТДЕЛ ВТОРОЙ (1819–1855 г.г.): Общий характер эпохи. Центральные органы. – Местные административные и полицейские органы. Тюремная часть. – Земское и городское хозяйство. – Народное продовольствие, здравие и общественное призрение. – Дела вероисповедные. – Третье Отделение Собственной Его Императорского Величества Канцелярии и Отдельный Корпус Жандармов.
ОТДЕЛ ТРЕТИЙ (1855–1881 г.г.): Центральные органы Министерства Внутренних Дел. – Крестьянская реформа. – Земская и городовая реформы. – Местные органы Министерства. Полиция. Тюрьмы. Содействие Военному ведомству. – Народное продовольствие. Врачебная часть. Общественное призрение. – Дела печати. – Дела вероисповедные. – Статистические работы.
ОТДЕЛ ЧЕТВЕРТЫЙ (1882–1902 г.г.): Центральные и местные органы Министерства Внутренних Дел. –  Крестьянское дело. – Переселенческое движение. – Земское и городское хозяйство. – Народное продовольствие, здравие и общественное призрение. Страховое дело. – Меры по полицейской части. Тюремное дело. – Дела печати. – Труды по статистике. – Иллюстрации.
МВД. 1802–1902. ПРИЛОЖЕНИЕ 1. АВТОГРАФЫ, ГРАМОТЫ, ВИДЫ СООРУЖЕНИЙ и ПРОЧ.: I. Высочайшие резолюции на всеподданнейших докладах Министров Внутренних Дел. – II. Автографы. – III. Памятники, реликвии и грамоты. – IV. Древние сооружения. – V. Церковные сооружения. – VI. Правительственные гражданские сооружения. – VII. Городские и земские учебные заведения и благотворительные учреждения. – VIII. Лечебные заведения правительственные, городские и земские. – IX. Городские общественные сооружения. – X. Земские общественные сооружения. – XI. Формы обмундирования нижних чинов С.-Петербургской столичной полиции.

_____________________________
________________________
__________________
_________


Настоящий очерк деятельности Министерства Внутренних Дел за сто лет составлен по мысли покойного Министра Внутренних Дел, Егермейстера Д. С. Сипягина. Материалом для очерка служили главным образом подлинные дела, хранящиеся в Архивах Министерства Внутренних Дел, Департамента Полиции и др. Кроме того, приняты были во внимание и все печатные труды, имеющие отношение к деятельности Министерства, а также материалы, опубликованные в официальных изданиях, в различных журналах, сборниках и т. п.

Текст основного тома составлен Сотрудником Археографической Комиссии С. А. Адриановым*. Труды по художественной и технической части издания были возложены на Гражданского Инженера Г. В. Барановского. Разыскание автографов и составление подписей к портретам Министров исполнены Чиновником особых поручений при Министре Внутренних Дел, Тайным Советником А. И. Чайковским. История Почтового Ведомства составлена Столоначальником Главного Управления Почт и Телеграфов Н. И. Соколовым, а история Телеграфного Ведомства – Чиновником особых поручений при Начальнике Главного Управления Почт и Телеграфов Н. Е. Славинским.

Портреты исполнены по оригиналам, находящимся в зале Совета Министра Внутренних Дел, и по гравюрам из коллекции П. Я. Дашкова.

Гелиогравюры для настоящего издания изготовлены заведением Г. Бюксенштейна в Берлине, а цинкографические клише – заведением С. М. Прокудина-Горского в С.-Петербурге. Печатано все издание в Типографии Министерства Внутренних Дел.
- - - - - - - - - - - -
* Сергей Александрович Адрианов (1871–1942) – литературный критик, публицист, историк литературы, переводчик, профессор. С 1896 г. постоянный член Археографической комиссии. Его статьи выходили в «Журнале Министерства народного просвещения», «Литературном вестнике», в газетах «Страна», «Русская воля» и др. Адрианов был одним из главных редакторов «Русской энциклопедии», инициатором и автором «Словаря литературных типов», писал для «Русского биографического словаря». После 1917 года активно сотрудничал с большевиками, скончался в блокадном Ленинграде.

_____________________________
________________________
__________________
_________

ОТДЕЛ ПЕРВЫЙ.
1802–1819

I.
УЧРЕЖДЕНИЕ МИНИСТЕРСТВА.

Ныне существующее министерское управление в России учреждено Высочайшим Манифестом 8 Сентября 1802 года. В этом Манифесте читаем следующее: «Благоденствие народов, Премудрым Промыслом Скипетру Нашему вверенных, есть священная и главнейшая цель, которую Мы поставили Себе, прияв бремя царствования над обширною Империею Российскою... Воспламененные ревностным желанием изыскать и употребить все удобные способы к скорейшему и благопоспешнейшему достижению сего столь драгоценного сердцу Нашему предмета, устремили Мы внимание Свое на все причины и обстоятельства, содействующие или препятствующие оному, и по строгом испытании и сравнении их между собою твердо уверились, что благоденствие народа незыблемо и ненарушимо утверждено быть может тогда единственно, когда Правительство будет иметь спасительные средства не только исправлять всякое явное, пагубными следствиями обнаруживаемое зло, но в особенности искоренять самое начало оного, отвращать все причины, могущие подать повод к нарушению общего и частного спокойствия, открывать нужды народа, предупреждать их, и благоразумно, ревностно и деятельно способствовать соблюдению и утверждению необходимого во всем порядка и умножению богатства природных и искусственных произведений, основанием силе и могуществу Империи служащих. Примеры древних и новейших времен удостоверяют каждого, что чем удобнее были средства к сему употребляемы, и правила Государственного Правления тому соответственнее, тем стройнее, тверже и совершеннее было все политическое тело, тем довольнее и счастливее каждый член, ему принадлежащий. Следуя сему правилу и внушениям сердца Нашего, следуя великому духу Преобразователя России Петра Первого, оставившего Нам следы Своих мудрых намерений, по коим старались шествовать достойные Его преемники, Мы заблагорассудили разделить государственные дела на разные части, сообразно естественной их связи между собою, и для благоуспешнейшего течения поручить оные ведению избранных Нами Министров, постановив им главные правила, коими они имеют руководствоваться в исполнении всего того, чего будет требовать от них должность, и чего Мы ожидаем от их верности, деятельности и усердия к благу общему».

Манифестом учреждалось единое Министерство, разделенное на 8 отделений: Военное, Морское, Иностранных Дел, Юстиции, Внутренних Дел, Финансов, Коммерции и Народного Просвещения. Во главе каждого отделения был поставлен особый Министр, и самые отделения сразу же после их учреждения стали официально именоваться Министерствами.

Таким образом, в организации центрального управления быль утвержден принцип, прямо противоположный коллегиальной системе, завещанной Петром Великим: начало совещательное сменялось началом единоличным. Переход, на первый взгляд, резкий, но изучение предшествующей истории наших административных учреждений показывает, что на практике начало единоличное появляется в нашем административном строе гораздо раньше Манифеста 8 Сентября 1802 г. С другой стороны, самый этот Манифест не уничтожал коллегиального строя окончательно, а был только первым осторожным шагом в ряду более решительных реформ.

Коллегии, смененные Министерствами, в свою очередь, сменили приказы Московской Руси. Приказы не были в большинстве случаев устойчивыми учреждениями со строго определенным кругом ведения, с ясно установленными отношениями к другим учреждениям, с точно регламентированными формами делопроизводства. Одни приказы ведали известную территорию в разнообразных отношениях, другие – одну отрасль управления на всем пространстве государства. Некоторые разряды дел были раздроблены между несколькими приказами. Административное положение приказов часто менялось в зависимости от положения лица, которому приказ поручался. Самое существование приказов было неустойчиво: бывало, что возникший по случайному поводу приказ через два – три года закрывался. Наконец, компетенция приказов не была точно отграничена от компетенции местных органов управления, т. е. воевод. Коллегии не имели этих недостатков: дела между ними были точно распределены на основании единообразного принципа, по отраслям управления; место коллегий в ряду других учреждений и их задачи определялись точным законом; формы делопроизводства установлены генеральным регламентом. Таким образом, коллегии представляли учреждения истинно государственные, не подверженные в существе своем значительным переменам в зависимости от лиц, входящих в их состав. Это был громадный шаг вперед в смысле создания прочного государственного порядка в России.

Другой слабой стороной приказной системы, жалобами на которую наполнен весь XVII век, была полная безответственность центральной администрации, сопровождавшаяся лихоимством и самоуправством.

То же зло беспрепятственно развивалось и среди воевод, являвшихся единственным органом местного управления. Это именно зло думал парализовать Петр Великий, давая своим учреждениям коллегиальный характер: «се наипаче полезно, что в коллегиуме не обретается места пристрастию, коварству, лихоимному суду», – читаем в регламенте, данном духовной коллегии; взаимный контроль членов коллегии не дает простора корыстным побуждениям отдельных лиц; на случай же, если бы большинство членов коллегии уклонилось от правильного пути, при коллегии учреждается особая, независимая прокуратура, обязанная доносить Генерал-Прокурору о всех подобных уклонениях, а Генерал-Прокурор докладывал непосредственно Государю. Наконец, деятельность коллегий была подчинена контролю верховной коллегии, Сената.

В духовном же регламенте находим и другие мотивы, заставлявшие Петра Великого отдать предпочтение коллежскому началу перед единоличным: независимо от всяких пристрастий, вообще истина полнее выясняется «соборным сословием, нежели единым лицом», а посему и авторитет коллежского определения всегда будет больше, чем сила определения единоличного; затем, в единоличном правлении часто бывает «дел продолжение и остановка за случающимися правителю необходимыми нуждами и за недугом и болезнью», между тем как коллегиальное учреждение, действующее по твердо установленным формам, продолжает функционировать независимо от личных обстоятельств его членов; далее, коллегия стоит вне вредного влияния посторонних сил и с большею безопасностью для судьбы своих членов может чинить постановления, невзирая на неудовольствие могущественных лиц, «не тако бо, яко же [2] единоличный правитель гнева сильных боится, понеже и причины проискивать на многих, а еще разностатейных особ, не так удобно есть, яко на единого человека»; наконец, коллегия является школою для подготовления правителей, потому что каждый новый член, вступая в нее, скорее приобретает навык в делах, благодаря помощи своих более опытных товарищей.
- - - - - - - - - - - -
[2] Не так, как если бы…


Таковы были основания, побудившие Петра Великого остановиться именно на коллегиальной форме управления. Последующие события показали, что, созидая коллежский строй, Император обнаружил великую прозорливость своего гения. «Коллегии принесли несомненную пользу, говорить один из талантливейших историков русского права Ф. М. Дмитриев. Можно даже сказать, что в эпоху их учреждения они были полезнее всякой другой формы управления. В начале XVIII века нужно было не столько управлять, сколько созидать и организовывать управление. Все приходилось заводить снова пли переделывать... Для организации, для обсуждения новых мер, для приискания средств управления, коллегиальные места по своей сущности пригоднее личной администрации. Мера, обдуманная многими лицами, прошедшая через медленную поверку долгих прений, имеет более ручательства полноты и зрелости. Сверх того, коллегиальный порядок представлял еще другую выгоду: он давал возможность вводить в высшую администрацию специалистов подле людей, облеченных личным доверием правительства. Эта мысль особенно видна в первых мерах Петра Великого. В год учреждения коллегий он думал в каждой из них предоставить часть второстепенных мест иностранцам, более знакомым с технической стороной администрации, нежели русские. В промежуток времени между Петром и Екатериной II коллегии были особенно полезны этой стороной. Между тем как высшие государственные места были нередко заняты людьми, не имевшими за себя ничего, кроме успеха, в рядах второстепенных членов коллегий встречаются дельная мысль, более серьезное образование. Наконец, коллегии обыкновенно имеют наклонность к сохранению всего завещанного временем. Дух предания живет в их организации, менее гибкой, неспособной к такому быстрому и полному изменению, которому так легко поддается бюрократия. Этот характер учреждений, который в другое время мог бы сделаться задержкой для общественного развития, благоприятствовал ему в первой половине XVIII века. Правительства после Петра не отличались духом нововведения. Они были расположены к частным мерам, к употреблению средств простых и скорых; они беспрестанно прибегали к административным приемам еще недалекой старины. Приказное управление возвращалось то под другими именами, то с прежним названием и составом. В одних коллегиях сохранялась мысль Преобразователя, огражденная бессознательным уважением потомков к великому делу реформы».

Таково было существенное значение коллегий в развитии русской государственности и общественности. Но и коллегиальное управление имело свои недостатки, которые с течением времени не могли не обнаружиться и не потребовать дальнейших улучшений в приемах и формах управления. Коллегиальные учреждения отличаются такою медлительностью и в решении вопросов, и в формах делопроизводства, что далеко не всегда бывают удобными орудиями исполнительной власти, которая прежде всего требует от своих органов быстроты, так как постоянно имеет дело с явлениями жизни, нуждающимися в принятии немедленных и решительных мер. Таким образом, в самом существе коллежского строя была причина, тормозившая успешность созданных в 1718 г. учреждений. С другой стороны, их последующий упадок был обусловлен тем обстоятельством, что Петр Великий не успел довести до конца начатые им реформы. Как известно, преобразования Петра Великого не были постепенным осуществлением предварительного, детально разработанного плана: новые учреждения вызывались неспособностью старых административных органов выполнять задачи, поставленные им кипучею деятельностью Царя; это несоответствие между замыслами Петра и средствами их выполнения давало себя чувствовать то в той, то в другой части административного механизма, и побуждаемый настоятельною необходимостью, Петр спешил заменить старый орган, обнаруживший свою несостоятельность, новым, более удовлетворяющим народившимся запросам. Принужденный постоянно переносить свое внимание с одного предмета на другой, Царь не имел возможности позаботиться о внесении стройности и полного внутреннего согласия во вновь создаваемые учреждения. Такой характер частичных, раздробленных преобразований носила деятельность Петра Великого в течение почти всего периода Великой Северной войны, и лишь незадолго до Ништадтского мира представилась возможность заняться систематизированием и последовательным проведением тех начал, которые далеко еще неполно и несовершенно отразились в ранее сделанных преобразованиях. Смерть похитила Императора, когда эта созидательная работа была еще далека от окончания.

Особенно мало успел Он устроить местные органы, которые, однако же, нуждались в коренной реформе, так как воеводское управление, не удовлетворявшее уже потребностям Московской Руси, было совершенно не в состоянии справиться с новыми и сложными задачами, выдвинутыми на очередь Петровскою эпохою. Сложность дела требовала разделения труда, т. е. усложнения органов, а стремление парализовать воеводский произвол – к отделению судебной власти от административной и подсказывало применение к местным органам той же коллегиальной системы, на которой строились новые центральные органы. И действительно, реформы местного управления при Петре Великом идут в таком духе. Прежде всего устанавливается более сложная иерархия общих органов управления: государство делится на губернии, губернии – на провинции, провинции – на уезды. Во главе губернии становится губернатор, а при нем – совещательная коллегия ландратов[3] и ландрихтеров[4]; во главе провинции остается воевода, подчиненный губернатору; уездным органом является земский комиссар, избираемый дворянством. Управление городами вверено комендантам, а рядом с ними учреждаются выборные городовые магистраты, подчиненные особому центральному органу – главному магистрату в столице.
- - - - - - - - - - - -
[3] ЛандрАт (нем. Landrat, от нем. Land — страна и нем. Rat — совет, советник) – наименование различных органов местного управления, а также руководителей таких органов в ряде германоязычных стран. В петровской России — должность советника от дворян уезда, введенная Петром I в 1713—1719 гг. Для управления губернией образовывалась губернская коллегия в составе 8—12 ландратов (в зависимости от числа уездов в губернии). В 1719 ландраты были заменены воеводами, назначавшимися правительством.
[4] Ландрихтеры – в России начала XVIII в. чиновники, назначавшиеся Сенатом по представлению губернатора по одному или два на губернию. Ведали судебными делами (по земельным вопросам), розыскным и иногда финансовым делом. В отдельных случаях могли заменять губернатора.


В качестве специального финансового органа появляются в провинции земские конторы, а судебными органами должны служить нижние и верхние суды. Эта сложная организация, постепенно вырабатывавшаяся Петром Великим, оказалась непосильной для тогдашнего бюджета, а с другой стороны, русское общество не было еще готово к ее осуществлению; особенно выборные органы были далеко не на высоте своего призвания. Ввиду этого некоторые новые учреждения были упразднены самим Императором, а остальные – вскоре после его кончины. В результате к 1728 г. суд и все управление сосредоточились в руках губернаторов и воевод; ратуши, сменившие городовые магистраты, также были вполне подчинены воеводам. Таким образом, коллегии, призванные охранять дух реформы, должны были действовать при помощи местных органов, проникнутых дореформенным духом, и притом располагавших такими скудными средствами, при которых и возможности не было стоять на уровне новых государственных потребностей. Оттого масса мелких дел, которые должны были бы вершиться в провинциальных учреждениях, восходили на рассмотрение коллегий, и эти центральные органы, заваленные мелочной текущей работой, не имели ни времени, ни средств для разрешения вопросов общего характера; административная инициатива коллегий очень скоро свелась к нулю. Для выполнения второй важной функции центральных учреждений – для надзора над провинциальными органами – коллегиям также не дано было достаточных способов, потому что органы местного управления не были подчинены коллегиям: губернаторы и воеводы, обязанные исполнять указы коллегий, назначались Сенатом и, не чувствуя непосредственной связи с коллегиями, оказывались не особенно послушными орудиями их. Мало того, «Наставление губернаторам» 1764 г. прямо изъяло их из-под власти коллегий: «Губернатор, сказано там, как поверенная от Нас особа, стоять имеет под Собственным Нашим и Сената Нашего ведением, почему указы только от Нас и Сената Нашего приемлет».

Наконец, руководящее значение коллегий уничтожалось еще и крайней затруднительностью сношений между отдельными коллегиями; в тех случаях, когда требовалось принять меру, в которой заинтересованы были несколько коллегий, соглашение между ними происходило лишь путем долгой и сложной переписки либо при  посредстве Сената.

Те функции, для исполнения которых не имели средств коллегии, были сосредоточены Петром Великим в Сенате. Это было, с одной стороны, высшее исполнительное место, с другой – место высшего административного надзора. Но соединить в одном учреждении столь разнообразные задачи, как верховное управление и верховный надзор за управлением, оказалось не легко. Учреждая коллегии в 1718 г., Петр Великий коренным образом преобразовал Сенат, возникший значительно ранее: с этих пор присутствие Сената составляли исключительно президенты всех коллегий, т. е. он превратился в настоящее Министерство, которое действительно могло внести полное единодушие в управление. Но при такой организации Сената его контролирующая роль должна была пасть. Петр Великий хотел, чтобы «сенатские члены смотрели бы над коллегиями», – «а ныне», пишет он в 1722 г., «сами будучи во оных, как могут сами себя судить?» Чтобы поднять значение Сената как органа верховного надзора Петр в 1722 г. решил составить его из лиц, непричастных к коллежскому управлению; в Сенате остались только президенты военной, морской и иностранной коллегий, которые с этих пор заняли исключительное положение. Таким образом, Сенат был отдален от непосредственного управления страною, о котором узнавал только из докладов коллегий и редких ревизий; обыкновенный ход администрации совершенно ускользал от него; и тем не менее, Сенат оставался во главе исполнительной власти, коллегии были ему подчинены, и он делал им выговоры в тех редких случаях, когда они решались представлять собственное мнение, несходное с мнением Сената. При таких условиях деятельность коллегий не только утрачивала самостоятельность, но и сильно тормозилась; значение коллегий постоянно уменьшалось.

Первенствующее положение в ряду государственных учреждений верховной коллегии – Сената – не пережило Великого Императора. В 1726 г. был учрежден Верховный Тайный Совет, который был поставлен между Верховною Властью и Сенатом. Через Совет проходили все сенатские дела, требующие Высочайшего разрешения; в Совет можно было апеллировать на Сенат; Сенат посылал в Совет доношения, а от него получал указы. Три первые коллегии, президенты коих входили в состав Совета, были изъяты из ведения Сената и поставлены рядом с ним. Таким образом, за Сенатом осталось только внутреннее управление, но и здесь он был стеснен контролем и указами Совета. В 1730 г. Совет был упразднен, но скоро возник Кабинет Министров, который в не меньшей степени стеснял Сенат. Елизавета Петровна восстановила права Сената, но при Екатерине II его значение как центра и главы администрации постепенно сокращается, и он превращается главным образом в высшую судебную инстанцию. Таким образом, в течение XVIII века принцип коллежского управления в лице высшего своего представителя – Сената – постепенно склоняется к упадку. Руководящая и объединяющая роль, порученная Петром Великим Сенату, постепенно переходит к другим органам, построенным на совершенно иных началах.

Внутри самих коллегий наблюдается постепенное разложение. Первые признаки его появились еще при Петре Великом, вслед за учреждением коллегий и преобразованием Сената 1718 г. Составляя Сенат, т. е. высшую инстанцию над коллегиями, президенты их получили такую власть, что голоса их на заседаниях коллегий имели преобладающее значение; по свидетельству современников, члены коллегий редко осмеливались противоречить своим президентам, и совещание превращалось в простую формальность. Реформа 1722 г. устранила этот недостаток в большинстве коллегий, но зато, как было указано выше, вообще уронила значение этих учреждений. Притом же президенты первых трех коллегий сохранили исключительное положение, так что в этих коллегиях власть президента продолжала ограничивать свободу совещаний, и фактическое управление ведомством находилось в руках одного лица, т. е. приблизилось к типу министерскому. Власть названных президентов не могла не возрасти, когда они стали членами Верховного Тайного Совета, не уменьшилась она и посте упразднения этого учреждения. И как раз три первые коллегии оказались наиболее жизнеспособными: они просуществовали в течение всего XVIII века и в начале XIX века были преобразованы в соответствующие Министерства. Остальные коллегии были закрыты с введением «учреждения о губерниях» 1775 г., что было вполне естественно: задолго до 1775 г. эти коллегии, как уже было сказано, занимались почти исключительно местными делами, стекавшимися из губерний. «Учреждение» создавало для этого разряда дел местные органы, т. е. раздробляло по областям судебные и административные инстанции, придвигая их в то же время к тем, кто в них нуждался.

Так как некоторые учреждения, созданные Императрицею Екатериною II, впоследствии служили местными органами Министерства Внутренних Дел, то необходимо несколько подробнее остановиться на них.

Основной административной единицей является по учреждению 1775 г. губерния, как и при Императоре Петре Великом, с тем, однако, существенным различием, что территория России, разделенная при Петре на 11 губерний, теперь заключает уже втрое большее число их, т. е. размер административной единицы сильно уменьшен, и она приблизилась к объему прежней провинции[5]. Губернии делятся на уезды. С другой стороны, над губерниями образуются наместничества или генерал-губернаторства, состоящие каждое из двух или трех губерний и по размеру приближающиеся к Петровским губерниям. Генерал-губернатор или государев наместник является во вверенной ему территории прямым представителем Верховной Власти и как таковой облечен широкими полномочиями; по должности своей он член Сената; он дает общее направление деятельности местных органов; на него возлагается наблюдение за тем, чтобы все они действовали по закону и безволокитно, а также пресечение всякого рода злоупотреблений со стороны как правительственных установлений, так и частных лиц.
- - - - - - - - - - - -
[5] Почти все губернии Европейской России, существующие ныне, учреждены Императрицею Екатериною II. В XIX веке вновь выделены только Оренбургская, Самарская и Ковенская губернии и область войска Уральского. Это замечание не касается губерний Кавказских, Привислинских, Финляндских и Бессарабской, территория которых присоединена к России уже в XIX веке.


Действительное управление каждой губернией возлагается на Губернатора, рядом с коим поставлено коллегиальное учреждение – Губернское Правление; оно состоит под председательством Губернатора из двух советников, ведает общую администрацию и полицию безопасности и подчинено непосредственно Сенату, т. е. приравнено к коллегиям. Губернатор действует не иначе как через Губернское Правление, все меры принимает лишь после обсуждения их в присутствии Правления, и, хотя Правление обязано исполнять даже такие приказания Губернатора, с которыми несогласно, однако имеет право докладывать о вредных и незаконных распоряжениях Губернатора Сенату. Необходимо заметить, что сферы компетенции Наместника и Губернатора не получили точного разграничения: первый не был совершенно устранен от непосредственного управления губерниями, и на этой почве возросло много недоразумений.

Полицию благосостояния в губернии ведает особое учреждение – Приказ Общественного Призрения; в круг его ведения входят народное образование, призрение бедных, народное здравие, устройство домов для умалишенных, домов трудолюбия, заботы об общественной нравственности (смирительные дома) и т. д. По степени власти Приказы сравнены с Губернскими Правлениями, так как подчиняются только Сенату и Верховной власти. Организация Приказов – коллегиальная, и притом выборная: они состоят под председательством Губернатора из 6 заседателей, по 2 от дворян, горожан и свободных крестьян.

Исполнительная власть в уездах вверена Нижним Земским Судам, составленным из исправника, избираемого дворянами, двух заседателей от дворян же и двух заседателей, избираемых свободным крестьянским населением; необходимо заметить, что эти суды несмотря на свое название были учреждениями полицейскими, а не судебными.

Судебная власть отделена от административной и передана сложной системе судов, построенных на коллегиальном начале и заполнявшихся в двух первых инстанциях выборными от разных сословий (особые суды для дворян, горожан и крестьян), а в третьей инстанции – судьями коронными. Губернские Уголовные и Гражданские Палаты подчинены прямо Сенату. Для финансового управления учреждены в губерниях специальные органы – Казенные Палаты, также подчиненные Сенату. Рядом с губернскими установлениями учреждалась независимая прокуратура, обязанная следить за правильностью действий местных органов и подчиненная Генерал-Прокурору.

Наконец, необходимо упомянуть, что городовое положение 1785 г. восстановляло городское самоуправление; правительственными же органами в городах являлись коменданты и городничие. Кроме того, в 1782 г. установлены были коллегиальные полицейские учреждения в городах – управы благочиния, состоявшие из городничего, двух приставов и двух ратманов; им подчинялись частные пристава и квартальные надзиратели. Эти управы были открыты в столицах, но дальнейшего осуществления, как кажется, не получили, так что вопрос об организации городской полиции пришлось решать уже Министерству Внутренних Дел.

В местных установлениях Императрицы Екатерины II нетрудно усмотреть элементы, унаследованные от Петра Великого. Совещательное учреждение при Губернаторе, специальные полицейские органы в уезде, отделение судебной власти от административной, особые органы финансового управления, городское самоуправление – все это пытался осуществить Великий Преобразователь, но русская жизнь того времени не давала благоприятной почвы для развития его начинаний в этом направлении, и потому они не пережили своего Создателя. Прошло полвека, и многое, что было тогда непосильно государству и обществу, стало возможным.

Но были в учреждениях Императрицы Екатерины II и новые элементы, не выдвигавшиеся при Петре Великом. Сюда относятся ясно выраженное стремление к децентрализации и широкое допущение сословных представителей в органы местного управления. Стремление к децентрализации выразилось: 1) в замене коллегий, единых для всей России и вершивших дела в столице, учреждениями, равными по власти коллегиям, но отдельными для каждой губернии и решавшими дела на месте; 2) в учреждении должности Государева Наместника, который являлся прямым посредником между отдельными частями Империи и Носителем Верховной Власти; 3) в том, что все местные Губернские установления представляли как бы одно целое и находились между собою в тесной связи, причем одни и те же лица являлись членами нескольких установлений. Сословное представительство находим в судах и некоторых органах полиции. Эта попытка ввести земские элементы в организацию местного управления имеет некоторые характерные особенности. Прежде всего, громадная разница в юридическом положении сословий вела к тому, что земское представительство приняло форму ярко сословную: каждое сословие имело свои совершенно обособленные интересы, и потому каждое сословие выбирало своих особых представителей: понятия земства в современном смысле слова, очевидно, еще не существовало и не могло существовать, пока значительнейшая масса населения оставалась в крепостном состоянии и лишена была права иметь своих представителей наряду с другими сословиями. Затем, допущение сословного представительства не сопровождалось образованием местного самоуправления: сословные представители не организовались в особые учреждения, действующие в целом ряде вопросов самостоятельно, хотя бы и под контролем правительственных агентов; даже те установления, которые сплошь состояли из выборных членов, как земский суд, были не более, как звеньями в системе правительственных учреждений и являлись простыми исполнителями приказаний высших органов. Настоящее самоуправление даровано было только городам. Наконец, выборный элемент сосредоточивался в низших инстанциях общего управления и суда, все же высшие инстанции пополнялись лицами, назначаемыми от правительства.

Во всяком случае, эта сторона новых учреждений имела громадное значение, как первая значительная попытка привлечь население к заботам о местных нуждах. Правда, русская жизнь пока не давала еще прочной опоры для развития самоуправления, и большинство учреждений с выборным составом подверглось после кончины Императрицы той же участи, какую испытали в свое время местные установления Императора Петра Великого. Император Павел I упразднил все суды второй инстанции и крестьянские суды первой инстанции (нижние расправы); в то же время городское самоуправление подверглось сильному ограничению, и органы его были поставлены в теснейшую зависимость от Губернаторов. Зато государственные крестьяне получили весьма замечательное устройство: поселения их сгруппированы в волости, с волостными правлениями во главе; эти правления составлялись из волостного головы, старосты и писаря; в отдельных селах установлены старшины и десятские; все волостные и сельские должностные лица избирались самими крестьянами и имели обширную компетенцию: на них возлагалось обнародование законов и распоряжений высшего начальства, полиция безопасности и благосостояния, финансовая часть, суд по маловажным спорам и опекунские дела. Волостные учреждения Императора Павла I оказались вполне жизненными: они продержались без существенных изменений до шестидесятых годов XIX века и после освобождения крепостных крестьян послужили образцом для устройства быта этих последних.

Несмотря на изменения, которым подверглись в конце XVIII века местные установления Императрицы Екатерины II-й, идея местного представительства не умерла, и мы увидим ниже, как в первую половину XIX века возникают в губерниях учреждения, привлекающие к участию в своих работах представителей от различных сословий.

Состояние русского провинциального общества не давало благоприятной почвы и для развития децентрализации. Государственные и нравственные понятия в массе общества стояли значительно ниже, чем взгляды, завоевавшие уже право гражданства в руководящих правительственных сферах, а потому местные установления нуждались не только в общем надзоре, но и в ближайшем руководстве со стороны центральной власти. Усиление централизации являлось неизбежным. Между тем центральные учреждения, завещанные Петром Великим, к тому времени совершенно обветшали и либо совсем исчезли, как большинство коллегий, либо потеряли значение, как Сенат. Ясно, что предстояла полная переработка центрального управления. Правительственного акта, который сразу бы выполнил эту задачу, не появлялось ни при Екатерине II, ни при Павле I, и созидание нового внутреннего центрального управления шло постепенно и раздробленно. Однако во всех этих частных нововведениях выражалось одно определенное направление, вызванное не столько сознательной теорией, сколько естественным ходом вещей.

Медлительность коллегий была причиною того, что в течение всего XVIII века рядом с ними появлялись исполнительные органы, построенные на более удобном для административных целей бюрократическом начале. Так, почтовый департамент еще со времени Петра Великого имел чисто бюрократическое устройство; на том же начале была организована С.-Петербургская полиция, подчиненная Генерал-Полицеймейстеру. При Императрице Анне адмиралтейств-коллегия разделилась на конторы, которые управлялись особыми Генерал-Директорами в бюрократическом порядке; к тем же формам приблизилась и военная коллегия. Подобных отдельных примеров из первой половины XVIII века можно указать довольно много. При Екатерине II бюрократический строй центральной администрации приобретает широкое развитие. Во главе всего финансового управления становится Генерал-Прокурор, с значением временного Министра (впоследствии предполагалось учредить особую должность Государственного Казначея). Генерал-Прокурор заведовал финансовою частью через четыре экспедиции, которые состояли при Сенате, но не подлежали сенатскому надзору: отчеты их Генерал-Прокурор представлял непосредственно Императрице, и новые меры предпринимал также прямо с Высочайшего разрешения. По устройству своему экспедиции были не коллегиями, а канцеляриями. Далее, «Учреждение о губерниях» давало Генерал-Прокурору могущественное орудие для влияния на все Губернские судебные и административные места в лице губернских прокуроров. В сомнительных случаях они обращались к нему за указаниями, и объяснительные предписания его имели почти силу закона. Благодаря этому обстоятельству, суд находился в прямой зависимости от Генерал-Прокурора, который таким образом получал значение Министра Юстиции. Не так полно сказывалось влияние его в делах административных, где власть его сталкивалась с властью Генерал-Губернаторов, имевших возможность обращаться непосредственно к Императрице; однако и в этой области значение Генерал-Прокурора было велико.

Таким образом, во вторую половину царствования Екатерины II коллегиальное начало почти исчезло из сферы высшего управления. Генерал-Прокурор, совмещавший в своем лице силу Министров Финансов, Юстиции и Внутренних Дел, президенты иностранной, военной и адмиралтейской коллегий и Генерал-почт-директор – вот лица, которые, в сущности, были уже настоящими Министрами, хотя и не носили этого звания; сохранившиеся еще рядом с ними коллегии давно уже подчинились их власти, не исключая и верховной коллегии – Сената, который находился в сильной зависимости от Генерал-Прокурора. Личное начало уже преобладало в высшем управлении, но ему еще недоставало правильной и объединенной организации.

Царствование Императора Павла I подтвердило, что время коллегий прошло, и что сила вещей вела к полному торжеству личного начала в управлении. Император хотел вернуться к прежнему порядку и возобновить коллегии, упраздненные Его Матерью. Приказано было вновь открыть берг-, мануфактур- и коммерц-коллегии. Они и были открыты, но не совсем на прежнем основании: над каждой из них был поставлен Главный Директор, который в заседаниях коллегии не участвовал, но через него шли доклады по делам коллегии Императору и объявлялись ей Высочайшие повеления. В учреждении Главных Директоров нельзя не видеть новой победы личного начала над коллегиальным. И на этом дело не остановилось: вскоре три восстановленные коллегии были подчинены вновь учрежденной «экспедиции (т. е. канцелярии) государственного хозяйства, опекунства иностранных (колонистов) и сельского домоводства». Эта экспедиция составила новую часть канцелярии Генерал-Прокурора. Следовательно, попытка восстановления коллегий окончилась распространением власти Генерал-Прокурора и бюрократических приемов на новую ветвь внутреннего управления. В то же время была учреждена проектированная еще при Екатерине II должность Государственного Казначея, к которому отошла от Генерал-Прокурора вся финансовая часть. Так старания создать центральное управление, потребность в котором ощущалась весьма настойчиво, уже в конце XVIII века приводили к учреждениям, построенным на принципе бюрократическом. На том же бюрократическом начале были построены учрежденные при Павле департамент или экспедиция водяных коммуникаций и департамент уделов. Последний по всему своему строю вполне соответствовал современным Министерствам, и начальник его прямо именовался Министром. Тот же титул получило и лицо, состоявшее во главе коммерц-коллегии. Наконец, сохранилась записка Императора Павла I об устройстве разных частей государственного управления. В начале ее читаем: «Государство имеет семь главных департаментов, кроме Сената яко главного трибунала, которые составляют правление оного: 1) юстиции, 2) финанции, 3) военной, 4) иностранной, 5) морской, 6) коммерц, 7) казна. Каждый из оных имеет своего Министра. Министр юстиции имеет под собою юстиц- и вотчинную коллегию. Финансовый Министр имеет камер-, берг-, экономию для государственных вообще владений и соляную коллегии. Коммерц-Министр имеет коммерц-, мануфактур-коллегии и таможню. Прочие остаются каждый при своем департаменте». Проект этот имеет в основе, очевидно, ту же идею, которая выразилась в учреждении Министерств 1802 г. Даже разделение ведомств то же, – недостает только Министерств Внутренних Дел и Народного Просвещения. Дальнейшая часть проекта, определяющая отношения Министров к департаментам и к Верховной Власти, также близко подходит к Манифесту 1802 г.

Таким образом, ко времени вступления на Престол Императора Александра I коллегиальное начало в высшем управлении было почти совершенно вытеснено личным, но так как эта перемена совершилась путем частичных мероприятий, не имевших в основе определенного плана, то естественно, что и во всем вновь возникшем здании высшей администрации не было стройности и цельности. Новые учреждения действовали почти совершенно изолированно одно от другого; единообразия и последовательно проведенной системы во внутренней их организации также не было; круг ведения Генерал-Прокурора был слишком обширен и непосилен одному лицу; отчетливость распределения дел между отдельными учреждениями к концу XVIII века нарушилась; отношения между вновь возникавшими органами и сохранившимися прежними были мало выяснены; наконец, не было организовано и правильного контроля над ними. Граф В. П. Кочубей так изображает тогдашнее положение вещей: «Трудно с точностью определить состав управления, до утверждения Министерства бывший. Он представляется в двух различных видах, судя по тому, с которой точки зрения на него взирают. Судя по первоначальным установлениям, управление сие должно было состоять в том, чтобы все дела из разных коллегий стекались в Сенат и, быв уважены его рассуждением, вносимые были через Генерал-Прокурора к Государю. Но судя по практическому дел течению, сей образ производства, многократно изменяясь, наконец, совершенно отошел из своего первоначального правила. В практическом производстве дел каждая часть имела способы более или менее удобные, по мере случайной доверенности ее начальников, вносить дела свои непосредственно на Высочайшее утверждение. Так, дела военных коллегий шли через своих вице-президентов; коммерческие – через Министра Коммерции; казначейские – через Государственного Казначея; удельные – через Министра Уделов; почтовые – через Главного Директора прямо к Государю, не останавливаясь в Сенате, который по отношению к сим делам был сборным только местом Высочайших решений и распорядителем некоторых только дел текущих и маловажных. Прочие части, кои или не имели своего Главного Директора, или коих Директор не имел доступа к Государю, входили по большей части прямо к Генерал-Прокурору, и от него подносимые были непосредственно на Высочайшее усмотрение. Наконец, дела, кои из всех сих частей случайно и более по усмотрению их начальников, нежели по какому либо постоянному правилу в Сенат входили, были столько зависимы от влияния Генерал-Прокурора, что рассмотрение их в Сенате было, так, как и большая часть дел в Сенате производимых, только простой обряд; решение же всегда зависело от согласия начальника с Генерал-Прокурором, и часто от единого мнения сего последнего. Таким образом, дела в существе своем и до установления Министерств шли по большей части через главных начальников, и особенно и главнейше через Генерал-Прокурора, который посредством сего, собственно собою или под прикрытием Сената, имел на все части влияние. Из сего краткого начертания само собою открывается, сколь состав сей в практическом его производстве был недостаточен, произволен и подвержен смешению». Другой современник, один из самых видных государственных деятелей той эпохи, Граф Воронцов, писал Императору Александру: «Можно сказать, к сожалению, что Россия никогда прямо устроена не была, хотя еще с царствования Петра Великого о сем помышляемо было».

Вступление на Престол Императора Александра I сопровождалось большим подъемом общественного настроения. Личная обаятельность юного Государя внушала всем веру, что те помышления, о которых упоминает Граф Воронцов, найдут удовлетворение именно под Скипетром Внука Екатерины II. Московский Митрополит Платон в речи, произнесенной во время Коронования Александра Павловича, сказал, между прочим: «Предстанет лицу Твоему пространнейшая в свете Империя, которую едва ли когда видела вселенная, и будет от мудрости Твоея ожидать во всех своих членах и во всем своем теле совершенного согласия и благоустройства».

Сам Император считал неотложным делом Своим «всеобщее преобразование государственной администрации», и для выработки реформы образовал «неофициальный комитет» из лиц, облеченных Его особым доверием. В состав комитета вошли Граф П. А. Строганов, Граф (впоследствии Князь) В. П. Кочубей, Н.Н. Новосильцов и Князь Адам Чарторыйский. В этом-то комитете и созрела мысль о Министерстве, главным выразителем которой явился Князь Чарторыйский. В заседании 10 февраля 1802 г. он прочел свой доклад о необходимости административных преобразований. По его мнению, тогдашнее положение управления «представляло картину величайшего неустройства»: между высшими органами, Сенатом и Генерал-Прокурором, идут постоянные столкновения; Министры, учрежденные в некоторых ведомствах, не подвергаются никакой ответственности; наблюдение прокуроров за остальными служащими совершенно недостаточно; вообще, ничьи права не определены, и потому как для целых ведомств, так и для отдельных лиц возможны вторжения в чужую область, а рядом с тем и уклонение от своих прямых обязанностей. Заключив из этого, что надлежит преобразовать все управление, докладчик предложил разделить исполнительную власть между Министрами; под их ведением поставить совет из старших чиновников Министерства, им же подчинить и все места управления. Судебную власть Чарторыйский предлагал поставить вне ведения Министров и распределить ее между гражданскими, уголовными и полицейскими судами с двумя инстанциями в каждом суде и с кассационным судом (Сенатом) во главе всех их. Власть охранительная поручалась Сенату, которому Министры должны были ежегодно представлять отчеты; в Сенат же должны поступать и жалобы на превышение власти. Этот доклад вызвал сочувствие и Императора, и всего комитета. Оленину было поручено собрать материалы для составления подробного проекта об образовании Министерства, и в заседании 11 апреля Новосильцов прочел программу будущего образования. Комитет с Государем во главе обсудил как самую программу, так и мнения о ней Лагарпа и Графа Воронцова и внес в нее некоторые изменения, но в общем порядок управления, установленный Манифестом 8 сентября 1802 г., совпадает с проектом Новосильцова. В связи с образованием Министерства обсуждалось и новое устройство Сената, обнародованное в один день с манифестом об учреждении Министерства.

Реформа 1802 г. отличается весьма осторожным характером: она подтвердила первенствующее значение Сената и не уничтожила коллегий. Отношения Министров к этим учреждениям определялись следующим образом. Хотя Министры имеют право делать личные доклады Императору и испрашивать Высочайшие повеления, однако они действуют под сенатским контролем, который выражается в том, что 1) Сенат, помимо Министров, получает постоянные рапорты от губернских прокуроров и, если усмотрит из них злоупотребления в какой-либо части управления, то должен немедленно требовать объяснений от Министра этой части; в случае неудовлетворительности объяснений Министра, Сенат представляет всеподданнейший доклад Государю Императору; 2) каждый Министр представляет в конце года Государю Императору через Сенат отчет об управлении вверенных ему частей, исключая дела, подлежащие особенной тайне; Сенат обсуждает отчет в присутствии Министра и затем входит с всеподданнейшим докладом и представляет отчет с присовокуплением своего мнения о нем.

Все существовавшие коллегии и канцелярии Манифест 8 сентября оставлял на прежнем основании, не внося в их внутренний строй никаких изменений, и только распределял их по Министерствам, причем наибольшее число учреждений было подчинено Министру Внутренних Дел.

Каждое учреждение, заведующее известною частью, обязано было о всех делах своих посылать «своему Министру» еженедельно меморию, а по делам затруднительным – особые представления; свои замечания и решения Министр сообщал подведомственным местам предложениями; если эти места не соглашались с мнением Министра, то представляли ему свои соображения, но, когда Министр подтверждал предложение, то подчиненное учреждение должно было исполнить его резолюцию, даже оставаясь при своем мнении, которое в таком случае записывалось в журнал. Таким образом, Министры не управляли непосредственно; в их прямом ведении не было никаких установлений: им назначены были только личные канцелярии для сношений с подведомственными коллегиями, экспедициями и конторами; следовательно, Министры по характеру своей власти приближались к Главным Директорам, учрежденным еще при Императоре Павле. Сходство это было настолько очевидно, что современники видели разницу между Главными Директорами и Министрами только в звании. Так, граф Гурьев в записке 1815 г. писал, что Манифестом 1802 г. «только разные места под именем коллегий, департаментов и экспедиций по роду их соединены и подчинены одному Главному Директору со званием Министра». А Граф Кочубей во всеподданнейшем докладе 1803 г. писал, что «Министр действует в коллегии как Главный Директор». Некоторым Министрам (в том числе и Министру Внутренних Дел) приданы были Товарищи[6].
- - - - - - - - - - - -
[6] То есть заместители, помощники.


Кроме того, Манифест 8 сентября устанавливал, что Министры суть члены Государственного Совета и присутствуют в Сенате, что Государственный Совет не иначе рассматривает дела, как в присутствии пяти Министров, в том числе Министра, по части коего рассматривается дело; что дела меньшей важности не восходят в Совет, а рассматриваются в комитете, составленном из одних Министров; что испрашивая лично у Государя Императора Высочайшее повеление, Министр должен предварительно сообщить его для соображений всем прочим Министрам. Наконец, Манифест предписывал, чтобы каждый Министр назначил дни в неделе, когда все имеющие до него надобность могли бы его беспрепятственно видеть, чтобы Министры в течение трех месяцев образовали свои канцелярии, установили порядок делопроизводства в них и составили дня них штаты. Ближайшее и подробнейшее определение власти и обязанностей Министров предстояло определить особыми инструкциями, издание которых обещано было Манифестом 1802 г., но состоялось лишь в 1811 г.

Круг ведения Министра Внутренних Дел был определен так: «Должность Министра Внутренних Дел обязывает его пещись о повсеместном благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благоустройстве всей Империи. В управлении своем имеет он все части государственной промышленности, кроме части горной; в ведении его находится также построение и содержание всех публичных зданий в государстве, и сверх того возлагается на него долг стараться всеми мерами об отвращении недостатка в жизненных припасах и во всем, что принадлежит к необходимым надобностям в общежитии. А дабы доставить случай и способы к достижению намеченных целей», Министру Внутренних Дел подчинены следующие центральные установления[7]: 1) Мануфактур-коллегия, кроме экспедиции заготовления и хранения вексельной и гербовой бумаги, 2) Медицинская коллегия, 3) Главная соляная контора, 4) Главное почтовое правление и 5) Экспедиция государственного хозяйства, опекунства иностранных и сельского домоводства, кроме дел камерального стола[8] и печатания векселей. Из губернских установлений Министру Внутренних Дел подчинены Губернские правления и приказы общественного призрения, затем казенные палаты по устройству и содержанию публичных зданий и по исчислению народонаселения; Губернским предводителям дворянства предписано относиться к Министру Внутренних Дел о нуждах и пользах общественных, а Губернаторам – по всем предметам ведения учреждений, подчиненных Министру.
- - - - - - - - - - - -
[7] То есть учреждения, ведомства.
[8] Камеральный стол занимался коллекцией золота и драгоценных камней императорской фамилии, а также различными вопросами покупки и продажи таких драгоценностей двора.


Таким образом, под ведением Министра Внутренних Дел были объединены весьма разнообразные и существеннейшие стороны народной жизни. В теснейшую зависимость от него ставилась высшая местная администрация в лице Губернаторов; подчинение Министру Внутренних Дел губернских правлений влекло за собою и подчинение ему полиции, являющейся ближайшим к населению правительственным органом; далее, его надзору и руководству поручались такие близкие для всех классов населения дела, как сословные, городское и земское хозяйство, части продовольственная, врачебная, пожарная и т. д. Имея попечение о насущнейших интересах страны, Министерство Внутренних Дел с первых же лет своего существования приобретает выдающееся значение в общей системе нашей администрации, и история деятельности его, близко соприкасающейся со всеми почти элементами народного благосостояния и общественного благоустройства, представляет поэтому особый интерес.

_____________________________
________________________
__________________
_________

II.
ОРГАНИЗАЦИЯ МИНИСТЕРСТВА.
1802–1819.

Выдающееся значение Министерства Внутренних Дел в ряду прочих Министерств отразилось и на выборе лиц, поставленных во главе его: первым Министром Внутренних Дел был назначен Граф Виктор Павлович Кочубей, а Товарищем его – Граф Павел Александрович Строганов, – оба члены неофициального комитета.

Еще до обнародования Манифеста 8 сентября Граф Кочубей был озабочен подготовительными работами по образованию Министерства Внутренних Дел и привлек к участию в этих работах знаменитого впоследствии М. М. Сперанского, который и в то время уже пользовался славою замечательного стилиста, умеющего быстро облекать в стройную и ясную форму проекты новых законоположений. Такой сотрудник был необходим Графу Кочубею, который еще на заседаниях неофициального комитета высказывал мысль, что учреждение Министерств должно повлечь за собою полное уничтожение коллегий и замену совещательного делопроизводства единоличным. Государь Император разделял взгляды Графа Кочубея, но считал за благо осуществить их постепенно, и потому Манифест 8 сентября не касался преобразования коллегий. Но уже самое назначение Графа Кочубея на ответственный пост Министра Внутренних Дел знаменовало желание Монарха, чтобы реформа была проведена дальше. И действительно, в течение нескольких лет Граф Кочубей выполнил преобразования, намеченные в неофициальном комитете. Общее руководство в этом деле принадлежало Министру, детальная разработка проектов – Сперанскому, который первоначально занимал пост Директора Департамента, а затем, после уничтожения коллегий, был начальником II Экспедиции. Прежде всего, сообразно с требованием Манифеста 8 Сентября, Министр Внутренних Дел занялся образованием своей канцелярии. Штат этой канцелярии, получившей название Департамента Внутренних Дел, был издан 7 Января 1803 г.; он содержал распределение предметов управления по Экспедициям и количество и оклады чиновников Министерства. Всех Экспедиций учреждалось четыре: Первая занималась делами народного продовольствия и соляною частью, Вторая – благочинием, Третья – государственным хозяйством и мануфактурами, Четвертая – медицинскою коллегиею и приказами общественного призрения. Необходимо заметить, что по точному смыслу Манифеста об учреждении Министерств Департамент не был органом управления: управлять продолжали коллегии, палаты и приказы под наблюдением Министра, а Департамент был только канцеляриею Министра, при помощи которой он сносился с подведомственными ему учреждениями. Всех чиновников в Департаменте было положено 45 человек. На содержание Департамента назначено 51 250 р. При Департаменте учреждалось еще Общество Дворян из 10 лиц, приближавшееся по назначению своему к позднейшим чиновникам для особых поручений: на членов Общества Дворян возлагалось составление истории каждой части управления, систематизация сведений о каждой губернии для сочинения общей статистики государства, производство следствий на местах, помощь Экспедициям, наиболее обремененным летами, исполнение особых поручений Министра и т. п. В первые же месяцы существования Министерства составлены были и правила делопроизводства, а также положение о должностях различных чинов Департамента.

Ознакомившись ближе с течением дел в подчиненных ему учреждениях, Министр Внутренних Дел признал его неудовлетворительным и 18 июля 1803 г. вошел со всеподданнейшим докладом, в коем подробно изъяснял причины такого явления и способы его устранения. По мнению Графа Кочубея, главным тормозом к успешному ведению дел являлся сохранившийся еще во многих учреждениях коллегиальный порядок, недостатки которого во всеподданнейшем докладе были охарактеризованы следующим образом: 1) «медленность в делах управления, толико[9] нетерпимая, составляет, так сказать, существо коллежского обряда, 2) недостаток разделения работы и постепенного ее усовершения, 3) множество форм, совершенно излишних, и образ письмоводства, весьма затруднительный, 4) недостаток ответственности.
- - - - - - - - - - - -
[9] Настолько.


Неудобства же умножаются, когда состав коллегий рассматривается в отношении его к Министерству. Министр, действуя в коллегии как Главный Директор, не может иначе управлять ею, как только внешним образом, т. е. он должен получать от нее мемории о делах текущих, рассматривать ее представления, давать на них предложения, составлять доклады, предписывать по ним исполнение: сколько излишней и ничего в себе существенного не заключающей переписки. Он должен иметь для каждой коллегии свою канцелярию и свой архив, и все сие только для того, чтобы сказать ей свою резолюцию или объявить указ. Сие вводит Министра в бесполезные подробности, развлекает внимание, отнимает время и средства обозревать их в совокупности».

Для устранения этих недостатков Министр предлагал ввести б;льшую краткость и наглядность в формах письмоводства и коренным образом изменить самый порядок делопроизводства:

1) «никак не должно употреблять к такому делу два или три лица, которое может кончить одно с равным успехом; ибо всякое действие лишнее есть, по тому самому, действие вредное, из чего следует, что в производстве дел текущих не должно допускать общего присутствия двух или более членов, но каждый должен иметь свое Отделение, им управлять и за него ответствовать»;

2) «работа каждого Отделения должна быть расположена на степени, одна другой подчиненные, так, чтобы дело, проходя через сии степени, в каждой из них усовершалось, пополнялось и пояснялось, и таким образом, возрастая, восходило бы к Начальнику Отделения, а от него – к начальнику части, и так далее»; 3) «в делах текущих не должно допускать разделения присутствия от канцелярии; ибо дела текущие сами по себе суть канцелярские».

Нетрудно усмотреть в этих положениях полное отрицание коллегиальной системы и установление в основных чертах того порядка делопроизводства, который до сих пор господствует в Министерствах. Граф Кочубей предлагал, чтобы Департамент Внутренних Дел не был только канцеляриею Министра по сношениям с коллегиями, а принял на себя все функции коллегий, причем, с одной стороны, изменялась форма делопроизводства, с другой – Министр получал более активную роль в управлении. Такое преобразование Граф Кочубей считал возможным распространить пока на круг дел, ведавшихся в Первой и Третьей Экспедициях, т. е. подлежали закрытию Мануфактур-Коллегия, Главная Соляная Контора и Экспедиция Государственного Хозяйства, Опекунства Иностранных и Сельского Домоводства; Первая и Третья Экспедиции Департамента, принимая дела от закрываемых учреждений, соединялись в одну, под названием Экспедиции Государственного Хозяйства, которая назначалась первою составною частью Департамента. Вторая Экспедиция Департамента получила наименование Экспедиции Государственного Благоустройства, а Третья, бывшая Четвертая, переименована в Экспедицию Государственной Медицинской Управы. Две последние Экспедиции оставались временно на прежних основаниях: преобразование их Министр находил целесообразным отсрочить впредь до собрания необходимых сведений.

Сообразно с новым назначением Первой Экспедиции изменен и штат ее: она должна была состоять из 87 чиновников, а на содержание ее ассигновалось 88 444 руб. Всеподданнейший доклад Графа Кочубея получил Высочайшее утверждение.

31 декабря 1803 г. Граф Кочубей вошел с новым всеподданнейшим докладом, касательно преобразования Третьей Экспедиции Департамента на основаниях, схожих с принятыми для Первой Экспедиции. В состав ее входили 55 чиновников, на содержание ассигновалось 50 144 руб. Она должна была ведать все дела Медицинской Коллегии, в том числе медицинские академии и школы, дела же по Приказам Общественного Призрения передавались во Вторую Экспедицию, так как они относятся более «к благоустройству губернскому, чем собственно к медицинской части». Для дел специально ученого характера учреждался особый Медицинский Совет, подчиненный непосредственно Министру Внутренних Дел и состоящий из неопределенного количества членов – ученых медиков-специалистов. Все эти предположения Министра получили Высочайшее утверждение.

Преобразование Экспедиции Государственного Благоустройства несколько замедлилось, так как Министр желал сообразовать ее устройство с общим образованием полицейских мест в губерниях, которое вырабатывалось в Комиссии о Законах. Однако в 1806 г. работы Комиссии по этому предмету не были еще окончены, а между тем разногласие порядков делопроизводства во Второй и прочих Экспедициях влекло к серьезным неудобствам, и потому Граф Кочубей решил «в виде приуготовительном» реформировать эту Экспедицию на одинаковых с прочими основаниях, не дожидаясь переустройства местных полицейских органов. Новое положение и штат Экспедиции Государственного Благоустройства были Высочайше утверждены 20 апреля 1806 г. Состав Экспедиции определялся в 25 должностных лиц с окладами, равными установленным для других Экспедиций. Затем, 7 сентября того же года, при Экспедиции был учрежден Строительный Комитет из 4-х членов; на обязанности их лежало рассмотрение планов и смет, а также инспектирование казенных построек.

Этими мерами закончен был переход от старой системы управления к новой. Теперь состав Министерства Внутренних Дел был таков: 1) Министр и его Товарищ; при Министре – Общество Дворян и 5 секретарей; 2) Департамент Внутренних Дел, состоящий из 3 Экспедиций и Медицинского Совета; 3) Главное Правление Почт, которым Министр заведовал отдельно, на правах Главноуправляющего, и для которого имел особую канцелярию.

24 ноября 1807 г. Графа Кочубея на посту Министра Внутренних Дел сменил Князь Алексей Борисович Куракин. Незадолго до того (19 октября) оставил службу по Министерству и М. М. Сперанский, призванный Высочайшею волею на более высокий пост.

Князь Куракин обратил внимание на быстрый рост делопроизводства в Департаменте, благодаря которому к 1807 г. число служащих в Экспедициях стало уже недостаточным. В этом году входящих бумаг по Департаменту было 24 976, а исходящих – 15 668; из них около половины приходилось на долю II Экспедиции, имевшей наименьший штат сравнительно с другими. Ввиду этого в 1808 г. к двум прежним Отделениям II Экспедиции было прибавлено еще третье; такое же расширение произведено и в III Экспедиции.

Затем, при Князе Куракине в ведении Министра Внутренних Дел возникло два новых центральных учреждения, независимых от Департамента: 27 июня 1808 г. учреждено Главное Правление Мануфактур, в коем были сосредоточены все дела о выделке сукон и снабжении ими армии, а 21 сентября 1809 г. к Министерству причислен Комитет для приведения в лучшее состояние человеколюбивых заведений.

31 марта 1810 г. Князь Куракин был послан Государем Императором в Париж для принесения Императору Наполеону и Императрице Марии-Луизе поздравления по случаю их бракосочетания, управление же Министерством было поручено Товарищу Министра, Тайному (впоследствии Действительному Тайному) Советнику Осипу Петровичу Козодавлеву, который продолжал управлять Министерством и после возвращения Князя Куракина в С.-Петербург, а в январе 1811 г. был утвержден в должности Министра Внутренних Дел[10], которую занимал до дня своей кончины (24 июля 1819 г.). При О. П. Козодавлеве были введены знаменитые реформы Сперанского, которые сильно отразились и на Министерстве Внутренних Дел, значительно изменив круг его ведения.
- - - - - - - - - - - -
[10] После назначения Козодавлева на пост Министра Внутренних Дел пост Товарища Министра оставался незамещенным до 30 Декабря 1821 г., когда на эту должность был назначен Статс-Секретарь Дм. Вас. Дашков.


Необходимость новой реформы Сперанский объяснял следующими несовершенствами учреждений 1802 г.: 1) недостаток действительной ответственности Министров, 2) недостаток единства в действиях отдельных Министров, 3) недостаток точности в распределении дел, основанном на случайном соединении прежних ведомств, а не на естественных отраслях государственного управления, 4) недостаток учреждений, т. е. отсутствие твердой внутренней организации Министерств: «ни внутри Министерств, – говорит Сперанский, – ни в частях, от них зависящих, не сделано никакого правильного образования. Отсюда произошло, что дела, не быв разделены на свои степени, все по-прежнему стекаются в одни руки и, естественно, производят пустое многоделие и беспорядки. Время главного начальника беспрестанно пожирается тем, что должен бы делать один из его подчиненных; развлеченное на множество текущих дел, внимание не может обозреть их в целости, и вместо того чтобы остановиться на главных и существенных усмотрениях, беспрестанно рассеивается в мелком надзоре исполнения».

Эти замечания Сперанского резюмировали истинное положение вещей в 1810 г. Учреждая Министерства, Император Александр Павлович заботился об устранении именно перечисленных недостатков, от которых так сильно страдала старая администрация. И действительно, некоторое улучшение было достигнуто. В частности, по вопросу об ответственности Министров, Император, вскоре после Манифеста 8 Сентября, писал Лагарпу: «мера, о которой мы так часто говорили, в полном действии: Министерство образовано и идет хорошо более месяца. Дела оттого приобрели более ясности и методы, и я знаю тотчас, с кого взыскать, если что-нибудь не так, как следует». Это был большой шаг вперед, сравнительно с предшествовавшим положением вещей, когда, по словам Градовского, «трудно было найти лицо или место, действительно ответственное за положение каждой части администрации». Но не было органа, предназначенного к раскрытию самых упущений. Правда, Манифест 1802 г. ставил Министров под сенатский контроль, но на практике оказалось, что падение Сената как учреждения в течение всего XVIII века отразилось и на личном его составе, и он не в состоянии был с достаточною плодотворностью рассматривать отчеты Министров. Сверх того, как пишет Сперанский, «из самых сих отчетов усмотрено было, что все разрешения Министров и все их меры принимаемы были не иначе, как по докладу, и совершены Высочайшими указами, на указы же постановлением 1803 г. воспрещено было Сенату делать примечания»; поэтому «рассмотрение отчетов превратилось в один письменный обряд, а потом и самый обряд сей временем пресекся»[11]. Наконец, чем действительнее становилась власть Министра над учреждениями, ему подчиненными, тем более ослабевал контроль Сената над ними; так, должность обер-прокуроров при коллегиях упразднилась вместе с самыми коллегиями, и о деятельности Департамента Сенат мог уже узнавать только из отчетов Министра.
- - - - - - - - - - - -
[11] Последний отчет по Министерству Внутренних Дел был составлен за 1807 г.


Далее, говоря о едином Министерстве, состоящем из 8 Отделений, Манифест 1802 г. несомненно хотел подчеркнуть необходимость полной солидарности между Министрами как членами одного учреждения; ту же цель преследовало и требование, чтобы отдельные Министры испрашивали Высочайшие указы не иначе, как по предварительном обсуждении проектированной меры в Комитете Министров. Но на практике единое Министерство распалось на отдельные Министерства, а Комитет Министров приобрел действительное значение только во вторую половину царствования Императора Александра Павловича, и таким образом, мысль о единстве в действиях высшей администрации была еще далека от осуществления.

Наконец, внутренняя организация Министерств также оставляла желать еще многого. В этом отношении впереди всех других ведомств шло Министерство Внутренних

Дел, получившее благодаря реформам Графа Кочубея вполне определенное устройство. В прочих Министерствах получилось смешение форм бюрократических с коллегиальными, что влекло за собою великие неудобства, ярко изображенные во всеподданнейшем докладе Графа Кочубея 1803 г.

По поручению Государя Сперанский приступил к выработке нового административного устройства, которое должно было в полной степени осуществить принципы Манифеста 1802 г. Реформа началась с того, что 25 июля 1810 г. было обнародовано новое распределение государственных дел между Министерствами.

Главною обязанностью Министерства Внутренних Дел признано попечение о земледелии и промышленности, а государственное благоустройство и медицинская часть отходили к вновь учреждаемому Министерству Полиции.

Тогда же возникло еще одно новое ведомство, впоследствии вошедшее в состав Министерства Внутренних Дел, а именно – Главное Управление Духовных Дел Иностранных Исповеданий.

25 июня 1811 г. Было издано Общее Учреждение Министерств, которое содержало точное разделение государственных дел в порядке исполнительном, определяло состав Министерств, порядок службопрохождения и движения дел, а также степень власти и круг обязанностей как отдельных чинов, так и учреждений, входящих в состав Министерств. Общее Учреждение, плод организаторского таланта М. М. Сперанского, приводило в систему элементы бюрократического управления, ранее упрочившиеся в нашей администрации, и создавало стройный и жизнеспособный механизм, сохранившийся в основных своих чертах до настоящего времени. «Вместо прежнего неловкого смешения коллегиальных и бюрократических форм, говорит Дмитриев, Сперанский сумел правильно разграничить их и связать в одно стройное управление. Исполнительная роль была возложена на Канцелярию Министра и Департаменты с чисто бюрократическим устройством. Канцелярия заведует теми делами, которые касаются не отдельных частей, но всего Министерства, и сверх того распределяет дела по Департаментам. Департаменты заведуют каждый особою отраслью дел и состоят из Отделений. Назначение Отделений – подготовлять дела, поступающие на разрешение Директора или Министра. Для того чтобы Министр не был обременен мелкими подробностями управления, определено в точности, какие дела могут быть решены в Департаменте, и какие непременно восходят к Министру. Совещательный элемент представлен двумя учреждениями: общим присутствием Отделений – для Департамента, и Советом Министра – для целого Министерства. Сюда поступают все важнейшие дела, и для того чтобы обсуждение их было зрелее, и в общем присутствии и в Совете, собираются не одни чиновники: вместе с ними сюда приглашаются специалисты, фабриканты, заводчики, купцы и т. д. Дела особенной важности не могут быть решены без предварительного рассмотрения Совета, хотя Министр, который один отвечает за всякую меру, и не связан его мнением».

Изложенные реформы 1810–1811 г.г. устраняли два недостатка, указанные Сперанским, внося точность в распределение дел по Министерствам и создавая твердую внутреннюю организацию Министерств. Проектам же его, касавшимся установления ответственности и солидарности Министров, не суждено было осуществиться. В действительности объединение Министерской деятельности вскоре после реформы Сперанского совершилось путем развития Комитета Министров, функции которого, однако, не ограничились одними административными мероприятиями, а органом верховного надзора остался по-прежнему Сенат.

Из прочих реформ Сперанского некоторое изменение в положение Министров вносило также новое учреждение Государственного Совета 1 января 1810 г. По этому учреждению Министры, оставаясь Членами Совета, облекались правами законодательной инициативы, но обязывались все свои законодательные проекты представлять на рассмотрение Государственного Совета. Затем, отчеты по управлению Министерствами должны были также поступать в Государственный Совет и там рассматриваться[12].
- - - - - - - - - - - -
[12] На практике это постановление не было исполнено, и отчетов по Министерствам не составлялось до 1826 г., когда состоялось Высочайшее повеление представлять их ежегодно в Комитет Министров. Только Министр Полиции в 1812 г. представил в Государственный Совет отчет по своему ведомству за 1810 г.


Высочайший Манифест, сопровождавший Общее Учреждение Министерств, обещал еще издание особых учреждений для каждого Министерства в отдельности, но в действительности такие учреждения были составлены только для некоторых Министерств, в том числе для Министерства Полиции. Сообразно с этими законодательными актами, Министерство Полиции получило следующую организацию. Кроме Канцелярии и Совета Министра, учрежденных на общем основании, оно состояло из трех Департаментов, Медицинского Совета и Особой Канцелярии Министра. Первый Департамент – Полиции Хозяйственной, в составе 24 служащих, ведал в Первом Отделении дела продовольственные, во II-м – Приказы Общественного Призрения. Второй Департамент – Полиции Исполнительной – состоял из 32 лиц и имел три Отделения, из коих Первое ведало личный полицейский состав и рассматривало губернаторские отчеты, Второе назначалось для судных и уголовных дел по предметам полиции, Третье – для дел по отправлению земских повинностей и для сношений по ним с воинскою частью. Третий Департамент – Медицинский – имел также три Отделения и состоял из 32 лиц; в Первом Отделении производились дела по устройству медицинского управления и общим мерам для охранения народного здравия, во Втором ведалось заготовление врачебных средств и казенные аптеки, Третье производило счет сумм и ревизию материалов. Медицинский Совет заботился о снабжении военного ведомства врачебными предметами, давал заключения по делам судебной медицины, распространял в народе и среди медицинских чиновников лучшие способы борьбы с болезнями и т. п. Таким образом, компетенция его вполне отличалась от прежнего Медицинского Совета, отошедшего к Министерству Народного Просвещения. Разнился и личный состав этих двух учреждений: Медицинский Совет Министерства Полиции состоял из Председателя, Директора Медицинского Департамента, Генерал-Штаб-Докторов военной, морской и гражданской частей и нескольких чиновников; были при нем и Почетные Члены, но они приглашались в заседания лишь в важных случаях. Особенная Канцелярия Министра Полиции, в составе 13 служащих, ведала иностранцев, въезжавших в Россию, и заграничные паспорта для русских подданных (I-й стол), наблюдала за точным соблюдением цензурных распоряжений (II стол)[13] и производила дела, которые Министр считал необходимым предоставить собственному своему сведению и разрешению (III стол). Общая Канцелярия состояла из 7 должностных лиц. Наконец, при обеих Канцеляриях положено было «известное число чиновников, кои, не имея определенных должностей, употребляются по собственному избранию Министра для разных поручений».
- - - - - - - - - - - -
[13] Хотя цензура была отнесена к Министерству Народного Просвещения, но Министр Полиции должен был наблюдать, чтобы в сочинениях, пропущенных цензурою, не было «мест и выражений, подающих повод к превратным толкованиям и противных общему порядку и спокойствию»; затем от Министра Полиции зависела также цензура новых театральных сочинений и отдельных ежедневных листков, содержащих частные или публичные известия (афиши); наконец, Министр Полиции наблюдал, чтобы типографии и книжные лавки не нарушали предписаний цензуры. Для исполнения всех указанных обязанностей при Министерстве Полиции 28 декабря 1811 г. был учрежден особый Цензурный Комитет в составе 2 секретарей, библиотекаря и 4 писцов.


Министром Полиции был назначен Генерал-Лейтенант Генерал-Адъютант Александр Дмитриевич Балашов, который сохранял звание Министра Полиции до самого закрытия этого Министерства (4 ноября 1819 г.), но фактически управлял этим ведомством лишь с 25 июля 1810 г. по 28 марта 1812 г., а затем управление Министерством Полиции было поручено Генералу от Инфантерии, Главнокомандующему в С.-Петербурге и С.-Петербургскому Военному Губернатору Графу Сергею Козьмичу Вязмитинову. После смерти Графа Вязмитинова (15 октября 1819 г.) А. Д. Балашов снова вступил в отправление обязанностей Министра Полиции, но через 19 дней этот пост был упразднен.

Министерство Внутренних Дел особого учреждения не получило, но было реорганизовано на основании Общего Учреждения Министерств. В состав его входили теперь следующие учреждения: I) Канцелярия Министра, а при ней редакция для издания газеты «Северной Почты» и Временная Комиссия для дел Царского Грузинского Дома (46 служащих); II) Департамент Государственного Хозяйства и Публичных Зданий, заменивший соответствующую Экспедицию; при нем состоял Строительный Комитет с чертежной (61 служащий); III) Департамент Мануфактур и Внутренней Торговли, образованный из Главного Правления Мануфактур и части дел упраздненного Министерства Коммерции (33 служащих); IV) Почтовый Департамент, заменивший Главное Правление Почт (50 служащих); V) Совета Министра. Сверх того, 15 июня 1816 г. Министру Внутренних Дел был подчинен особый Комитет для снабжения войск сукнами, образованный в Москве из ранее существовавшего Временного Комитета для той же цели. В таком виде Министерство Внутренних Дел оставалось до 1819 г., когда соединение его с Министерством Полиции совершенно изменило его состав.

Главное Управление Духовных Дел иностранных исповеданий недолго сохраняло самостоятельность: 24 октября 1817 г. оно было введено в состав Министерства Духовных Дел и Народного Просвещения и образовало II, III и IV Отделения Департамента Духовных Дел. Министром Духовных Дел и Народного Просвещения был Князь Александр Николаевич Голицын.

По смерти Козодавлева Князю А. Н. Голицыну поручено было управление Министерством Внутренних Дел, но ненадолго: через 3 месяца, 4 ноября 1819 г., Управляющим Министерством Внутренних Дел был назначен вновь Граф В. П. Кочубей, Министерство Полиции было присоединено к Министерству Внутренних Дел, а из состава этого последнего Министерства выделялись два Департамента: Мануфактур и Торговли, присоединяемый к Министерству Финансов, и Почтовый, которым поручено было заведовать, со званием Главноначальствующего над Почтовым Департаментом, Министру Духовных Дел и Народного Просвещения Князю А. Н. Голицыну.

После этого Министерство Внутренних Дел получило следующий состав: I) Канцелярия Министра, к коей была присоединена Общая Канцелярия Министра Полиции; II) Департамент Государственного Хозяйства и Публичных Зданий; при нем Строительный Комитет и Чертежная; III) Департамент Полиции Хозяйственной, или Хозяйственный Департамент; IV) Департамент Полиции Исполнительной; V) Департамент Медицинский; VI) Медицинский Совет; VII) Особенная Канцелярия Министра; VIII) Цензурный Комитет; IX) Совет Министра.

Таким образом, Граф Кочубей, вторично вступая в управление Министерством Внутренних Дел, нашел его с тем же почти кругом ведения, с каким оставил его за 12 лет перед тем. Попытки изменить состав этого Министерства привели к прочному, основанному на практике выводу, что размеры Министерства означены были в Манифесте 8 сентября 1802 г. в главных чертах правильно. И действительно, хотя Министерство и после 1819 г. неоднократно подвергалось частичным преобразованиям, однако в общем круг его ведения с тех пор изменился незначительно. Поэтому 1819 г. является знаменательной гранью в Истории Министерства Внутренних Дел: им завершается период, когда вырабатывались приемы и организация министерского управления.

_____________________________
________________________
__________________
_________


III.
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ МИНИСТЕРСТВА. 1802–1810.

Было много обстоятельств, затруднявших деятельность Министерства Внутренних Дел в первые годы его существования. Прежде всего, заботы об организации центральных установлений и о выработке новых приемов администрации поглощали значительную долю внимания Министра; затем, в руках Министра не было достаточных сведений о состоянии вверенных ему частей управления; наконец, местные административные органы не только оказались недостаточными для выполнения задуманных Министерством улучшений в разных областях народной и общественной жизни, но и прежние свои обязанности исполняли не вполне удовлетворительно. Кроме того, отражались на деятельности Министерства и общегосударственные дела: затруднительное состояние финансов, обострившееся в начале XIX века, и начавшиеся вскоре войны с Францией и другими державами.

Министерство принимало все возможные меры для устранения затруднений, воздействие на которые лежало в пределах его власти. Так, уже 19 сентября 1802 г. Граф Кочубей циркуляром потребовал, чтобы начальники губерний сообщили в Министерство данные для «полного и коренного познания о положении каждой губернии» в настоящее время, а затем продолжали постоянно уведомлять об изменениях в положении той или другой отрасли управления. Сюда входили сведения о движении народонаселения, о податях и повинностях, об урожаях, о продовольственных магазинах, о фабрично-заводских и промышленных предприятиях, о государственном хозяйстве, о публичных зданиях, о нарушении общественного спокойствия и т. п. Систематизация и статистическая обработка скоплявшихся таким путем в Министерстве сведений были возложены Графом Кочубеем на Общество Дворян, и Министр надеялся, что в результате у него получится твердая почва для своевременных и целесообразных мер по улучшению вверенных ему частей. Надежды Графа Кочубея не оправдались, отчасти потому, что Общество Дворян не было органом, достаточным для столь сложных и обширных статистических работ, отчасти же потому, что самые сведения, доставляемые из губерний, далеко не всегда были точны; особенно уклонялись от действительного положения вещей цифры, касавшиеся народного продовольствия.

Недостаточность местных полицейских и административных органов выяснилась также на первых шагах деятельности Министерства, и 24 октября 1803 г. было Высочайше утверждено новое положение о средствах к исправлению полиции в городах. До тех пор города, и большие и малые, управлялись одними городничими или комендантами без помощников, т. е. не было ни частных приставов, ни квартальных надзирателей; с другой стороны, коменданты как органы военного ведомства только отчасти подчинялись гражданским властям в губернии, и к ответственности их не могли привлечь ни Губернатор, ни Губернское Правление иначе как через Сенат или Министра. Новое положение предоставило Министру Внутренних Дел составлять особые штаты для каждого города, с назначением частей, кварталов, числа людей и окладов, а вместе с тем заменять комендантов полицеймейстерами. Опираясь на это положение, Министр Внутренних Дел стал постепенно представлять на Высочайшее утверждение новые штаты для городских полиций. Так, в 1803 г. были утверждены штаты для полиций в городах Астраханской, Тверской, Тульской, Минской и Рязанской губерний, в 1804 году – в С.-Петербурге, Одессе, 15 губернских и 10 уездных городах и учреждено градоначальство в Феодосии, в 1805 г. введены новые штаты в 7 губернских и 11 уездных городах, в 1806 г. – в Москве, Николаеве и Таганроге. Необходимо заметить, что содержание полиции производилось из городских сумм, а потому и расширение полицейских штатов находилось в зависимости не только от административных соображений, но и от состояния городского хозяйства, которое также подлежало ведению Министерства Внутренних Дел. Как будет показано в дальнейшем изложении, Министерство приняло эту последнюю отрасль управления в крайне запущенном виде и потому, прилагая все меры к ее упорядочению, невольно должно было в некоторых случаях отказаться от лучшего устройства полиции, чтобы не обременять городов непосильными для них расходами. Это обстоятельство тормозило упорядочение полицейской части в городах.

Были преобразовательные попытки и в устройстве земской полиции. Так, в 1806 г. сделан был первый опыт соединения земской и городской полиции в Московском уезде, но этот порядок, получивший впоследствии такое широкое развитие, пока не нашел подражания нигде. Более широкую сферу применения имел закон 1805 г., по которому избрание исправников в коренных великорусских губерниях оставлено было в руках дворян, а в остальных (21) избрание передано местным губернских начальствам, а утверждение кандидатов – Сенату. Этим узаконением начался ряд мер, которые постепенно заменяли выборную земскую полицию назначаемой от правительства.

Потребовалось усиление штатов и в Губернских Правлениях: в 1803–1805 г.г. были введены новые штаты в некоторых частях Сибири и в Грузии, в 1806 г. – в Херсонской, Екатеринославской и Таврической губерниях; в 1807 г. – в Кавказской и Астраханской. Открывались и новые Губернские и Областные Правления: в 1804 г. из Астраханской губернии была выделена Кавказская, а из Тобольской –Томская; в 1808–1809 г.г. организовано управление в Белостокской области, вновь присоединенной к России. Служа главным органом Министерской деятельности, губернские учреждения, естественно, привлекали особое внимание Министерства, которое стремилось искоренить в них злоупотребления, а также медленность и запутанность в делопроизводстве. Указанные частичные расширения штатов мало помогали делу; не дали особенно заметных результатов и сенаторские ревизии, произведенные в 1809 г. Селифонтовым в Сибири и в 1809 г. Донауровым в Казанской губернии и Карнеевым – в Могилевской. Таким образом, упорядочение губернского управления сразу же обозначилось как одна из основных задач Министерства, но разрешение ее было по необходимости предоставлено будущему: немедленным реформам препятствовал, с одной стороны, недостаток средств для повсеместного и значительного расширения губернских установлений, а с другой стороны, самая польза расширения оставалась спорною, за отсутствием достаточного материала, который позволял бы с полною ясностью указать на истинные причины зла и верные средства к его устранению.

При недостатке сведений и несовершенстве орудий Министерство часто бывало принуждено действовать, так сказать, ощупью и принимать частичные меры там, где существо дела требовало бы коренного преобразования целой отрасли управления.

Так, продовольственное дело стояло в начале XIX века совершенно неудовлетворительно. Хотя в то время Россия была страной почти исключительно земледельческой, но первобытные приемы хозяйства вели к тому, что неурожаи и сопряженные с ними голодовки стали у нас явлением хроническим. Правда, в громадном большинстве случаев недород захватывал только некоторые части государства, в других же, наоборот, оказывался хороший урожай, но отсутствие сколько-нибудь удобных путей сообщения и неумение вовремя принять соответственные меры ставили неурожайные местности в бедственное положение. Поэтому уже Петр Великий предполагал устроить повсеместно продовольственные магазины, в которых путем ежегодного необременительного сбора с населения скоплялись бы хлебные запасы на случай неурожая. Но при преемниках Петра Великого эта мысль была забыта, и только во второй половине XVIII века последовал ряд правительственных распоряжений об устройстве продовольственных запасов для крестьян, как помещичьих, так и государственных. К началу XIX века была уже целая сеть таких магазинов, и Губернаторы доносили Министерству, что хлебные запасы ежегодно пополняются. Однако правильного надзора за этим делом не существовало, и в действительности запасные магазины находились в самом жалком состоянии: много хлеба числилось в недоимках, в раздаче и возврате ссуд был великий беспорядок, счетов во многих магазинах вовсе не было, помещики по произволу располагали хлебом, вносимым в магазины их поместий, крестьяне, сделав свой взнос, скоро брали его назад. Понятно, что при таких условиях продовольственные магазины не достигали цели, имевшейся в виду при учреждении их.

Между тем за первые 8 лет министерского управления только один 1804 г. может быть назван вполне урожайным, в остальные же годы урожай далеко не везде обеспечивал жителей, а в 1808 году неурожай достиг размеров общегосударственного бедствия. В борьбе с голодом Министерство обнаружило замечательную энергию, употребляя все возможные меры для обеспечения населения: выдавались ссуды из запасных магазинов, а также ссуды и пособия деньгами и хлебом от правительства, организовался подвоз хлеба в неурожайные местности из урожайных, воспрещались или ограничивались винокурение и вывоз хлеба за границу и т. п. Не щадя ни трудов, ни издержек для поддержания населения, Министерство более или менее успевало ослабить, а иногда даже и предотвратить голод, но принимаемые им меры были, конечно, только паллиативами. Радикальное же лечение зла – правильная постановка продовольственного дела – стало предметом усилий Министерства только позже, когда после Отечественной войны оно получило возможность выяснить вопрос о действительном положении запасных магазинов.

Снабжение населения солью, находившееся тогда всецело в руках правительства, также отнесено было к ведомству Министерства Внутренних Дел, которое в силу этого должно было заняться и добыванием соли и развозкою ее по губерниям. В течение нескольких лет ознакомившись на практике с постановкою соляного дела, Министр Внутренних Дел пришел к заключению, что «затруднения по части сей беспрестанно возрождаются, убытки казны беспрестанно возрастают, все приемлемые меры, относясь только к частным мероприятиям, не обеспечивают прочным образом движения соляных дел, и его не иначе достигнуть можно, как при общем преобразовании соляной части, в самом корне своем скрывающей начало важных неудобств». Поэтому, хотя при помощи чрезвычайных мер Министерство и раньше не допускало населения до недостатка в соли, однако в 1807 г. оно приступило к коренной реорганизации всего дела, которой, впрочем, закончить не успело, так как в 1810 г. соляная часть была передана в Министерство Финансов.

Обеспечение столиц мясом также лежало на попечении Министра Внутренних Дел, и для упорядочения этой части издано было в 1804 г. положение о прогоне скота в столицы.

Борьба с последствиями неурожаев ставила Министерство Внутренних Дел лицом к лицу с главнейшей причиной их – с низким уровнем земледельческой культуры в России. Однако необходимость правительственной инициативы в деле его поднятия не представлялась в то время сознанию с той настоятельностью, как в позднейшую эпоху. В самом Манифесте 1802 г. о земледелии совсем не упомянуто, а Министру Внутренних Дел, к ведению которого отнесены все вообще промыслы, не дано никаких особых средств для проведения в земледельческий класс более здравых агрономических приемов. Некоторое, и притом косвенное содействие земледелию Министерство могло на первых порах оказывать, раздавая казенные земли и переселяя казенных крестьян из малоземельных губерний в многоземельные, но, во-первых, как раздача земель, так и переселение крестьян были незначительны, а во-вторых, оба эти дела уже в 1810 году были переданы в ведение Министерства Финансов.

Б;льшим вниманием и общества, и Министерства пользовалась сельскохозяйственная промышленность. Министерство всеми зависевшими от него способами поощряло разведение тонкорунных овец, виноградников, марены, шелковицы и др. технических растений, разработку торфа и т. и. Но все эти отрасли промышленности были у нас еще внове, предприниматели не успели освоиться с особенностями нашей почвы и климата, а потому большинство предприятий после нескольких неудачных лет либо совсем прекращались, либо приходили в полный упадок. Более удовлетворительных результатов достигли только овцеводство и отчасти виноделие. Поощрялись и ранее существовавшие промыслы, как рыболовство и пчеловодство, попечение о коих возлагалось также на Министра Внутренних Дел.

Начало фабрично-заводской промышленности в России было положено Петром Великим, который весьма заботился об ее развитии. Однако прививалась она у нас медленно, и в 1803 г. в ведении Министерства Внутренних Дел состояло 2390 различных фабрик и заводов; к 1808 году эта цифра возросла до 2498. Особенное внимание обращало Министерство на суконные фабрики, так как на него были возложены заботы о снабжении армии сукнами. В обычное время количество сукон, вырабатываемых русскими фабрикантами, было достаточно для армии, но когда начались войны с Наполеоном, и численность армии значительно возросла, наступили чрезвычайные затруднения. Так, в 1807 г. требовалось 758 743 аршина, а фабрики могли доставить только 267 000 аршин. При таких условиях Министерство Внутренних Дел прибегло к системе широких поощрений суконного производства, и в 1808 г. было издано особое положение, которое разрешало выдавать суконным фабрикантам денежные ссуды, отводить казенные земли, доставлять машины и работников, наконец, дозволяло покупать крестьян купцам и лицам других сословий, желавшим вновь открыть фабрики. Когда Россия, заключив мир с Наполеоном, примкнула к континентальной системе, то поощрения отечественной промышленности еще усилились, и в результате она начала развиваться с изумительною быстротою.

Устройство городского хозяйства также было возложено на непосредственное попечение Министра Внутренних Дел. Правда, Городовое Положение 1785 г. вносило в городскую жизнь элементы самоуправления, но узаконениями последних лет XVIII века действие этого положения сначала было значительно ослаблено, а затем и совсем прекращено. В 1801 г. Высочайше повелено было опять «признавать Положение сие одним из главных, непреложных и неприкосновенных государственных постановлений»; вместе с тем, отменено «все то, что противно оному и несообразно силе его допущено или установлено было». Но осязательных практических результатов это повеление не дало и не могло дать: с одной стороны, самое Положение 1785 г. не было окончательно организованным законом, а скорее представляло изложение тех принципов, на которых правительство намеревалось построить городское управление, и пока эти отвлеченные принципы не были перевоплощены в конкретные формы, самое Положение не могло получить практического применения; с другой стороны, значительные перемены в общем строе государственного управления, происшедшие в царствование Императора Павла I и особенно в первые годы царствования Императора Александра I, требовали изменений и дополнений в самом Городовом Положении. До тех же пор, пока Положение не получило соответственного развития, попечение о городских нуждах ложилось всецело на органы правительственные, или, точнее, на Министерство Внутренних Дел. Приняв в свое заведывание городское хозяйство, Министерство столкнулось с неодолимыми препятствиями, которые долгое время парализовали все усилия. Действительно, городская жизнь находилась тогда в зачаточном состоянии; элементы, составлявшие городское общество, стояли на самом низком уровне культуры и не были способны к разумному ведению городского хозяйства. Городские доходы были незначительны, а застой в торговле от войн, эпидемий, неурожаев и других общественных бедствий еще более уменьшал городские средства. Между тем на города ложились тяжелым бременем военные повинности, плохо регламентированные, на них возлагались различные сооружения, расходы на содержание полиции и т. п. При наличности таких условий доходы городов постоянно оказывались недостаточными для покрытия расходов, думы не находили средств для покрытия дефицитов, и Министерству приходилось самому заботиться о всех мелочах городского хозяйства.

Запутанность в этой отрасли управления требовала решительных мероприятий, которые бы коренным образом изменили всю систему городского хозяйства, а между тем в распоряжении Министерства не было достаточных сведений о состоянии городского населения, его промыслах, нуждах и потребностях. Поэтому Министерство на первых порах ограничилось учреждением в разных городах комитетов для уравнения городских расходов с доходами. Комитеты эти, не входя в заботы о поднятии городского благосостояния, стремились только к тому, чтобы возложенные на город расходы по содержанию полиции, по воинскому постою и по другим общественным нуждам, покрывались доходами, и чтобы городские сборы распределялись между жителями равномерно. Но расходы по указанным предметам постоянно и значительно возрастали, эксплуатация оброчных статей производилась неумело и давала мало дохода, а потому приходилось усиливать обложение жителей, что, несомненно, подрывало их благосостояние и вело к возрастанию недоимок. Поэтому заботы комитетов далеко не всегда увенчивались успехом, и состояние городского хозяйства приходило все в большее расстройство.

В не менее запутанном состоянии приняло Министерство Внутренних Дел и земские повинности. Необходимость упорядочения их сознавалась еще до учреждения Министерства, и 29 июня 1802 г. образован был при Сенате Комитет из Сенаторов для собрания материалов и выработки мер к уравнительному распределению земских повинностей по губерниям. Независимо от работ этого Комитета, закрытого лишь в 1820 г., Министерство приступило к собранию сведений, но получало из губерний материалы «несовершенные и неполные». Между тем настоятельная необходимость требовала хотя какого-нибудь руководства по этой части, и в 1805 г. Министерство издало положение о земских повинностях, но, сознавая его недостаточность, дало ему значение меры лишь предварительной. Это положение касалось повинностей преимущественно денежных; между тем большая часть повинностей отправлялась тогда натурою (дорожная, почтовая, постойная, подводная и т. п.). Замечательно, что уже в 1805 г. правительство находило необходимым допустить участие представителей от местного населения в разрешении земских хозяйственных вопросов: в силу положения 1805 г. сметы и раскладки местных земских повинностей должны были составляться с участием представителей дворянского и городского сословий.

Из дел сословных наибольшее внимание было сосредоточено в первые годы царствования Императора Александра I на вопросе об улучшении быта помещичьих крестьян. Сам Император видел в крепостном праве великое зло, того же взгляда держались почти все просвещенные помощники Государя, но среди них большинство считало это зло политическою необходимостью как средство дисциплины и порядка. Резкое изменение существующих отношений между помещиками и крестьянами грозило, по мнению многих, великими государственными потрясениями, и потому следовало приступать к освобождению крестьян с большою осторожностью и постепенностью. Масса же дворянского сословия почти поголовно видела в освобождении крестьян нарушение принципа собственности. Граф Кочубей принадлежал к тем немногим лицам, которые полагали, что «лучше решить этот вопрос одним разом», как выразился он на одном из заседаний неофициального комитета. Еще горячее высказывался по этому поводу Граф Строганов. Но осторожное мнение взяло верх, и Государь решил ослаблять крепостное право рядом постепенных мероприятий, понемногу приучая общественное сознание к неизбежности окончательной реформы. Первой такой мерой был указ 12 Декабря 1801 г., разрешавший приобретать земли в собственность не одним дворянам, как было ранее, но всем лицам свободных сословий. Этот указ в корень уничтожил взгляд на землевладение как на исключительно дворянскую привилегию и тем подготовил известный указ 20 Февраля 1803 г. об учреждении класса свободных хлебопашцев. Проведение обоих этих указов в жизнь было возложено на Министерство Внутренних Дел, но результаты их, как известно, были весьма незначительны. Насколько считалось опасным питать в обществе мысль о близком освобождении крестьян, видно из циркуляра, разосланного Графом Кочубеем Губернаторам 27 февраля 1803 г., в пояснение указа о вольных хлебопашцах. Тут говорится, что правительство вовсе не имело намерения освобождать крестьян из помещичьей зависимости, а предполагало доставить помещикам возможность отдавать свои земли внаем или обращать в продажу за выгоднейшие цены, и не в одни чужие руки, а и собственным их крестьянам, если господин найдет в том свою выгоду и пожелает доставить им прочную пользу. Гораздо решительнее были попытки ослабления крепостного права в Остзейском крае: в 1803 г. изданы постановления для помещичьих крестьян этого края, определявшие их повинности к помещикам и, таким образом, сокращавшие помещичий произвол. Результатом этих постановлений было полное уничтожение крепостного права в трех губерниях, как будет изложено в своем месте.

К сословным же делам относятся меры, касавшиеся устройства евреев и колонистов.

Основанием для устройства евреев послужило изданное в 1804 г. положение, которым они выделялись как бы в особое сословие, организованное в особые административные общины (кагалы); затем, евреям запрещалось оставаться в христианских селениях и деревнях после 1808 г.: к этому сроку все они должны были либо выселиться в города, либо образовать собственные земледельческие колонии на землях, отводимых им в Новороссийском крае, причем таким колонистам давались пособия и различные льготы. Цель нового положения заключалась, конечно, в том, чтобы, с одной стороны, освободить сельское население южных и западных губерний от близкого соседства евреев, а с другой стороны – дать самим евреям возможность устроиться сообразно их обычаям и открыть им новые источники пропитания. Но на практике выселение евреев из деревень оказалось сопряженным с такими неудобствами, что было отсрочено сначала до 1810 г., а потом «впредь до дальнейшего повеления»; земледельческие колонии также совершенно не удались, по неспособности евреев к хлебопашеству, и поощрения этим колониям были оставлены; таким образом, вопрос об устройстве евреев не был решен.

Вызов немцев-колонистов в XVIII веке имел целью не только заселение пустопорожних земель, но и ознакомление русских крестьян на практике с более совершенными способами хозяйства. Однако колонисты не оправдали возложенных на них надежд, и Граф Кочубей в 1804 г. докладывал Государю, что из колонистов вышло много дурных хозяев, не приносящих государству никакой пользы, а потому необходимо ограничить число выходцев и принимать в Россию только действительно образцовых хозяев. Доклад Графа Кочубея был утвержден, и изданное затем новое положение значительно ограничило прилив колонистов, а в 1810 г. была прекращена выдача ссуд и пособий на первоначальное их обзаведение.

Устройство медицинской части было сопряжено с величайшими затруднениями. Антисанитарная обстановка, в которой жило громадное большинство населения, вызывала массу недугов и создавала благоприятные условия для распространения различных повальных болезней. Между тем врачей и больниц было мало, средств для быстрого увеличения числа тех и других в распоряжении правительства не оказывалось, да кроме того, еще приходилось считаться с предубеждением масс против врачей и научной медицины. При таких условиях не могло быть, конечно, и речи о сколько-нибудь удовлетворительной организации медицинской помощи на всем пространстве Империи; но и с теми скудными средствами, которые были в распоряжении Министерства, оно действовало с неослабною энергиею и достигало известных результатов. Для усиления медицинского персонала Министерство заботилось о развитии подведомственных ему медицинских учебных заведений, содержало многих воспитанников на казенный счет, выписывало врачей из-за границы, ходатайствовало о служебных преимуществах для медиков и т. п. Но несмотря на все эти меры недостаток врачей был так велик, что в 1803, 1807 и 1808 г.г. приходилось выпускать в армию и во флот воспитанников Медицинской Академии, не успевших пройти полный курс. Недостаток врачебной помощи сильно ощущался повсеместно; поэтому заболевания очень часто, особенно в деревнях, принимали повальный характер. В таких случаях Министерство стремилось внушить местным жителям меры предосторожности и командировало на места развития болезней опытных врачей. Особенно энергично велась борьба с заносными заразными болезнями, которые появлялись на окраинах почти ежегодно, но распространению их почти всегда полагался быстро предел. Так, в 1804 г. чума, появившаяся в Кавказской губернии, была скоро подавлена карантинными мерами. В 1806 г. она опять возникла в Кавказской и Астраханской губерниях, и, хотя в 1807 г. была остановлена, но в 1808 г. возобновилась, вторглась в Саратовскую губернию и угрожала всей России. Однако энергичные усилия Товарища Министра Внутренних Дел, О. П. Козодавлева, не пустили заразы дальше. В последующие три года чума снова показывалась на Кавказе, но карантинные меры прекращали ее на самом месте появления. Убедившись на практике в пользе карантинов, Министерство прилагало все старания к упорядочению карантинного дела, издавало правила по этой части и организовало устройство новых карантинов. Против другого бича населения – оспы, уносившей ежегодно массу жертв, – Министерство боролось, распространяя в народе оспопрививание (вариоляцию); но эта мера на первых же порах встретила противодействие со стороны народных масс и полное равнодушие со стороны более образованных классов общества. Благодаря настойчивости Графа Кочубея оспопрививание, однако, распространялось, но, как увидим ниже, успех этого дела был недолговременным.

Еще менее средств имело Министерство Внутренних Дел для борьбы со скотскими падежами, которые причиняли большие убытки скотоводству, так как чума и сибирская язва повторялись почти ежегодно. В начале XIX века ветеринарной части в России почти не существовало, и Министерству приходилось полагать первое основание этому делу, т. е. создать ветеринарный персонал. В 1803 г. были посланы за границу несколько медиков для обучения ветеринарному искусству, а в 1807 г. было открыто в С.-Петербурге первое скотоврачебное училище. Но так как Министерству не хватало средств на другие, более существенные надобности, то ветеринарная часть развивалась крайне медленно и долго еще оставалась в совершенно недостаточном положении.

Большую помощь Министерству в заботах о народном здравии оказывали Приказы Общественного Призрения, на иждивении коих находилось немалое количество больниц, богаделен, домов для умалишенных и т. п. На обороты Приказов при учреждении их было отпущено по 15 000 руб. на каждую губернию, для усиления же средств указаны разные источники: добровольные пожертвования, разные пенные и штрафные деньги, пособия от городов, хозяйственные доходы. Главным источником, умножившим средства Приказов, были разрешенные им кредитные операции: принятие на хранение денежных вкладов и производство ссуд под залоги. Умело пуская в обороты свои капиталы и привлекая частные пожертвования, Приказы к 1803 г. составили капитал свыше 5 000 000 руб., а считая и деньги, вверенные им, имели в обороте около 9 миллионов руб. Ценя полезную деятельность Приказов, Министерство всеми мерами способствовало их процветанию, постоянно разрешая им новые виды финансовых операций. Благодаря таким мерам, Приказы к второй половине 1810 г. имели собственный капитал свыше 6 миллионов руб., а всего производили оборотов на 18 миллионов с лишком. Параллельно с расширением средств шло увеличение числа больниц, богаделен, приютов и других подобных учреждений, содержимых Приказами.

Когда строительная часть поступила в заведывание Министерства, казенные здания в губерниях находились в печальном состоянии: присутственные места обветшали; остроги обвалились и местами грозили даже полным падением, отчего участились побеги арестантов; карантинные строения существовали только по имени и т. п. Исправить все результаты долголетнего небрежения было нелегко; требовались большие затраты в течение многих годов. Граф Кочубей немедленно занялся приведением строительной части в порядок. Уже в 1803 г. он издал необходимые строительные правила и в 31 губернии открыл строительные работы. Возведение новых и починка ветхих зданий продолжалась с неослабной энергией до 1808 г., когда войны с Персией, Турцией и Швецией, а также финансовые затруднения потребовали крайней экономии и значительно замедлили строительную деятельность Министерства.

Большого внимания и чрезвычайных усилий требовало от Министерства Внутренних Дел содействие военному ведомству. Меры по этой части распадались на две категории: обыкновенные и чрезвычайные, вызываемые потребностями военного времени. К первым мерам относились отвод войскам квартир, снабжение их сукнами и аптекарскими материалами, лечение воинских чинов в больницах гражданского ведомства, содействие при покупке провианта и фуража, наряд подвод и т. п. К мерам второй категории принадлежали рекрутские наборы, распоряжения при передвижениях войск и при образовании и расформировании ополчений, устройство походных аптек и временных госпиталей, наряд погонщиков, покупка лошадей и т. и. Это громадное и сложное дело постоянно отвлекало силы и внимание Министерства от прямых его задач, а иногда удовлетворение нужд военных шло прямо вразрез с начинаниями Министерства в других частях управления. Так, быстрый рост военных повинностей в значительной мере парализовал мероприятия Министерства по упорядочению городского и земского хозяйств; усиленный спрос на медицинский персонал для армии отвлекал врачей от помощи мирному населению; иногда, как в 1810 г., приходилось снабжать войска хлебом из продовольственных магазинов, и без того скудных; необходимо принять во внимание и чрезвычайные военные расходы, заставлявшие Министерство быть до крайности бережливым в своем бюджете. Конечно, война есть общественное бедствие, требующее жертв от всех слоев населения, и Министерство не могло их не приносить, но эти жертвы необходимо принять в расчет при оценке деятельности Министерства Внутренних Дел.

Содействие военному ведомству, обременительное само по себе, в начале XIX века было тем труднее, что не существовало постановлений, которые бы с полной точностью определяли народные повинности по этой части, порядок их исполнения, пределы требований военных начальников и самые обязанности Министерства и его ведомства. Такая неопределенность вела к частым злоупотреблениям, вызывала постоянные пререкания, вносила в дело значительную запутанность, и в Министерство поступала масса жалоб на действительные или мнимые несправедливости. Особенно много хлопот было с рекрутскими наборами, которые следовали один за другим в 1805, 1806 (два), 1807, 1809 и 1810 г.г. Сталкиваясь на каждом шагу с затруднениями, Министерство старалось устранить их целым рядом правил и наставлений, но так как эти распоряжения имели в виду отдельные случаи, а для создания систематического положения не было времени, то между различными предписаниями оказывались противоречия. Таким образом, Министерство удовлетворяло военным потребностям минуты, но вопрос об урегулировании воинских повинностей требовал и коренного пересмотра, который приходилось отложить до более спокойного времени.

Необходимо еще упомянуть, что Министерство Внутренних Дел подало первый пример небывалому у нас делу, создав официальный периодический орган. Именно, с 1804 г. стал выходить в свет «С.-Петербургский Журнал», в котором помещались всеподданнейшие отчеты Министра Внутренних Дел, важнейшие правительственные акты и статьи ученого содержания по предметам, относящимся к кругу ведения Министерства. Хотя этот журнал официально не был собственностью Министерства и даже печатался в частной, а не в Министерской типографии, но содержание его не оставляет никакого сомнения в официальном его характере. Всеподданнейшие отчеты писал Сперанский, «и писал, – по словам биографа его, Барона Корфа, – так, как никто до него. Отчеты Министра Государю стали впервые печататься в общее сведение и, восхитив всех в то время чем-то новым и небывалым в нашей администрации, еще и теперь могут по методе их составления назваться образцовыми». Вообще же в «С.-Петербургском Журнале», как выражается Барон Корф, «старинный наш приказный язык видимо стал облекаться в новые формы».

Когда Граф Кочубей, который, очевидно, был душою «С.-Петербургского Журнала», оставил Министерство, журнал этот стал клониться к упадку и в сентябре 1809 года совершенно прекратился. Но уже 3 ноября того же года вышел первый номер «Северной Почты, или Новой С.-Петербургской Газеты», которая была объявлена официальным органом Министерства, и непосредственное руководство которой принадлежало самому Министру, О. П. Козодавлеву.

Предложенный краткий обзор деятельности Министерства Внутренних Дел за первые 8 лет его существования приводит к важным заключениям. Прежде всего запущенность почти всех отраслей управления, подчиненных Министру Внутренних Дел, показывает, насколько своевременна была реформа 1802 г. Только благодаря ей явилась для правительства возможность раскрыть старое нестроение; она же создавала орган, на прямой обязанности которого лежало посильное врачевание старых зол и отвращение новых; она давала в руки Министра для достижения этой цели все средства, какие только были в распоряжении правительства и государства. С другой стороны, изложенные факты наглядно показывают, какие разнообразные и глубоко жизненные задачи преследовала деятельность Министерства, какие насущные интересы всех сословий имела она в виду. Но служение коренным задачам государства ставило Министра Внутренних Дел лицом к лицу с теми стихийными силами, которые управляют жизнью народов и развиваются по своим особым законам. Правительственная деятельность только в известной мере может содействовать этому развитию, а между тем рост общественного благоустройства находится в прямой зависимости от роста духовных и материальных сил нации. Недостатки в разных частях общественной жизни, на которые указывал первый Министр Внутренних Дел, обусловливались в значительной мере бедностью и малой культурностью русского народа. С этими тормозами общественного развития приходилось считаться и Министерству Внутренних Дел, а потому неудивительно, что оно было не в силах искоренить все замеченные им нестроения. Уже одна постановка новых задач для правительственной деятельности составляла немалую заслугу нового учреждения. Как показано выше, оно этим не ограничилось, но с неуклонной энергией изыскивало способы для улучшения вверенных ему частей и делало все, что было в его средствах.

«Во всяком случае, говорит Барон Корф, Министерство Внутренних Дел в эту эпоху далеко опередило другие и стало на первую степень во вновь образованной машине государственной администрации... В его действиях обнаруживалась везде жизнь, господствовало одушевление, была инициатива».

_____________________________
________________________
__________________
_________

IV.
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ МИНИСТЕРСТВА ВНУТРЕННИХ ДЕЛ. 1810–1819.

После выделения Министерства Полиции круг ведения Министра Внутренних Дел ограничился заботами о промыслах и торговле, строительною частью, почтовою и некоторыми делами о крестьянах и колонистах. Особым вниманием Министра О. П. Козодавлева пользовалось развитие промышленности, и, продолжая поощрительную систему, принятую по отношению к фабрикантам и заводчикам еще ранее, он успел достичь в этой области значительных результатов.

Так, поставка сукна для армии, сопровождавшаяся раньше великими затруднениями, теперь не требовала уже никаких чрезвычайных мер даже в 1812 г., когда исключительное увеличение наших военных сил могло бы, казалось, вызвать задержку в заготовке обмундировочного материала.  Не возникало затруднений и в последующие годы, хотя неприятельское вторжение, сопровождавшееся опустошением страны, захватило самые промышленные губернии. Причина такого благоприятного поворота заключалась, кроме поощрительных мер, также в значительном сокращении привоза иностранных товаров, обусловленном континентальной системой, и в соответственном усилении на внутренних рынках спроса на товары русские. Так, в 1811 г. на Макарьевской ярмарке объявленная стоимость привезенного товара простиралась свыше 53 000 000 руб., и из этой цифры на долю русских продуктов приходилось 42 миллиона рублей. Поэтому вполне приняты слова «Северной Почты» 1810 г.: «Представить себе невозможно того сильного стремления, с каким всякий из них (т. е. суконных фабрикантов) старается воспользоваться ободрениями правительства и настоящим торговым положением».

«Ободрения правительства» заключались, кроме щедрой выдачи от казны ссуд фабрикантам, еще в таких мерах, как установление звания мануфактур-советника в 1810 г., образование специального мануфактурного капитала в 1811 г., раздача медалей и даже орденов за развитие и усовершенствование производства и т. п. Затем само правительство старалось усилить потребление продуктов русского производства. С этой цельо поощрялось открытие мануфактурных магазинов, торгующих исключительно русскими товарами, а в 1811 г. состоялось два узаконения, предписывавшие не употреблять в присутственных местах другого сургуча и другой бумаги, кроме приготовляемых в России. В то же время Министерство стремилось поднять качество самых изделий, посылая на фабрики опытных людей для обозрения мануфактур и сообщения мануфактуристам полезных советов. Особенно замечательна была поездка по России Сенатора Аршеневского в 1811–1812 г.г. Собранные им сведения и образцы товаров заинтересовали Государя Императора, и тем самым деятельность Министерства Внутренних Дел получила новую опору.

Благоприятное торговое положение отразилось на всех видах мануфактурной промышленности. «Северная Почта», говоря в 1811 г. о быстром росте Московских мануфактур, прибавляет: «торговцы здешние не стыдятся уже своих товаров и охотно объявляют всем, что их товары суть изделия русские». В 1812 г. в той же  газете читаем: «мы можем с достоверностью сообщить, что ныне вывозят от нас в чужие края немалое количество мануфактурных изделий, как то: оконных стекол, зеркал, стаканов, рюмок и другой стеклянной посуды, также шляп и выделанных юфт для сапогов и башмаков; по ведомостям здешней (С.-Петербургской) таможни значится, что в течение минувшего лета вывезено отсюда шляп счетом 18 042, оконных стекол 236 120, зеркал 4 359, стаканов 20 050 дюжин, рюмок 2 019 дюжин». Эти факты говорят сами за себя и пояснений не требуют.

Война 1812 г. нанесла нашей юной промышленности тяжелый удар; однако плоды мудрой политики О.П. Козодавлева не замедлили сказаться в критический момент. Внимание и поддержка высшего правительства привели к тому, что промышленность не только поднимала материальное благосостояние фабрикантов, но и стала для лиц непривилегированных сословий способом выдвинуться на почетное место. Изменился в лучшую сторону и взгляд общества на лиц, занимающихся фабричною промышленностью. Наконец, жертвы, принесенные купечеством в 1812 г. во имя спасения отечества, еще более способствовали к подъему уважения к этому сословию, доказав, что оно в материальном и нравственном отношении занимает далеко не последнее место среди прочих сословий. Все эти обстоятельства, несомненно, способствовали подъему самосознания среди купечества, и правы исследователи, указывающие на 1812 г. как на важную эпоху в развитии нашего среднего сословия. Существенная роль в этой эволюции выпала на долю Министерства Внутренних Дел.

Не без содействия Министерства фабрики и заводы, уничтоженные неприятелем, стали возрождаться с поразительною быстротою; уцелевшие предприятия постоянно расширялись, кроме того, каждогодно возникали новые. Продолжая свои работы, Министерство командировало специалистов за границу для ознакомления с техническими усовершенствованиями в Европе, постоянно печатало и в «Северной почте», и отдельными брошюрами наставления о лучших промышленных приемах, распространяло эти наставления среди фабрикантов, продолжало и командировки сведущих людей в фабричные районы. Сам Министр лично обозревал некоторые мануфактуры и заводские предприятия. Рост русских фабрик и заводов в первое десятилетие XIX века шел с небывалой дотоле быстротой. К сожалению, нет возможности восстановить точные цифры, так как сведения, получаемые по этой части Министерством из губерний, были, по собственному его заявлению, неполны и отрывочны; по этим данным, с 1803 по 1813 г. прибавилось почти 800 новых фабрик и заводов, в действительности же цифра эта должна быть значительно увеличена. Способы производства также совершенствовались, и в 1819 г. стали появляться даже паровые машины.

Развивались и различные виды сельскохозяйственной промышленности, особенно виноделие на Кавказе и в Крыму и свеклосахарное производство в южных губерниях. Овцеводство же сделало такие успехи, что большое количество русской шерсти пошло за границу и охотно приобреталось там фабрикантами. Когда в 1818 г. Великий Князь Михаил Павлович был в Англии, ему представлялся в Лидсе «первейший суконный фабрикант» Готт и, между прочим, доложил Его Высочеству, что «предпочитает шерсть, из Одессы привозимую, не только самой лучшей Гишпанской[14], но и Саксонской, которая до тех пор считалась самою лучшею для выделки тонкого сукна».
- - - - - - - - - - - -
[14] То есть испанской.


Для улучшения пород крупного рогатого скота на севере Министерство в 1818 и 1819 гг. выписывало из Англии и Голландии племенной скот и раздавало его в Холмогорском уезде Архангельской губернии, где еще Петр Великий поощрял скотоводство с большим успехом, но с тех пор в течение столетия скот вновь измельчал, и только благодаря упомянутой мере Холмогорская порода снова стала пользоваться заслуженной славою. По части хлебопашества замечательны меры, коими распространено оно было среди Сибирских инородцев, особенно среди бурят.

Заслуживают также внимания старания Министерства распространить в народе картофельные насаждения. Развитию сельскохозяйственного дела Министерство содейство вало, кроме общих поощрительных мер, еще и изданием и распространением среди сельских хозяев специальных книг и брошюр.

В теснейшей связи с ростом промышленности и среднего сословия находится и развитие торговли, которая с 1810 г. была поручена попечениям Министерства Внутренних Дел. Значительно содействовал оживлению торговли и Манифест 11 февраля 1812 г., предоставивший право торговли всем свободным и несвободным сословиям, т. е. и мещанам, и крестьянам, государственным и помещичьим. Министерство зорко следило за развитием торговли, и заслуги в этой области не оставались без поощрения и почетных наград. В результате ярмарки значительно оживились, привоз товаров на них из года в год заметно возрастал. Особенно увеличились обороты Макарьевской ярмарки, которая в 1817 г. была переведена в Нижний  Новгород после пожара, истребившего в 1816 г. Гостиный двор в Макарьеве. Купцы сначала протестовали против перенесения ярмарки с насиженного места, но опыт первого же года показал полную несостоятельность их возражений: ярмарка 1817 г, помещенная в Нижнем Новгороде во временных балаганах, превзошла Макарьевскую и многолюдством, и количеством товаров. Параллельно с внутренней торговлей развился и вывоз русских продуктов, усердно поощряемый Министерством. Некоторые данные о вывозе в Западную Европу приведены были выше. Гораздо значительнее был вывоз в азиатские страны. Русские караваны постепенно проникали в Кокан, киргизские степи, Кульджу, Бухарию, Ташкент, к персидским берегам, в Хиву, к обитавшим на крайнем Востоке чукчам, тогда еще не признававшим русской власти. Со своей стороны, среднеазиатские и киргизские купцы стали присылать свои караваны в Россию, а в 1817 г. появились и на Нижегородской ярмарке.

В 1819 г. торгово-промышленная часть перешла в ведение Министерства Финансов, так что на попечении Министерства Внутренних Дел она оставалась очень недолго. Однако заботы о ней характеризуют целое десятилетие в жизни Министерства Внутренних Деи, и факты показывают, что это десятилетие было важной эпохой в развитии наших промыслов и торговли, которые переходили к другому ведомству в состоянии блестящем по сравнению с XVIII веком. Главная заслуга в этом деле принадлежит, несомненно, О. П. Козодавлсву.

Строительная деятельность Министерства Внутренних Дел была весьма стеснена крайним расстройством наших финансов, которое было вызвано обесценением ассигнаций в связи с чрезвычайными военными издержками. При вступлении на престол Императора Александра Павловича ассигнационный рубль стоил на серебро 62 ; коп., но вскоре пришлось сделать ряд новых больших выпусков ассигнаций, и цена их упала в 1809 г. до 43 ; коп., а в 1810 г.–даже до 25 2/5 коп. Такое падение курса вызвало величайшие опасения и побудило Императора к решительным мерам. Особый манифест объявил ассигнации действительным государственным долгом, обеспеченным всеми богатствами Империи, и обещал дальнейший выпуск ассигнаций прекратить. Затем приступлено было к уменьшению этого долга: открыт срочный заем в 100 миллионов рублей, а кроме того, новым манифестом постановлено: «для составления особого капитала погашения долгов из государственных имуществ, кои всегда служили ассигнациям залогом, отделяется известная часть для продажи в частную собственность». Однако в 1817 г. продажа казенных имений была прекращена, так как уплата за проданные имения производилась неисправно несмотря на весьма выгодные для покупателей условия. Во всяком случае, действительность мер 1810 г. была совершенно парализована огромными выпусками новых ассигнаций, вследствие военных обстоятельств 1812 и следующих годов. В 1818 г. количество бумажных денег возросло до 836 миллионов (в 1796 г. их было 212 миллионов, а в 1810 г. – 577 миллионов), и курс на ассигнации упал в 1814 и 1815 г.г. до 20 коп. Понятно, что при таких обстоятельствах все внимание правительства было устремлено на уменьшение количества ассигнаций: с 1817 г. начинается ряд больших займов, заключенных на обременительных условиях и предназначенных для выкупа бумажных денег. Вместе с тем, стремились возможно более ограничить государственные расходы, так как остатки от бюджета шли также на выкуп ассигнаций. Ввиду таких исключительных обстоятельств и Министерство Внутренних Дел было принуждено ограничить свою строительную деятельность почти исключительно исправлением обветшалых казенных зданий и воздерживаться от возведения новых, хотя бы в них и ощущалась настоятельная надобность. Уже в 1810 г. Министерство было принуждено каменные казенные строения производить только в губернских городах, а в уездных – «временные на каменном фундаменте мазанки по обычаю полуденного края»; и в губернских городах предполагалось ограничиваться мазанками, «где необходимость того потребует, а особливо корпусы уездных судебных мест и больницы для штатных команд». В 1812 г. пришлось остановить все постройки гражданского ведомства и «цивильные строения» военного. В последующие годы строительная деятельность Министерства была направлена на возобновление зданий, уничтоженных в Москве и других городах французами. В Москве была учреждена специальная Комиссия для строений, в распоряжение которой повелено отпускать из Государственного Казначейства в течение 5 лет по миллиону рублей; обязанности ее заключались в выдаче пособий тем из Московских жителей, которые понесли убытки от пожаров и неприятельского разорения, и в наблюдении за возведением зданий по Высочайше утвержденным планам. Пособия выдавались деньгами и материалами на основании свидетельств местного начальства, с возвратом, без процентов, в течение 5 лет, после чего возвращенный капитал можно было снова раздавать. Из новых сооружений выдается только возведение Гостиного двора для Нижегородской ярмарки. Эта громадная постройка, произведенная Генерал-Лейтенантом Бетанкуром, была начата в 1818 г. и окончена уже в 1821 г.

Под ближайшим руководством Министерства Внутренних Дел совершалось постепенное уничтожение крепостного состояния в Остзейском крае. Эстляндское дворянство по поручению Министерства выработало новое положение, имевшее целью подготовить переход местных крестьян в свободное состояние, и это положение было утверждено в 1811 г. Через пять лет крепостное право в Эстляндии было окончательно отменено, но крестьяне получили только личную свободу, вся же земля осталась в руках помещиков, «так, чтобы впредь уже свободные от крепостной зависимости крестьяне вступать могли в такие только с помещиками отношения, которые проистекать могут из временных договоров, на согласии основанных и действию гражданских законов подлежащих». В 1817 г. на тех же основаниях были освобождены крестьяне курляндские, а в 1819 г. – лифляндские. Переход крестьян из крепостного состояния в свободное совершался постепенно, и вся операция закончилась лишь в 1832 году. Реформа эта была выработана местными дворянами и потому естественно стремилась оградить дворянство от экономических затруднений, сопряженных с уничтожением дарового труда; зато интересы крестьян недостаточно были приняты во внимание, и они не много выиграли от уничтожения крепостного права. В самом деле, отрекаясь от владения крестьянами, помещики вместе с тем освобождались от многих обязанностей по отношению к своим крепостным; так, они не должны уже были впредь продовольствовать своих крестьян в случае неурожая собственными средствами, заботиться о нищих, престарелых и увечных, неспособных снискивать пропитание и проч.: все эти обязанности переходили на вновь составленные крестьянские общества. В то же время, прекращение юридической зависимости крестьянина от помещика не уничтожило зависимости экономической: не имея собственной земли, крестьянин должен был арендовать землю у помещика на тех условиях, которые ставил этот последний, но при этом помещик получил теперь право отнимать усадьбы у нерадивых или неугодных ему арендаторов и отдавать другим по собственному выбору. «Журнал Министерства Внутренних Дел» в 1857 г. так изображал результаты этой реформы: «новые положения мало содействовали к увеличению материального благосостояния крестьян; в иных местах крестьяне даже обеднели после освобождения. Явление это многие объясняют следующим образом: с 1804 г. эстляндские и лифляндские крестьяне были ограждены вакенбухами (правилами о крестьянских повинностях) от произвольных требований помещиков; повинности их были ограничены законною нормою, соразмерно с ценностью владеемой земли, – им обеспечено было полное право собственности на принадлежащее им движимое имущество и неотъемлемое право пользования предоставленными им участками земли; при таких условиях улучшение положения крестьян хозяев очевидно должно было зависеть от собственного их трудолюбия; весь лишний доход, какой крестьянин мог извлечь из своего участка, принадлежал ему невозбранно; стеснено могло быть лишь положение крестьян работников, служивших у крестьян и не имевших почти возможности накопить что-либо своим трудом для себя лично. После освобождения положение работников должно было улучшиться тем, что они стали уже служить не по назначению (помещика), а по добровольному найму, и через это рабочая плата возвысилась; но вместе с тем стала хозяевам обходиться дороже обработка их участков. С другой стороны, вакенбухи перестали после освобождения быть обязательными, а помещики получили право возвышать ренту и удалять по произволу хозяев из занимаемых ими участков; при усовершенствовании системы сельского хозяйства помещикам стало выгодно обрабатывать поля свои наемными работниками. Хозяевам оставалось или оставлять участки и перейти в разряд работников, или заключить на землю контракт на весьма тяжелых условиях». Таким образом, помещичьи имения возвысились в цене, устроились гораздо лучше сравнительно с прежним временем, обогатились доходами, но крестьяне обеднели и подверглись многоразличным обременительным повинностям и работам, не имея притом никакого обеспечения для своего благосостояния и не получая достаточного вознаграждения за господские работы. Таковы были результаты, вызванные освобождением крестьянского земледельческого населения без земельного надела.

Стремлением ограничить произвол помещиков над крестьянами вызваны и меры 1818 г., касавшиеся губерний, присоединенных от Польши. В этом крае положение крестьян было особенно тяжело, так как помещики предоставляли их разорительной эксплуатации арендаторов и евреев. Тщательное следствие обнаружило массу «стеснительных поступков» и правонарушений, доводивших крестьян до полной нищеты. Ввиду этого были точнее определены крестьянские повинности относительно помещиков, возложены на помещиков заботы о поддержании крестьянского хозяйства, запрещены жестокие наказания и принудительные поборы. В случаях неисполнения помещиками правил постановлено брать имения в опеку.

Пособия иностранным переселенцам в 1810 г. решено было прекратить. Как на основной мотив такой меры Комитет Министров указывал на то обстоятельство, что «одна колонистская семья, около столицы водворяющаяся, стоит казне на первоначальное обзаведение слишком 5 000 р., тогда как крестьяне, природные подданные, переселяясь из губерний многолюдных в места ненаселенные и составляя полезнейшие для государства колонии, никакой почти ссуды не имеют, так что пособие немецкой семье, свободной от рекрутской службы и других повинностей, даваемое, могло бы с вероятностью обращено быть па переселение семей 50 русских крестьян к существенной пользе самих их и государства». Однако в 1814 г. дана была ссуда колонистам, пожелавшим переселиться из Герцогства Варшавского в Бессарабию, а в 1818 г. прибывшие в Грузию 500 вюртембергских семей получили пособие в 100 000 р. Ввиду этих фактов Министерство Внутренних Дел в 1819 г. вторично внесло в Комитет Министров предложение о прекращении пособий колонистам. Комитет самым решительным образом примкнул к мнению Министра Внутренних Дел, и оно было Высочайше утверждено.

Органом Министерства при О. П. Козодавлеве, как упомянуто выше, служила газета «Северная Почта», выходившая под непосредственною редакциею самого Министра; здесь соединялись политические известия со статьями о земледелии, фабриках и других предметах, входивших в круг ведения Министерства. В 1810 г. передано было Министерству Внутренних Дел и издание «Коммерческих Ведомостей», служивших органом упраздненного Министерства Коммерции, а в 1811 г. эта газета слилась с «Северною Почтою». По смерти О. П. Козодавлева «Северная Почта» прекратилась; редакция обещала, что помещавшиеся в ней известия будут впредь доставляться «С.-Петербургским Ведомостям», и в некоторой степени это обещание было исполнено, но, во всяком случае., на некоторое время Министерство осталось без специального органа.

_____________________________
________________________
__________________
_________


V.
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ МИНИСТЕРСТВА ПОЛИЦИИ. 1810–1819.

Министерство Полиции унаследовало от Министерства Внутренних Дел как раз те части управления, которые вызывали наибольшие затруднения: губернские учреждения, продовольственное дело, городское и земское хозяйство, врачебную часть, общественное призрение и заботы по содействию военному ведомству.

Как и Граф Кочубей, А. Д. Балашов понимал, что одно из первых условий плодотворной деятельности есть сосредоточение в Министерстве верных сведений из губерний, и потому придавал серьезное значение статистической части, но нашел ее «брошенною и не соответствующею той цели, к которой первоначально была она направлена». Причина такого явления заключалась в малом интересе Князя А. Б. Куракина к статистике. Чтобы «восстановить статистическую часть и дать ей движение», А. Д. Балашов образовал при Министерстве Полиции особое Статистическое Отделение под начальством Профессора Германа и под непосредственным своим наблюдением. Это Отделение осталось в заведывании А. Д. Балашова и после того, как он, получив повеление состоять при Особе Его Величества, передал управление Министерством Полиции Графу Вязмитинову. Несколько раз А. Д. Балашев пытался дать Статистическому Отделению прочную организацию и точно определить круг его задач, но, отвлекаемый важными поручениями Государя, не успевал  в  этом деле. Тем не менее, профессор Герман со своими помощниками произвел ряд обширных статистических работ, имевших, впрочем, более научного, чем практического значения; все эти работы впоследствии были утеряны.

В развитии средств полиции и губернского управления Министерство Полиции шло по стопам Министерства Внутренних Дел. На основании Положения 1803 г. постепенно реформировались и усиливались штаты городских полиций. Но скудость городских доходов принуждала соблюдать крайнюю осмотрительность в ассигнованиях на полицейский состав, а вместе с тем круг обязанностей городской полиции постоянно расширялся возложением на нее следственных дел, взыскания долгов по бесспорным обязательствам и т. п. В силу этих обстоятельств административная деятельность полиции мало имела помощи даже от расширения штатов, что и выяснилось, когда Император Александр I в 1818 г. лично обратил внимание па состояние пожарной части в городах. Сведения, по Высочайшей воле затребованные от Губернаторов, выяснили, что пожарное дело даже в губернских городах остается «без всякого устройства» и не может быть улучшено без коренного преобразования всей полицейской части. Тогда Государь повелел Министру Полиции определить, при каком составе Полиция могла бы выполнять все свои обязанности, озаботиться усилением городских доходов для надлежащего усиления полицейских штатов и привести в порядок пожарную часть. Крайнее расстройство городского хозяйства не дало Министерству способов выполнить Высочайшую волю. Менее внимания обращалось на земскую полицию; надобности в коренном преобразовании ее не представлялось, и Министерство могло ограничиться незначительным усилением ее, именно, прибавкою заседателей в земских судах некоторых уездов. Между тем обязанности земской полиции чрезвычайно усложнились после Отечественной войны. Общее экономическое расстройство страны усилило волнения среди помещичьих крестьян; дезертирство, бродяжничество и нищенство достигли неслыханных размеров; разбои умножились. Однако земская полиция довольно скоро восстановляла порядок и спокойствие, хотя иногда с помощью воинских команд.

Усиление Губернских Правлений имело место только в Москве (в 1813 г.) и в Астрахани (в 1816 г.). В 1811 г. введено областное управление в Имеретии и издано положение для устройства Выборгской губернии; в 1812 г. реформировано управление на Камчатке; в 1816 г. в Бессарабию был послан Наместник с чрезвычайными полномочиями для упорядочения дел в этом крае, недавно присоединенном к России, но уже в 1818 г. наместничество упразднено, и Бессарабия преобразована в губернию, подчиненную Подольскому Генерал-Губернатору. Сенаторские ревизии повторялись с 1813 г. почти ежегодно, и в 1819 г. издана была общая инструкция для производства их. Принимались меры и для усиления деятельности Губернаторов: с 1809 г. началось расширение Губернаторских Канцелярий, а с 1818 г. вводятся чиновники особых поручений при Губернаторах.

В то же время обнаружилась необходимость поддержать установленное законом отношение между органами губернской администрации. Хотя Начальники губерний должны были управлять «посредством Губернских Правлений, а не своим одним лицом», но на практике этот порядок постоянно нарушался: совещательное значение Губернских Правлений падало, и они превращались в исполнительный орган предписаний Губернатора. Высочайший указ 30 ноября 1814 г. потребовал точного исполнения законного порядка, грозя в противном случае взысканием по закону. Однако значение Губернских Правлений видимо приходило в упадок, и через два года потребовалось новое подтверждение. С другой стороны, потребовало разъяснения и отношение Губернаторов к Министерству. В Именном Высочайшем указе 30 октября 1816 г. читаем: «При обозрении Мною некоторых внутренних губерний государства доведено до Моего сведения: 1) что Директоры Министерских Департаментов присвоили себе право требовать объяснений от Гражданских Губернаторов и делать замечания; 2) что местное губернское начальство нередко долгое время не получает разрешения на представления свои». Ввиду сего повелевалось, «дабы требования от Губернаторов ответов или замечания и выговоры им происходили  единственно от лица Министров и за их подписанием, извещая всякий раз о сем Комитет Министров для сведения;  Гражданским же Губернаторам приказал Я, чтобы каждые три месяца доносили они Мне в собственные руки о предметах, на кои не получено    разрешения».

Все эти частные меры, конечно, не могли устранить коренных недостатков губернской администрации, которая по-прежнему не удовлетворяла видам и требованиям центрального правительства, и после умиротворения Европы с новою силою возник вопрос о полном переустройстве областного управления. Однако все предположения по этой части не вышли пока из стадии проектов.

Ближайшее отношение к губернскому управлению имел тюремный вопрос, возбужденный англичанами Венингом, Алленом и Грелетом. Поклонники знаменитого Говарда[15], эти иноземцы посетили Россию в 1818–1819 г.г. и с Высочайшего соизволения обозрели тюрьмы в С.-Петербурге, Новгороде, Твери и Москве. Представленные ими донесения указывали на многие темные стороны тюремного дела; особенно мрачны краски в донесении Венинга. Для улучшения мест заключения выработан был при ближайшем участии Князя А. Н. Голицына, проект Попечительного Общества о тюрьмах, который и удостоился в 1819 г. Высочайшего утверждения.
- - - - - - - - - - - -
[15] Джон Говард (1726-1790) – британский филантроп, родоначальник тюрьмоведения и тюремных реформ, гигиенист, богатый коммерсант. В 1780-х годах несколько раз приезжал в Россию, осматривая тюрьмы и условия содержания солдат. В 1790 г. заразился тифом в Херсоне, где и был похоронен, и где ему в начале XIX века по указанию Александра I был установлен памятник в форме солнечных часов (сохранился; архитектор В.Стасов).


Урожаи 1811–1819 г.г. в общем были лучше, чем в предыдущее восьмилетие: 1811, 1816, 1818 и 1819 г.г. должны быть признаны в этом отношении вполне благоприятными, а в остальные годы бывали только местные недороды. Зато Министерству Полиции приходилось бороться с последствиями войны 1812 г., которая надолго нарушила правильное течение хозяйства в губерниях, опустошенных неприятелем. При выяснении продовольственного дела в этих губерниях Министерство имело случай убедиться, что правила о запасных магазинах нигде в точности не выполнялись, а некоторые магазины оставались совсем пустыми. Выяснилось также, что при существовавших тогда средствах администрации не предвидится и возможности организовать надзор за правильным пополнением продовольственных запасов, а потому Вязмитинов предлагал в 1816 г. сельские запасные магазины упразднить, сбор хлеба отменить, а вместо того взимать по 25 коп. с ревизской души для образования специального продовольственного капитала, заботы же о продовольствии возложить на особые Комитеты, образуемые при Губернских Правлениях. Комитет Министров вполне согласился с этими предположениями и поручил Вязмитинову составить проект образования Комитетов о Народном Продовольствии, что и было выполнено в 1817 г., но окончательное утверждение проекта было отложено, так как Комитет Министров желал предварительно собрать мнения губернских властей и дворянства о продовольственном деле. Соответственные предписания в 1818 г. были разосланы Министром Полиции по губерниям, и совещания, вызванные ими как в губерниях, так и в центральных установлениях, продолжались до 1822 г.

Несмотря на положение 1804 г. о прогоне скота в столицы происходили постоянные пререкания между гуртовщиками и местными властями. Министерство Полиции в 1812–1815 г.г. ежегодно рассылало по губерниям циркуляры о возможном покровительстве скотопромышленникам, но жалобы не прекращались, и в 1815 г. воспоследовало Высочайшее повеление, «дабы промышленники, занимающиеся прогоном в столицы скота, не встречали в губерниях никаких притеснений и не подвергались бы недолжным убыткам». Однако жалобы продолжались, и в 1819 г. Вязмитинов имел личное объяснение с гуртовщиками, причем выяснилось, что они действительно часто подвергаются притеснениям при осмотрах скота и несут незаконные поборы, но что, с другой стороны, жалобы несомненно преувеличены: сами гуртовщики постоянно скрывали больных животных, распространяя тем падежи в губерниях, лежащих по дороге для гуртов, и считали несправедливой всякую меру, которая уменьшала их барыши, хотя бы она была необходима для обеспечения общественных и государственных интересов. Ввиду этих обстоятельств Министерство не могло ослабить правила надзора за гуртами и только вновь подтвердило, чтобы местное начальство пеклось о прекращении злоупотреблений.

Комитеты для уравнения городских расходов с доходами продолжали свою деятельность с таким же малым успехом, как и прежде. При существовавшем тогда положении вещей города никак не могли обойтись собственными средствами, и правительство вынуждено было помогать им, то предоставляя им часть откупной с питей суммы или таможенного дохода, то выдавая денежные пособия и жалуя жителям льготы. Особенно усилились правительственные вспоможения после Отечественной войны при восстановлении разрушенных городов. В некоторых случаях приходилось временно сокращать штаты полиции и принимать содержание ее на счет Государственного Казначейства. Но недостаточность таких мер становилась все более и более очевидной. В не менее затруднительном положении оставалось и управление земскими повинностями.

Хотя медицинские средства, находившиеся в распоряжении Министерства Полиции, были весьма недостаточны, но оно с энергией продолжало борьбу против заразных болезней, появлявшихся в пограничных областях Империи. Особенно тяжел был 1812 год, когда чума с небывалою силою проявилась в Новороссии и особенно свирепствовала в Одессе и других пунктах Херсонской и Подольской губерний. Усилия местного начальства были тщетны, и в бедствующие губернии, по Высочайшему повелению, был послан бывший Министр Внутренних Дел, тогда Член Государственного Совета Князь Куракин. Но и его старания не имели бы успеха, если бы не суровая зима, истребившая армию Наполеона: она положила предел и чумной заразе. В 1813 года чума опять проникла в Молдавию и Подолию, а в 1814 году показалась в Одессе и на Кавказе, но во всех пунктах была вовремя остановлена карантинными мерами. Для ограждения наших пределов от заноса заразных болезней в 1815 году была устроена карантинная цепь вдоль новой границы с Турцией в Бессарабии, а в 1816 г. состоялось соглашение с Данией, по которому суда, шедшие в Россию, должны были подвергаться карантинному досмотру в датских водах. Эта последняя мера вызвана была развитием желтой лихорадки в Западной Европе.

Менее успешна была борьба с оспою. Несмотря на энергию правительства, Министр Полиции в 1811 г. заявил, что оспопрививание распространяется крайне медленно, и находил необходимым усилить меры для развития этого дела. Предложено было духовенству увещаниями бороться против народных предубеждений, объявлять по окончании литургии имена выздоровевших от привитой оспы, сравнивать ее с натуральною, показывать по воскресеньям и праздникам в церкви выздоровевших детей и вообще прилагать всевозможное усердие к этому делу. В губернских и уездных городах были учреждены специальные оспенные комитеты; предписано показывать в училищах, особенно народных и духовных, ученикам способ прививания и преподавать этот способ повивальным бабкам; назначены награды лицам, которые прямо или косвенно будут содействовать мерам правительства по этой части; поручено предводителям дворянства, городским и земским полициям присылать в оспенные комитеты способных людей для обучения оспопрививанию; сделано распоряжение, чтобы с этой операцией были ознакомлены учителя гражданских и духовных училищ. Словом, Министерство Полиции приняло все меры, какие только могли быть предложены для распространения оспопрививания, и достигло временного, хотя все-таки незначительного успеха: к 1815 г., в течение 10 лет, оспа была привита 1 899 260 детям. Но уже с 1815 г. начинаются жалобы на то, что оспопрививание прекращается; действительно, количество прививок падало из года в год: энергия Министерства и его органов разбивалась о предубеждение темных масс.

Приказы Общественного Призрения по-прежнему пользовались поддержкой и широкими поощрениями со стороны Министерства и быстро расширяли свои операции. При учреждении Министерства Полиции их собственные капиталы простирались свыше 6 000 000 руб., а все оборотные средства – свыше 18 000 000 руб. Ко времени упразднения Министерства Полиции собственные капиталы Приказов возросли почти до 15 миллионов рублей, а вместе с посторонними – до 36 ; миллионов рублей.

Деятельность Министерства Полиции по частям, составлявшим его прямое назначение, тормозилась не только причинами, коренившимися в культурном и экономическом состоянии страны, но также и тем, что содействие военному ведомству потребовало в это время совершенно исключительного напряжения и отодвигало на второй план все остальные работы Министерства. В самом деле, предшествовавшие рекрутские наборы призвали под знамена столько новобранцев, что дальнейшее пополнение армии становилось крайне затруднительным. Между тем борьба с Наполеоном только еще вступала в решительный фазис, который требовал колоссального развития военных сил. Набор 1811 г., как и предыдущие, дал значительную недоимку. Попытка Министерства пополнить ее в начале 1812 г. обнаружила недостаток людей, соответствующих правилам приема по росту и возрасту; пришлось два раза понижать требования, предъявляемые к рекрутам, и в результате разрешено было принимать новобранцев крепкого сложения от 12 лет и выше, не обращая уже внимания на рост. Такая чрезвычайная мера вызвала систематическое уклонение от рекрутской повинности и сугубое членовредительство; для устранения этого зла изданы были особые правила, которые и дали Министерству Полиции возможность пополнить недоимку. В марте потребовался новый набор, в июле – еще два и, наконец, в ноябре – еще набор. Сверх того, производился сбор стрелков, призыв ополчения, формирование казачьих полков. Параллельно требовалось чрезвычайное усиление медицинской части, разрастались заботы о снабжении войск продовольствием, амуницией и лошадьми, много хлопот вызвало передвижение рекрутских партий – все это лежало на обязанности Министерства Полиции, сверх того Министерство еще должно было считаться с разными недоумениями, жалобами и беспорядками, которыми, как было уже указано, сопровождалось это дело и ранее, но теперь, при исключительных обстоятельствах, они приняли поистине колоссальные размеры, вызвали сложную переписку и требовали быстрых и энергичных мер. После изгнания неприятеля на Министерство пало новое сложное дело – устройство массы пленных. Казна не имела средств для обеспечения их, и потому пришлось часть военнопленных (поляков) обратить на укомплектование полков на Кавказе и Сибирской линии, другим предложили работать на фабриках и заводах или при восстановлении разоренных городов, третьих поселили в Саратовской и Екатеринославской губерниях между колонистами. Впоследствии много военнопленных перешло в русское подданство.

В 1813 г. последовал новый набор, а с ним неизбежные несогласия между местным начальством и военными приемщиками; затем началось расформирование ополчения, продолжавшееся и в 1814 г. В этом году набора не было, но продолжались пополнение недоимок и разбор жалоб по прежним наборам; кроме того, много забот потребовало от Министерства возвращение в Россию большой действующей армии, движение ее по Империи и размещение по квартирам. Новый набор 1815 г. опять вовлек Министерство в огромную переписку, преимущественно по жалобам лиц, подлежавших рекрутской повинности; переписка эта продолжалась и в 1816 г., равно как и пополнение недоимок. В 1818 г. рекрутский набор соединился с устройством военных поселений; злоупотребления при приеме рекрут в некоторых присутствиях вызвали сложное дело, восходившее до Сената; то же самое повторилось и при наборе 1819 г.

Министерство Полиции с честью выполнило свою долю участия в борьбе за спасение Отечества и заслужило Высочайшую благодарность. Вообще текущая административная деятельность Министерства Полиции отмечена печатью энергии и распорядительности. Менее осязательны результаты, достигнутые этим Министерством в переустройстве вверенных ему частей управления на лучших основаниях. Причины, замедлявшие успех в этой области, были уже указаны при изложении деятельности Министерства Внутренних Дел за первые годы его существования. С теми же затруднениями приходилось считаться и Министерству Полиции. Во всяком случае, оно не щадило усилий в борьбе с конкретными результатами, проистекавшими от недостаточного устройства подведомственных ему частей, а попутно собирало материал, который мог бы выяснить способы коренной их реорганизации и подготовить ее осуществление.

_____________________________
________________________
__________________
_________

ОТДЕЛ ВТОРОЙ.
I.
ОБЩИЙ ХАРАКТЕР ЭПОХИ. ЦЕНТРАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ.

Первый период истории Министерства Внутренних Дел характеризовался реформами центральных государственных учреждений; с прекращением этих реформ в 1819 г. Начинается второй период, который продолжается до вступления на престол Императора Александра II. После 1855 г. опять идет оживленная реформаторская деятельность, которая вносит коренные изменения во весь строй русской жизни. В тридцатипятилетие, обнимаемое вторым периодом, сколько-нибудь значительных реформ не было, а постепенно совершалось дальнейшее развитие тех начал, которые лежали в основе предшествующих административных реформ, и были, в свою очередь, подготовлены ходом дел в XVIII веке, как выяснено выше.

Обыкновенно эта органическая, преемственная связь двух эпох отрицается, и в русской истории XIX века предполагается резкий перелом, совершившийся будто бы около 1819 г. Так понимали это современники, той же точки зрения держатся и многие историки, но антитеза между первыми двумя десятилетиями XIX века и последующими годами может быть принята только с весьма существенными ограничениями. В каждом крупном историческом явлении надо различать две стороны: те субъективные принципы, во имя которых действовали участники данного события, и те объективные результаты, которые получились от их деятельности. Останавливаясь на первой стороне дела, мы выясняем историю умственных течений, обращаясь ко второй, – мы рассматриваем историю самой жизни, в судьбах которой умственные течения участвуют, но далеко не играют решающей роли. До сих пор при изучении XIX века в нашей истории обращалось преимущественное внимание именно на смену мнений и принципов и сравнительно мало внимания уделялось тому стихийному процессу, который совершался параллельно с выработкою принципиальных точек зрения и часто вопреки им. Эпохи характеризовались и оценивались по господствовавшим умственным течениям, и так как эти течения сменялись неоднократно, то весь XIX век представлялся веком колебаний и противоречий. В частности, принято думать, что в начале столетия Россия вступила на некоторый определенный путь, после 1819 г. повернула назад и только во вторую половину века стала продолжать покинутую было работу. Такая точка зрения отчасти справедлива, когда речь идет о воззрениях крупнейших деятелей указанного времени, но она неприложима к объективным и устойчивым результатам их деятельности.

В самом деле, в начале XIX века у нас пользовалась большим влиянием идеология, основанная не на фактах русской действительности, а на французской просветительной литературе XVIII столетия. Эта идеология не считалась с историческими особенностями народной жизни, отличалась космополитическим, отвлеченным характером и полагала, что уврачевать общественные язвы и достигнуть благоденствия народов легко, если улучшить государственный механизм при помощи принципов Монтескье и искоренить народные предрассудки путем правильного образования. Но то, что казалось таким простым и логически прозрачным в теории, было не так легко осуществить на практике, что и обнаружилось при попытках государственных реформ, построенных на принципах космополитического идеализма. И члены неофициального комитета, и Сперанский неоднократно свидетельствовали впоследствии, что их нововведения дали совсем не то, чего от них ожидали. Такое противоречие между целями и результатами одни объясняли тем обстоятельством, что реформы не были завершены, другие, наоборот, полагали, что полное осуществление чаяний неофициального комитета и Сперанского было фактически невозможно, так как чаяния эти не имели никакой почвы в современном состоянии русского народа и государства. Как бы то ни было, но ясно, что реформы начала XIX века не внесли в народную жизнь тех принципов, которыми мотивировались, а только утвердили в нашей администрации систему бюрократической централизации, т. е. выполнили то, что постепенно и стихийно подготовлялось в XVIII веке, независимо от каких бы то ни было идеологий.

Иначе и быть не могло. Исторические судьбы России вводили ее в семью европейских государств и обязывали ее к проведению известных культурных начал в общественную и государственную жизнь. Осуществление широкой культурной реформы было для русского народа вопросом жизни и смерти, потому что международные отношения ставили его лицом к лицу с быстро прогрессировавшими соседями, и только более или менее сравнявшись с их культурным уровнем, Россия могла отстоять свою национальную самостоятельность; в противном случае ей грозила бы судьба Турции и Персии, а, быть может, и Индии. Это чуял своим гениальным инстинктом великий Преобразователь России, круто повернувший свою Империю на стезю западноевропейской культуры. Но масса населения во всех своих слоях была еще очень далека от культурных навыков: национальное чувство легко переходило в самохвальный обскурантизм, широкое понимание общественных и государственных интересов отсутствовало, повсюду царил узкий эгоизм, превращавший общественное служение и власть в способы стяжательства и удовлетворения грубым инстинктам. При таком положении вещей единственным исходом было сосредоточение власти в руках немногих благомыслящих людей. В самом деле, местные правительственные агенты выходили из некультурного общества и, предоставленные самим себе, доводили злоупотребления до вопиющих размеров; выборные судебные и административные власти не отставали в этом отношении от коронных; лучших представителей неоткуда было взять; ожидать при таких условиях культурного прогресса было бы тщетно. Следовательно, необходимо было по возможности сократить власть этих неудовлетворительных органов, поставить их под ближайший контроль и опеку центра, где сосредоточивались наиболее культурные элементы страны. Правда, что централизация замедляла течение дел; правда, что фактически невозможно было за всем усмотреть, все проконтролировать и парализовать все злоупотребления; но все же при централизации было больше гарантий справедливости. Таким образом, при всех своих недостатках, централизационная система оставалась единственною возможною, пока не поднимется культурный уровень населения, пока в провинции не образуется достаточного количества настоящих общественных деятелей, пока в обществе не разовьется вдумчивое отношение к вопросам национальной жизни. Поэтому несмотря на борьбу самых разнообразных мнений в начале XIX века осуществлялась на практике та именно система, которая при современном положении вещей была историческою необходимостью. Но на первых порах смысл совершавшихся событий оставался неясным; их ставили в б;льшую связь с теориями, чем было на самом деле, и потому сторонники космополитического идеализма пытались «завершить» реформы, а противники этой точки зрения, опасаясь именно такого завершения, тревожно протестовали против всех совершенных уже реформ, полагая, что они действительно должны привести к коренному изменению государственного строя.

Прошло несколько лет после падения Сперанского, и это недоразумение прекратилось; никто уже не думал, что реформа Государственного Совета и Министерств органически приведет к другим изменениям в порядке правления. Перестали смотреть на Министерства как на опасное новшество и признали их отличным административным механизмом. Официальный космополитизм как господствующее течение исчез, и на смену ему выступила официальная народность, которая противополагала основы русской жизни началам западноевропейским. Эта новая теория утверждала, что Россия, следуя по своему особому пути, достигла высшей степени могущества; верность самобытным основам есть залог нашего дальнейшего процветания, перенесение же на русскую почву тех западных принципов, которые привели Европу к жесточайшим смутам, грозило бы погибелью и для России. Поэтому, если предшествующий период был склонен к широким реформам, построенным по западным образцам и теориям, то теперь стараются ничего не изменять и только поддерживать существующий строй. Одной из существеннейших особенностей нашей жизни признается полное невмешательство частных лиц в дела общественные, и нарушением этого принципа объясняются все бедствия Европы. Такая точка зрения была весьма благоприятна для дальнейшего развития централизации, и действительно, в описываемый период процесс, вызвавший к жизни Министерскую систему, достигает высшего напряжения. С одной стороны, компетенция местных органов управления постоянно суживается, и расширяется круг предметов, подлежащих непосредственному ведению Министерства и его Департаментов. С другой стороны, коллегиальное начало сменяется бюрократическим уже и в местных учреждениях. К таким именно результатам приводит пересмотр положений о губернских учреждениях. Контроль центральной власти и регламентация распространяются и на органы городского самоуправления, которые в конце концов теряют всякое значение, и все сложное дело городского хозяйства ложится тяжелым бременем на правительственные учреждения, принуждая их входить «в самые раздробительные изыскания». Тоже самое происходит и с земским хозяйством. Поддерживая существующий строй, правительство, однако, не закрывает глаз на вопиющие недостатки жизни и искренне желает уничтожить крепостное право, а также лихоимство в судах и в администрации, но борьба с этими недугами ведется при точном соблюдении основного принципа – отстранения частных лиц от функции общественных, а потому создаются многочисленные секретные комитеты и новые органы контроля.

Итак, господствующая идеология изменилась коренным образом, но учреждения продолжали последовательно развиваться по ранее наметившемуся пути. Еще менее перемена господствующих умственных течений отразилась на тех явлениях жизни, которые находились на попечении Министерства Внутренних Дел. Как будет показано в дальнейшем изложении, оба периода представляют совершенно цельную картину в смысле хода народного продовольствия и здравия, городского и земского хозяйства и т. п. Словом, если всматриваться в жизнь руководящих сфер и той части общества, которая живет умственными интересами, то получаются резкие грани, но если сосредоточить внимание на жизни многомиллионной массы народа, то грани эти совершенно исчезают.

Но если реформаторы первого периода невольно и бессознательно утвердили бюрократическую нейтрализацию, то и консервативная политика последующей эпохи привела к некоторым результатам, весьма мало согласным с господствующей идеологией. В самом деле, стремление сосредоточить в руках бюрократии непосредственное заведывание всеми сторонами общественной жизни вело к тому, что делопроизводство в административных органах, и центральных и местных, возрастало и усложнялось с необычайной быстротой; количество чиновников постоянно увеличивалось, но расширение штатов не поспевало за ростом делопроизводства, и из года в год росло число нерешенных дел. Так, при крайнем напряжении сил администрация все-таки не поспевала охватить все стороны жизни во всех их деталях, и нарастала необходимость помощи извне. С другой стороны, центральные органы, стремясь сосредоточить в своих руках все сколько-нибудь значительные местные дела, чрезмерно усложняли свои занятия и вместе с тем постоянно чувствовали недостаток сведений для полной и правильной разработки этих дел. Такое положение вещей влекло за собою последствия, важные более в принципиальном смысле, чем в практическом. Входит в обычай учреждать на местах временные комиссии, когда в Министерстве возникает вопрос о пересмотре тех пунктов в законодательстве, которые касаются местных административных и хозяйственных дел. Эти Комиссии, составленные из представителей разных ведомств, доставляли Министерству материал для предстоящей реформы и тем самым, конечно, оказывали влияние на то или иное решение вопроса в С.-Петербурге. Таким образом, центральная власть вынуждена была, с одной стороны, детально регламентировать исполнительную деятельность местных органов, а с другой стороны, постоянно обращаться к содействию тех же органов в важнейших принципиальных вопросах. Так обнаруживалось внутреннее противоречие данного исторического момента. Централизация была создана жизнью, и обойтись без нее не было возможности, но та же жизнь, постепенно развиваясь, уже давала чувствовать свой грядущий фазис; она сама подсказывала мысль о необходимости устроить местные органы так, чтобы можно было им доверять и, следовательно, расширить их компетенцию. В момент полного господства нейтрализационного принципа практика осязательнее всякой теории доказывала, что приспевает время сделать некоторые шаги в сторону децентрализации.

Еще важнее было другое явление. В упомянутые комиссии наряду с местными представителями администрации привлекались и представители населения, но, конечно, только тех классов, которые пользовались гражданским полноправием, т. е. дворян (уездные и губернские предводители) и горожан (городские головы). Такой же правительственно-сословный состав имели и те многочисленные постоянные комитеты, которые возникали в ту эпоху по губерниям для заведывания различными сторонами местного хозяйства (дорожной повинностью, земскими сборами, городскими сметами, а также комитеты оспенные и т.п.). Незначительны были компетенция и продуктивность этих комитетов, но характер и состав их невольно останавливает внимание, так как туг признавалась необходимость привлечь к местной хозяйственной и санитарной деятельности представителей населения.

Итак, второй период в жизни Министерства Внутренних Дел завершает, с одной стороны, процесс бюрократической централизации, ясно обозначившийся в первый период, а с другой стороны – создает первые зародыши тех явлений, которыми характеризуется последующее время.

Граф В. П. Кочубей вторично управлял Министерством Внутренних Дел с 4 ноября 1819 г. по июнь 1825 г. За это время последовало два Высочайших Указа, являвшихся как бы дополнением к реформе 1819 г. Именно, 19 марта 1820 г. велено передать в ведение Хозяйственного Департамента Министерства Внутренних Дел дела о ярмарках, производившиеся в Департаменте Мануфактур и Торговли Министерства Финансов, а 30 мая 1822 г. для сосредоточения медицинской части в Министерство Внутренних Дел переданы медицинские установления, находившиеся в Министерстве Духовных Дел и Народного Просвещения: Медицинский Совет, Медико-Хирургическая Академия в С.-Петербурге, ее Отделение в Москве и Повивальный Институт в Белостоке. Оказавшиеся, таким образом, в составе Министерства Внутренних Дел два Медицинских Совета были слиты в одно общее присутствие, соединившее функции обоих Советов.

После Графа Кочубея Министерством Внутренних Дел в течение двух месяцев управлял Тайный Советник Балтазар Балтазарович Кампенгаузен, а затем в августе 1823 г. Управляющим Министерством был назначен Действительный Тайный Советник Василий Сергеевич Ланской, который и занимал этот пост до Апреля 1828 г. При В. С. Ланском была упразднена Особая Канцелярия Министра Внутренних Дел, а дела ее переданы во вновь учрежденное III Отделение Собственной Его Императорского Величества Канцелярии.

При преемнике В. С. Ланского, Министре Внутренних Дел Графе Арсении Андреевиче Закревском (с февраля 1828 по февраль 1832 г.) круг ведения Министерства незначительно увеличился вследствие передачи из Министерства Духовных Дел и Народного Просвещения дел об открытии типографий и литографий (28 февраля 1829 г.). Гораздо большее значение имело изданное при Графе Закревском узаконение 1829 г., точно распределявшее дела Министерства на подносимые Министром непосредственно Государю, на представляемые Комитету Министров и разрешаемые самим Министром. Это узаконение было дополнено указом 6 мая 1831 г. и целым рядом частичных узаконений за последующие годы, определявших, какие именно дела должны восходить из губернских установлений до Министра. Общая тенденция этих узаконений заключалась в ограничении компетенции провинциальных органов делами незначительными, а более важные вопросы, особенно же связанные с расходованием значительных сумм как казенных, так и земских, сосредоточить в центральных установлениях. Такая централизация являлась прямым результатом основательного недоверия центральной власти к добросовестности и компетентности провинциальных должностных лиц, а общий невысокий уровень культуры в стране не давал возможности подобрать более удовлетворительный контингент чиновников. На это обстоятельство с особою яркостью указывает всеподданнейший отчет Министра Внутренних Дел Л. А. Перовского за 1842 г. Здесь, между прочим, читаем: «Состояние губернских правлений, городских и уездных полицейских мест не обеспечивает Правительства в правильном и строгом ходе целого управления, т. е. Правительство не может в точности полагаться на точное и верное исполнение постановлений, если само не наблюдает беспрестанно за действиями исполнителей». На первых порах Министерства не испытывали того неудобства, которое проистекало от централизации для коллегий. Причина ясна: коллегии решали все дела в общем присутствии и по самому существу своей организации не имели способов усилить свою работоспособность. Наоборот, Министерства благодаря распределению дел между Департаментами и отделениями обладали большей эластичностью. Ближайшим последствием централизации был усиленный рост делопроизводства, которое умножалось уже и само по себе вследствие естественного роста и усложнения нужд страны. Ввиду этого был поднят вопрос о расширении штатов Министерства. 10 июля 1829 г. был утвержден новый временный штат для Медицинского Департамента, и в то же время предоставлено было Министру Внутренних Дел выработать новые штаты для остальных Департаментов и для Канцелярии Министерства, но это дело было завершено уже при следующем Министре Внутренних Дел, Тайном Советнике Димитрии Николаевиче Блудове, Министерство которого (2 февраля 1832 – 10 марта 1839 г.) ознаменовано и другими существенными преобразованиями.

Высочайшим указом 2 февраля 1832 г. к Министерству Внутренних Дел присоединено Главное Управление Духовных Дел Иностранных Исповеданий в виде особого Департамента, и тем круг деятельности Министерства распространена на новую обширную отрасль управления. Затем в 1834 г. устроена статистическая часть, на важность которой указывал Граф Кочубей еще в 1803 г. Теперь при Совете Министра было учреждено Статистическое отделение, а по губерниям открыты статистические комитеты. С другой стороны, из ведения Министерства передана в Главное Управление Путей Сообщения вся строительная часть (29 октября 1832 г.), но 25 июля 1833 г. было разъяснено, что сооружение монументов остается в ведении Министерства Внутренних Дел. Вместе с тем отделение Департамента Государственного Хозяйства и Публичных зданий, ведавшее строительные дела, перешло в названное Главное Управление, Строительный Комитет Министерства Внутренних Дел упразднен, а самый Департамент, переименованный после реформы в Департамент Государственного Хозяйства, 28 сентября 1833 г. введен в состав Департамента Хозяйственного.

Между тем чрезвычайный рост делопроизводства продолжал служить предметом серьезного обсуждения. Хотя расширение штатов было уже решено в принципе, однако возникли справедливые опасения, что и новые штаты скоро окажутся недостаточными, если рост дел будет продолжаться в прежней прогрессии. Поэтому все определеннее и определеннее стала выясняться необходимость изыскать меры к сокращению делопроизводства в Министерствах. Результатом обсуждения этого вопроса в Государственном Совете было узаконение 4 февраля 1851 г., которое упрощало сношения Министерств с Сенатом, разрешало Департаментам различных Министерств в известных случаях сноситься между собою помимо Министров и дозволяло Министрам разрешать, по сношению с Министром Финансов, мелочные расходы, не вошедшие в государственную роспись. Затем, в 1831 и последующих годах последовал ряд указов, которые предоставляли Министрам окончательное решение многих дел, восходивших прежде в Комитет Министров; сюда относились определение и увольнение некоторых чинов Министерств, увольнение в отпуск, назначение пенсий, пособий и наград служащим и тому подобные дета. Наконец, в тех же целях сокращения переписки Д. Н. Блудов в 1833 г. заменил «особенные по каждому распоряжению циркуляры одним общим печатным», чем действительно значительно упрощался способ опубликования циркулярных распоряжений.

Действительность всех перечисленных мер не подлежит сомнению: в 1827 г. в Министерстве Внутренних Дел производилось около 35 000 дел, а в 1833 г. – всего 17 052, т.е. в 6 лет количество дел уменьшилось более чем в два раза. Но было бы ошибочно заключать, что в той же пропорции уменьшилась и интенсивность работы в Департаментах: сокращалось только количество дел, сложность же их постоянно возрастала. Сверх того, указанные меры не могли иметь никакого влияния на естественное увеличение делопроизводства, зависевшее от усложнения самой жизни, а, следовательно, и обязанностей администрации. Приведенное уменьшение дел к 1833 г. было только временным, а вслед затем количество дел вновь быстро возрастает: в 1834 г. оно достигало уже цифры 19 510, т. е. увеличилось почти на 2 500 дел. Поэтому введение новых штатов представлялось делом неотложной необходимости.

20 декабря 1834 г. эта нужда была удовлетворена. Для Канцелярии Министра, Статистического отделения и Департаментов Полиции Исполнительной, Хозяйственного и Духовных Дел были утверждены новые штаты; Медицинский Департамент и Совет Министра оставлены при прежних штатах. В тот же день издано было и новое распределение дел по Департаментам, более соответственное естественной связи между делами. По новым штатам количество должностных лиц определялось следующим образом: в Канцелярии Министра – 51, в Статистическом отделении – 9, в Департаменте Полиции Исполнительной – 42, в Департаменте Духовных Дел – 25, в Хозяйственном Департаменте – 48, в Медицинском Департаменте – 44[16], сверх того 20 чиновников особых поручений. Общая сумма, ассигнованная на Министерство Внутренних Дел, составляла 453 810 руб.
- - - - - - - - - - - -
[16] В эти цифры нс включено количество канцелярских служителей.


Увеличение штатов этим не ограничилось. 15 апреля 1836 г. последовало учреждение особых счетных отделений при некоторых Департаментах, а 17 июня того же года состоялось полное преобразование медицинской части, сопровождавшееся учреждением нового Департамента Казенных Врачебных Заготовлений. Эта крупная реформа в значительной мере была подготовлена трудами особого комитета по преобразованию медицинского управления, который был учрежден по Высочайшему повелению 7 февраля 1828 г. под председательством Тайного Советника Баронета Виллье.

По новому положению, Медицинский Департамент составлялся из Директора (он же Генерал-Штаб-Доктор по гражданской части), двух отделений и секретарского стола при Директоре. Первое отделение ведало все дела касательно медицинского персонала в Империи[17], второе – дела медицинской полиции и судебной медицины. Состав Департамента определялся в 19 должностных лиц. На Департамент Казенных Врачебных Заготовлений возлагались заготовление, хранение и распределение по принадлежности медикаментов и врачебных пособий, необходимых для армии, флота и некоторых казенных мест гражданского ведомства. Департамент составлен из двух отделений: распорядительного и счетного; важнейшие дела поступали из отделений в общее присутствие Департамента, составленное под председательством Директора Департамента из трех советников и имевшее особую канцелярию. Общий состав Департамента определялся в 41 должностное лицо.
- - - - - - - - - - - -
[17] Между прочим, к ведению этого Отделения отнесены были и Медицинские Академии в С.-Петербурге, Москве и Вильне, но 27 ноября 1837 г. С.-Петербургская Академия, предназначенная для подготовки военных врачей, была подчинена Министру Военному, а две остальные 27 апреля 1840 г. были переданы в Министерство Народного Просвещения.


Штат Медицинского Совета составлялся из Председателя, трех действительных членов и неопределенного числа членов почетных. Члены должны избираться преимущественно из профессоров и академиков; при избрании членов необходимо заботиться, чтобы среди них были специалисты по вспомогательным наукам. Затем, непременными членами Совета состоят Директора Медицинских Департаментов Министерств Внутренних Дел и Военного, Флота Генерал-Штаб-Доктор, Директор Департамента Казенных Врачебных Заготовлений и Президент Медико-Хирургической Академии. При Совете положена особая канцелярия. Круг ведения Совета оставлен прежний.

В тот же день была расширена и ветеринарная часть в Империи назначением ветеринарных врачей в 49 губерниях и областях.

В связи с преобразованием медицинской части стоит и устройство штата типографии Министерства Внутренних Дел. Типография была унаследована Министерством от Медицинской Коллегии и состояла долгое время при Медицинском Департаменте. Теперь она была подчинена Директору Канцелярии Министра и предназначена главным образом для исполнения типографских работ по поручению Министерства; однако разрешено ей принимать и частные заказы. Штат ее устанавливался в 66 человек служащих и рабочих.

15 февраля 1839 г. последовало введение новых штатов во многих высших правительственных установлениях, в том числе и в Министерстве Внутренних Дел. Значительно увеличивалось не только количество должностных лиц, но и их оклады. По этим штатам, состав отдельных частей Министерства определялся следующим образом: в Канцелярии Министра – 68 лиц, в Департаменте Полиции Исполнительной – 47, в Департаменте Хозяйственном – 61, в Департаменте Духовных Дел – 27, в Медицинском Департаменте – 27, в Департаменте Казенных Врачебных Заготовлений – 57, в Медицинском Совете – 4 (кроме непременных и почетных членов), в Статистическом отделении – 9, в типографии – 66 (штат неизменен). Сумма, ассигнованная на содержание Министерства, возросла до 1 091 043 руб. ассигнациями. В 1840 г. штат Министерства был переложен на серебро.

С марта 1839 г. по сентябрь 1841 г. Министерством Внутренних Дел управлял Генерал-Адъютант Граф Александр Григорьевич Строганов. Значительных изменений в организации Министерства при нем не происходило, а только возникло несколько новых Комиссий. Так, в 1839 г. учреждена особая Комиссия из 11 лиц для окончания счетов бывшего Медицинского Департамента, настолько обширных, что Департамент Казенных Врачебных Заготовлений не мог ими заняться без ущерба для текущих дел; Комиссия эта учреждена была всего на два года, но затем закрытие ее постоянно откладывалось и, наконец, в 1845 г. она была преобразована во временное счетное отделение Департамента Казенных Врачебных Заготовлений. Другая вновь образованная Комиссия для устройства разных источников городского хозяйства возникла в 1840 г. из учрежденной в 1836 г. при Хозяйственном Департаменте комиссии для успешного производства дел по устройству городского хозяйства.

Гораздо значительнее были перемены, произведенные в организации Министерства следующим Министром Внутренних Дел Действительным Тайным Советником (впоследствии Графом) Львом Алексеевичем Перовским (с сентября 1841 г. по 30 августа 1852 г.). Прежде всего новый Министр обратил внимание на то, что учреждение Медицинского Совета 1836 г. не обеспечивает равновесия в Совете начал административного и ученого, а потому требует новой переработки. Предположения Министра, Высочайше утвержденные 11 декабря 1841 г., состояли главным образом в следующем: 1) постановить, что Медицинский Совет есть высшее в государстве врачебно-ученое, врачебно-полицейское и врачебно-судебное место, 2) обязать каждого из членов Совета, управляющего отдельною частью, давать Совету отчет о действиях своих по этой части, 3) чтобы никакая мера по медицинскому устройству не была представляема на Высочайшее утверждение без предварительного ее обсуждения в Медицинском Совете, 4) звание действительных членов Совета упразднить; число непременных членов пополнить еще медицинским инспектором заведений Попечительного и Опекунского Совета и медицинским чиновником со стороны Министерства Народного Просвещения; членов почетных переименовать в совещательных и дать им право голоса в заседаниях наравне с непременными членами, 5) приводить в исполнение утвержденные Министром постановления Совета передачею выписок из журналов его в места ведомства непременных членов. Эти положения, возвысившие Медицинский Совет на степень центрального учено-административного медицинского учреждения в Империи, до сих пор остаются в основании его деятельности.

Затем, 27 марта 1842 г. была учреждена Особая Канцелярия при Министре Внутренних Дел в составе Правителя Канцелярии, секретаря и нескольких канцелярских чиновников, а Общая Канцелярия Министерства переименована 11 мая того же года в Департамент Общих Дел.
В том же году были учреждены должности Вице-Директоров во всех Департаментах[18]. Это нововведение вызвано было не столько увеличением работы в Департаментах, сколько соображениями общего характера: Л. А. Перовский находил, что при существующей и неизбежной централизации на разрешение Директоров Департаментов поступают из провинций многие дела, требующие знания местных условий, а между тем в громадном большинстве случаев эти условия остаются Директорам неизвестными, и потому часто меры, предложенные Министерством, не приводят к желательным результатам. С другой стороны, одной из основных идей Графа Перовского была мысль об установлении ближайшего контроля со стороны Министерства над деятельностью местных его органов. Ввиду таких соображений Министр признал необходимым, чтобы Директора Департаментов как можно чаще совершали поездки по Империи и знакомились на месте с положением различных частей управления, а для замещения их во время отлучек и учреждалась новая должность Вице-Директоров.
- - - - - - - - - - - -
[18] До тех пор эта должность была только в Департаменте Полиции Исполнительной (учреждена 18 марта 1830 г., штатами 1834 г. упразднена, 19 марта 1841 г. восстановлена).


Заботы о приведении в порядок городского хозяйства вызвали дальнейшее развитие Хозяйственного Департамента. Специальная Комиссия, учрежденная по этому предмету в 1840 г., была преобразована в 1842 г. во временное отделение Хозяйственного Департамента со штатом в 51 лицо. В 1843 г. при Министре Внутренних Дел определено вновь пять чиновников особых поручений для наблюдения за делами городского хозяйства в С.-Петербурге, а в 1844 г. столько же чиновников особых поручений было придано к временному отделению Хозяйственного Департамента для приведения в действие общего плана об устройстве городского хозяйства во всем государстве. В следующем году состав этого отделения усилен тремя редакторами для обработки проектов разных положений о городском устройстве. По Высочайшему повелению 18 февраля 1849 г. временное отделение было преобразовано в два особых городских отделения, принявших все дела по городскому управлению и хозяйству. При этом штат бывшего временного отделения усиливался 12-ю служащими, а ближайший надзор за новыми отделениями возлагался на особого Вице-Директора. Сверх того при Департаменте учреждалась чертежная, состоявшая из начальника, 6 его помощников и нескольких топографов; здесь сосредоточивались работы по поверке городских планов, съемке городских земель и другие топографические работы, необходимые для Хозяйственного Департамента. Независимо от работ по городскому благоустройству, Хозяйственный Департамент в 1845 г. был усилен временным счетным отделением для ревизии отчетности приказов общественного призрения. Первоначальный штат этого отделения был определен в 29 лиц, в 1848 г. подвергается значительному сокращению, а в 1854 г. отделение было упразднено.

При Департаменте Полиции Исполнительной было учреждено в 1842 г. временное отделение для производства дел по обозрению присутственных мест и учреждений Министерства Внутренних Дел, а в 1848 г. открыто другое временное же отделение, для наблюдения за течением дел арестантских. В 1853 г. оба эти отделения были слиты в одно.

1851-й год имеет особое значение в жизни бюрократической системы управления. До сих пор, как видно из предшествовавшего изложения, штаты Министерства довольно быстро возрастали в зависимости от умножения и усложнения делопроизводства. Неудобства такого роста сознавались еще в конце 1820-х годов, но некоторые меры, принятые тогда для его ослабления, оказались недостаточными. Между тем увеличение штатов ложилось тяжелым бременем на государственные финансы, и вопрос о сокращении делопроизводства снова возникал с неотложной настоятельностью. Для обследования его в 1851 г. был учрежден особый комитет из чиновников разных Министерств. Проект, выработанный этим комитетом, был внесен в Государственный Совет и в 1852 г. получил Высочайшее утверждение. Как бы идя навстречу предположениям комитета, Министерство Внутренних Дел еще в 1851 г. приняло некоторые меры, упростившие канцелярскую работу по инициативе Сергия Степановича Ланского, который в 1851 г. временно управлял Министерством по случаю отъезда Л. А. Перовского в южные губернии.

Одновременно с введением Высочайше утвержденного положения о сокращении делопроизводства упразднялся ряд должностей в Министерствах и Главных Управлениях. Штат Министерства Внутренних Дел сокращался на 67 лиц, в том числе подлежали упразднению должности двух Вице-Директоров (в Департаментах Духовных Дел и Казенных Врачебных Заготовлений), четырех врачей, 40 младших помощников столоначальников и 18 журналистов. Сокращение штатов продолжалось и при Министре Внутренних Дел, Генерал-Адъютанте Генерале от Инфантерии Димитрии Гавриловиче Бибикове (с 30 августа 1852 по 20 августа 1855 г.) В 1853 г. было упразднено III-е отделение Департамента Общих Дел, а в 1854 г. – должность Вице-Директора в том же Департаменте и одного из двух Вице-Директоров в Департаменте Хозяйственном, в котором вместе с тем было произведено новое распределение дел, «дабы обеспечить скорое и правильное движение их без увеличения штатов, и даже с возможным сокращением их». Затем сокращены штаты других Департаментов и ограничено число чиновников особых поручений и состоящих при Министерстве. Результатом всех этих преобразований было уменьшение числа служащих в Министерстве даже по сравнению с штатами 1839 г. Именно, в Канцелярии Министра осталось 2 чиновника, в Департаменте Общих Дел – 32, в Департаменте Полиции Исполнительной – 49, в Департаменте Духовных Дел – 20, в Департаменте Хозяйственном – 80, в Медицинском Департаменте – 39, в Департаменте Казенных Врачебных Заготовлений – 48, а всего 270 лиц, в то время как по штатам 1839 г. в тех же частях числилось 287 служащих. Кроме того, сохранены были еще 24 чиновника особых поручений и 15 состоящих при Министерстве. Медицинский Совет и Совет Министра оставались в прежнем составе, а Статистическое Отделение последнего было соединено в 1852 г. с учрежденным в 1847 г. Люстрационным Комитетом и переименовано в Статистический Комитет, для которого утвержден был новый штат и особая инструкция. Комитет составлен из двух членов под председательством Товарища Министра, а канцелярия Комитета – из 7 производителей работ, секретаря с двумя помощниками и нескольких канцелярских чиновников. Инструкция ставила Комитет под непосредственное ведение и руководство Министра Внутренних Дел, а предметом занятий его определяла только те предметы, которые имеют связь с практическими занятиями Министерства и необходимы для общих его соображений. В частности, Комитет обязывался собирать и всегда держать в исправности числовые данные о движении населения, о распределении земель, о числе служащих по ведомству Министерства Внутренних Дел, о поступлении податей и исполнении повинностей, об урожаях и хлебной торговле, о числе заводов, фабрик и мастерских и т. п. Материалами для работ назначены отчеты, срочные ведомости и другие донесения.

В таком составе Министерство Внутренних Дел переходило из второго периода своей деятельности в третий, столь богатый преобразованиями во всем строе русской жизни.

_____________________________
________________________
__________________
_________


II.
МЕСТНЫЕ АДМИНИСТРАТИВНЫЕ И ПОЛИЦЕЙСКИЕ ОРГАНЫ. ТЮРЕМНАЯ ЧАСТЬ.

Когда, с одной стороны, организация Министерства Внутренних Дел утвердилась на прочном основании, а с другой стороны, прошла тревожная эпоха Наполеоновских войн, и стали изглаживаться бедственные следы ее в жизни Русского Государства, тогда Министерство Внутренних Дел получило возможность сосредоточить внимание на вопросах внутреннего благоустройства, выдвинутых на очередь предшествовавшей эпохою.

Преобразование центральных органов управления влекло за собою реформу местных органов административных и полицейских, которые оставались почти без всяких изменений с 1775 г. и давно уже не успевали справляться с возложенными на них обязанностями; число нерешенных дел из года в год возрастало, упущения и недосмотры по службе также. Сенаторские ревизии постоянно обнаруживали крупные беспорядки то в той, то в другой части Империи. Иногда зло принимало такие размеры, что Сенаторы посылались уже не для ревизии только, а и для временного управления губерниями, в которых дела были особенно запутаны. Но такая чрезвычайная мера, конечно, не могла войти в правило, и необходимо было изыскать другие средства для упорядочения местной администрации. Однако причины зла были настолько глубоки и сложны, что раскрытие их и борьба с ними потребовали немало времени, а до тех пор Министерство могло употреблять только паллиативные меры. Так, прибавки должностных лиц в канцелярии Губернаторов и Губернские Правления, усиление штатов городской и земской полиции продолжались в течение всей описываемой эпохи, и даже усилились сравнительно с прошлыми годами. Начиная с 1820 г. пришлось учреждать при многих Губернских Правлениях целые временные Комиссии и экспедиции для решения старых дел. В 1821 г. во всех Губернских Правлениях была прибавлена новая должность третьего советника, в 1823 г. Министру Внутренних Дел предоставлено увеличивать число секретарей в Правлениях по мере надобности, а в 1824 г. изданы новые штаты для Губернских Правлений, которыми не только увеличивалось число чиновников, но и возвышались оклады; тогда же были усилены оклады канцелярских служителей в земских судах и городских полициях. Эти возвышения окладов только в слабой мере удовлетворяли действительной нужде, поскольку она была установлена особым комитетом, составленным еще в 1820 г. для соображений о прибавке содержания губернским чиновникам. Комитет нашел, что прежняя сумма, отпускавшаяся на этот предмет (3 миллиона), должна быть увеличена втрое, но такая прибавка превосходила средства Государственного Казначейства. Поэтому в 1829 г. вопрос об усилении губернских и уездных окладов возник опять и вызвал учреждение нового Комитета под председательством Сенатора Васильчикова. Насколько существенен был этот вопрос, показывает записка, представленная Императору Николаю I Министром Внутренних Дел Закревским в 1831 г. Лично обозрев значительную часть Европейской России, Министр нашел местную администрацию и полицию в крайне неудовлетворительном состоянии, что объяснял, в значительной степени, теми жалкими окладами, которыми принуждены довольствоваться чиновники. «Канцелярии, – пишет Министр, – наполнены людьми, которые или не могли уже найти для себя ничего лучшего, или мальчиками вступали сюда для того только, чтобы приобрести навык к делам и выждать случай к перемещению в другое ведомство, где труды их гораздо лучше вознаграждаются. Нельзя без соболезнования смотреть на сих людей, сидящих в присутственных местах перед зерцалом законов в рубищах, с печатью нищеты и уныния на лицах. Надобно представить ту бедность, в которой пресмыкаются они, будучи многие мужьями и отцами семейств, без прочной одежды и обуви и, вероятно, без пищи. Какого же можно ожидать усердия от человека, решившегося служить за 5 и даже за и рубль (ассигнациями) в месяц... Кто может льститься надеждою удержать руку истаивающего от нужды человека принять предлагаемых, а может быть, втайне и требуемых от просителя денег. Это есть корень лихоимства и разврата чиновников... Если представить, что от городских полиций, от земских и уездных судов зависят исполнения всех правительственных распоряжений, взыскание государственных податей, побуждение к выполнению всех повинностей, ограждение прав собственности, защита невинности, преследование всяких преступлений, следствия и разбирательства по спорным, тяжебным и уголовным делам, в коих первый неправильный шаг может изменить вид всего дела, если принять в уважение, что местный начальник, а за ним и все высшие начальства не могут действовать иначе как посредством сих же орудий, т. е. полиций и судов и служащих в них жалких полунищих, то по справедливости нельзя не довольствоваться и тем, что все как-нибудь движется по предписанному порядку»...

На докладе Министра Внутренних Дел Государь начертал: «Сию записку показать Министру Финансов и за общим подписанием представить мне ваше заключение, каким образом отвратить, хотя несколько, изложенные здесь важные затруднения». Министр Финансов расчислил, что выполнение предположений Графа Закревского потребует увеличения расходов более чем на 3 м. р., а Государственное Казначейство может предложить лишь 500 000 руб. На новой записке Министра Внутренних Дел, подтверждавшей необходимость более щедрого ассигнования, Государь начертал: «В необходимости сих мер Я давно убежден, но убежден и в совершенной невозможности ныне же со стороны Министерства Финансов сему помочь; Комитету Министров рассмотреть все три записки и войти в суждение, в какой степени можно хотя несколько отвратить нынешние затруднения». Комитет Министров считал лучшим выждать, пока окончатся работы Комитета, состоявшего под председательством Васильчикова, и Государь утвердил это положение. Между тем упомянутый Комитет выработал главные основания и формы для новых штатов, и они были разосланы к Начальникам губерний с предписанием образовать в губерниях комитеты для составления новых штатов по данным формам. Выработанные в губерниях штаты были внесены в Государственный Совет, но оказались настолько разнообразными по количеству и окладам служащих, что Министрам Внутренних Дел, Финансов и Юстиции предложено было их переработать. Тогда Министр Финансов представил Государю во всеподданнейшем докладе, что для составления новых полных штатов потребуется продолжительное время, а между тем средства Государственного Казначейства значительно возросли «по случаю важных наддач при возобновлении торгов на питейные откупа и возвышения доходов от новой народной переписи», и потому открывается возможность немедленно же увеличить существующие оклады. Государь согласился на введение временных штатов, и бюджет Министерства Внутренних Дел был в 1835 г. увеличен на 2 500 000 руб. Это ассигнование дало возможность не только значительно увеличить оклады служащих в Губернских Правлениях, губернаторских канцеляриях и врачебных управах, но и помогло Министерству поставить на твердую основу улучшение городской полиции. До сих пор скудость городских доходов не позволяла расширить штаты полиции в должном размере, хотя потребность расширения ощущалась уже давно и настолько сильно, что в 1820 г. за недостаточностью полицейских чинов, содержимых на городские средства, положено было определять в полицейские команды нижних чинов внутренней стражи. Но так как и эта мера не улучшила полиции, то Министерство, пользуясь предоставленными ему новыми средствами, назначило полициям 355 уездных городов содержание от казны, а 5 губернским и 30 уездным городам и местечкам дало пособия на этот же предмет; лишь в городах, располагавших достаточными доходами, содержание полиции осталось по-прежнему отнесенным на городские суммы. Наоборот, содержание земских судов было отнесено в 1835 г., «согласно вызову дворянства и самому свойству этих учреждений, на земство». Все перечисленные меры значительно изменили к лучшему положение служащих в административных и полицейских учреждениях. Вместе с тем Правительство заботилось и об участи чиновников, оставляющих службу за старостью и болезнями, а также о вдовах и осиротевших семьях чиновников; к избавлению их от нищеты направлены были узаконения 1827 г. (устав о пенсиях и единовременных пособиях) и 1832 г. (положение о пенсиях всех чиновников в губерниях по ведомству Министерства Внутренних Дел). Таким образом, Министерство пользовалось всем, чем могло, чтобы поднять материальное положение чиновников и ослабить печальные явления, так ярко изображенные Графом Закревским.

Самый строй местной администрации и полиции находился в несоответствии с постоянно усложнявшимися задачами государства и настоятельно требовал переработки. В 1820 г. Московский Генерал-Губернатор Князь Голицын указывал, что Губернское Правление из места административного сделалось судебным; оно принимало жалобы на судебные действия присутственных мест, вмешивалось в определение и увольнение опекунов, принимало прямо от кредиторов долговые документы для взыскания и т.п.; вместе с тем оно служило посредником в сношениях между губернскими присутственными местами. Эти посторонние для администрации дела ложились тяжелым бременем на Правление, отклоняли его от выполнения прямых его задач и вели к тому скоплению нерешенных дел, против которого так трудно было бороться. Наконец, Князь Голицын указывал, что самое делопроизводство в Губернском Правлении затруднительно и медленно. Ввиду этого Князь Голицын предложил Московскому Губернскому Правлению в точности соблюдать закон, предоставляющий дела дворянских опек и сиротских судов гражданским палатам, и упростил некоторые формы делопроизводства. Другие неудобства, указанные Князем Голицыным, могли быть устранены только законодательным порядком, и потому он сделал соответственное представление в Министерство Внутренних Дел, а Князь Кочубей внес это представление в Государственный Совет, но окончательного утверждения оно не получило.

Между тем пример Москвы вызвал некоторые подражания: в 1826 г. упрощенные формы делопроизводства были введены в Казанском Губернском Правлении, в 1827 г. – в Саратовском, а в 1830 г. соответственное представление было сделано С.-Петербургским Гражданским Губернатором, вследствие чего при С.-Петербургском Губернском Правлении учрежден комитет для составления новых форм делопроизводства.

Окончательное разрешение этот вопрос получил в 1837 г. вместе с общею реформою губернского управления, которая вносила существенные изменения в строй местных органов Министерства Внутренних Дел. Выше приходилось уже неоднократно указывать, что элементы децентрализации, внесенные в русский государственный строй учреждениями Императрицы Екатерины II, не нашли в жизни благоприятной почвы для развития. С возникновением Министерств сохранение децентрализации стало еще более затруднительным, потому что органическая и непосредственная связь между всеми учреждениями данной губернии нарушилась: они были подчинены различным Министерствам, утратили самостоятельность и превратились в местные органы Министерств, с которыми были связаны теснее, чем между собою. Вместе с тем посредником между местными органами и Верховною властью являлся уже не столько Генерал-Губернатор, особый для каждой местности, сколько Министр, один для всей России. При таких условиях полная победа централизационной системы была несомненна и несколько тормозилась еще существованием должности Генерал-Губернаторов, являвшихся, по мысли Императрицы Екатерины, представителями противоположной системы и стоявших в таком же приближении к Верховной власти, как и Министры. Но и эта последняя опора децентрализации просуществовала недолго. Генерал-Губернаторы и Министерства являлись двумя равноправными инстанциями, ведавшими один и тот же круг дел при посредстве одних и тех же учреждений. Точного разграничения между сферами их власти закон не устанавливал, и потому, естественно, между ними возникали постоянные недоразумения, вредившие правильному течению дел. Во вторую половину царствования Императора Александра I делались попытки согласовать министерскую систему управления с сохранением в наместничествах непосредственных представителей Верховной власти, облеченных широкими полномочиями, но эти опыты не дали удовлетворительных результатов.

Именно, в 1816 г. Новосильцов по поручению Государя составил проект разделения Империи на 12 наместничеств, по 3–5 губерний в каждом. Власть наместника распространялась на все части управления и была весьма обширна: он мог сменять всех лиц в наместничестве, за исключением самых высших, имел право останавливать исполнение указов Сената и предписаний Министров. Министр Финансов Граф Гурьев представил сильные возражения против проекта Новосильцова. Он находил, что учреждение наместников с такою обширною властью разрушит единство Империи и не улучшит нашей администрации. По его мнению, наместники могут быть полезными только в том случае, если их задачи ограничатся лишь надзором за местными административными органами без права задерживать действия высших и низших исполнительных властей. В 1819 г. решено было проверить все эти предположения на опыте. Образовано было пробное наместничество из пяти губерний (Рязанской, Тульской, Орловской, Воронежской и Тамбовской) и во главе его был поставлен бывший Министр Полиции А. Д. Балашов, которому поручалось в одной из этих губерний приступить «к произведению опытов предполагаемого переиначивания в некоторых частях гражданского управления еще прежде Высочайшего утверждения, дабы предварительно удостовериться в удобности и пользе или усмотреть неудобство и бесполезность». Сам Император видел в наместнике «ежеминутного инспектора всех частей внутреннего управления в его округе», а Сперанский полагал, что Генерал-Губернатор есть «не иное что, как Министерство, действующее на месте». Сообразно с этим А. Д. Балашов получил весьма широкие полномочия и, опираясь на них, произвел много изменений в системе губернской администрации. Так, он образовал в каждой из вверенных ему губерний особый губернский совет под своим председательством и советы уездные, учредил новые должности председателя Губернского Правления и губернского полицеймейстера; в руках последнего сосредоточивалась вся исполнительная часть в губернии. Но все эти «уновления» просуществовали недолго. Император Николай Павлович поручил Секретному Комитету 1827 г. рассмотреть реформы А. Д. Балашова и выразить окончательное суждение о них. Приглашенный в заседание Комитета 23 апреля, Балашов прямо заявил, что «никогда не скрывал от себя неудобств устроенного им по точной Высочайшей воле образования и не считал его учреждением прочным. Не быв основано на предварительном и зрелом рассмотрении всех частей государственного управления, оно не могло быть соображено с высшими и низшими установлениями, и сего коренного недостатка не могло заменить все усердие Генерала Балашова к исполнению возложенных на него обязанностей. В таковом положении ему оставалось только употреблять лично все возможные усилия к приведению в порядок расстроенного состояния всех управляемых им губерний, к охранению обшей безопасности, к исправному взысканию недоимок, к окончательному решению запущенных дел. Но, сомневаясь всегда сам в прочности сего нового устройства, он особенно старался не потрясти ни в каком существенном отношении порядка, на Учреждении о Губерниях основанного. Все его действия и преобразования были расположены так, что ныне можно одним Высочайшим указом восстановить совершенно прежнее течение дел во всех пяти губерниях, не подавая повода ни к каким затруднениям и беспорядкам. Для сего достаточно будет повелеть губернским и уездным советам прекратить свои собрания, а председателей Губернских Правлений и губернских полицеймейстеров определить на другие места, по усмотрению». С своей стороны, Комитет признал, что «многие общие правила», коими руководствовался Балашов в своих реформах, «не совсем основательны», а самые реформы его «поверхностны»: «в учрежденных им губернских советах все части нс сосредоточены, а смешаны, советы уездные не могут иметь никакого действия, губернские полицеймейстеры при Губернаторе и хорошо устроенных городских и земских полициях бесполезны. Совокупное движение всех сих властей должно затруднять и замедлять течение дел напрасными совещаниями и перепискою; многие могут быть признаны излишними». Ввиду такого заключения Комитета все реформы А. Д. Балашова были в 1827 г. отменены, и восстановлен порядок, существовавший до 1819 г.

Вообще же Секретный Комитет 1827 г., внимательно обсудив вопрос об устройстве местного управления, пришел к выводу, что «повсеместное существование Генерал-Губернаторов едва ли может принести истинную пользу», потому что «установления теряют свою силу и разрушаются, когда высшие сановники (как сие нередко бывало) употребляют данные им полномочия на то, чтобы затруднять или останавливать законное течение дел и один другому противодействовать». В заключение комитет принципиально высказывался против децентрализации: «желаемый порядок в губерниях тогда только учредится, когда будут постановлены точные и единообразные правила для всех мест управления и суда, когда сии зависеть будут от одного центрального верховного Правительства, которое бы руководствовало каждого по одинаковым началам и, так сказать, единым движением».

Эта точка зрения была господствующею в царствование Императора Николая I, и результатом ее явилось в 1837 г. упразднение должности Генерал-Губернатора в качестве постоянного и повсеместно действующего института. Сохранена она была только на окраинах и в тех местностях, где особый орган высшего надзора оказывался необходимым по соображениям политическим. Нормальной высшей должностью на месте стала должность Губернатора. Наказ 1837 г. гласит, что Губернатор есть: 1) главный представитель Верховной власти в губернии, а потому имеет надзор за всеми губернскими учреждениями; 2) хозяин губернии, т. е. непосредственный начальник всех учреждений, ведающих дела местного благосостояния и благоустройства; 3) главный начальник полиции; 4) охранитель правосудия и казенного интереса, обязанный наблюдать за отправлением повинностей, сбором податей и т. п.

Таким образом, упразднение должности Генерал-Губернатора подняло значение Губернаторов, а вместе с тем новый наказ ставил Губернаторов и подчиненные им учреждения в ближайшую связь с Министерством Внутренних Дел, напоминая в то же время, что Начальник губернии есть лишь исполнитель закона и предписаний высшего Правительства, не облеченный правом действовать самостоятельно, под собственною ответственностью. С другой стороны, наказ увеличивал власть Губернаторов на счет Губернских Правлений, которые ставились в такое же отношение к Начальнику губернии, как Совет Министра – к Министру. Вся ответственность за состояние губернии возлагалась на Губернатора, а сообразно с этим, и все дела предписано впредь решать независимо от мнения Губернского Правления по усмотрению и приказанию Губернатора, т. е. в губернском управлении, так же как и в центральном, принцип коллегиальный окончательно вытеснялся принципом единоличным. То же начало торжествовало и в новом положении о составе Губернского Правления: в нем присутствуют под председательством Губернатора 4 советника, из коих первый именуется вице-губернатором; канцелярия Правления разделена на 4 отделения, из коих каждое ведает самостоятельный круг дел и поручается особому наблюдению одного из советников, т. е. отделения канцелярии получали значение Департаментов в Министерстве. С уничтожением коллежского начала и коллегиальные формы делопроизводства заменялись более простыми, бюрократическими, давно уже возобладавшими в центральных установлениях. Так был разрешен давно уже поставленный вопрос о реформе губернского управления. Преобразования пошли по тому же пути, по которому развивалось центральное управление после 1802 г., и это было вполне естественно. Коллегиальное начало, признанное непригодным для центральных установлений, не могло сохраниться в местных.

Земская или уездная полиция получила следующий вид. Полицейским местом в уезде является по-прежнему земский суд, состоящий под председательством земского исправника из старшего или непременного заседателя и нескольких заседателей от дворянства и поселян. Непременный и сельские заседатели должны постоянно присутствовать в суде, прочие же заседатели заведуют каждый особым участком или станом и называются становыми приставами. Вся европейская Россия, кроме Бессарабии, Остзейского края и Кавказа, разделена на 1208 станов. Исправников и непременных заседателей избирают дворяне, сельских заседателей – казенные крестьяне и вообще хлебопашцы, остальных – Губернские Правления. «Предоставлением губернскому начальству права определять становых приставов, – поясняет циркуляр Министра Внутренних Дел 1838 г., – правительство имело в виду поставить сих чиновников в ближайшую зависимость от высшей полицейской власти (Губернатора), в распоряжении коей они находятся, и которая за выбор их ответствует; между тем, с другой стороны, прибавленное к сему указание, чтоб выбор обращен был преимущественно на дворян, имеющих в губернии недвижимую собственность, имеет целью открыть ближайший путь к занятию сих должностей людям, знающим положение вверенных им участков и, сверх того, соединенным с местными обывателями оных личными своими пользами и навыками». Дальнейшие постановления точно определяли права, обязанности и ответственность чинов земской полиции и давали им новые, упрощенные формы делопроизводства.

Штаты Губернских Правлений и земских судов были значительно расширены новыми положениями, однако частичные усиления их продолжались и позже, сообразно с постоянным развитием административных задач. Расширялись постепенно и штаты губернаторских канцелярий и городских полиций, которых не коснулась реформа 1837 г. Но все перечисленные меры оказались недостаточными. Граф Перовский, вступив в управление Министерством Внутренних Дел, нашел местные органы его в неудовлетворительном состоянии. Во всеподданнейшем отчете за 1842 г. Министр рисует мрачную картину. Правительство не может положиться на исполнение законов служащими в Губернских Правлениях, если само не будет беспрестанно наблюдать за ними; и дворянские выборы не всегда отвечают своей цели: чиновники, служащие по выборам, часто еще менее надежны, чем определенные от Правительства. Звания исправников, заседателей и становых приставов слишком унижены в общественном мнении, а с другой стороны, обязанности этих чиновников так многотрудны, что они не в состоянии управляться с делами и привыкли исполнять обязанности свои только для виду, по наружности, не заботясь об истинном своем назначении. То же должно сказать и о городских полициях. Наблюдения Графа Перовского вскрывали стихийную, быть может, основную причину всего нестроения: Министерство не могло отыскать достаточного числа способных и добросовестных исполнителей, и потому многие должности приходилось замещать лицами ненадежными, за которыми надо было иметь неусыпный надзор. Между тем, по утверждению Графа Перовского, «действительное состояние подведомственных Министерству частей не было ему доселе известно в настоящем виде, потому что сведения об этом ограничивались одними письменными донесениями местных начальств». Поэтому Граф  Перовский прибег к энергичным мерам, которые шли в двух направлениях. С одной стороны, он стремился установить фактический контроль над местными органами Министерства, для чего, помимо сенаторских ревизий, должны были служить частые поездки по губерниям Директоров Департаментов, специальные командировки чиновников особых поручений при Министре и кандидатов на должности Губернаторов. С другой стороны, Министр старался поднять уровень служащих в местных установлениях; с этою целью он беспощадно преследовал открывавшиеся злоупотребления, а в то же время для поощрения действительных заслуг испросил прибавочные оклады Губернаторам соразмерно их заслугам в уверенности, что это «послужит средством к приисканию на сии важные места людей способных и достойных к поднятию в общем мнении этого звания и к улучшению губернского управления». Вместе с тем Министерство озаботилось подготовкою достаточно опытных лиц для замещения губернаторских постов; этой цели должны были служить упомянутые уже командировки в провинцию кандидатов на должности Губернаторов. Наконец, Граф Перовский постоянно прибегал к личным объяснениям с начальниками губерний. Энергия Министра сообщалась всем органам Министерства и вызывала с их стороны бодрую и оживленную деятельность, какой, по свидетельству современников, давно уже не замечалось. Конечно, результаты долговременных упущений невозможно было исправить сразу, нельзя было и переродить нравы местной администрации, отразившей в себе недостаток общего развития в стране, но провинция скоро почувствовала бдительность центральной власти, и зло не могло распространяться с такою беспрепятственностью, как раньше.

Непосредственное ознакомление с местной администрацией привело Министра Внутренних Дел к убеждению, что реформа 1837 г. требует дальнейшего развития. Практика обнаружила, что при существующем распределении обязанностей ни Губернатор, ни члены Губернского Правления фактически не могут выполнять всего на них возложенного. Так, на Губернаторе лежала ответственность за всю канцелярскую переписку; он был обязан председательствовать в одно и то же время в разных местах; не связанный мнением Губернского Правления, он, однако, не мог давать резолюции иначе, как в общем присутствии Правлений; «вследствие этого он не успевал ни тут, ни там, допускал поневоле беспорядки и сам скрывал их, чтобы не подвергнуться ответственности». Граф Перовский проектировал передать фактическое председательство в Губернском Правлении и заведывание его канцелярией вице-губернатору, который становился настоящим помощником Губернатора и вместе с тем освобождался от непосредственного руководительства каким бы то ни было отделением канцелярии. Все дела, поступавшие в Губернское Правление, были разделены на 3 разряда: 1) судные, которые Правление решало коллегиально, 2) распорядительные, которые решались по журналам Губернского Правления с утверждения Губернатора, и 3) исполнительные, которые решались вице-губернатором и советниками, каждым по своему отделению. Таким образом, Губернатор получал «свободное время для важнейших занятий», так как к нему восходили только дела распорядительные, а Губернское Правление, которое доселе было фактически лишь исполнительным органом Губернатора и действовало только по его приказаниям, теперь приобретало определенную компетенцию, в сфере которой действовало самостоятельно, и оттого значение его как учреждения возросло. В формах делопроизводства предполагалось дальнейшее упрощение в смысле приближения их к формам, принятым в Департаментах, штаты же канцелярий, как Губернских Правлений, так и губернаторских, усиливались. Проект Графа Перовского был разослан во все губернии для подробного обсуждения в местных комитетах под председательством Губернаторов, а 2 января 1845 г. получил Высочайшее утверждение и сразу же в виде опыта был введен во многих губерниях. Окончательное утверждение нового порядка воспоследовало в 1852 г. Всеподданнейший отчет Министра Внутренних Дел за 1845 г. свидетельствовал, что реформа имела несомненный успех: к концу первого же года Губернские Правления находились уже в лучшем виде в сравнении с прежним запутанным положением их и подавали надежды на еще больший успех в будущем, а Губернаторы, освобожденные от ежедневного присутствия в Губернских Правлениях, получили возможность посвящать больше времени на общий надзор за ходом дел в губернии.

После этих мер Министерство перешло к упорядочению полицейской части, несостоятельность которой обнаруживалась почти при каждой ревизии. Так, в 1847 г. министр свидетельствовал, что «полицейское управление в городах неудовлетворительно; даже по губернским городам из числа 27 обозренных Министерством губерний едва только в 3 городские полиции найдены в надлежащем порядке; это главным образом происходило от недостатка средств к исполнению сими учреждениями лежащих на них обязанностей; но и самое внутреннее устройство их требовало улучшения; положение же земских полиций самое неудовлетворительное и не соответствующее их предназначению». В 1851 г. в Министерство поступило 541 жалоба на полицейские управления, из них 108 на неправильные действия (в том числе 75 заслуживали уважения) и 433 на медленность в производстве дел. В 1855 г. «Журнал Министерства Внутренних Дел» рисует такую картину: «Начало правильного устройства полицейских и пожарных команд в городах относится к концу XVIII столетия; с тех пор издано для разных городов 50 штатов; в остальных затем городах (около 560) личная и имущественная безопасность ограждалась, так сказать, домашними средствами; состав команд набирался частью из вольнонаемных служителей, а частью из местных городских обывателей... Люди свободных состояний, поступавшие по найму, оказывались, с одной стороны, малоусердными, а с другой – совершенно неспособными к строгой подчиненности; послабляя гражданам во всех более важных случаях, они при малейшем с них взыскании оставляли службу; там, где встречались затруднения в найме свободных людей по неимению желающих, исправление полицейских обязанностей возлагались по необходимости на городских обывателей по очереди или по общественным приговорам в виде взыскания за неплатеж городских повинностей; весьма естественно, что люди этого разряда еще менее могли соответствовать потребностям полицейской службы; пожарные обозы находились повсюду не в надлежащем составе или в беспорядке, а для помещения их и команд нанимались частные дома, не приспособленные к этой надобности». Особенно требовала скорейшей реорганизации земская полиция. В 1845 г. Министерство собрало отзывы о состоянии ее из всех губерний, и притом отдельно от Губернаторов, предводителей дворянства и окружных жандармских офицеров. Все отзывы без изъятия соглашались в том, что полиция наша находилась в чрезвычайно дурном и расстроенном положении, а некоторые Губернаторы прямо утверждали, что, «в сущности, у нас нет вовсе земской полиции». Побуждаемое такою настоятельною нуждою, Министерство в 1845 г. выработало проект о преобразовании земской полиции и разослало его на обсуждение губернским комитетам, составленным из Губернаторов, предводителей дворянства, председателей палат, прокуроров и опытнейших полицейских чиновников. Но в земских судах сосредоточивались в то время самые разнообразные функции: полицейский чиновник был в то же время и следователем, и судьею, и оберегателем земских интересов, и руководителем земского хозяйства. В этом разнообразии обязанностей лежала одна из основных причин неудовлетворительности земских судов, и ее нельзя было устранить без целого ряда реформ в области суда и земского хозяйства. В 40-х годах еще не приспело время для таких широких реформ, а потому Министерство вынуждено было пока ограничиваться частичными усилениями полицейских штатов, предоставляя коренное преобразование полиции будущему, впрочем, весьма уже недалекому.

Неудовлетворительность местной администрации и полиции ярко отражалась, между прочим, в печальном состоянии тюремной части; она далека была от осуществления тех гуманных принципов, которые вызвали учреждение попечительного общества о тюрьмах в 1819 г. и продолжали господствовать в Министерстве Внутренних Дел. Управляющий Министерством В. С. Ланской писал в отчете за 1827 г.: «Опыты прошедшего времени показали, что меры строгости нс всегда бывают достаточны к исправлению преступников. Справедливость, руководимая человеколюбием, открыла в настоящее время ближайшие к тому пути. Улучшение участи людей, подвергающихся лишению свободы, доставлением им нужного содержания и присмотра, исправление нравственности удалением от праздности, обыкновенной в местах заключения, и успокоение совести внушением правил веры признаны действительнейшими средствами к достижению цели». Руководясь таким взглядом, Министерство постоянно прилагало старания к улучшению тюрем, и многие ужасы, описанные Венингом, отходили в область преданий; однако если в других частях управления прогресс замедлялся различными непреоборимыми препятствиями и не достигал целей, намеченных Правительством, то и в тюремном деле недостаток средств и людей в значительной степени парализовал благие стремления. Из мер по тюремной части наиболее заслуживают упоминания заботы об улучшении тюремных помещений, правила о снабжении арестантов обувью и одеждою, запрещение ставить часовых внутри арестантских комнат, неоднократное увеличение средств на прокорм арестантов. Замечательны также распоряжения 1832 г., разделявшие преступников на 3 разряда (важных, маловажных и бродяг) и предписывавшие содержать каждый разряд в отдельном помещении; вместе с тем запрещалось держать женщин в одном «разряде» с мужчинами, а малолетних и несовершеннолетних – с взрослыми и старыми. Возникали и новые виды мест для заключения, представлявшие для своего времени значительный прогресс по сравнению с тюрьмами прежнего образца. Так, в 1827 г. приступлено к устройству исправительных арестантских рот гражданского ведомства, а в 1831 г. издан нормальный штат для них. Хотя удобство арестантских рот было доказано практикою, но быстрому распространению их препятствовали постоянные затруднения в изыскании средств на их помещение и содержание. Главною целью рот было уменьшение бродяжничества: «сей род наказания сильнее действует как на беглецов и бродяг, так и на оставшиеся в домах семейства их, нежели обыкновенная ссылка в Сибирь. Сверх того, поступивший в арестантскую роту, еще не развращенный никаким важным преступлением бродяга, иногда скоро при строгом надзоре за ним исправляется в поведении, научается чувствовать вину свою и привыкает к труду. Между тем помещики и общества имеют средства, узнав, где сии беглецы, требовать их обратно без тех затруднений и издержек, кои неизбежны при возвращении из Сибири». В 1845 г. арестантские роты были переданы в Главное Управление Путей Сообщения.

В 1835 г. составлен был новый проект этапной системы для пересылки арестантов в Сибирь и введен в виде опыта на один год по тракту от Москвы до Нижнего Новгорода. Польза новой системы была сразу же подтверждена донесениями местных начальств, и в 1837 г. Государь повелел ввести эту систему по трем трактам: Петербург – Москва, Белосток – Москва, Херсон – Казань, и затем продолжить от Нижнего Новгорода до Тобольской границы. Далее, в 1845 г. учрежден был комитет для устройства исправительных тюрем по системе одиночного заключения и приступлено к заведению соответствующих камер во многих городах. На это дело было ассигновано в 1848 г. около 500 000 руб. серебром, частью из сбора на возведение присутственных мест, частью из земских сборов и городских доходов. Большую помощь Правительству в деле содержания тюрем оказывало и Попечительное общество о тюрьмах, которое, постоянно распространяя свою деятельность, к 1855 г. имело 355 комитетов и отделений в различных городах Империи. Точных цифр касательно деятельности общества за все годы нет, но известно, что еще в 1836–38 гг. оно, имея немногим более 100 комитетов, истратило на содержание заключенных свыше полумиллиона рублей, а на постройку и улучшение тюремных зданий – около 112 000 р.

Главною заботою Попечительного общества была материальная поддержка заключенных и нравственное воздействие на них. Комитеты снабжали арестантов пищею, одеждою, бельем и обувью, устраивали при тюрьмах больницы. Лучшим исправительным средством признавалось введение среди арестантов ремесел; устраивались мастерские для шитья одежды, белья и обуви как для самих арестантов, так и по посторонним заказам, обучали арестантов также картонажному и переплетному мастерствам. Но попытки в этом направлении не давали удовлетворительных результатов, так как в тюрьмах не было подходящих помещений для мастерских, и, кроме того, состав арестантов в местах заключения менялся беспрестанно. Принц Петр Гольштейн-Ольденбургский, путешествовавший в 1834 г. по России, обратил внимание на тюрьмы и нашел, что арестанты мало занимаются работами. При этом Принц указывал на Соединенные Штаты, где посредством работ достигается исправление заключенных. Но самый характер работ для арестантов Принц понимал особенным образом: он предлагал ввести в наши тюрьмы мельницу, движимую ногами, которую он видел в Гамбурге. Работа на такой мельнице, по засвидетельствованию Принца, не вредна для здоровья, но столь утомительна, что «ни один из сих работников не может долго выдержать работы, и после требуется продолжительный отдых». Министерство Внутренних Дел сообщило предложение Принца Губернаторам, но предписало не вводить мельниц в действие без особого разрешения.

Ни меры Министерства, ни заботы комитетов не успевали удовлетворять всем нуждам; ревизия тюрем, произведенная в 1852 г. в различных городах, подтвердила, что они большею частью тесны или ветхи и не удовлетворяют своему назначению. Действительно, побеги, буйства, даже нападения на караульных не прекращались, а переполнение тюрем и арестантских рот достигло особенно значительных размеров после введения в 1845 г. нового Уложения о Наказаниях, заменявшего во многих случаях телесное наказание тюремным заключением. Ввиду этого Правительство в 1848 г. принуждено было некоторых заключенных в арестантские роты распределить по войскам, других сослать в Сибирь, третьих определить в рабочие роты ведомства Путей Сообщения. Подобные экстренные меры могли ослабить переполнение тюрем, и то лишь временно, но другие причины неустройства тюремной части продолжали вызывать печальные явления, которые постоянно напоминали о необходимости радикальной реформы.

Из мер, предпринятых в рассматриваемую эпоху для устройства окраин, выдается по ширине и стройности реформа управления Сибирью, выработанная М. М. Сперанским и обнародованная 22 июля 1822 г. Удаленность Сибири от центра, редкость и дикость населения издавна делали ее ареной величайших злоупотреблений. От времени до времени злоупотребления раскрывались, и виновные в них подвергались каре по всей силе закона, но самый порядок управления Сибирью не менялся. Император Александр I в 1819 г. назначил Сперанского на пост Сибирского Генерал-Губернатора и поручил ему изыскать способы к коренному изменению сибирских порядков. Со свойственной ему прозорливостью и организаторским талантом Сперанский создал такую систему управления Сибирью, которая, можно сказать, впервые вносила в эту окраину начала истинной государственности и законности. Некоторые недостатки нового учреждения были впоследствии обнаружены практикою и вызвали частичные разъяснения и изменения, но общие основания, данные Сперанским, долгое время сохраняли силу и способствовали развитию гражданственности в Сибири.

По новому учреждению Сибирь разделялась на Восточную и Западную. Во главе каждой половины поставлены Генерал-Губернатор и Главное Управление. В состав Западной Сибири входили губернии Тобольская и Томская и область Омская, в состав Восточной – губернии Енисейская, Иркутская и область Якутская с приморским управлением Охотским и Камчатским. Губернским и областным управлениям подчинялись окружные, окружным – волостные и инородческие. Обязанности всех органов административных и судебных получали точную регламентацию. Кроме того, определялись способы управления инородцами и киргизами, а также ссыльными, устройство и содержание этапов и сухопутных сообщений, устройство Сибирских городовых казаков, отправление земских повинностей, порядок в казенных хлебных магазинах и разбор исков по обязательствам.

Для введения в действие нового учреждения в Сибири был образован Сибирский комитет, существовавший до 1838 г. Впрочем, в 1852 г. он был вновь открыт, «в видах скорейшего водворения в Сибири прочного устройства и чтобы дать более единства и быстроты всем мерам, предпринимаемым по управлению этим краем в порядке законодательном и исполнительном». В 1838 г. была упразднена область Омская, и территория ее разделена между Тобольской и Томской губерниями, а к югу от нее, в степи образовано пограничное управление сибирскими киргизами. В 1849 г. из Камчатского приморского управления и Гижигинского округа образована Камчатская область, а Охотское управление присоединено к Якутской области. В 1851 г. выделена Забайкальская область из Иркутской губернии, а в 1854 г. территория киргизов была разделена на области: Семипалатинскую и Сибирских Киргизов; обе они были подчинены Генерал -Губернатору Западной Сибири.

Устройство Бессарабии, присоединенной к русским владениям в 1812 г., также неоднократно привлекало внимание Министерства. Так, в 1824 г. земская выборная полиция в этом крае была заменена назначаемою от правительства, так как избираемые лица оказывались совершенно неспособными к добросовестному исполнению своих обязанностей. В 1828 г. издано было учреждение для Бессарабской области, подчинявшее край Генерал-Губернатору Новороссийскому и Бессарабскому. В 1835 г. потребовалось новое административное разделение области, а в 1854 г. в Бессарабии введено общее губернское управление. Главные заслуги по устройству Бессарабии, как и Новороссии, принадлежат Князю М. С. Воронцову, который управлял этими областями со званием Генерал-Губернатора, а затем был назначен на пост Наместника Кавказского, причем, однако сохранил и главное начальство над Новороссией и Бессарабией.

Исключительные особенности, которыми отличалась жизнь Кавказского края, делали устройство его весьма затруднительным, требуя особого знакомства с местными условиями и сообразных с ними законодательных и административных мер. Ввиду этого Кавказ был в 1842 г. изъят из ведения общеимперских законодательных и административных установлений. Особому Кавказскому Комитету поручалось обсуждение всех новых законов для Кавказского края, а исполнительная власть передавалась специальным местным органам, подчиненным Наместнику. С этих пор и до 1883 г. деятельность Министерства Внутренних Дел, как и прочих Министерств, на Кавказ не распространялась.

Управление Калмыками, кочевавшими в Астраханских степях, получило прочное устройство в 1834 г., но уже в 1838 г. эти инородцы перешли в ведение Министерства Государственных Имуществ. К довольно крупным переменам в административном разделении европейской России повело упразднение Белостокской области и учреждение Ковенской губернии. При этом подверглись изменению границы губерний Гродненской, Виленской и Минской, которые приняли их современный вид. В 1850 г. Государь Император повелел Министру Внутренних Дел войти в общие соображения о переграничении губерний в тех случаях, где «неокругленность объема, чрезмерное население и отдаленность частей от средоточия управления представляли существенные затруднения как ходу правительственной деятельности, так и успешному развитию прочих внутренних условий народного благоустройства и благосостояния». Министерство составило план нового административного разделения Европейской России, в котором предположило более или менее значительные изменения в 51 губернии и проектировало образование новых 9 губерний: Самарской, Уфимской, Екатеринбургской, Сарапульской, Великоустюжской, Елецкой, Путивльской, Александровской и Петровской (последние две в Новороссии). На первый раз Государь соизволил на учреждение с 1 Января 1851 г. Самарской губернии из уездов Оренбургской, Саратовской и Симбирской губерний, а Царевский уезд Саратовской губернии был перечислен в Астраханскую. Открытие Уфимской губернии состоялось лишь в 1865 г., а остальные части проекта совсем не были осуществлены.

_____________________________
________________________
__________________
_________


III.
ЗЕМСКОЕ И ГОРОДСКОЕ ХОЗЯЙСТВО.

Устройство земских повинностей постоянно тормозилось вследствие того, что невозможно было собрать в Министерстве из губерний достаточный материал, который позволял бы выработать нормальное распределение повинностей для каждой местности. Единообразная же нормировка для всей Империи была бы неисполнима, на что неоднократно указывало Министерство Внутренних Дел. Так, в 1825 г., когда Комитет Министров препроводил к Управлявшему Министерством В. С. Ланскому новый проект правил относительно отбывания дорожной повинности, Ланской ответил, что предложенные меры не могут быть приведены в исполнение по всем губерниям, так как 1) каждая почти губерния отличается и особою почвою земли, и пространством, и народонаселением, и климатом; 2) самое рабочее время для земледелия и других сельскохозяйственных занятий различно в различных губерниях, следовательно, и свободное от работ время, в которое можно заняться дорогами, должно быть определено в каждой губернии особо. Необходимыми сведениями Министерство не располагало, и потому проект был разослан по губерниям для соображения с местным положением и для составления особых проектов по каждой губернии. Подобные случаи ясно показывали, что удобнейший путь к упорядочению земских повинностей состоит в передаче их на попечение местных властей и представителей от местного населения, которые могли скорее правительственных органов указать местные средства и наиболее правильное распределение повинностей. В этом именно направлении был сделан первый шаг еще Графом В. П. Кочубеем в 1805 г. Но дальнейшее развитие комитетов по рассмотрению земских смет и раскладок постоянно тормозилось разными причинами. Во-первых, самое понятие о земских повинностях не было устойчиво. То они считались вполне местными, то признавались лишь местными средствами для удовлетворения не только местных, но и общегосударственных нужд, причем между теми и другими не делалось различия. Частные повинности сословий то отделялись от земских, то смешивались с ними. Обращение натуральных повинностей в денежные то предоставлялось усмотрению местного управления, то требовало разрешения законодательной власти. Такие колебания не давали возможности точно установить компетенцию местных учреждений в вопросе о земских повинностях. Кроме того, постоянный правительственный контроль был необходим и потому, что значительная часть сельского населения, которое несло почти всю тягость повинностей, не только не имела права участия в местных учреждениях, но и не пользовалась общими гражданскими правами. Правительство не могло оставить интересы этой части населения без охраны, единственным средством которой был надзор общей государственной власти.

При таких условиях компетенция местных комитетов по земским повинностям, не широкая с самого начала, постепенно подвергалась сокращениям. На них возложены были только составление смет и раскладок и частью отчетность; вся же остальная распорядительная часть и исполнительная деятельность принадлежали либо общим административным учреждениям, либо органам ведомств Почтового, военного и путей сообщения, потребности коих непосредственно удовлетворялись земскими повинностями. Такой порядок уже сам по себе отводил комитетам скромную роль, но последующие узаконения еще более сокращали ее: с 1816 г. составление смет и раскладок подчинено утверждению центральной власти, а с 1834 г. тому же порядку подчинена и отчетность по земским повинностям. В 1833 г. были учреждены специальные Губернские дорожные Комиссии, в ведение которых перешли от комитетов заботы об одной из важнейших отраслей местного хозяйства – устройстве земских путей, а в 1848 году дорожные Комиссии были слиты в одно учреждение со строительными Комиссиями Главного Управления Путей Сообщения, под названием губернских строительных и дорожных Комиссий. Это новое учреждение было подчинено Главному Управлению Путей Сообщения, и, таким образом, прежние комитеты о земских повинностях были почти совершенно устранены от повинностей строительной и дорожной. Надо заметить, что все упомянутые Комиссии получили также сословно-правительственный состав. Привлечение сословных представителей к работам администрации по вопросам местного благосостояния получало все большее и большее распространение, становилось привычным, нормальным явлением.

Если губернское земское управление не имело определенного устройства, то уездного управления не существовало почти совсем. Правда, в 1833 г. учреждены уездные дорожные Комиссии, а в 1840 году – уездные квартирные комитеты, составленные из лиц уездного управления и депутатов от ведомств, которым подчинялось местное население. Но эти учреждения не получили никакого определенного развития, и деятельность их складывалась весьма разнообразно под влиянием местных случайных обстоятельств и обычаев и зависела большею частью от взгляда на дело местных начальников губерний.

Неопределенность правил о земских повинностях, разногласие отдельных постановлений по этой части, нередкие столкновения и недоразумения не только местных, но и центральных властей постоянно привлекали внимание Правительства, и оно неоднократно приступало к общему преобразованию этой части управления. С этою целью учреждались в 1827, 1842 и 1847 г.г. особые комитеты, но они долгое время должны были ограничиться частными мерами. Так, в 1833 г. дорожная повинность получила особый устав, по которому главные тракты поручались заботам Главного Управления Путей Сообщения, а содержание всех остальных дорог возлагалось на земство; в том же году были учреждены и дорожные Комиссии, Губернские и уездные. В 1834 г. положено начало вспомогательному земскому капиталу для пособий губерниям в чрезвычайных случаях; капитал этот должен был составиться из особого сбора, коим облагались на 6 лет купцы и податные сословия. В 1840 г. были открыты местные комитеты для составления расписаний, которыми определялось бы доставление селами помещений и подвод войскам и рассыльных для земской полиции. В том же году утверждены новые правила о поставке лошадей для Высочайших путешествий. В 1842 г. все губернии были разделены на категории по климату с целью установить нормы для отпуска войскам отопления и освещения.

Новый общий устав земских повинностей был составлен в 1850 г. и введен в 1851 г. Он не вносил новых начал, а лишь приводил в порядок и согласовал прежние правила о земских повинностях, давал общую форму частным и случайным указаниям закона и приводил устройство повинностей в некоторую однообразную систему. Различные виды потребностей, исполняемых земскими повинностями, получали определение, самые повинности разделены на точные категории; управление ими вверялось губернскому комитету земских повинностей, составленному под председательством Губернатора из предводителей и депутатов дворянства, городских депутатов и чинов губернского управления разных ведомств. Никаких уездных органов не учреждалось: распорядительная власть сосредоточивалась в центральных и губернских учреждениях, а исполнительная оставалась за земскою полициею или за местными агентами разных ведомств, в распоряжение которых передавались суммы земского сбора.

Порядок составления смет и раскладок земских повинностей устанавливался весьма сложный: губернский комитет вырабатывал проект смет и раскладки на три года; проект этот поступал на обсуждение различных Министерств: Финансов, Внутренних Дел, Государственных Имуществ и Уделов; все замечания этих ведомств сосредоточивались в Министерстве Финансов, которое составляло затем общую для всей России табель и вносила ее в Государственный Совет; по утверждении табели Государем Императором она поступала в Сенат для сообщения выписок из нее местным исполнительным установлениям. На практике такая система вела к промедлениям и неудобствам, но Правительство не находило другого способа оградить от произвольных поборов местное население, значительнейшая часть которого (крестьянство) не могла принимать участия в составлении смет и раскладок.

В таком виде управление земскими повинностями перешло в следующий период.

Устройство городского хозяйства было сопряжено с величайшими затруднениями. Даже в столицах невозможно было достигнуть устойчивого равновесия между доходами и расходами, хотя неоднократно назначались от Министерства специальные комитеты для изыскания новых источников дохода. Едва успевал один комитет закончить свои работы и удовлетворить выяснившимся уже нуждам, как возникали новые расходы, заставлявшие город выходить из бюджета и увеличивать свой долг; баланс нарушался, и приходилось опять учреждать комитет для изыскания новых средств.

Из провинций поступали тоже весьма неутешительные донесения. В большинстве случаев основным источником городских доходов было прямое обложение местных обывателей, платежная способность которых была весьма невелика, и потому суммы, поступавшие в городскую кассу, весьма часто оказывались недостаточными для покрытия обязательных расходов. В таких случаях прибегали «к добровольным раскладкам», т. е. сумма дефицита разверстывалась между обывателями и взыскивалась с них в виде дополнительного сбора, причем допускалась большая неравномерность. Понятно, что при этой системе частные хозяйства сильно страдали и приходили в упадок, платежная способность городских обывателей понижалась, дефициты и недоимки возрастали, а следовательно, и городские дела все более запутывались, так что и действия комитетов по уравнению расходов и доходов, учреждавшихся во многих городах, приводили к результатам еще менее удовлетворительным, чем работы столичных комитетов.

Необходима была коренная реорганизация всей системы городского управления и хозяйства, и Министерство Внутренних Дел ясно сознало это уже в 1821 г. по следующему случаю. В 1820 г. запутанность денежных дел в С.-Петербурге и Москве находилась в одном из самых критических моментов. Думы не находили никаких способов вести городское хозяйство дальше. По установившемуся уже обычаю, Министерство учредило в обеих столицах комитеты для приведения дел в порядок. В 1821 г. С.-Петербургский комитет представил в Министерство результаты своих работ, и оказалось, что даже он не нашел никаких мер, бесспорно разрешающих запутанное положение: среди членов комитета возникли непримиримые разногласия, и вопрос, представлявшийся неразрешимым в думе, не был решен и специальным комитетом. Тогда пришлось самому Министерству войти «в самые раздробительные исследования» и вырабатывать смету доходам и расходам С.-Петербурга, т. е. выполнять труд, который при нормальном положении вещей ни в коем случае не может возлагаться на центральный орган управления. Естественно, что в этом же году возник вопрос о необходимости общих преобразований в городском управлении, и по указаниям Правительства выработка нового городового положения была поручена Комиссии Законов, которая и приступила к составлению «первоначальных предположений» по сему предмету. В 1826 г. Комиссия Законов была преобразована во Второе Отделение Собственной Его Императорского Величества Канцелярии, а продолжение работ по городской реформе принял на себя Главноуправляющий этим Отделением Балугьянский. В 1827 г. «первоначальные предположения» были Балугьянским закончены и переданы Государственным Советом в Министерство Внутренних Дел, но дальнейшего движения не получили; причина лежала, конечно, в том, что проект Балугьянского был основан исключительно на отвлеченных теоретических соображениях и не шел дальше общих предположений, а потому нс соответствовал действительному положению русских городов и не мог быть введен в практику. Балугьянский и не мог дать ничего иного, так как сам он, австриец по рождению и образованию, теоретик-юрист по специальности, не был практически знаком с требованиями русской жизни, особенно провинциальной, а сколько-нибудь удовлетворительных документальных сведений о положения наших городов не имелось и в самом Министерстве Внутренних Дел.

Таким же бесплодным оказался и учрежденный в 1825 г. при Министерстве Внутренних Дел комитет для изыскания способов к улучшению состояния городов. Этот комитет имел целью не административную реформу, а выработку новой системы городского хозяйства. Вопрос был поставлен широко: упорядочение хозяйства связывалось с общим развитием городской жизни; поэтому в программе занятий комитета значились такие задачи: усилить промышленность и просвещение, привлечь людей других званий к населению в города, создать хорошие торговые законы, систему всевозможных поощрений для лиц городского сословия и т. п. Чтобы иметь материал для суждения о поднятых вопросах, комитет потребовал сведений от городских обществ, но громадное большинство городских деятелей стояло на таком невысоком уровне развития, что не сумело, как должно, ответить на вопросы, а потому и работы комитета не могли дать плодотворных результатов. В 1826 г. комитет указал на некоторые причины, вызывавшие упадок городов: с 1785 г. присвоенные городам доходы уменьшились от отделения некоторых статей в пользу казны, а расходы и повинности увеличились; для покрытия их были установлены новые налоги, «тягость которых, соединяясь с тягостью натурального постоя, усилила причины упадка, или, по крайней мере, нераспространения городов, а через то стала подавляться внутренняя торговля». Далее этих общих соображений комитет не пошел: с 1828 г. работы его совершенно прекратились, а в 1831 г. он состоял уже из одного только Председателя и был закрыт.

Таким образом, первая попытка произвести коренную реформу в системе городского хозяйства не удалась, и на некоторое время Министерству Внутренних Дел пришлось вернуться к частичным мероприятиям. Так, в 1830 г. Министр циркулярно предложил Губернаторам, чтобы впредь думы ежегодно составляли сметы городским доходам и расходам и представляли их на утверждение Начальника губернии, который должен был следить за законностью и экономией смет. Стремясь, таким образом, оградить горожан от излишних или незаконных сборов, циркуляр этот, однако же, узаконил систему раскладок между обывателями для покрытия дефицита, между тем как именно раскладки и были одним из величайших зол городского хозяйства. В следующем году циркуляр 1830 г. был обращен в закон, но с существенным дополнением: составленная думою смета, прежде чем поступить на утверждение Губернатора, должна проверяться особыми депутатами от горожан. В этом добавлении сказывается желание призвать население к участию в устройстве местных хозяйственных нужд; вновь мелькнула та мысль, которая определенно выражалась в законодательстве Екатерины II, а позже вызвала к жизни земские учреждения. Но если при Екатерине II местное представительство носило резко сословный характер, то теперь уже нарождается стремление привлечь к работам по устройству местного хозяйства представителей от всех лиц, владеющих недвижимым имуществом в данной местности: в 1852 г. Министерство Внутренних Дел исходатайствовало у Сената разъяснение, что в поверке смет могут участвовать и дворяне, и разночинцы.

С другой стороны, Министерство старалось оказать материальную и нравственную поддержку городскому населению. В 1832 г. объявлены были различные льготы для казенных крестьян и лиц других сословий, переселяющихся в город и приобретающих там оседлость. Для поддержания столбового купечества установлено Манифестом 10 апреля 1832 г. звание почетного гражданина, чтобы «новыми отличиями более привязать городских жителей к состоянию их, от процветания коего зависят и успехи промышленности». Манифест имел еще и другую цель: в купеческое сословие проникало немало разбогатевших крестьян, которые не были связаны с общественными городскими интересами никакою традициею; между тем эти новички часто оттесняли на второй план исконное купечество, приобретали большое влияние и попадали даже в городские головы, хотя ни по образованию, ни по навыкам не были способны занимать такой ответственный пост; с другой стороны, обедневшие столбовые купцы переходили в мещанское сословие и затеривались в массе рядовых обывателей; почетное же гражданство давало возможность выделить заслуженных купцов и создать им более прочное и видное социальное положение.

Затем было обращено внимание и на жалкое состояние обывательских домов в городах. Бедность горожан наложила печать и на внешний вид городов: обилие ветхих, разрушающихся построек бросалось в глаза всякому наблюдателю. Желая облагообразить внешность наших городов и зная, что многие домовладельцы не имеют средств для возведения новых домов, Министр Д. Н. Блудов предложил городам в 1836 г. образовать особые капиталы для пособия жителям при постройках. Но многим городам не из чего было составить такие вспомогательные фонды, и потому им были отпущены заимообразно довольно значительные суммы из казны. После этого строительная деятельность в городах пошла довольно быстро. Кроме того, казна постоянно помогала городам и в возведении общественных зданий и сооружений. Пособия на этот предмет приходилось отпускать даже столицам. Так, в 1840 г. Министерство Внутренних Дел ассигновало около 200 000 руб. на постройку Аничкова моста в С.-Петербурге.

Независимо от ассигнований со специальными целями казне постоянно приходилось еще отпускать более или менее значительные суммы на пополнение городских дефицитов. Еще чаще оказывались косвенные пособия в виде предоставления городам различных льгот по исполнению государственных повинностей. Вообще затруднительность положения доходила до таких пределов, что даже торговые и промышленные города, как Нижний Новгород и Рига, не всегда могли обходиться без помощи от казны.

В 1836 г. была учреждена при Министерстве Внутренних Дел новая Комиссия по городскому хозяйству, а по городам открыты комитеты для изыскания новых необременительных доходов и для выяснения необходимых расходов. Но и эта попытка на первых порах не дала осязательных результатов: в провинции не умели приняться за дело, а в Министерстве не хватало самых необходимых сведений. Достаточно сказать, что Министерство только в 1834 г. после неоднократных требований получило в первый раз городские сметы, и то далеко не из всех городов. Ежегодное же доставление более или менее полных смет началось только с 1838 г., когда были получены сведении о 614 городах. Сведения эти были таковы: только 303 города (49 %) имели некоторое превышение доходов над расходами, в 289 городах оказывался более или менее значительный дефицит, в 22 городах доходы в обрез покрывали расходы, очевидно, при помощи раскладок.

Энергичная работа по городской реформе началась только при Министре Графе Перовском. В 1842 г. он указал на следующие основные причины, тормозящие городское хозяйство: ограниченное число статей дохода, неустроенное состояние городских имуществ, величайший произвол и безотчетность в распоряжении городскими суммами и недостаток в Министерстве сведений о том, что происходит в провинциальных городах. Комиссия, учрежденная в 1836 г. и преобразованная в 1840 г., помогла, по словам Графа Перовского, справиться с поставленною ей задачею, так как «состоит из чиновников, занятых другими должностями и не получающих по новым обязанностям своим никакого содержания; кроме того, она не может действовать, как должно, будучи отделена от Хозяйственного Департамента, где ведаются дела по этому предмету, и наконец, не имеет средств поверять на месте способы городов и управление их хозяйством; по сим и по другим причинам Комиссия не подвигается вперед в занятиях своих, и нельзя надеяться, чтобы дело при таких обстоятельствах пошло со временем успешнее». Таким образом, для правильной постановки дела необходимо было, по мнению Графа Перовского, 1) объединить деятельность Комиссии и Хозяйственного Департамента, 2) установить фактический контроль над городским хозяйством, 3) сосредоточить в Министерстве верные и обширные сведения о состоянии городов. Первая цель была достигнута преобразованием Комиссии в специальное временное отделение Хозяйственного Департамента, во главе которого был поставлен Николай Алексеевич Милютин; для осуществления второй задачи служили командировки чиновников Министерства в города и учреждение специальных должностей чиновников особых поручений при Министре Внутренних Дел для ревизии городского хозяйства. Третья задача представляла наибольшие трудности. Все попытки, шедшие в этом направлении, до сих пор давали столь неудовлетворительные результаты, что даже число посадов и местечек в Империи стало известно Министерству лишь в 1847 г. Очевидно было, что прежняя система собирания сведений через местные органы совершенно ненадежна. Граф Перовский первый понял это и со свойственною ему энергией повел дело по совершенно новой системе, которая требовала громадной затраты труда и времени, но зато обещала дать богатые результаты. Честь выработки самой системы и практического ее осуществления принадлежит Н. А. Милютину. По его мысли временное отделение Хозяйственного Департамента приступило с 1843 г. к подробному обозрению на местах нужд и недостатков городского управления и хозяйства. Ежегодно командировались в те или другие губернии чиновники Министерства с поручением производить хозяйственную съемку городских земель, составлять подробные инвентари городской недвижимой собственности, приводить в ясность городские денежные обороты и хозяйственное управление, вообще же, собирать всевозможные статистические данные по каждому городу в отдельности. Таким путем в Министерстве мало-помалу сосредоточивался обильный и притом конкретный материал, без которого невозможно было бы ожидать целесообразных мер по устройству городов. Эти работы велись в неослабной энергией при Графе Перовском, продолжались и после него, под непосредственным руководством Н. А. Милютина. В результате были обследованы 35 губерний и произведена топографическая съемка городских земель по 390 городам. Завершение этого колоссального труда последовало уже в царствование Императора Александра II, и только тогда создался прочный фундамент для городской реформы.

Но в то же время Граф Перовский и Н. А. Милютин не пренебрегали и сведениями, которые можно было получить от местных органов. В 1843 г. некоторые губернаторы указывали, что городское управление не может быть удовлетворительным, прежде всего, по недостатку культурных элементов в городах: дворянство не принимает участия в городских делах, купцов в большинстве городов немного, и притом купечество довольно равнодушно к общественным делам; масса городского населения погрязла в мраке невежества; ввиду этих обстоятельств на общественные должности постоянно выбираются люди необразованные и ненадежные; даже большинство городских голов по личным их качествам совершенно не в состоянии добросовестно исполнять свои обязанности, и в результате всеми делами заправляют секретари, т. е. лица, не имеющие живой нравственной связи с городским населением, и притом совершенно неответственные. Во многих губернаторских отзывах было еще указано, что городское хозяйство не станет в нормальные условия, пока не будет урегулирована важнейшая доходная статья городов – их недвижимое имущество, главным образом выгонная земля. Правильность этого последнего замечания была вполне доказана исследованиями временного отделения, которые к 1846 г. обнаружили, что из 459 городов 54 совсем не имеют выгона, а остальные имеют его в меньшем против нормы размере; притом же городские земли постоянно неправильно захватывались частными лицами.

Конечно, далеко не все указанные причины могли поддаться воздействию Министерства Внутренних Дел. Какими, например, средствами располагало оно для борьбы с некультурностью городского населения? Но ясно обнаруживалось, что прежде всего необходимо немедленно же усилить городские кассы какими-нибудь экстренными средствами и упорядочить земельные владения городов, а затем следует реформировать городское управление. В этих направлениях и пошла деятельность Министерства.

Для усиления городских средств оказывалась помощь из сумм приказов общественного призрения и от казны, разрешались новые сборы в пользу городов с имущественных сделок, за клеймение мер и весов и т. п. Затем шло постепенное наделение городов выгонами и возвращение им земель, неправильно захваченных. Далее, ввиду неудовлетворительности существующих органов городского управления и не имея пока способов реформировать их, Министерство подвергло их деятельность полной регламентации и строгому правительственному контролю. Как источники городских доходов, так и все расходы, которые дума могла производить, были точно определены. Были установлены определенные образцы и формы смет, от которых думы не могли отступать; кроме того, все сметы должны были поступать на предварительное заключение Губернатора и затем посылаться на утверждение Министра Внутренних Дел. Самый контроль за расходованием городских сумм принадлежал не городскому обществу, а правительственным установлениям. При таких условиях органы городского общественного управления превратились, в сущности, сами в установления правительственные. Бюрократизация и централизация управления, начавшиеся с закрытия коллегий, распространенные потом на губернские учреждения, достигали теперь кульминационного пункта, оказывая непосредственное воздействие и на органы городского самоуправления.

Только благодаря этим энергичным мерам городское хозяйство пришло в некоторое равновесие: в 1840 г. городские расходы простирались до 6 423 956 руб. и превышали доходы, которые достигали всего до 6 162 966 руб. К 1854 г. отношение изменилось. Правда, расходы возросли до 9 678 256 р., но зато доходы превысили их, составляя сумму в 10 255 500 руб. Во многих городах образовались даже более или менее крупные запасные капиталы, так что в тяжелую годину Крымской войны оказалось возможным уделить из городских средств значительные суммы на чрезвычайные военные надобности и сократить пособия, отпускаемые из казны недостаточным городам.

Таким образом, Министерство Внутренних Дел, взяв городское хозяйство в свое непосредственное ведение, поддержало его в критический момент. Но окончательною целью Н. А. Милютин ставил все-таки выработку таких общественных установлений в городах, которые могли бы самостоятельно распоряжаться местным хозяйством и освободили бы Министерство от необходимости постоянно входить «в самые раздробительные исследования». Не имея пока материалов для выработки нового положения, пригодного для всех городов Империи, Н.А.Милютин сосредоточил свое внимание на столицах и начал коренное преобразование городского управления с С.-Петербурга, для которого было издано новое положение 13 февраля 1846 г. В основу этой реформы были положены принципы Городовой Грамоты 1785 г., развитые в стройную систему с таким пониманием действительности, что задача, так долго заботившая Министерство, казалась разрешенною вполне удовлетворительно. Городское хозяйство и сословные дела городских обывателей поручались выборной думе и выборным же управам, действовавшим самостоятельно в определенной законом сфере. Лица, входящие в состав городского общества, были разделены по сословным признакам на пять разрядов; каждый разряд выбирал своих гласных; все пять разрядов гласных составляли общую думу, представлявшую собою все городское общество и ведавшую общегородские дела; каждое же из пяти отделений общей думы представляло то сословие, из которого было выбрано, и заведовало делами своего сословия. В общей думе председательствовал городской голова, а в отделениях ее – сословные старшины. Общая дума не делала никаких распоряжений непосредственно: все ее постановления передавались для исполнения в думу распорядительную, которая состояла из городского головы, членов по выбору от каждого из городских сословий и одного члена по назначению от Правительства; в общем порядке управления она была подчинена только Правительствующему Сенату, а в местном – Начальнику губернии. Для исполнения постановлений, принятых сословными отделениями думы, служили управы – купеческая, мещанская и ремесленная, подчиненные распорядительной думе.

Новое положение сразу оказало благодетельное влияние на городское хозяйство столицы и послужило основанием для широкой городовой реформы следующего царствования, которая внесла в положение Н. А. Милютина только частичные изменения.

Таким образом, в царствование Императора Николая I вопрос о городском управлении не только был впервые поставлен определенно, не только был собран материал, необходимый для последовавшей реформы, но и самая реформа была осуществлена в С.-Петербурге. Последующей эпохе оставалось устранить частичные несовершенства системы, выработанной Н. А. Милютиным, и распространить ее на всю Империю.

_____________________________
________________________
__________________
_________


IV.
НАРОДНОЕ ПРОДОВОЛЬСТВИЕ, ЗДРАВИЕ И ОБЩЕСТВЕННОЕ ПРИЗРЕНИЕ.

Продовольственное дело, заботы о котором лежали всецело на Министерстве и его местных органах, требовало постоянной и неусыпной бдительности. За описываемый период урожай был повсеместно удовлетворителен лишь в 1827–29, 1831, 1836–37 и 1849 г.г., т. е. из 35 лет урожайных было всего семь. В остальные годы недород обнаруживался в той или другой части Империи; особенно широкие районы захватили неурожаи 1821–23, 1833, 1840, 1845–46, 1848 и 1855 г.г. При таких условиях вопрос о мерах к обеспечению населения в неурожайные годы приобретал особое значение.

Как было уже упомянуто, Министерство Полиции выработало еще в 1816 г. проект нового устройства продовольственной части, и этот проект подвергся долговременному и всестороннему обсуждению в центральных и губернских установлениях. В результате мнения разделились: комитет, составленный для обсуждения проекта в С.-Петербурге, высказался за повсеместную замену запасных магазинов денежным сбором; наоборот, дворянство и начальники 38 губерний требовали повсеместного учреждения магазинов. Государь полагал возможным избрать средний путь и постановить, чтобы в Северных губерниях Европейской России и Сибири были устроены магазины, а в остальных образованы продовольственные капиталы. Каждая из предложенных систем имела свои достоинства и недостатки, отношение между которыми зависело всецело от местных особенностей различных губерний. Определить в С.-Петербурге, в каких губерниях удобнее принять ту или другую систему, оказалось затруднительным, и потому в 1822 г. решение этого вопроса было передано местным властям и представителям дворянства. В каждой губернии образовалось временное собрание, составленное под председательством Губернатора из губернского и уездных предводителей дворянства, вице-губернатора, губернского прокурора и управляющего удельною конторою. Это собрание должно было «решительно постановить» раз навсегда, образовать ли в данной губернии хлебные запасы или денежный капитал. Затем, по губерниям учреждались постоянные комиссии народного продовольствия с таким же сословно-правительственным составом. В них участвовали под председательством Начальника губернии вице-губернатор, управляющий удельною конторою, губернский прокурор, губернский предводитель дворянства, два уездных предводителя и непременный член от дворянства. На эти Комиссии возлагались все заботы о народном продовольствии в неурожайные годы. На первых порах действия Комиссий дали благоприятные результаты, и когда в 1830 г. многие губернии пострадали от недорода, то местные запасы и капиталы оказались достаточными, чтобы отвратить бедствия голода. Но надо принять во внимание, что недороду 1830 г. предшествовали хорошие урожаи 1827–29 г.г., которые значительно облегчали сбор запасов. Не потребовал исключительных мер и недород 1832 г., но когда в следующем году неурожай принял огромные размеры, средства Комиссий оказались уже настолько ослабленными, что даже щедрые пособия от казны и энергичные меры Правительства не избавили населения от бедствия. Размеры нужды были так велики, что Министерство Внутренних Дел, согласно заключению Медицинского Совета, разослало ко всем губернаторам наставление о приготовлении хлеба из винной барды, соломы и др. веществ. Таким образом, продовольственная система 1822 г. не оправдала возлагавшихся на нее надежд, и в 1834 г. образован был комитет для пересмотра положения 1822 г. Главные возражения против принятой системы сводились к двум пунктам: 1) хранение таких хлебных запасов, которые обеспечивали бы продовольствие населения в течение целого года или даже нескольких лет, сопряжено с большими расходами и неудобствами и на практике неосуществимо; 2) один продовольственный капитал не обеспечивает от последствий неурожая, ибо цены на хлеб в неурожайных местностях всегда сильно поднимаются, а своевременная закупка хлеба по низким ценам и доставка его на место нужды не всегда возможны. Ввиду этого комитет 1834 г. выработал новую систему, по которой во всех губерниях вводились и магазины, и денежный сбор, очевидно для того, чтобы местные продовольственные комитеты имели в руках оба способа борьбы против голода. Но при низком уровне земледельческой культуры, при повторявшихся почти каждогодно недородах одними законодательными мерами нельзя было достичь прочных результатов. Новая система оказалась на практике столь же недостаточной, как и предыдущие, о чем определенно свидетельствовали в 1840 г. Управляющий Министерством Внутренних Дел Граф А. Г. Строганов, в 1842 г. – Министр Л. А. Перовский, в 1851 г. – Начальники многих губерний и т. д. Граф Перовский писал во всеподданнейшем отчете: «Важная часть эта в беспорядке: всеобщая беспечность в урожайные годы причиною тому, что каждый новый неурожай заставал, так сказать, всех врасплох... Многолетний опыт доказал, что самые основания принимавшихся мер требовали изменения». Но найти новые основания для постановки продовольственного дела удалось только значительно позже, а пока каждый недород заставлял Министерство изыскивать экстраординарные меры и средства для облегчения бедствия, хотя бы в данный момент. Поэтому в истории продовольственного дела после 1834 г. мы не находим значительных мер общего характера: она вся слагается из энергичных и более или менее удачных паллиативных мер.

Медицинское дело по-прежнему оставалось поставленным весьма скудно во всех отношениях. Заботы о народном здравии лежали всецело на Министерстве Внутренних Дел, органами которого по этой части были учрежденные еще при Императоре Павле врачебные управы, состоявшие из инспектора, хирурга и акушера. Сверх того, общая администрация обязана была следить за заразными болезнями. Наконец, многие больницы находились на попечении приказов общественного призрения. Но деятельность приказов распространялась только на города, а устройство и содержание больниц в селах всецело предоставлено было на усмотрение помещиков. Вообще количество врачей, полагавшееся по штатам, было весьма невелико, но образованных медиков в России было так мало, что их не хватало даже для замещения всех штатных должностей. Так, от 1827 г. имеются следующие цифры: членов врачебных управ было 158, на 7 менее, чем полагалось по штату; уездных, городовых и полицейских врачей – 553 (недоставало 22), карантинных врачей – 41 (недоставало 19), повивальных бабок – 435 (недоставало 168), лекарских учеников – 943 (недоставало 158), врачей при заведениях приказов общественного призрении – 37. Таким образом, 15 % штатных мест оставались незамещенными. Указания на недостаток врачей продолжаются в течение всего описываемого периода, и Министерство Внутренних Дел часто оказывалось в крайне затруднительном положении, особенно когда борьба с эпидемиями требовала усиленного медицинского персонала, или же приходилось посылать в действующую армию гражданских врачей по недостатку военных. Для избежания затруднений пытались выписывать заграничных врачей, но с ними постоянно возникали недоразумения, и в 1828 г. от этой меры отказались. Пробовали расширять медицинские академии, факультеты и школы, но молодые люди принимались охотно за медицину только в тех случаях, когда им давали казенную стипендию на все время обучения. Те же, кто проходил курс без стипендии, предпочитали затем оставаться вольнопрактикующими. Между тем Министерство Внутренних Дел не располагало достаточными средствами, чтобы учреждать много стипендий. Надо еще прибавить, что и то незначительное количество врачей, которое посылалось Министерством в провинцию, не могло всецело посвящать свои силы на помощь населению. По свидетельству генерал-штаб-доктора гражданской части, уездные врачи, которые стояли ближе всего к населению, «большую часть времени должны проводить в разъездах по делам судебно-медицинским».

По свидетельству того же авторитетного лица, и число вольнопрактикующих врачей в 1827 г. было «вообще незначительно»; только в столицах, городах губернских, некоторых уездных и в губерниях, присоединенных от Польши, имелось их более или менее «достаточно, в прочих же местах ощущался великий в сем недостаток». Точные сведения о количестве врачей в России сохранились от 1842 г., когда их было около 7 600 человек, и от 1845 г. (8 078).

Насколько невысок был общий уровень медицинского образования, свидетельствуют многие характерные факты, сообщаемые официальными документами. Например, один орловский врач в донесении начальству объяснял причину распространенной в его местности истерии (кликушества) тем обстоятельством, что ветер нанес извести в реку, где купаются крестьянки, а известь, «входя при купании во всасывающие сосуды, производила сильную боль», доводящую до крика и судорог. Медицинский Совет, до которого дошло это объяснение, не признал его удовлетворительным. Большинство же врачей считало кликушество простым шарлатанством, и в 1843 г. состоялось распоряжение о вразумлении кликуш. Сохранился еще доклад одного сибирского врача, который молитвенную сосредоточенность бурят-ламаитов принял за тихое умопомешательство и причину этого явления предполагал в отравлении бурят ламами. Немало было в России и самозваных докторов, «шарлатанов», особенно из иностранцев. Вред, причиняемый ими, заставил прибегнуть к высылке их за границу.

Мало было также больниц и аптек. Первых в 1855 г. числилось 533 с 18 866 кроватями, но положение больниц признавалось неудовлетворительным по недостатку денежных средств, медицинских принадлежностей и врачебного персонала. Аптек в 1827 г. было 414; большая часть их находилась в столицах и губерниях, присоединенных от Польши, в самой же Империи было «весьма мало» аптек. К 1852 г. число их увеличилось до 749, но и то, конечно, далеко не соответствовало истинной потребности.

При таких ничтожных средствах приходилось действовать Министру Внутренних Дел в области народного здравия. Между тем вследствие антисанитарной обстановки и плохого питания населения в стране постоянно свирепствовали всевозможные повальные заболевания: тиф, цинга, скарлатина, корь, оспа, тяжкие формы простудных и желудочных болезней и т. п. Органы Министерства Внутренних Дел из году в год регистрировали тысячи и десятки тысяч безвременных смертей и констатировали их причины и невозможность бороться против них при скудости медицинских средств. Беспрестанные повальные болезни и плохое питание, изнуряя население, делали его крайне восприимчивым к всевозможным заносным заразам, которые, раз прорвавшись через русскую границу, свивали себе прочное гнездо и держались с большим упорством. Действительно, за 35 лет описываемого периода лишь 5 лет не отмечены заносными эпидемиями.

Самой страшной из эпидемических болезней была в то время холера, дотоле неизвестная нашим медикам и впервые проникшая к нам в 20-х годах XIX века. Эта зараза в 1817 г. охватила всю Индию, а оттуда быстро распространилась по Китаю, Средней Азии и Азиатской Турции. До России холера дошла в 1820 г.; в этом году, а также в 1821 и 1822 г.г. она спорадически и в слабой еще форме проявлялась в нескольких местах Южной России. Столкнувшиеся с повою болезнью врачи не могли ее определить и в донесениях своих обозначали как особый вид горячки с своеобразными симптомами. В 1825 г. холера появилась в Грузии и Астрахани уже под своим настоящим именем. Петербургский медицинский мир отнесся к ней с недоумением и не мог ответить на вопрос, заразительна холера или нет; большинство склонялось к мысли, что она не заразительна, и потому не было принято карантинных мер. На этот раз, к счастью, болезнь была не особенно злокачественна и дальше не пошла. В 1824 г. холера возобновилась на Кавказе, но опять в слабой форме, так что мнение об относительной неопасности холеры возобладало.

Вообще в это время возникли сильные сомнения в целесообразности карантинной системы. Указывали, что карантины страшно стесняют международную торговлю, а польза их гадательна. В 1826 г. был учрежден для обсуждения этого вопроса особый комитет, в состав которого вошел и Управлявший Министерством Внутренних Дел В. С. Ланской. Комитет нашел, что карантинами надо пользоваться с большою осторожностью. Поэтому когда в 1827 г. холера появилась в Монголии, и начальство пограничных сибирских областей поспешило учредить карантинные цепи, В. С. Ланской с одобрения Комитета Министров объявил, «что холера не есть болезнь заразительная, что известия о действиях ее в Монголии, за 1000 верст от границы, не совсем достоверны, и что потому сделанные на месте распоряжения совершенно не нужны, бесполезны и стеснительны для торговли и жителей». Карантинная цепь в Сибири была отменена, и болезнь действительно не проникла в русские пределы, как бы подтверждая тем мнение об ее безобидности. Ввиду этого карантинные правила в 1828 г. были вообще значительно облегчены.

И вот в 1829 г. холера, уже в зловещей форме, появилась в Оренбурге, занесенная бухарскими и хивинскими купцами, затем быстро перешла на Волгу и по ней поднялась почти до Казани. Морозы ненадолго прекратили эпидемию, но с 1830 г. она с новою силою возникла на Кавказе и в Оренбургской губернии и с необычайной быстротой стала распространяться. Мнение о незаразительности холеры должно было пасть, но к карантинной системе возвращаться не хотели, и потому создалась теория, что холера распространяется не прикосновением, а разносится ветром по воздуху, и что, следовательно, карантины не нужны. В Оренбурге, где с незваною гостьею ознакомились уже близко, думали иначе и поспешили поставить на границе карантинную цепь. Но Министр Внутренних Дел Граф А. А. Закревский, опираясь на мнение Медицинского Совета и Комитета Министров, отменил меры оренбургских властей и разослал губернаторам постановление, чтобы они без разрешения Правительства не принимали карантинных мер против холеры, а заботились только о подаче медицинской помощи заболевающим. Ничем не сдерживаемая, зараза быстро охватила всю Европейскую Россию, кроме С.-Петербургской и Западных губерний.

Тогда была образована для борьбы с болезнью центральная Комиссия с Графом А. А. Закревским во главе. Для более успешного действия комиссия избрала местом своего пребывания Саратов, самый центр эпидемии. Тут, ознакомившись с делом на месте, Граф Закревский убедился в истинном характере холерной заразы и стал горячим сторонником карантинов. Но было уже поздно: болезнь разлилась широким потоком, и остановить ее не было возможности. Тем не менее Граф Закревский предписал строгие карантинные меры; Комитет Министров, оставаясь на прежней точке зрения, признал их «слишком отяготительными» и ограничил; тогда Граф Закревский исходатайствовал у Императора Николая Павловича разрешение на строжайшее оцепление зараженных мест и энергично стал ограждать те островки, которые еще уцелели среди океана заразы. Летом 1831 г. холера, ослабевшая зимой, поднялась с новою силою и на этот раз, невзирая на все усилия Графа Закревского, захватила уже всю Империю, кроме Сибири, в середине июня проникла она и в С.-Петербург. С 1829 по 1831 г. холера унесла свыше 100 000 жертв. После этого эпидемия стала сокращаться, и хотя показывалась еще местами в 1832–1835 г.г., но уже в весьма слабой форме.

Не успела отхлынуть волна холеры, налетевшая из Азии, как та же болезнь ворвалась в Россию из Австрии: в 1836 г. она проникла в Царство Польское, а отсюда разлилась в 1837 г. по Западному краю и удержалась здесь до 1838 г.

Следующее посещение холеры достигло неслыханной силы. Она появилась в 1846 г. в Закавказье, а в 1847 г. распространилась на Поволжские губернии до Нижнего Новгорода и Вятки, охватила всю Южную Россию, поднялась на север до Москвы и к западу от Днепра до Витебска. Погибших от холеры в этом году по официальным сведениям значилось 116 501 ч.

В 1848 г. эпидемия возобновилась на прежних местах, а с открытием навигации пошла и дальше «с неимоверною быстротою и скоро достигла ужасающих размеров», захватив к 1 июля всю европейскую Россию и проникнув в Тобольскую губернию. Погибло 668 062 ч.; из губернских городов была пощажена заразою одна Вятка. На этот раз Медицинский Департамент окончательно установил, что холерная зараза распространяется путем переноса ее с места на место людьми, что воздушные течения никакого влияния на ход ее не имеют, и что усиливается она антигигиеническою обстановкою и вредною пищею. Практическим выводом из всей суммы наблюдений Департамент ставил утверждение, что «частные оцепления отдельных окрестностей – там, где правила оцепления могут быть соблюдены с должною стро- гостью, без стеснения народа, – вероятно, были бы полезны». В 1849 и 1850 гг. холера еще продолжала кое-где появляться, но сила ее постепенно ослабевала.

Еще ужаснее была, по-видимому, эпидемия в 1852–55 гг. Она сначала проникла из Царства Польского в Западный край и Остзейские губернии, в 1855 г. охватила 45 губерний Европейской России, Кавказ и Западную Сибирь, в 1854 г. свирепствовала в 56 губерниях и обеих столицах, в 1855 г. сосредоточилась в 52 губерниях средней, западной и южной России. За один этот последний год умерло от холеры 124 504 ч. Точные цифры за предыдущие годы не установлены.

Удачнее шла борьба с чумою, которая в 1820, 1825 и 1829 гг. появлялась в Бессарабии, в 1830 г. унесла до 6 000 ч. в Одессе, Севастополе, Бессарабии и Закавказье, в 1835 г. опять обнаружилась в Одессе, в 1836 г. – в Грузии, в 1837 г. – в Феодосии и Одессе, в 1838–1843 гг. пробивалась из Турции и Персии на Кавказ. Однако строгими карантинными мерами каждый раз болезнь прекращалась почти на самом месте зарождения.

Оспопрививание, над распространением которого так энергично и так малоуспешно трудилось еще Министерство Полиции, с 1821 г. совсем упало. Только Гр. Перовский внес в это дело некоторое оживление, но и при нем бывали года, когда лишь ; новорожденных подвергалась прививке. Поэтому оспенные эпидемии повторялись каждогодно с большей или меньшей силой. В 1855 г. была учреждена при Министерстве Внутренних Дел особая Комиссия для усиления оспопрививания.

Графу Перовскому принадлежат и первые серьезные меры, направленные против распространения сифилиса. С этою целью были учреждены на первый раз в С.-Петербурге, Москве, Вильне и Нижнем Новгороде врачебно-полицейские комитеты, которым поручался надзор за очагами заразы. Между прочим, введены были периодические осмотры чернорабочих. Обнаруживаемые таким путем зараженные субъекты немедленно помещались в больницы, причем вновь была открыта при Московском комитете специальная больница на 100 кроватей, а в Московской же больнице для чернорабочих учреждено с тою же целью женское отделение. Кроме того, затребованы были от врачебных управ сведения о распространении заразы в народе, и для ознакомления с положением болезни в разных местностях командированы от Министерства в разные губернии три врача. К 1851 г. было выработано и создано наставление о мерах полиции против любострастной болезни.

Заслуживает еще упоминания, что к этой же эпохе относятся первые сведения об инфлуэнце[19] в России. Она появилась у нас в 1833 г. и, начавшись в Иркутской губернии, скоро охватила почти всю Империю, но приводила к смерти только в тех случаях, когда осложнялась какою-либо иною болезнью. Местами она повторялась в повальной форме также в 1834 и 1836 гг.
- - - - - - - - - - - -
[19] Грипп, коронавирус.


Из общих мер по улучшению врачебной администрации следует отметить учреждение в 1852 г., по мысли С. С. Ланского, комитетов общественного здравия в губернских и уездных городах. Состав этих комитетов был смешанный, т. е. в него входили как представители администрации, так и представители местного населения (предводители дворянства и городские головы). Целью комитетов было вразумление народа насчет общественного здравия и борьба с эпидемиями.

Скотские падежи в значительных размерах повторялись решительно каждогодно, захватывая более или менее обширные районы и уничтожая иногда свыше миллиона голов. Борьба с этим злом была прямо немыслима, потому что в 1828 г. на всю Россию было 38 ветеринаров, а по усиленным штатам 1836 г. полагалось в 33 губерниях по 2 ветеринарных врача, а в 16 – по 1. Скот гиб главным образом от чумы и сибирской язвы, причем последняя постоянно переходила на людей и ежегодно уносила немало жертв. Падежи являлись страшным бичом для крестьянского населения и для небогатых помещиков, доводя их иногда до полного разорения. Для ослабления этого зла могло бы служить страхование скота, и мысль о введении такой операции, действительно, является у нас в 1832 г. по инициативе мемельского купца Шперлинга, который предложил Правительству ввести страхование от падежей по прусскому образцу. Министерство Внутренних Дел не нашло возможным возложить эту операцию на казну и предоставило ее инициативе самих хозяев. Но на предложение Министерства никто не отозвался. В 1839 г. Шперлинг вместе с отставным майором Эккельном представили в Министерство проект общества взаимного страхования скота, и проект этот был утвержден, но предприятие опять не состоялось ввиду полного равнодушия скотовладельцев к этому делу.

Чтобы поставить борьбу с падежами на прочную почву, Граф Перовский в 1845 г. составил комиссию из иностранных ветеринаров и профессоров и поручил ей объехать 16 губерний, в которых существовало крупное скотоводство. Комиссия определила, что главный бич скота в России – чума, менее распространена сибирская язва. Чума возникает на юго-востоке Империи, где скотоводство наиболее распространено, но ведется с полным пренебрежением гигиенических требований; отсюда гурты и воловьи обозы разносят заразу в разных направлениях. Поэтому как скотопромышленные губернии, так и пути из них должны находиться под строгим ветеринарным надзором; между тем ветеринаров очень мало, и большинство их недостаточно сведущи, так что меры, принимаемые ими, недостаточны; главная ошибка заключается в том, что, пока болезнь сосредоточивается в небольшом районе, на нее никто не обращает внимания, а тревога начинается лишь тогда, когда эпизоотия захватит уже значительное пространство, и борьба с нею становится невозможною. На основании этих заключений выяснилось, что если вразумить скотопромышленников не во власти Министерства, то необходимо серьезнее поставить ветеринарную часть, т.е. прежде всего следует повысить образование, даваемое ветеринарам, и увеличить их число. С этою целью в 1848 г. открыто было в Дерпте ветеринарное училище, устав которого выработан был совместно Министерством Внутренних Дел и Управлением Государственного Коннозаводства, а в 1850 г. практическая ветеринарная школа при Харьковском университете преобразована также в ветеринарное училище по образцу Дерптского. Таким путем явилась возможность подготовить удовлетворительный ветеринарный персонал и при помощи его впоследствии создать более рациональную систему борьбы со скотскими падежами.

Посильное участие в деле медицинской помощи населению принимали приказы общественного призрения. Эти учреждения в начале описываемого периода располагали 14 971 200 руб. собственных капиталов и сверх того 21 445 000 руб. посторонних, а всего имели в обороте 36 416 200 руб. (счет на ассигнации). К 1855 г. весь оборотный капитал приказов возрос до 102 116 000 руб. при счете уже на серебро, в том числе собственных капиталов было свыше 13 000 000 руб. и вкладов – несколько менее 89 000 000 руб. В том же году доходы приказов простирались почти до 4 000 000 руб., хотя 1855 г. и уступал в этом отношении предшествующим: наибольший доход за весь описываемый период приказы получали в 1852 г. (5 856 336 руб.) Но как капиталы, так и доходы распределялись между отдельными приказами весьма неравномерно. Так, в 1844 г. все приказы имели более 17 500 000 руб. собственных капиталов и получили дохода около 4 000 000 руб.; в том числе С.-Петербургский приказ владел капиталом свыше 2 миллионов, два приказа имели свыше 850 000 руб. каждый, семь приказов – свыше 500 000 руб., десять приказов – от 300 000 до 500 000 руб.; зато приказы в других губерниях были так бедны, что должны были ограничивать круг своих действий: особенно скудны были средства Архангельского, Бессарабского, Эстляндского и Олонецкого приказов, доход которых не превышал 12 000 руб.

Деятельность приказов была весьма разнообразна: они содержали больницы, богадельни, инвалидные дома, приюты для подкидышей и сирот, рабочие дома для преступников, оказывали помощь бедным, почему-либо не попавшим в учреждения приказов, и выдавали субсидии учебным и богоугодным заведениям других ведомств. Необходимо заметить, что учреждения приказов сосредоточивались почти исключительно в губернских городах. В первые годы описываемого периода приказы расходовали около половины своих средств на воспитательные дома, устроенные по образцу С.-Петербургского и Московского. Но к 1828 г. окончательно выяснилась непроизводительность этих громадных трат; во-первых, приказы все-таки были не в силах гигиенично обставить свои воспитательные дома, и смертность детей в них была ужасающая; во-вторых, эти дома становились жертвою эксплуатации, против которой невозможно было бороться: крестьянки постоянно приносили сюда своих законных детей, выдавая их за незаконных, а потом сами же брали их к себе на вскормление, но уже с платою от приказов. Ввиду этих обстоятельств Министерство Внутренних Дел в 1828 г. распорядилось, чтобы приказы не открывали новых воспитательных домов, а в существующие принимали только детей, подобранных полициею и совершенно безродных.

С другой стороны, Граф В. П. Кочубей еще в 1820 г. обратил внимание на судьбу сирот, воспитывавшихся в приютах приказов: прожив до известного возраста на иждивении приказов, эти питомцы затем выпускались в жизнь, не получив почти никаких знаний, которые дали бы им верный кусок хлеба, и потому часто попадали в число бездомных бродяг. Граф Кочубей потребовал, чтобы приказы заботились не только о материальном призрении сирот, но и давали бы им образование, соответствующее способностям каждого. С этою целью с 1823 г. при приютах стали учреждаться особые отделения для подготовки воспитанников на должности канцелярских служителей, а особенно способных детей велено было отдавать в средние и даже в высшие учебные заведения с обязательством поступить по окончании курса на государственную службу. Затем в 1824 г. Рязанский приказ устроил чертежную для приготовления землемеров и архитекторов; впрочем, в 1830 г. она была закрыта. В 1825 г. в Москве был открыт дом трудолюбия для обучения девиц-сирот рукоделиям. При некоторых больницах были учреждены фельдшерские школы. Особенное внимание приказы обращали на подготовку медицинского персонала, а в 1853 г. двумя постановлениями Министра Внутренних Дел эта цель была указана как существеннейшая в деятельности приказов по образованию. В первом из упомянутых постановлений сказано: «Вместо воспитания на счет сумм приказов молодых людей для помещения в канцелярские чиновники, в которых нет недостатка, содержать стипендиатов в медицинских факультетах Университетов и в Медико-Хирургической Академии, с тем чтобы по получении медицинской степени они обязаны были служить 10 лет по назначению начальства в званиях городовых и уездных врачей». Второе постановление предоставляло приказам «независимо от помещения сирот пенсионерами гимназий и дальнейшего их образования содержать в сих гимназиях с разрешения Министерства Внутренних Дел на счет остатков от текущих доходов детей таких дворян и чиновников, которые изъявят желание по окончании детьми их гимназического курса на отправление их в Университеты или Академии для слушания медицинских лекций, с тем чтобы по получении медицинской степени они прослужили 10 лет» городовыми и уездными врачами. В 1854 г. стипендиатов приказов в различных средних и высших учебных заведениях было 557 человек, и на содержание их потрачено 106 745 р.

Из заведений приказов наибольшее внимание уделялось больницам. Еще в 1823 г. Граф Кочубей, заботясь о возможном благоустройстве их, издал весьма подробную инструкцию для возведения больничных зданий и для приспособления их к требованиям гигиены, но недостаток средств и отсутствие здравых понятий о больничном деле среди местных деятелей долго еще держали наши больницы в неудовлетворительном положении. Были и другие причины, тормозившие развитие больничного дела в России. Граф А. А. Закревский, посетивший немало богоугодных заведений во время своих путешествий по России 1829 и 1831 гг., нашел их «не соответствующими цели, особенно городские больницы»: в них призревались преимущественно больные военного звания, а городские жители в некоторых местах вовсе не принимались. Поэтому Министр в 1831 г. распорядился, чтобы губернаторы положили конец такому ненормальному предпочтению военного сословия всем прочим и в то же время изыскали средства к распространению и умножению больниц повсеместно.

Но этот циркуляр мало подвинул дело вперед, потому что причины печального положения больниц коренились очень глубоко. «Состояние городских больниц и изыскание средств к улучшению их, – писал Министр Внутренних Дел Д. Н. Блудов во всеподданнейшем отчете за 1834 г., – занимает меня с самого времени вступления моего в управление Министерством Внутренних Дел. Для сего были требованы мною от губернских начальств подробные, точные сведения и основанные на них предположения. Сообразив сии сведения и заключения, я еще более удостоверился как в том, что нельзя сих больниц оставить в их прежнем положении, сколько бы, впрочем, ни был усилен за ними надзор непосредственных главных местных начальств, гражданских и врачебных (ибо никакое наблюдение, никакое старание не может заменить недостатка в материальных способах, так сказать, элементах устройства сих заведений), так равно и в невозможности завести ныне же во всех городах новые, хорошие больницы с приличными штатами и с назначением достаточных сумм для содержания их в таком виде. Сей расход долженствовал бы простираться до нескольких миллионов и, сверх того, был бы до некоторой степени напрасен, будучи не в точности соразмерен истинной его цели, настоящим в сем отношении потребностям общества; ибо часто случается, что в больнице уездного города долгое время или совсем не бывает больных, или же бывает не более двух или трех, едва требующих врачевания, между тем как главные и почти все издержки остаются по заведению те же. Сие вело к заключению, что, кроме отдельных распоряжений для возможного ныне же исправления городских больниц, необходимо дать сей части общее новое образование, которое, соответствуя действительным нуждам настоящего времени, дозволяло бы впоследствии, по мере умножения сих нужд и способов Правительства или городов, постепенно умножать и число лечебных заведений».

Приведенные слова Д. Н. Блудова ясно показывают, что население питало к больницам недоверие, которое могло быть сломлено только радикальным улучшением врачебного персонала и широким распространением просвещения в народных массах. Помимо этих путей, вопрос, очевидно, не мог быть разрешен никакими административными мерами. Поэтому не привела к осязательным результатам и реформа, начатая Д. Н. Блудовым в 1834 г. и постепенно осуществлявшаяся в последующие годы. Решено было учредить не более двух или трех больниц в каждой губернии, назвав их окружными и разместив их по населенным городам, имеющим центральное положение в данной местности, чтобы в эти лечебницы «из других приписных к ним уездов было удобно доставлять одержимых хроническими болезнями, а в уездных и, если будет возможно и нужно, в заштатных городах, в значительнейших посадах и местечках иметь лишь небольшие лазареты для помощи в маловажных или же острых, хотя более опасных, но скоро перемежающихся болезнях, доколе еще сие не укажет надобности и средств мало-помалу распространить и возвести их на степень лечебниц». В силу особого вновь выработанного устава окружные лечебницы подчинены главному ведению приказов или попечительных советов, которые предполагалось учредить при каждом приказе; состав этих советов, как и многих других местных учреждений, возникших в данную эпоху, был сословно-правительственный, и они ставились под непосредственное наблюдение местной административной власти.

В устройстве самых приказов значительных перемен нс произошло; только в состав всех их постепенно, начиная с 1822 г., введено было новое должностное лицо – непременный член, на которого возлагалась по преимуществу вся текущая исполнительная деятельность. Мера эта была вызвана тем обстоятельством, что все лица, входившие в состав приказов по закону Императрицы Екатерины II, несли независимо от приказов сложные обязанности по другим своим должностям и потому не могли уделять достаточно времени для дел общественного призрения. Затем, с 1826 г. Министерство обратило особенное внимание на упорядочение счетной части в приказах, которая, при возрастании их капиталов и расширении кредитных операций, весьма усложнялась, и при недостаточной бдительности надзора допускала великие злоупотребления.

Рост деятельности приказов за описываемый период ясен из следующего сопоставления: к 1 января 1831 г. приказы содержали 418 заведений, в коих находилось 19 189 призреваемых; через четверть века, к 1 января 1855 г. число заведений и их отделений возросло до 856, а количество призреваемых – до 34 080 человек. В частности, приказы содержали к 1 января 1855 г. 20 сиротских домов и 3 их отделения с 1 022 призреваемыми, 18 воспитательных домов и их отделений с 539 питомцами, 16 училищ и отделений для детей канцелярских служителей с 865 учениками, 5 фельдшерских школ с 175 учащимися, 557 больниц с 19 907 кроватями, 47 домов и отделений для умалишенных с 1 660 больными, 123 богадельни с 7 185 призреваемыми, 9 инвалидных домов с 415 инвалидами и 51 рабочий и смирительный дом с 2 352 заключенными. На содержание этих учреждений затрачено в 1854 г. свыше 2 700 000 р. Сверх того, как указано выше, приказы имели 557 своих стипендиатов в средних и высших учебных заведениях других ведомств, и на содержание их затратили в 1854 г. 106 745 р. Наконец, на пособия учебным и благотворительным учреждениям посторонних ведомств приказы отпустили в этом же году свыше 380 000 руб. и на помощь бедным, не живущим в заведениях приказов, – свыше 18 000 руб.

_____________________________
________________________
__________________
_________


V.
ДЕЛА ВЕРОИСПОВЕДНЫЕ.

Духовные дела иностранных исповеданий находятся в ведении Министерства Внутренних Дел с 1832 г., а до тех пор органы, заведовавшие исповедными делами, неоднократно изменялись. Эта отрасль администрации возникла в XVIII в. и постепенно развивалась, по мере того как присоединение к России новых областей на Западе и Юге увеличивало число русских подданных-иноверцев.

Прежде всего потребовался орган для ведения духовных дел лютеранского исповедания, и в 1734 г. учреждена была для этой цели Юстиц-коллегия Лифляндскпх, Эстляндских и Курляндских Дел, которая, впрочем, никогда не отличалась активностью, так что влияние ее на лютеранский церковный мир было незаметно. Разделы Польши поставили под власть Русского Государя значительную массу католиков, и с 1774 г. начался ряд мер по организации управления римско-католическими церквами в России. В 1798 г. эти меры завершились учреждением в С.-Петербурге римско-католической духовной коллегии, под начальством Архиепископа Могилевского, Митрополита всех римско-католических церквей в России, которые разделены на 6 епархий. В 1801 г. издано было положение для духовного и церковного управления римско-католической церкви; оно определяло права и обязанности как высшего правительственного места для нее – коллегии, так и епархиальных консисторий. Греко-униаты первоначально оставались в ведении католических органов управления, но в 1809 г. образована особая униатская Литовская Митрополия.

Что касается до нехристианских вероисповеданий, то на них обращалось мало внимания. Только относительно евреев был принят ряд мер, но и то не духовного, а гражданского характера.

В таком положении находились дела, когда в правительственных сферах России получил преобладание весьма терпимый взгляд на вероисповедные различия, и появилось стремление объединить последователей всевозможных религиозных учений на почве общечеловеческих нравственных задач. Одним из влиятельнейших представителей этого течения был Обер-Прокурор Святейшего Синода Князь А. Н. Голицын, под начальством которого и учреждено в 1810 г. Главное Управление Духовных Дел Иностранных Исповеданий, слитое в 1817 г. с ведомством Православного Исповедания и Министерства Народного Просвещения под именем Министерства Духовных Дел и Народного Просвещения.

Деятельность Князя Голицына дала мало практических результатов, потому что новое ведомство должно было потратить прежде всего немало времени на приведение в известность вверенных ему частей. Надо было собрать сведения о числе исповедующих ту или другую веру, о количестве духовенства и церковных учреждений, ознакомиться с постановлениями и учением разных исповеданий, создать органы управления и т. п. На этих предварительных работах и сосредоточивалась главным образом деятельность нового Главного Управления. Однако и основная идея Князя Голицына успела проявиться в ряде мероприятий, из которых наиболее значительным было учреждение в 1812 г. Библейского общества. Это Общество имело целью издание и распространение Священного Писания на иностранных языках, но печатало Библию и на славянском языке, и даже в большем количестве экземпляров, чем на других. По мысли Князя Голицына, при помощи Библейского Общества должно было произойти сближение христиан различных исповеданий на почве общей, для всех одинаково важной работы. К 1819 г. Общество имело уже 49 отделений и 124 сотоварищества, большинство которых находилось в центральной России. Но некоторые влиятельные духовные лица отнеслись к Обществу отрицательно, и скоро деятельность его была значительно ограничена, а в 1826 г. оно совсем закрыто.

Руководясь идеей вероисповедной терпимости, Князь Голицын сначала покровительствовал даже иезуитам и в 1815 г. разрешил Полоцкой иезуитской академии давать дипломы на духовные ученые степени, наравне с богословским факультетом Виленского Университета. Но уже в 1815 г. пришлось обратить серьезное внимание на иезуитскую пропаганду среди православных женщин и юношей, вверенных их воспитанию. В этом направлении вскрылись такие факты, что иезуитам был запрещен въезд в столицы, а в 1819 г. состоялось Высочайшее повеление выслать всех иезуитов «под присмотром полиции за пределы государства и впредь не впускать в Россию». Полоцкая академия была закрыта. Вообще католическая пропаганда доставляла правительству много забот. Так, в 1814 г. возникла в Риге распря между городским магистратом и ксендзом, который, проповедуя латышам-протестантам по-латышски, многих склонил к принятию католичества. Магистрат не разделял объективности Князя Голицына и находил, что в Риге католичество только терпимо и не может пользоваться одинаковыми правами с лютеранством и православием, а потому упомянутый ксендз должен подвергнуться каре. Князь Голицын с большим трудом уладил эти раздоры. По отношению к сепаратистам, методистам и другим сектантам лютеранское духовенство обнаружило еще большую нетерпимость, требуя преследования их административными мерами. А когда в 1815 г. С.-Петербургский пастор Буссе допустил некоторые новшества в богослужении и проповеди, то волнение и несогласия среди лютеран приняли столь обширные размеры, что требовали серьезных мер. Возможность подобных смут объяснялась в значительной мере отсутствием единой и авторитетной духовной власти для всех протестантских церквей в России, какою были для католиков духовная коллегия и митрополит. В 1819 г. Князь Голицын предложил учредить в С.-Петербурге евангелическую генеральную консисторию и звание евангелического епископа; но этот проект вызвал великие недоумения и горячие протесты со стороны евангелических консисторий, которые в прошениях на имя Государя выражали опасение, что сперва введет в протестантство обряды и учреждения Православной и Католической церквей, а затем и совершенно изменит Аугсбургское исповедание. Тщетны были усилия Князя Голицына, направленные к рассеянию недоразумений; собранные им совещания значительнейших представителей протестантского мира привели только к новым осложнениям: члены совещаний окончательно разошлись в мнениях и даже стали обвинять друг друга в предательстве. Дело запуталось до крайности.

С другой стороны, направление деятельности Князя Голицына не одобрялось некоторыми членами Православного духовенства, которые находили, что достоинство и чистота господствующего вероисповедания недостаточно охраняются. Наконец, и сам Князь Голицын склонился к воззрениям мистиков и пиетистов, что наложило на последние годы его деятельности тяжелую окраску и заставило его ввериться людям недостойным. Таким образом, теоретические замыслы Князя Голицына на практике привели к неожиданным результатам; он сам чувствовал это и просил у Государя отставки, на что Император Александр Павлович ответил ему «И я, любезный князь, не раз уже хотел объясниться с вами чистосердечно. В самом деле, вверенное вам Министерство как-то не удалось вам. Я думаю упразднить сложное Министерство». 15 мая 1824 г. на место Князя Голицына был назначен адмирал Шишков, причем самое Министерство Духовных Дел и Народного Просвещения было упразднено: Святейший Синод выделился на прежнем основании в самостоятельное ведомство, а Шишкову подчинены как два отдельных учреждения Министерство Народного Просвещения и Главное Управление Духовных Дел Иностранных Исповеданий.

За недолговременное управление Шишкова положение дел мало изменилось. Протестанты по- прежнему волновались из-за вопроса об учреждении генеральной консистории и в то же время жаловались, что их церковь страждет[20] от появления новых сект, что успехи «холодного учения» рационалистов отталкивают многих от лютеранства и способствуют успехам католической пропаганды. Католики, в свою очередь, жаловались на лютеранскую пропаганду, которая будто бы отторгала от католической церкви ксендзов и монахов, соблазняя их освобождением от суровых обетов. Обострился к этому времени и еврейский вопрос, который при Князе Голицыне пробовали разрешить путем добровольного обращения евреев в православие. Для этой цели в 1817 г. был учрежден комитет опекунства над евреями, принявшими православие. Комитету были предоставлены значительные земли для устройства на них неофитов, которым, сверх того, давались и разные льготы. Но отвращение евреев к землепашеству привело к тому, что комитет не достиг своей цели и «только управлял землями, отведенными в его распоряжение», как гласит указ о закрытии его (1833 г.). Между тем количество евреев в Империи быстро возрастало: в 1804 г. их было 175 000, а к 1824 г. эта цифра поднялась до 400 000 человек. Вместе с тем с большою настоятельностью возникал вопрос об урегулировании внутреннего быта этого склонного к обособлению племени и отношений его к остальной массе населения. В 1825 г. был учрежден еврейский комитет для выработки нового положения по этой части, и до окончания его работ (1835 г.) ничего существенного касательно евреев предпринято не было.
- - - - - - - - - - - -
[20] Страдает (устар.).


В 1828 г. во главе Главного Управления Духовных Дел был поставлен Д. Н. Блудов, который много и плодотворно поработал над устройством этой части.

Одной из первых забот нового Главноуправляющего было положить предел смутам в протестантской церкви. В 1828 г. был образован в С.-Петербурге под председательством Сенатора Графа Тизенгаузена комитет из духовных и светских лиц евангелического исповедания для начертания общего устава евангелической церкви в России. В то же время всем местным консисториям было предписано указать, какие законы, касающиеся их деятельности, сохранили практическую силу, какие обычаем отвергнуты, и какие желательны изменения в существующем законодательстве. После обсуждения полученного таким путем материала в комитете профессору прав Дерптского Университета Нейману было поручено составить редакцию нового устава по плану самого Главноуправляющего. Затем проект Неймана был рассмотрен в комитете при участии и под руководством Д. И. Блудова, а в 1832 г. утвержден Высочайшею властью. Юстиц-коллегия Лифляндских и Эстляндских дел упразднена. Новый устав ставил во главе лютеранской церкви в России С.-Петербургскую евангелическо-лютеранскую генеральную консисторию, а при ней – генеральный лютеранский синод, созываемый по усмотрению Правительства на известное время и состоящий из депутатов и членов лютеранских консисторий; затем учреждалось 6 провинциальных консисторий (С.-Петербургская, Московская, Лифляндская, Эстляндская, Курляндская, Эзельская) и 2 городовых (Рижская и Ревельская), а при них – местные синоды, созываемые ежегодно суперинтендентами; генеральная консистория по делам распорядительным подчинялась Министерству Внутренних Дел, а по судебным – Сенату. Далее, во всех консисториальных округах назначены суперинтенданты; из них Лифляндском;, Эстляндскому, Курляндскому, С.-Петербургскому и Московскому присвоен титул генерал-суперинтенданта. Консистории составлены из равного числа светских и духовных членов под председательством светского Президента, с тем чтобы место Вице-Президента занимал генерал-суперинтендант или суперинтендант. Кроме того, новый устав евангелическо-лютеранской церкви в России содержал еще главы об учении лютеранской церкви, о богослужении, о совершении таинств и других священнодействий, о браках, о проповедниках и церковном причте, о судопроизводстве в консисториях, об управлении церковным имуществом и о праве патронатства. Таким образом, новый устав обнимал все стороны церковного быта. Наконец, к уставу были присоединены Наказ духовенству и начальствам евангелическо-лютеранских церквей в России и общий евангелическо-лютеранский служебник, или «Литургическая агенда», устанавливавшая порядок богослужения. При начертании всех этих узаконений комитет имел в виду, во исполнение Высочайшей Воли Императора Николая Павловича, чтобы все положения нового устава были в точности соглашены с коренными законами евангелическо-лютеранской церкви и вместе с тем соответствовали бы современному состоянию и потребностям ее, а с другой стороны, – чтобы они ни в чем не противоречили общим государственным узаконениям и правам других вероисповеданий. Последствия показали, что комитет, работавший под непосредственным руководством Д. Н. Блудова, с полным успехом разрешил эту сложную задачу. В 1832 г. реформа была приведена в действие и принята была всеми лютеранскими церквами России с единодушным одобрением, так что все смуты и недоразумения сразу прекратились. Вскоре реформатские церкви просили распространить и на них действие нового устава с незначительными изменениями. Такой же успех имела и Литургическая агенда, переведенная в 1835 г. на латышский, эстский, шведский и финский языки. Труднее было успокоить ненависть лютеран к сектантам; еще в 1851 г. генеральная консистория настаивала на решительных гражданских мерах против методистов, но Министерство отклонило этот проект, так как методисты жили спокойно, исполняли все гражданские обязанности и не нарушали порядка ни церковного, ни общественного.

Отношения с римско-католическою церковью были далеко не так дружелюбны вследствие горячего участия, принятого католическим духовенством, и особенно монастырями, в Польском восстании 1831 г. Результатом этого было установление более строгого правительственного контроля над деятельностью католического духовенства, обращено внимание на учебные заведения, подготовляющие клириков, наконец, принято за правило строго соблюдать постановления папских булл касательно монастырей, которых в Западном крае было чрезмерное количество, – в среднем приходилось по монастырю на 8 000 католического населения. Распределение монастырей по отдельным местностям представляло великие несообразности. В Литве, Самогитии и Инфлянтских уездах[21], где население почти сплошь католическое, считалось по одному монастырю на 20, 30 и даже 46 000 жителей, а в южных губерниях и Белоруссии, где почти все жители принадлежали к православному или греко-униатскому исповеданиям, приходилось по одному монастырю на две и даже на одну тысячу душ. При таких условиях большая часть католических монастырей страдала от бедности и малолюдства, на что обращено внимание еще в 1744 г. в булле Папы Бенедикта XIV; там сказано: «Мы известились, что многие монастыри Польской провинции дошли до такой нищеты, что едва имеют возможность содержать двух или трех монахов; в подобных обстоятельствах канонические правила предписывают обращать многие монастыри в один, так чтобы братство каждой обители состояло из 10 или по крайней мере из 8 человек, и имело бы приличное помещение». Во время польского владычества эти правила применялись почти исключительно к греко-униатским монастырям, но теперь признано было справедливым распространить их силу и на католические. Таким образом, значительное количество католических монастырей в Западном крае на основании точного смысла папских постановлений было постепенно закрыто. Однако постройка новых церквей и часовен в тех местностях, где в них была нужда, разрешалась постоянно. Уже после Д. Н. Блудова была выполнена реформа, касавшаяся обеспечения католического духовенства: все принадлежащие ему в Западном крае имения были взяты в 1841 г. в Министерство Государственных Имуществ, а духовным лицам положено содержание от казны, соответствующее содержанию православного духовенства.
- - - - - - - - - - - -
[21] Самогития (лат. Samogitia), Жемайтия или Жмудь в старинных русских источниках – историческая область на северо-западе современной Литвы. Инфлянтское воеводство или Ливонское воеводство – одно из воеводств Речи Посполитой, образованное в 1620 году из земель Латгалии (части бывшего Задвинского герцогства).


С большою последовательностью принимались меры относительно греко-униатской церкви. Уже в 1828 г. Император Николай Павлович выразил волю, чтобы эта церковь была возвращена к древним ее славянским обрядам богослужения. Чтобы дело очищения униатской обрядности от католического влияния совершалось беспрепятственно, решено было учредить особую униатскую духовную коллегию и две епархии с консисториями, а по городам установить звание кафедральных и соборных протоиереев. Особое внимание обращено на образование униатского духовенства и, помимо специальных духовных училищ для него, дозволено униатским клирикам обучаться в православной С.-Петербургской Духовной Академии. Затем последовали значительные пособия из казны на благолепие униатских церквей, на восстановление в них иконостасов, снятых под влиянием католичества, на заведение соответственной древним обрядам церковной утвари и т. п. Такими мерами разница между униатской церковью и православною сгладилась настолько, что 1 января 1837 г. она была подчинена управлению Святейшего Синода, а 12 февраля 1839 г. окончательно соединилась с православною.

В 1828 г. присоединена к России от Персии Армянская область, и в русских пределах оказалась значительная масса последователей армяно-грегорианского исповедания, а также и кафедра Верховного Патриарха этой церкви. Таким образом, в круг ведения Главного Управления Духовных Дел вошла еще новая отрасль, и с 1829 г. приступлено к составлению устава об управлении армянскою церковью; эта работа была тем необходимее, что долгое пребывание под мусульманскою властью значительно понизило нравственный уровень армянского духовенства, и при ближайшей же перемене на патриаршей кафедре, поднялись жестокие смуты, потребовавшие энергичных мер. В 1836 г. было Высочайше утверждено новое положение, выработанное в Тифлисе духовными и светскими членами армянской церкви и подвергнутое внимательному рассмотрению в С.-Петербурге при ближайшем участии Д. Н. Блудова.

Заботы Д. Н. Блудова распространялись и на вероисповедания нехристианские. Так, в 1828 г. дарована была калмыкам жалованная грамота на свободное исповедание ламайского учения, а в 1836 г. открыто ламайское духовное правление, которое, впрочем, в 1848 г. было закрыто, и духовные дела калмыков поручено ведать старшему ламе.

Приняты существенные меры и для упорядочения магометанского духовного управления. В 1831 г. издан устав о Таврическом могометанском духовенстве, – первый систематический и полный свод по этой части, основанный на внимательном изучении особенностей мусульманских религиозных и правовых понятий и проверенный представителями Таврического магометанского духовенства. Устройство, дарованное этим уставом Крымским мусульманам, было так удачно, что в 1836 г. в Министерство Внутренних Дел поступила просьба от Крымских и Одесских караимов, начертать правила для заведывания их духовными делами, приняв в основание положение о Таврическом магометанском духовенстве. В 1837 г. желание караимов было исполнено. Относительно евреев Правительство было озабочено не столько их духовными делами, сколько определением их гражданского положения. Новое положение об евреях, утвержденное в 1835 г., устанавливало для них черту оседлости и излагало их гражданские и вероисповедные права. По этому положению, еврейские общества получили отдельное от прочего населения устройство, и управление их делами поручено выборному кагалу; вместе с тем евреи сохраняли право служить по выборам в городских думах и получать образование в общих учебных заведениях, низших, средних и высших. Впрочем, кагалы были уничтожены в 1844 г., и евреи подчинены общему управлению; только заведывание специальными еврейскими сборами оставлено на обязанности обществ, но и то под контролем дум и губернских правлений и под высшим надзором Министерства Внутренних Дел. Вообще же работы Министерства по еврейскому вопросу сильно тормозились «по неимению административного учреждения из самих евреев», которое служило бы посредствующим звеном между Министерством и еврейским народом. Этот пробел был восполнен в 1848 г. учреждением при Департаменте Духовных Дел раввинской комиссии, составленной из председателя и 4 членов по выбору еврейских обществ и собирающейся ежегодно на 2 месяца; вместе с тем при Генерал-Губернаторах губерний, находящихся в черте еврейской оседлости, учреждены по 2 инспектора из евреев, по избранию самих Генерал-Губернаторов, для разрешения вопросов, касающихся религии. Общее количество евреев в Империи возросло к 1854 г. до 1 225 182 душ.

Сосредоточение раскольничьих дел в ведении Министра Внутренних Дел началось с 1823 г., до тех же пор раскол ведался преимущественно Святейшим Синодом, и Министерство приходило в соприкосновение с раскольниками лишь в тех случаях, когда они являлись нарушителями существующих гражданских законов. В начале XIX в. отношение к расколу было весьма снисходительное. Император Александр Павлович указом 21 февраля 1803 г., повелел: «Не делая насилия совести и не входя в разыскание внутреннего исповедания веры, не допускать никаких оказательств и отступления от церкви и строго воспрещать всякие в этом соблазны не в виде ересей, но как нарушение общего благочиния и порядка». Сообразуясь с Высочайшей волей, Правительство относилось терпимо даже к скопцам и духоборам, но вскоре раскол и сектантство так усилились, что пришлось отступить от принципа полной терпимости. С 1816 г. начинаются ограничительные распоряжения относительно раскольников и сектантов, а затем дела по расколу ставятся под ближайший надзор Министра Внутренних Дел. Так, в 1823 г. постановлено, чтобы приговоры уголовных палат по делам об отступлении от православия представлялись на утверждение Министра Внутренних Дел; в 1837 г. этот закон распространен и на военные суды. В 1825 г. на гражданское ведомство «без всякого участия духовной власти» возлагается наблюдение за субботниками и борьба с этою сектою. В 1827 г. дела о раскольничьих браках изъяты из духовного ведомства и подчинены суду гражданскому. В 1831 г. открытие раскольничьих богоугодных заведений поставлено в зависимость от разрешения губернаторов по сношению с Министром Внутренних Дел. В 1834 г. повелено не приглашать депутатов духовного ведомства к рассмотрению дел о совращении в раскол, затем переданы в Министерство Внутренних Дел все жалобы раскольников, поступившие в Сенат, и установлены метрические книги в полиции для записи рождающихся и умирающих раскольников. В 1840 г. на Министерство Внутренних Дел возложены все распоряжения по делам о совращении.

Не стеснил административной деятельности Министерства Внутренних Дел и учрежденный в С.-Петербурге 14 марта 1825 г. Секретный Комитет по делам о раскольниках, составленный из Митрополитов С.-Петербургского и Киевского и Министров Внутренних Дел и Народного Просвещения. Комитет этот навсегда сохранил за собою значение центрального совещательного учреждения по общим вопросам, относящимся до раскола. В 1831 г. в Москве был открыт подобный же Комитет, составленный из Генерал-Губернатора, Митрополита, Губернатора и других лиц, а в 1838 г. стали учреждаться совещательные комитеты в губерниях с значительным раскольничьим населением. В том же году в Канцелярии Министра, которая ведала раскольничьи дела с самого начала Министерства, учреждены для ведения этих дел два временных стола, преобразованные затем в особое Третье отделение Департамента Общих Дел. В 1853 г. по всеподданнейшему докладу Министра Внутренних Дел учрежден Особый Секретный Комитет для пересмотра постановлений о раскольниках, а для производства текущих дел образовано при Министре Внутренних Дел под его непосредственным наблюдением и руководством временное управление из чиновников Министерства и духовного ведомства, Третье же отделение Департамента Общих Дел упразднено. Особый Секретный Комитет получил руководящее значение в выработке мероприятий против раскола, но просуществовал всего 2 года.

Отношение Правительства к расколу в царствование Императора Николая Павловича определяется основным взглядом, по которому русский раскол не есть народная религия, не есть какое-либо христианское исповедание, а отступничество от православной веры, и потому он выходит из пределов веротерпимости. В силу такого взгляда Правительство не признавало за расколом юридического бытия, и если еще предоставляло расколу уже существующему доживать свой век, то в следующем поколении не желало знать ни раскола, ни раскольников и категорически требовало, чтобы все дети раскольников были крещены в православии. Из непризнания раскола существующим фактом вытекали весьма сложные и суровые выводы, которые подтверждались законодательством и с большей или меньшей последовательностью осуществлялись на практике.

Так, существование раскольнических молитвенных зданий признавалось «явным оказательством[22]» раскола, соблазном и орудием совращения, а потому воспрещалось раскольникам не только вновь строить что-либо похожее на церковь, но и чинить ветхие сооружения этого типа. Терпя вообще раскольничьи молитвенные здания в означенных пределах, Министерство принимало энергичные меры для уничтожения раскольничьих монастырей, скитов и моленных, которые заявляли себя явной пропагандой и поддержкой раскола. Закрывались и вновь возникшие моленные. Иконы и книги, отбиравшиеся в таких случаях, поступали в православные и единоверческие церкви, если не заключали в себе ничего несогласного с православием, в противном же случае препровождались Министерством в Святейший Синод; также поступали и с рукописными книгами, случайно находимыми в частных домах раскольников. Благодаря этой мере, Московская синодальная библиотека располагает в настоящее время богатейшей коллекцией раскольничьих икон и рукописей, а так как местные исполнители далеко не всегда умели отличить раскольничью книгу от древней рукописи вообще, то в синодальные коллекции поступали и драгоценные памятники древней русской письменности.
- - - - - - - - - - - -
[22] Проявлением.


Относительно беглых попов были изданы в 1822 г. правила, коими предписывалось оставлять их в покое, если они не сделали уголовного преступления, и даже возлагалось на них ведение метрических книг. Но в 1827 г. было разъяснено, что уже отступление в раскол и самый побег есть уголовное преступление, за которое виновный должен подвергнуться суду епархиального начальства; впрочем, это разъяснение распространялось только на бежавших после 1822 г. Что касается до метрических книг, разрешение коих раскольникам-поповцам внесено и в Свод Законов, то в 1834 и 1836 гг. разъяснено, что закон этот не касается беспоповцев, а в 1837 г. «таковые книги воспрещаются» и поповцам, «поелику выдача на сем основании свидетельств может давать расколу вид законности и через то служить к укреплению раскола». Регистрация рождений и смертей среди раскольников предоставлена исключительно полиции.

Из гражданских последствий непризнания раскола самыми тяжелыми были, конечно, те, которые касались семьи: так как брак между раскольниками не признается по церковным правилам, то и к последствиям его, т. е. «к детям и к правам наследства нс можно приложить гражданских законов»; поэтому раскольничий брак рассматривается как незаконное сожительство, а дети – как незаконорожденные, с отцом ничем не связанные. На такой точке зрения особенно настаивало духовное ведомство и делало из нее крайние выводы, признавая раскольниц-матерей женщинами распутного поведения, не имеющими права располагать детьми в деле религии и даже иметь их при себе для воспитания. Поэтому Святейший Синод признавал весьма целесообразной мерой отбирать детей у родителей-раскольников и отдавать их на воспитание православным лицам. Устанавливались и другие гражданские ограничения. Так, в 1854 г. запрещено выбирать раскольников в начальнические должности, даже в помещичьих имениях и на частных заводах; в 1837 г. сильно ограничены права раскольников на почетные награды, а последователи более вредных сект совсем лишены этого права.

Необходимо, однако, подчеркнуть, что в первые годы описываемого периода Министерство Внутренних Дел высказывалось определенно против слишком крутого отношения к раскольникам, на котором настаивало ведомство православного исповедания. Министерство часто испрашивало через Комитет Министров отмену или смягчение судебных приговоров по раскольничьим делам в тех случаях, когда в проступке выражалось раскольничье верование. Вместе с тем Министерство предписывало местным начальствам не поднимать судебного преследования против раскольников без видимой нужды, а в особенности не преувеличивать полномочия, данные администрации по отношению к раскольникам. Например, давая в 1827 г. распоряжение об отобрании раскольничьих книг, Министерство требовало, «чтобы под сим предлогом местные начальства не сочли себя вправе делать в домах старообрядцев обыск и тем причинять между ими беспокойство и волнение умов», а потому ставило на вид, «что распоряжение сие относится единственно к книгам, обнаруживаемым посторонними следствиями или другим каким-либо не зависящим от нарочных обысков образом». Многие дела, возбужденные в губерниях, оставлялись Министерством или, по представлению его, высшим Правительством без последствий. Особенно часто кончались таким образом дела о совращении и непризнании властей, так как ближайший разбор постоянно обнаруживал, что дела о совращении возбуждены против природных раскольников, непризнание же властей выражалось лишь на словах, а не на деле. Вообще Министерство стремилось избегать ненужных обострений и своим местным органам предписывало действовать в этом же духе. Поэтому, когда Саратовский Губернатор и командированный от Святейшего Синода архимандрит, обращая Иргизские монастыри в единоверческие, воспользовались помощью воинской команды, то Министерство в высшей степени не одобрило подобного образа действий.

С 1838 г. отношение к расколу изменяется, и Министерство стремится нс только воспрепятствовать распространению раскола, но и подавить раскол уже существующий.

Административная борьба против раскола повелась с большею настойчивостью. Ежегодно запечатывались и уничтожались, либо передавались единоверцам десятки моленных, монастырей и скитов. Производились и розыски беглых попов, которых предположено было отдавать под строгий надзор в монастыри; но этих попов оказалось так много, что у монастырей нс хватало для них ни средств, ни помещений, так что пришлось передавать их в распоряжение гражданского начальства. Судьбу беглых попов разделяли и появившиеся в России после 1846 г. представители австрийского священства из Белой Криницы, где с разрешения Австрийского Императора учреждена была раскольничья митрополия. Император Николай Павлович энергично протестовал против такой поддержки раскола Австрийским правительством. На всеподданнейшем докладе о деятельности заграничных раскольников Он положил следующую резолюцию: «Сообщить Нессельроде с тем, чтобы он повторил Мое решительное требование от Австрийского правительства, чтобы мнимый монастырь (резиденция митрополита) был немедленно закрыт, а самозванец епископ выгнан как бродяга, и объявить Австрийскому правительству, что если Я не получу скорого удовлетворения в справедливых Моих настояниях, Я вынужден буду прибегнуть к иным, крайне мне прискорбным мерам». В 1848 г. монастырь был запечатан, а митрополит Амвросий сослан в г. Цилль, но зло продолжалось, потому что Амвросий успел уже поставить несколько епископов, которые обеспечили расколу иерархическое устройство.

Что касается до окрещения раскольничьих детей в православную веру, то выполнение этого пункта было сопряжено с величайшими трудностями; поэтому в относящихся сюда распоряжениях Правительства замечается значительное колебание В общем это правило применялось только к «незаконнорожденным», т. е. к детям беспоповцев, отвергавших брак. Но и тут полной последовательности не получалось, как видно из следующего характерного дела. В 1838 г. Рижский Генерал-Губернатор «испрашивал разрешения Министерства Внутренних Дел, как должно поступать с раскольниками в случае сопротивления их к окрещению незаконорожденных детей своих в православной вере, и в особенности, что должно делать с таковыми детьми. При этом Генерал-Губернатор присовокуплял, что если, окрестив их насильно в Православии, оставлять их при матерях, то они могут сделаться закоснелыми раскольниками, если ж отбирать их от матерей, то встречается затруднение, куда их отдавать, ибо Приказ Общественного Призрения не имеет возможности призревать младенцев». На это воспоследовало такое Высочайшее повеление: «Сообщить Генерал-Губернатору, что в подобных случаях надлежит руководствоваться существующими постановлениями и, во всяком случае, незаконнорожденных от раскольниц крестить в Православной вере, оставляя на прокормление при матерях, а дабы не дать укорениться в их детях раскольническим понятиям, то из них мужеского пола зачислять в военные кантонисты по достижении установленного для того возраста, а женского пола пристраивать по распоряжению Приказа Общественного Призрения». Но эти указания не разрешили недоумений Рижского Генерал- Губернатора, и в 1839 г. он вновь вошел в Министерство с отношением по тому же вопросу. Тогда воспоследовало следующее Высочайшее повеление ему: 1. На основании изданных о раскольниках постановлений они не преследуются за мнения их о вере и могут спокойно исполнять принятые ими обряды, следственно и крещение рождающихся младенцев, лишь бы не было при сем публичного оказательства сих обрядов и учения раскольнического. 2. Таковые благостные постановления из снисхождения к заблудшим, в руководство местным начальствам преподанные, уже отстраняют всякое их толкование и не требуют нового положения. 3. Везде незаконнорожденными признаются дети, рожденные от лиц женского пола, не сожительствующих мужу по правилам своего верования, или подкинутые для сокрытия виновников преступного рождения, на которых единственно и должно распространяться Высочайшее повеление 1838 г. 4. Не следует возбуждать вопросов и желать точности в таких предметах, которые негласно допускаются как изъятия из общих законов единственно по снисхождению к заблуждениям раскольников, или в надежде, что они, восчувствовав благость к ним Правительства, обратятся на путь истины и воспользуются законными правами, всем вообще верноподданным дарованными, и наконец 5. И настоящее разрешение надлежит Генерал-Губернатору принять к собственному руководству, не делая по оному никакого объявления раскольникам». Наряду с этим, в 1846 г. подтверждено Московскому Генерал-Губернатору: «Что касается раскольников, кои брак вовсе отвергают и имеют детей, прижитых вне брака, то сии последние на основании полицейских свидетельств должны причисляться к семействам раскольников как незаконнорожденные, а матери их, по случаю отвержения ими брака, женами записываться не могут». Это распоряжение касалось той же секты беспоповцев-федосеевцев, относительно которой недоумевал и Рижский Генерал-Губернатор.

Некоторое колебание заметно и в вопросе о замещения раскольниками выборных должностей. В некоторых местностях православное население было так незначительно, что полное устранение раскольников оказывалось фактически невозможным. Поэтому пришлось сохранить ограничения только для высших выборных должностей, и притом для последователей более вредных сект. Вообще принято за правило, чтобы во всех выборных коллегиях число православных членов превышало число раскольников.

К концу описываемого периода выяснилось, что все предпринимаемые меры недостаточны для искоренения раскола, так как причины его коренятся глубоко и одними административными средствами вырваны быть не могут. Этот вывод явился результатом внимательного изучения, которое было основано на обширном материале, собранном органами Министерства Внутренних Дел, и в обработке которого Принимали участие видные ученые того времени, как, например, Надеждин, написавший по поручению Министерства «Исследование о скопческой ереси». В общем, по выводам Особого Секретного Комитета 1853 г., коренной причиной раскола было невежество народной массы, особенно женщин, а косвенными причинами являлись такие факты, как «холодность к религии среди самих православных, влияние многочисленных моленных, ненависть к православию, питаемая недостатками духовенства, малочисленность церквей и священников, бездеятельность и злоупотребления полиции» и т. п.

Прямым выводом из этой точки зрения был тот поворот в отношении к расколу, который наступил в следующую эпоху.

_____________________________
________________________
__________________
_________

VI.
ТРЕТЬЕ ОТДЕЛЕНИЕ СОБСТВЕННОЙ ЕГО ИМПЕРАТОРСКОГО ВЕЛИЧЕСТВА КАНЦЕЛЯРИИ И ОТДЕЛЬНЫЙ КОРПУС ЖАНДАРМОВ.

Высочайшим указом 3 июля 1826 г. Особая Канцелярия Министра Внутренних Дел преобразована в Третье Отделение Собственной Его Императорского Величества Канцелярии.

Круг ведения нового учреждения определен так: «1) Все распоряжения и известия по всем вообще случаям высшей полиции; 2) Сведения о числе существующих в государстве разных сект и расколов; 3) Известия об открытиях по фальшивым ассигнациям, монетам, штемпелям, документам и пр., коих разыскание и дальнейшее производство остаются в зависимости Министров: Финансов и Внутренних Дел; 4) Сведения подробные о всех людях, под надзором полиции состоящих, равно и все по сему предмету распоряжения; 5) Высылка и размещение людей подозрительных и вредных; 6) Заведывание наблюдательное и хозяйственное всех мест заключения, в коих заключаются государственные преступники; 7) Все постановления и распоряжения об иностранцах, в России проживающих, в пределы государства прибывающих и из оного выезжающих; 8) Ведомости о всех без исключения происшествиях; 9) Статистические сведения, до полиции относящиеся». В 1828 г. к этим обязанностям присоединена была еще и театральная цензура.

Во главе нового учреждения был поставлен Шеф Жандармов, Генерал-Адъютант (впоследствии Граф) Александр Христофорович Бенкендорф. Таким образом, высшая полиция и жандармская часть соединялись под начальством одного лица и вступали в тесную связь, которая значительно видоизменила круг обязанностей жандармских чинов.

Отдельный Корпус Жандармов сложился из двух элементов: из жандармского полка, несшего военно-полицейскую службу при войсках, и из жандармских частей корпуса внутренней стражи. Жандармы при войсках впервые появляются 10 июня 1815 г., когда главнокомандующий Барклай-де-Толли предписал избрать в каждом кавалерийском полку по одному благонадежному офицеру и по 5 рядовых, на коих возложить наблюдение за порядком на марше, на бивуаках и кантонир-квартирах, отвод раненых во время сражений на перевязочные пункты, поимку мародеров и т. п. Чины эти наименованы жандармами и отданы в распоряжение корпусных командиров. 27 августа того же года отдельные жандармские команды уничтожены, а взамен того Борисоглебский драгунский полк переименован в жандармский и на него возложена полицейская служба при войсках; три эскадрона этого полка распределены небольшими отрядами по всем кавалерийским и пехотным корпусам, другие три эскадрона прикомандированы к главным квартирам армий, а седьмой эскадрон назначен для пополнения убыли. При этом приказано на укомплектование жандармского полка обращать исключительно нижних чинов расторопных, отличного поведения и вообще способных исполнять военно-полицейскую службу, требующую особых качеств.

Корпус внутренней стражи образован в 1810 г.; чины его несли обязанности воинские по обучению запасных рекрут и полицейские – по содействию гражданским властям при поимке воров и разбойников в случаях неповиновения власти, при взыскании податей и недоимок и т. п. В непосредственном распоряжении каждого Губернатора находилась полицейская драгунская команда, числившаяся в составе корпуса внутренней стражи, но подчиненная гражданскому начальству; это последнее обстоятельство признано было неудобным и повело к преобразованию 1817 г.: полицейские драгунские команды уничтожены, а в составе внутренней стражи сформированы жандармские части, распределенные по столицам, губернским и главным портовым городам; при этом столичные жандармские дивизионы подчинены обер-полицеймейстерам столиц, а губернские и портовые жандармские команды – командирам местных гарнизонных батальонов. Обязанности жандармов были те же, что и прочих чинов внутренней стражи, но их не назначали для сбора податей и не ставили часовыми к присутственным местам и острогам.

Высочайшим приказом 25 июня 1826 г. учреждена новая должность Шефа Жандармов; на этот пост был назначен А. X. Бенкендорф, и ему подчинены все жандармы, как состоявшие при войсках (жандармский полк), так и числившиеся по корпусу внутренней стражи, но жандармский полк до 1842 г. ведался Шефом только в инспекторском отношении.

Граф Бенкендорф в своих записках так объясняет возникновение вверенного ему учреждения: «Император Николай стремился к искоренению злоупотреблений, вкравшихся в многие части управления, и убедился из внезапно открытого заговора, обагрившего кровью первые минуты нового царствования, в необходимости повсеместного более бдительного надзора, который окончательно стекался бы в одно средоточие. Государь избрал меня для образования высшей полиции, которая бы покровительствовала утесненным и наблюдала бы за злоумышлениями и людьми, к ним склонными». Таким образом, Император создавал орган, при помощи которого он мог непосредственно следить не только за появлением антигосударственных элементов в обществе, но и за действиями всей сложной административной машины. Поэтому Высочайшее повеление об учреждении Третьего Отделения гласит, между прочим: «Предписать всем Начальникам губерний и сообщить другим лицам, до которых сие касаться может, дабы они о всех предметах, входящих в состав III-го Отделения Собственной Моей Канцелярии, доносили прямо на Имя Мое, с надписью: по III-му Отделению сей Моей Канцелярии».

Первоначальная организация нового центрального учреждения представляется в следующем виде. Третье Отделение составлено из четырех экспедиций: Первая ведает предметы высшей полиции и сосредоточивает сведения о лицах, состоящих под полицейским надзором; Вторая экспедиция ведает секты и расколы, дела по фальшивым монетам и документам и хозяйственную часть всех мест заключения государственных преступников; на Третью экспедицию возложены дела о проживающих в России иностранцах, а на Четвертую – переписка о всех вообще происшествиях в государстве. Личный состав Третьего Отделения в 1826 г. был определен в 16 человек, в 1829 г. усилен до 20 человек, в 1841 г. – до 28. Затем, в 1842 г., образована Пятая экспедиция (для театральной цензуры) в составе 3 лиц; в 1849 г. определены еще 3 чиновника для содержания в порядке архива, и, наконец, в 1850 г. разрешено усилить состав III-го Отделения еще 6 лицами. Таким образом, к 1855 г. число служащих в III-м Отделении простиралось до 40 человек. Граф А. X. Бенкендорф оставался во главе Отделения до самой своей смерти (15 сентября 1844 г.); преемником его был Князь Алексей Федорович Орлов (с 17 сентября 1844 г. по 5 апреля 1856 г.).

Специальными местными органами Третьего Отделения были жандармские части, которые постепенно обособляются от военного ведомства и ставятся в теснейшую связь с Третьим Отделением. Так, в 1836 г. все жандармские части, находившиеся в ведении корпуса внутренней стражи и прочего начальства, выделены и включены в состав вновь образованного особого Корпуса Жандармов, подчиненного исключительно своему Шефу (он же и главный начальник III-го Отделения). В 1839 г. должность Начальника Штаба Корпуса Жандармов соединена с должностью Управляющего III-м Отделением. В 1842 г. жандармский полк, состоявший при войсках, подчинен Шефу Жандармов во всех отношениях и включен в состав Корпуса Жандармов. Для ближайшего управления сетью жандармских команд, раскинутою по всей Империи, образовано в 1826 г. пять округов (к 1843 г. число их возросло до 8); округи разделены на отделения с штаб-офицерами (начальниками отделений) во главе; деятельность каждого отделения распространялась на 2–3 губернии.

С 1826 г. важнейшею обязанностью жандармских чинов, помимо прежней полицейской службы, становится наблюдательная деятельность. Приказом Шефа Жандармов от 31 октября 1826 г. Генерал-Адъютант Бенкендорф предложил всем отдельным начальникам жандармских частей и команд доносить ему с первою почтою обо всех происшествиях, случавшихся как во вверенных ему частях, так и в местах их квартирования, а также о всех примечательных фактах, о которых они узнают, причем те сведения, которые заслуживают особого внимания, посылать в конвертах с надписью «в собственные руки». В начале 1827 г. издана особая инструкция, определяющая обязанности жандармских чинов по наблюдательной части. Имея основною целью своей деятельности охранение устоев русской государственной жизни, Третье Отделение Собственной Его Императорского Величества Канцелярии сосредоточивало преимущественное внимание в разные эпохи на разных вопросах, выбирая те стороны жизни, которые по обстоятельствам данного времени получали преобладающее значение. Политическая часть в первые годы царствования Императора Николая Павловича не требовала особенных усилий, потому что почти все революционные элементы, образовавшиеся в предшествующую эпоху, были захвачены процессом декабристов; поэтому деятельность Третьего Отделения по политическому надзору ограничивалась почти исключительно распоряжениями касательно осужденных декабристов. Вполне спокойное настроение массы общества не подлежало сомнению, но некоторые отдельные личности, и особенно кружки молодежи, привлекали внимание Третьего Отделения, которое стояло на той точке зрения, что со злом надо бороться в его зародыше, так как отвлеченные разговоры в тесном кружке легко могут получить распространение и перейти в недопустимые поступки, а тогда неизбежной каре придется подвергать уже значительно большее количество лиц.

Гораздо шире и сложнее была деятельность Третьего Отделения, вызванная Польским восстанием 1830 г. Когда восстание было окончательно подавлено, тысячи беглецов, покинув родину, рассеялись почти по всей Западной Европе, а во Франции, Англии и Бельгии они образовали политические общества и комитеты, которые, считая себя истинным правительством Царства Польского, настойчиво наводняли Западный край эмиссарами и поддерживали в населении надежды на восстановление Польского Королевства. Третье Отделение бдительно следило за проявлениями польской революционной организации, но несмотря на энергичные меры глухое брожение на западных окраинах Империи продолжалось и принесло свои плоды в 1863 году.

Спокойное течение общественной жизни в коренных русских губерниях дало возможность Третьему Отделению внимательно отнестись и ко второй задаче его деятельности, т. е. к наблюдению за недостатками общественного строя и администрации. С первых же месяцев своего существования Третье Отделение занялось изучением состояния России и раскрытием тех сторон ее жизни, которые, не соответствуя современным требованиям действительности, уже вызвали отрицательное отношение лучших и наиболее сознательных умов, а в будущем, хотя бы и далеком, могли повести к массовому недовольству и, следовательно, нарушить общественное спокойствие.

Так, после тщательного изучения крестьянского вопроса Третье Отделение пришло к зрелому выводу о необходимости и даже неизбежности отмены крепостного состояния в непродолжительном времени – вывод, правильность которого отрицали даже такие умы, как Граф Перовский. Особое значение придавало Третье Отделение и рабочему вопросу, о котором у нас в то время мало кто думал, так как самое количество профессиональных рабочих было в России ничтожно и достигало некоторой значительности только в столицах. Заботясь об улучшении быта столичных рабочих, Третье Отделение настояло на устройстве в С.-Петербурге постоянной больницы для чернорабочих, а вскоре по ее образцу была открыта такая же больница и в Москве. По вопросу о расколах и сектах Отделение признавало безусловный вред прозелитизма с их стороны, но неоднократно указывало, что немалый вред государству происходит и от слишком суровых преследований.

Зорко следило Третье Отделение за деятельностью администрации и судов и о всех замеченных ошибках или злоупотреблениях сообщало подлежащим Министрам. В 1838 г. Главный Начальник Третьего Отделения, доводя до Высочайшего сведения о злоупотреблениях по ведомству Путей Сообщения, присовокупил, что об этом не сообщено Главноначальствующему Путями Сообщения, так как он не принимает предупреждений и замечаний с тою благосклонностью, как то делают другие Министры. На этом докладе Государь собственноручно начертал: «Все Министры обязаны (подчеркнуто в подлиннике) принимать сведения, от вас сообщаемые; потому их благосклонности вовсе не нужно». Опираясь на такую Высочайшую волю, Главный Начальник Третьего Отделения ежегодно представлял на благоусмотрение Его Величества беспристрастную оценку важнейших мероприятий по каждому ведомству, указывая с полною откровенностью на слабые стороны управления и на те улучшения, которые вызывались потребностями данного времени.

Например, в 1838 г. указывалось на пользу проведения железной дороги между столицами, вопреки мнениям Министра Финансов и Главноуправляющего Путями Сообщения; в 1841 г. докладывалось о необходимости для Правительства более заботиться о народном здравии; в 1842 г. доводилось до Высочайшего сведения о всеобщих жалобах на высокие тарифы; в 1838 и 1847 годах указывалось на народный ропот по поводу тяжести постоянных рекрутских наборов; неоднократно обращалось внимание на то обстоятельство, что откупная система разрушительно действует и на нравственность, и на благосостояние народных масс. Из всех правительственных учреждений того времени больше всего вызывало справедливые нарекания судебное ведомство, где процветали волокитство и лихоимство. В полной неудовлетворительности тогдашних судебных мест Третье Отделение постоянно убеждалось по многочисленным просьбам, поступавшим в Отделение. Вообще просьб и жалоб подавалось весьма много и по самым разнообразным предметам; при этом замечательно, что количество неосновательных просьб, оставляемых без последствий, было не свыше 10–15% общего числа. Некоторые жалобы представлялись на Высочайшее благовоззрение, другие решались примирением, третьи передавались подлежащему начальству для соответствующих распоряжений. В Третье Отделение поступило особенно много просьб по делам семейным о несогласиях между супругами.

Усиленная деятельность по политической части возобновилась в Третьем Отделении с 1848 г., когда Февральская революция во Франции и ряд политических движений, взволновавших почти всю Европу, нашли отражение и у нас в Западном крае. Поляки с живейшим интересом следили за европейскими революционными движениями; появились многочисленные прокламации, пошла усиленная пропаганда, местами вспыхивали беспорядки, много поляков эмигрировало заграницу (в течение 1848–1849 г.г. – свыше 1 500 человек). Остальные части Империи оставались совершенно спокойны, и не было никакого повода опасаться волнений или беспорядков. Однако память о катастрофе 1825 г. была еще свежа, а мнения, господствовавшие в некоторых наших литературных кружках, казались органически связанными с крайними учениями французских теоретиков. Поэтому состоялось Высочайшее повеление принять энергичные и решительные меры против наплыва в Россию разрушительных теорий; часть этих мер была возложена на Третье Отделение. В такую-то тревожную пору и возникло дело о кружке Буташевича-Петрашевского. Впрочем, к делу Петрашевского Третье Отделение имело только косвенное отношение, так как ведение следствия и самый суд над виновными были сосредоточены в военном ведомстве.

Такова была в общих чертах деятельность этого учреждения, весьма характерного для своего времени, служившего как бы оком и ухом Государевым и наблюдавшего не только за отдельными лицами, но и за всеми правительственными органами, даже самыми высокими.

ОТДЕЛ ТРЕТИЙ.
1855–1881.

I.
ЦЕНТРАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ МИНИСТЕРСТВА ВНУТРЕННИХ ДЕЛ.

Реформы Императора Александра Николаевича, вносившие коренные изменения во все стороны русской жизни, отразились на Министерстве Внутренних Дел едва ли не сильнее, чем на других ведомствах. Министерство принимало деятельное участие в подготовке большинства преобразований; оно же проводило их и в жизнь. Если принять во внимание, что текущая административная деятельность Министерства продолжала распространяться на разнообразнейшия явления жизни, то нельзя не признать, что за эту эпоху оно исполнило колоссальную работу, потребовавшую необычайного напряжения. Дело усложнялось развитием местного самоуправления, введение которого заставляло Министерство вырабатывать новую административную технику и требовало от него самого и от его органов особенной осмотрительности. Далее, в эпоху реформ с особой яркостью выступали наружу разные неблагонадежные элементы населения и внесли в общественную жизнь большую смуту, что еще более усложняло положение Министерства, призванного охранять государственный порядок. Наконец, за это же время круг ведения Министерства Внутренних Дел распространился на новые, весьма важные и сложные отрасли управления (строительная часть, печать, почта и телеграф).

Вступление на Престол Императора Александра Николаевича застало во главе Министерства Внутренних Дел типичного представителя предшествовавшей эпохи – Генерал-Адъютанта Димитрия Гаврииловича Бибикова. Одаренный железной энергией, исполненный спокойной веры в силу власти, он первой задачей этой власти считал поддержание законного порядка внутри государства и ограждение его от врагов внешних. Долгий жизненный опыт убедил Димитрия Гаврииловича Бибикова, что никакое общественное устройство не свободно от темных сторон, и потому он не надеялся, чтобы какие-либо общие реформы могли парализовать зло. Тем беспощаднее преследовал он все частные проявления этого зла, доходившие до его сведения, и при этом с органами администрации быль еще суровее, чем с частными лицами. Человек прочно сложившихся определенных убеждений, Димитрий Гавриилович Бибиков никогда не уклонялся от своих взглядов, нс поддавался влияниям, откуда бы они не шли.

Деятельность Димитрия Гаврииловича Бибикова как Министра Внутренних Дел была главным образом поглощена заботами, вызванными тяжелой войною, которая началась вскоре после его назначения в Министры. Из других мер его особенно замечательны труды по введению инвентарей, т. е. актов, которые определяли с точностью взаимные отношения крепостных крестьян и их владельцев. Система инвентарей впервые была применена Димитрием Гаврииловичем Бибиковым, когда он занимал пост Генерал-Губернатора Киевского, Подольского и Волынского, и имела тогда окраску политическую, так как освобождала православное крестьянское население из-под непосильного гнета польского дворянства. Ближайшим помощником Бибикова в этом деле был Ю. Ф. Самарин, которому впоследствии привелось сыграть видную роль и в работах по освобождению крестьян. Опыт доказал, что Димитрий Гавриилович Бибиков нс ошибся в своем расчете, и потому он, будучи уже Министром, сделал Императору Николаю Павловичу представление о распространении инвентарной системы и на Северо-Западный край. В Западном Комитете, куда поступил на рассмотрение проект Бибикова, возникли горячие прения; особенно восставал против проекта Наследник Цесаревич. Бибиков стойко защищал инвентарную систему, которая впоследствии могла бы получить применение во всей Империи и, таким образом, удовлетворить давнему стремлению Императора Николая Павловича к улучшению быта крепостных крестьян. Предположения Министра Внутренних Дел получили Высочайшее утверждение, но, как и следовало ожидать, вызвали сильное недовольство среди польских помещиков. Вскоре после восшествия на Престол Императора Александра II дворяне Северо-Западного края обратились к нему с ходатайством об отмене инвентарей, введенных Бибиковым. Имея в виду поставить крестьянский вопрос более широко, а с другой стороны, желая выказать милостивое Свое расположение к дворянству, Государь 14 мая 1855 г. повелел уничтожить прежние инвентаря и заменить их другими, составленными по новым правилам, которые должны были предварительно подвергнуться обсуждению в Государственном Совете. 20 августа 1855 г. Димитрий Гавриилович Бибиков оставил пост Министра Внутренних Дел, а через неделю и совсем оставил службу, отказавшись по болезни от должности Члена Государственного Совета и от звания Генерал-Адъютанта.

Министром Внутренних Дел был назначен Действительный Тайный Советник Сергий Степанович Ланской. Первою заботою нового Министра было успокоить дворян, взволнованных слухами о близкой отмене крепостного права. В первом своем циркуляре к губернским предводителям дворянства, предварительно представленном на благоусмотрение Государя и удостоившемся Его утверждения, Ланской выражает гордость, что с званием Министра Внутренних Дел сопряжена высокая обязанность быть представителем доблестного российского дворянства у Престола Его Величества, и прибавляет, что Государь повелел Министру ненарушимо охранять права, дарованные Венценосными Его Предками дворянству как сподвижнику Державной Власти и твердой опоре отечества. Но уже 30 марта 1856 г. Государь, принимая в Москве предводителей дворянства, обратился к ним со следующими словами: «Я узнал, господа, что между вами разнеслись слухи о намерении Моем уничтожить крепостное право. В отвращение разных неосновательных толков по предмету столь важному, Я считаю нужным объявить вам, что Я не имею намерения сделать это теперь. Но, конечно, и сами вы знаете, что существующий порядок владения душами не может оставаться неизменным. Лучше отменить крепостное право сверху, нежели дожидаться того времени, когда оно само собою начнет отменяться снизу. Прошу вас, господа, думать о том, как бы привести это в исполнение. Передайте слова Мои дворянству для соображения».

В этой речи ясно выразились взгляды Государя на крепостное право и желание Его, чтобы дворянство взяло на себя почин в деле освобождения крестьян. Идя навстречу воле Императора, Министерство Внутренних Дел немедленно приступило к собиранию и разработке материалов по крестьянскому вопросу.

Манифест о заключении Парижского мира предвещал и другие изменения в строе русской жизни; заключительные слова его гласили: «При помощи Небесного Промысла, всегда благодеющего России, да утверждается и совершенствуется ее внутреннее благоустройство; правда и милость да царствуют в судах ее; да развивается повсюду и с новой силою стремление к просвещению и всякой полезной деятельности, и каждый под сению законов, для всех равно справедливых, равно покровительствующих, да наслаждается в мире плодами трудов невинных».

Наступала эпоха широких реформ. Сергей Степанович Ланской, вполне разделяя благие стремления Государя, не сомневался в успехе и смело раскрывал перед Монархом все расстояние, отделявшее Россию от идеала, предначертанного в манифесте о Парижском мире. В этом отношении особенно характерен первый всеподданнейший отчет Ланского, составленный под его непосредственным руководством, известным писателем П. И. Мельниковым, который служил чиновником особых поручений при Министре Внутренних Дел.

На заглавном листе подлинного отчета была положена следующая Высочайшая резолюция: «Читал с большим любопытством и благодарю в особенности за откровенное изложение всех недостатков, которые с Божиею помощью и при общем усердии, надеюсь, с каждым годом будут исправляться». С этих пор каждый отчет по Министерству Внутренних Дел заключал в себе ряд указаний на те стороны правительственной системы, которые требуют скорейших преобразований, и на те пути, по которым эти преобразования должны пойти.

Но главное внимание Министерства было сосредоточено на крестьянской реформе. Подробное изложение работ Министерства Внутренних Дел по этому вопросу приведено ниже; здесь же следует упомянуть, что главными помощниками Ланского в подготовке освобождения крестьян были Алексей Ираклиевич Левшин, занимавший пост Товарища Министра Внутренних Дел с 1855 по 1859 г., и еще более Н.А.Милютин, сначала в качестве Директора Хозяйственного Департамента и затем, после отставки Левшина, в должности Товарища Министра. Возле Милютина группировался небольшой, по крепко сплоченный кружок талантливых людей, искренних сторонников освобождения; среди них особенно выдавались Управляющий Земским Отделом Я. А. Соловьев, Юрий Федорович Самарин и Князь Владимир Александрович Черкасский. С другой стороны, Милютин и его друзья имели могущественную поддержку в лице Великого Князя Константина Николаевича и Великой Княгини Елены Павловны. Энергии и талантливости этого кружка Россия обязана быстрым и полным осуществлением великодушных предначертаний Царя–Освободителя. Именно Милютин и его друзья отстояли главные основания реформы против многочисленных и упорных возражений, которым подвергалась она, проходя предварительно по разным инстанциям. Влиянию Милютина приписывался и тот факт, который констатирован в письме И. И. Ростовцова Государю, т. е., что редакционные Комиссии в некоторых случаях жертвовали интересами помещиков во имя интересов крестьян. «Комиссии, – пишет Ростовцов, – желали от всей души уравновешивать интересы крестьян с интересами помещиков. Если в иных правах некоторый перевес на стороне крестьян, то это происходит, конечно, уж не оттого, чтобы они не уважали священных их прав, а главное, оттого что при особенно затруднительных вопросах, как наклонить свои весы, Комиссии иногда наклоняли их на сторону крестьян и делали это потому, что наклонять весы потом (т. е. при окончательном обсуждении проектов Комиссий) от пользы крестьян к пользе помещиков будет много охотников и много силы».

Специальным органом Министерства Внутренних Дел, вынесшим на своих плечах всю подготовительную работу для крестьянской реформы, был Центральный Статистический Комитет, преобразованный 4 марта 1858 г. из прежнего Статистического Комитета. Новый Комитет состоял из двух Отделов – Статистического и Земского; каждый из них имел коллегиальное устройство и состоял под председательством Товарища Министра из трех членов, один из которых именовался непременным и заведовал делами и перепискою своего Отдела. В частности, на Земский Отдел возлагались предварительное обсуждение и обработка всех дел «по вопросам земско-хозяйственного устройства в Империи». Впоследствии этот Отдел выделился в самостоятельное учреждение.

Другой переменой в составе центрального управления Министерства Внутренних Дел при Ланском была передача в военное ведомство Департамента Казенных Врачебных Заготовлений (26 марта 1859 г.).

После распубликования Манифеста 19 февраля 1861 г. С. С. Ланской считал оконченным дело, в котором он видел основную цель своих трудов, и, удручаемый преклонным возрастом (ему было тогда 74 года), просил Государя об увольнении от должности Министра Внутренних Дел. 23 апреля 1861 г. Император согласился на просьбу старца и при этом возвел его в Графское достоинство и в звание Обер-Камергера Своего Двора. Менее чем через год Ланской скончался. Одновременно Н. А. Милютин оставил пост Товарища Министра и, возведенный в звание Сенатора, получил увольнение в продолжительный заграничный отпуск, а через два года окончилась и деятельность Я. А. Соловьева. Преемником Ланского был назначен Статс-Секретарь Петр Александрович Валуев (с 23 апреля 1861 г. Управляющий Министерством, с 1 января 1862 г. – Министр).

Новый Министр не принимал участия в подготовительных работах по освобождению крепостных крестьян. В то время, когда редакционные комиссии составляли проекты положений, П. А. Валуев занимал место Директора Второго Департамента в Министерстве Государственных Имуществ и по поручению своего Министра, М. Н. Муравьева, составил контрпроект, который был представлен Муравьевым в Главный Комитет по крестьянскому делу при обсуждении предположений Комиссий. П. А. Валуев не был противником освобождения крестьян, но восставал против полного устранения дворянства от руководства самоуправлением вышедших из крепостной зависимости крестьян; он признавал желательным не восстановлять одно сословие против другого, но стараться их примирить, а также находил, что не следует заранее точно определять весь ход реформы, – лучше ограничиться установлением главных начал и затем дать развиваться делу самим собою. При таких условиях замена Ланского Валуевым получала совершенно определенное значение как указание на желание Государя, чтобы в дальнейшем направлении крестьянского дела были приняты в соображение законные интересы дворян.

Не разделяя многих взглядов Ланского и Милютина, Валуев, однако же, принадлежал к тому кружку государственных деятелей, который группировался вокруг Великого Князя Константина Николаевича и состоял из ревностных и убежденных сторонников коренных преобразований по всем отраслям управления. Начало сближению Валуева с Великим Князем положила записка первого, составленная в 1855 г. под впечатлением падения Севастополя и озаглавленная «Дума Русского». Эта записка, получившая в рукописи довольно широкое распространение, резко и беспощадно обличала несовершенства тогдашней администрации. Великий Князь Генерал-Адмирал в приказе данном в декабре 1855 г. на имя Управляющего Морским Министерством цитировал одно из самых резких мест Валуевской записки и требовал, чтобы «эти правдивые слова» были сообщены «всем лицам и местам морского ведомства. Согласно с таким образом мыслей Валуева, преобразовательная деятельность Министерства Внутренних Дел продолжала при нем усиленно развиваться. За это время введены были в действие положения о крестьянах, проектированы и осуществлены земские учреждения, приняты в ведение Министерства и преобразованы цензура и строительная часть гражданского ведомства, положено основание преобразованию продовольственной части и полиции. Распорядительная деятельность Министерства являлась особенно трудною ввиду Польского восстания 1863 г., брожения внутри самой Империи и колоссальных пожаров в С.-Петербурге и многих других городах.

При П. А. Валуеве в составе Министерства Внутренних Дел было образовано несколько новых отдельных частей. 27 июля 1861 г. выделен в самостоятельное учреждение Земский Отдел Центрального Статистического Комитета, и в нем сосредоточены все крестьянские дела. Затем 30 апреля 1863 г. преобразована статистическая часть: Центральный Комитет из коллегиального учреждения превращен в бюро, обязанное разрабатывать стекающиеся в Министерство статистические сведения; кроме того, при Министерстве учрежден Статистический Совет, составленный из ученых и управляющих статистическими частями разных ведомств; при помощи этого Совета предполагалось объединить статистические работы всех Министерств, но, как будет указано в дальнейшем изложении, такая цель не была достигнута. Передача в Министерство Внутренних Дел гражданской строительной части из Министерства Путей Сообщения вызвала образование Техническо-Строительного Комитета (6 апреля 1865 г.) и подчинила Министру Внутренних Дел Строительное училище в С.-Петербурге (ныне Институт Гражданских Инженеров Императора Николая I), а переход цензуры из Министерства Народного Просвещения повел к учреждению Главного Управления по делам печати (1 сентября 1865 г.).

9 марта 1868 г. П. А. Валуева на посту Министра Внутренних Дел сменил Генерал-Адъютант Александр Егорович Тимашев. Эта перемена находилась в связи с неурожаем 1867 г., последствия которого принесли необычайно бедственные результаты ввиду того, что хлебные запасные магазины оказались почти всюду истощенными. Потребовались экстраординарные меры, и была учреждена особая временная Комиссия, во главе которой стал Наследник Цесаревич. В ответ на просьбу Валуева об отставке по расстроенному здоровью Государь изъявил ему душевную признательность за семилетнее управление Министерством и, в частности, за «неусыпные старания к введению и правильному действию законодательных и административных преобразований», выразив надежду, что «после некоторого времени необходимого отдыха для поправления здоровья» он вновь посвятит себя деятельному участию в делах государственных. Надежда Государя сбылась: впоследствии Валуев был Министром Государственных Имуществ, а затем – Председателем Комитета Министров.

А. Е. Тимашев, прежде чем занять пост Министра Внутренних Дел, был Министром Почт и Телеграфов (с 14 декабря 1867 г.). При назначении его Министром Внутренних Дел почтово-телеграфное ведомство было вновь присоединено к Министерству Внутренних Дел, в состав которого, таким образом, вошли два новых Департамента: Почтовый и Телеграфный. Другое расширение состава Министерства Внутренних Дел при А. Е. Тимашеве вытекло из стремления упорядочить ветеринарную часть; с этою целью были учреждены 2 декабря 1868 г. Совещательный Ветеринарный Комитет и Ветеринарное Отделение. Далее, упразднение Учредительного Комитета в Варшаве и передача Привислинского края в ведение общеимперских учреждений вызвало открытие в составе Министерства Внутренних Дел Временной Комиссии по крестьянским делам Царства Польского. Наконец, Тимашев обратил внимание на печальное положение Статистического Совета, который со времени своего учреждения ни разу даже не собирался. Причину такой бездеятельности Совета Министр видел в том, что компетенция Совета не определена, участие его в статистических работах всех ведомств не обязательно, руководство его занятиями возложено не на специальное лицо, а на Товарища Министра, и без того обремененного разнообразными обязанностями. Представленный в 1873 г. Тимашевым проект имел в виду поднять Статистический Совет на один уровень с Советом Медицинским, т. е. сделать его высшим учено-административным учреждением Империи по статистической части и поставить в зависимость от него производство статистических работ по всем ведомствам. Проект Тимашева встретил принципиальные возражения со стороны всех Министерств и потому подвергся существенной переработке. По Высочайше утвержденному 24 мая 1875 г. Положению Статистический Совет получил особого Председателя; непременному рассмотрению Совета подлежала лишь статистическая часть Министерства Внутренних Дел, а в рассмотрение работ других ведомств Совет входит лишь по приглашению соответствующего Министра или Главноуправляющего. Таким образом, функции Статистического Совета определились, но далеко не получили тотого широкого развития, какое предполагалось первоначально. Из реформ при А. Е. Тимашеве введены были: новое Городовое Положение, преобразование крестьянских учреждений (упразднение мировых посредников) и всеобщая воинская повинность; приняты также существенные меры для улучшения полицейской части.

27 ноября 1878 г. А. Е. Тимашев оставил пост Министра Внутренних Дел, и управление Министерством вверено было Статс-Секретарю Льву Саввичу Макову. 19 февраля 1879 года Л. С. Маков был утвержден в должности Министра Внутренних Дел.

За недолговременное пребывание Макова во главе Министерства Внутренних Дел произошла только одна, но значительная, перемена в составе центральных органов этого Министерства: 27 февраля 1879 г. образовано Главное Тюремное Управление, в котором сосредоточены дела по тюремной части, производившиеся ранее в Департаменте Полиции Исполнительной и в канцелярии Президента Общества попечительного о тюрьмах. Одновременно учрежден и Совет по тюремным делам. Эта реформа вызвана была необходимостью обратить особое внимание на тюремную часть, которая к концу семидесятых годов под влиянием разнообразных причин пришла в крайнее расстройство и требовала коренной реорганизации.

Увольнение Л. С. Макова от должности Министра Внутренних Дел стоит в непосредственной связи с теми грустными событиями, которые пришлось пережить России в конце 70-х и в начале 80-х годов XIX века. Брожение в некоторых слоях интеллигенции, начавшееся в 60-х годах, быстро усиливалось несмотря на меры Правительства, направленные к пресечению его, и во вторую половину 70-х годов приняло террористический характер. Для искоренения зла требовались, очевидно, чрезвычайные меры.

5 февраля 1880 г. совершена была террористическая попытка, дерзостью своею превзошедшая все предшествовавшие – взрыв в Зимнем дворце. Вопрос о решительных и действительных мерах для борьбы с крамолою снова выступил на очередь. 8 февраля Государь Император собрал на совещание в Зимнем Дворце высших сановников. Присутствовавший на совещании Наследник Цесаревич Александр Александрович предложил учредить Верховную следственную Комиссию с обширными полномочиями, которые распространялись бы на всю Россию. Государь Император принял эту мысль и решил поставить во главе Комиссии Генерал-Адъютанта Графа Михаила Тариеловича Лорис-Меликова, одного из героев Русско-Турецкой войны 1877–1878 гг., прославившегося взятием крепости Карса. Вскоре после окончания войны, в начале 1879 г. Граф Лорис-Меликов был послан по Высочайшему повелению в Астраханскую губернию для борьбы с появившеюся в Ветлянке чумою. Благодаря энергии и распорядительности его страшная зараза была быстро подавлена на самом месте ее зарождения. Вслед затем Граф Лорис-Меликов был назначен на пост Временного Харьковского Генерал-Губернатора и в короткое время успел водворить спокойствие во вверенном ему Генерал-Губернаторстве, в котором до того революционные проявления достигали крайней напряженности. Теперь Высочайшая Воля призывала Графа Лорис-Меликова на пост чрезвычайного значения. Выработать основания деятельности будущего учреждения и определить его полномочия Император поручил Особому Совещанию под председательством П. А. Валуева.

Особое Совещание окончило свою работу в два дня. Государь Император немедленно утвердил поднесенный к Его подписи указ Правительствующему Сенату и надписал на нем: «Давай Бог в добрый час». Указ от 12 февраля гласил, что учреждение Верховной Распорядительной Комиссии по охранению государственного порядка и общественного спокойствия и назначение Графа Лорис-Меликова ее Главным Начальником вызваны «твердым решением» Верховной Власти «положить предел беспрерывно повторяющимся в последнее время покушениям дерзких злоумышленников поколебать в России государственный и общественный порядок».

3 марта Главному Начальнику Верховной Распорядительной Комиссии были временно подчинены Третье Отделение Собственной Его Императорского Величества Канцелярии и Отдельный Корпус жандармов с целью сосредоточить в одних руках высшее заведывание всеми органами, призванными к охранению государственного спокойствия, и внести в деятельность этих органов полное единство.

Верховная Распорядительная Комиссия, составленная из лиц по выбору Главного Начальника ее, ставила себе двойную задачу: с одной стороны – уничтожить внешние проявления крамолы средствами охраны, с другой – выяснить причины, вызвавшие и поддерживающие столь упорную болезнь, и на основании этого выяснения указать способы коренного оздоровления русской государственной и общественной жизни. Результаты работ Комиссии по обоим указанным вопросам изложены в пространном докладе, представленном Графом Лорис-Меликовым Государю в начале апреля 1880 г. и подробно изображавшем современное состояние русского общества и администрации.

К осени 1880 г. острые проявления смуты прекратились, и казалось, что для поддержания государственного порядка нет более надобности в чрезвычайных мерах. 6 августа Верховная Распорядительная Комиссия по всеподданнейшему докладу Главного Начальника ее упразднена, и дела ее переданы в Министерство Внутренних Дел; III Отделение Собственной Его Величества Канцелярии также упразднено, и все его дела переданы во вновь учрежденный в составе Министерства Внутренних Дел Департамент Государственной Полиции. Тогда же было указано, что имеется в виду все высшее заведывание полицией сосредоточить в одном учреждении Министерства Внутренних Дел. Это было выполнено 15 ноября 1880 г., когда Департаменты Государственной Полиции и Полиции Исполнительной были слиты в один Департамент Государственной Полиции, причем в составе Министерства учреждался еще особый Судебный Отдел, для производства дел по обвинениям в государственных преступлениях. Далее, Высочайший указ 6 августа возлагал на Министра Внутренних Дел и заведывание Отдельным Корпусом жандармов на правах Шефа жандармов. Наконец, Министру Внутренних Дел поручалось завершение возбужденных Верховною Распорядительною Комиссиею вопросов общего характера, с правом приглашать для сего в особые совещания членов закрытой Комиссии; руководство всеми делами по государственным преступлениям поручалось Министру Внутренних Дел на тех же основаниях, на каких оно принадлежало Главному Начальнику Комиссии. Таким образом, круг ведения Министра Внутренних Дел значительно расширялся.

В тот же день Граф Лорис-Меликов был назначен на пост Министра Внутренних Дел; Товарищами Министра он выбрал двух бывших членов Верховной Распорядительной Комиссии: Статс-Секретаря Каханова, ближайшего своего сотрудника и доверенного советника, и Свиты Его Величества Генерал-Майора Черевина. Одновременно Департаменты Почтовый и Телеграфный выделены были из состава Министерства Внутренних Дел в самостоятельное Министерство Почт и Телеграфов, во главе которого был поставлен Л. С. Маков; ему же на правах Главноначальствующего был подчинен и Департамент Духовных Дел Иностранных Исповеданий, также выделенный из Министерства Внутренних Дел.

Тотчас по вступлении в новую должность Граф Лорис-Меликов представил на благоусмотрение Государя Императора свои соображения о своевременности приступить «к поверке действий местных властей и к изучению потребностей различных частей» Империи при помощи сенаторских ревизий. Кроме того, ревизии могли бы выяснить «разнообразные воззрения и вообще настроение умов вне столичных центров и пополнить современными данными сведения» по многим подлежащим разрешению вопросам. Государь Император утвердил предположения Министра Внутренних Дел, и четырем Сенаторам поручено было произвести ревизии в различных губерниях Европейской России.

Наставление ревизующим Сенаторам представляло программу, широко охватывавшую все главнейшие отрасли внутреннего управления. Осенью 1880 г. ревизующие Сенаторы отправились к местам своего назначения.

В конце января 1881 г. Граф Лорис-Меликов свидетельствовал во всеподданнейшем докладе о благотворных последствиях принятой Правительством системы – постепенного возвращения государственной жизни к правильному ее течению. В видах упрочения общественного порядка Министр Внутренних Дел предлагал воспользоваться наступившим успокоением умов. «Великие реформы царствования Вашего Величества, – писал Министр, – вследствие событий, обусловленных совместными с ними, но не ими вызванными проявлениями ложных социальных учений, представляются до сих пор отчасти незаконченными, а отчасти не вполне согласованными между собою. Для закончания реформ в центральных управлениях имеется уже много материалов. Сенаторские ревизии должны внести богатый вклад в эти материалы и уяснить местными данными то направление, какое для успеха дела необходимо будет дать предстоящим преобразовательным работам центральных учреждений; но и эти данные при окончательной разработке их, несомненно, окажутся недостаточными без практических указаний людей, близко знакомых с местными условиями и потребностями».

Основываясь на этих соображениях, Министр Внутренних Дел признавал, что призвание местных людей к участию в разработке необходимых для настоящего времени мероприятий и есть именно то средство, которое «и полезно, и необходимо для дальнейшей борьбы с крамолою». Важным и подлежащим зрелому обсуждению представлялся при этом способ осуществления этой мысли. Граф Лорис-Меликов почитал наиболее целесообразным порядок, уже испытанный в первые годы царствования Императора Александра Николаевича. По его мнению, следовало учредить в С.-Петербурге временные подготовительные Комиссии, наподобие редакционных комиссий, организованных в 1859 г. для подготовки крестьянской реформы и состоявших из представителей администрации и местных сведущих людей; работы этих Комиссий должны были бы, по мысли Графа Лорис-Меликова, подлежать дальнейшему рассмотрению в Государственном Совете.

1 Марта 1881 г., в 12 ; часов дня Государь Император одобрил составленный в этом смысле проект правительственного сообщения, повелев, чтобы до напечатания в «Правительственном Вестнике» проект этот был предварительно выслушан и подвергнут обсуждению в заседании Совета Министров.

Но через несколько часов Царя–Освободителя не стало.

_____________________________
________________________
__________________
_________


II.
КРЕСТЬЯНСКАЯ РЕФОРМА.

Первым документом, огласившим предстоявшее освобождение крестьян, был Высочайший рескрипт 20 ноября 1857 г., данный Виленскому Генерал-Губернатору Назимову в ответ на всеподданнейший адрес местного дворянства. Но этому документу предшествовала продолжительная работа, которая протекала втайне, под руководством Самого Государя Императора, и в которой деятельное участие принимало Министерство Внутренних Дел.

Твердое решение Императора Александра Николаевича осуществить реформу, к которой стремились Его Предшественники, впервые нашло себе выражение в речи, сказанной в Москве представителям местного дворянства вскоре после заключения Парижского мира. По возвращении Государя Императора из первопрестольной столицы С. С. Ланской представил Ему записку, составленную Левшиным, «О постепенном стремлении к освобождению помещичьих крестьян». В этой записке Министр Внутренних Дел доказывал, что время для начала «столь Великого и важного дела» приспело, но, прибавлял он, «начав его, нельзя ни останавливаться, ни слишком быстро идти вперед; надо действовать осторожно, но постоянно, не внимая возгласам как пылких любителей новизны, так и упорных поклонников старины, а прежде всего надо начертать план постепенных действий Правительства в руководство поставленным от него властям». Доклад оканчивался прямым вопросом: «должен ли Министр постоянно стремиться к главной цели освобождения помещичьих крестьян и представлять частные меры к достижению оной, или ожидать общего плана?» Государь Император положил на докладе следующую резолюцию (9 апреля 1856 г.): «постепенные меры в этом смысле должны быть предпринимаемы, но вместе с тем необходимо заняться и общим планом, дабы действовать систематически и с большей осторожностью». Для выработки такого общего плана Государь Император повелел сосредоточить в Министерстве Внутренних Дел все дела об устройстве помещичьих крестьян, которые производились в прежнее время в разных ведомствах, а Левшину поручено было составить на основании этого материала историческую записку.

Между тем Великая Княгиня Елена Павловна задумала освободить крестьян своего Полтавского имения Карловки и обратилась к Н. А. Милютину с просьбою помочь ей в выработке оснований, на которых можно было бы произвести освобождение. Милютин полагал, что за указанием общих начал следует обратиться к самому Государю, а затем полезно было бы склонить Полтавских помещиков к образованию губернского комитета для выработки проекта освобождения крестьян во всей губернии. Великая Княгиня последовала совету Милютина и получила от Государя Императора согласие на негласные совещания помещиков и на составление ими проекта; что же касается до общих оснований для руководства, то Государь Император отказался дать их, объяснив, что ввиду «многих и различных условий, которых значение может быть определено только опытом, Он выжидает, чтобы благомыслящие владельцы населенных имений сами высказали, в какой степени полагают они возможным улучшить участь своих крестьян на началах, для обеих сторон неотяготительных и человеколюбивых».

В том же смысле Государь Император неоднократно высказывался при каждом приеме предводителей дворянства, желая, чтобы великое дело освобождения крестьян было добровольною жертвою дворян во имя справедливости, а не правительственным актом принудительного характера. Со своей стороны и Министр Внутренних Дел неоднократно внушал предводителям, что пора приняться за дело. Но предводители объясняли Министру, что «не знают, на каких началах Правительство желает устроить дело, а сами придумать не могут».

В конце 1856 г. по докладе о доверительных переговорах с дворянами Государь Император решил передать возбужденный им вопрос на обсуждение особого негласного Комитета из высших государственных сановников под личным Своим председательством. В состав Комитета вошли: Председатель Государственного Совета Князь Орлов; Министры Внутренних Дел Ланской, Императорского Двора Граф Адлерберг, Финансов Брок (вскоре его заменил Княжевич), Государственных Имуществ М. Н. Муравьев; Главноуправляющие: Путями Сообщения – Чевкин и II Отделением Собственной Его Величества Канцелярии – Граф Блудов; Шеф Жандармов Князь Долгоруков и Члены Государственного Совета Князь Гагарин, Барон Корф и Генерал-Адъютант Ростовцев. Заведывание делами Комитета было вверено Государственному Секретарю Буткову.

На первом заседании Комитета, происходившем 3 января 1857 г. под личным председательством Его Величества, выслушана была историческая записка Левшина о прежних мерах относительно помещичьих крестьян. Записка эта заканчивалась тремя вопросами, ответы на которые должны были дать главные основания для дальнейших работ по улучшению быта крестьян: 1) Останется ли вся земля по-прежнему во владении помещиков? 2) Если останется право владения за помещиками, то должно ли быть ограждено право крестьян пользоваться землей, им отведенной, то есть может ли помещик безусловно удалить со своей земли освобожденных поселян, или должен подчиниться законным ограничениям? 3) Могут ли помещики надеяться получить от Правительства какое-либо вознаграждение как за личность освобождаемых крестьян, так и за земли, им отведенные?

Комитет не нашел возможным сразу ответить на эти вопросы и поручил особой Комиссии (Князь Гагарин, Барон Корф и Ростовцев) предварительно рассмотреть материалы по крестьянскому вопросу, сосредоточенные в Министерстве Внутренних Дел. После нескольких месяцев работы Комиссия не пришла ни к какому соглашению, и каждый из членов ее представил в Комитет по особому мнению о способах освобождения крестьян. Князь Гагарин полагал, что следует «даровать помещикам право освобождать крестьян целыми селениями без условий и без земли». Ростовцев полагал предоставить дело добровольным соглашениям крестьян с помещиками на расширенной основе законов 1803 г. о вольных хлебопашцах и 1842 г. об обязанных крестьянах. Наконец, Барон Корф советовал пригласить дворянство по губерниям высказать свое мнение о средствах к достижению намеченной цели. Рассмотрение этих мнений взяло еще несколько месяцев. Между тем Левшин разработал ответы на те основные вопросы, которыми заканчивалась его историческая записка. Сущность его мнения сводилась к следующему: крестьяне получают личную свободу без выкупа; за помещиками сохраняется право собственности на землю, а за крестьянами – право пользоваться ею; крестьянин получает в собственность «оседлость усадьбу, то есть жилище с принадлежащими ему строениями, с огородом и хотя небольшим выгоном для мелкого скота»; эту собственность крестьяне приобретают путем выкупа у помещиков, рассроченного на 10–15 лет; «до истечения этого переходного периода не должно объявлять крестьянина свободным по имени, но на самом деле, между тем, привести его мерами законодательными из раба в человека, только крепкого земле, дабы потом окончательно его освободить»; новый порядок вводить постепенно, по районам, начав с западных губерний, которые по соседству со странами, где крепостное право уже уничтожено, более подготовлены к принятию свободы, как в нравственном, так и в экономическом смысле. Проект Левшина предлагал, в сущности, тот же способ освобождения крестьян, который был осуществлен в Прибалтийском крае еще в первую четверть XIX века. Но и этот проект не встретил сочувствия в Комитете.

Дело видимо затягивалось, потому что большинство членов Комитета относилось недоверчиво к задуманному преобразованию, считая его преждевременным и грозящим сильными потрясениями. Государь Император чувствовал себя одиноким. «Крестьянский вопрос, – говорил Он Графу П. Д. Киселеву, – Меня постоянно занимает. Необходимо довести его до конца. Я более чем когда либо решился, и никого не имею, кто помог бы Мне в этом важном и неотложном деле». Необходимые помощники нашлись, но только позже. Это были И. И. Ростовцев и Н. А. Милютин. Желая оживить деятельность Комитета, Государь Император назначил членом его Великого Князя Константина Николаевича. Его Высочество принял план, близко подходящий к проекту Левшина и Ланского, то есть полагал пахотную землю оставить в руках помещиков. В трех бурных заседаниях Комитета Великий Князь настойчиво проводил свой план, но в конце концов должен был уступить. 18 августа Комитет так формулировал свое мнение о предстоящей реформе: улучшение быта помещичьих крестьян произвести с должною осторожностью и постепенно, и для сего исполнение оного разделить на три периода; первый период посвятить собранию всех необходимых данных, недостающих у Комитета, и без которых невозможно составить предположение на прочных основаниях; собрание этих данных поручить Министру Внутренних Дел, через сношение с местными властями и опытными помещиками, но без огласки; в то же время издать указ о дозволении дворянам отпускать их крестьян на волю целыми селениями Н. А. Милютин. Желая оживить деятельность Комитета, Государь Император назначил членом его Великого Князя Константина Николаевича. Его Высочество принял план, близко подходящий к проекту Левшина и Ланского, то есть полагал пахотную землю оставить в руках помещиков. В трех бурных заседаниях Комитета Великий Князь настойчиво проводил свой план, но в конце концов должен был уступить. 18 августа Комитет так формулировал свое мнение о предстоящей реформе: улучшение быта помещичьих крестьян произвести с должною осторожностью и постепенно, и для сего исполнение оного разделить на три периода; первый период посвятить собранию всех необходимых данных, недостающих у Комитета, и без которых невозможно составить предположение на прочных основаниях; собрание этих данных поручить Министру Внутренних Дел, через сношение с местными властями и опытными помещиками, но без огласки; в то же время издать указ о дозволении дворянам отпускать их крестьян на волю целыми селениями на разных условиях; представить в Государственный Совет проект смягчения некоторых помещичьих прав; во втором периоде составить проект положения о помещичьих крестьянах; в третий период – произвести окончательное устройство крестьян на новых основаниях.

Между тем случилось событие, которое неожиданно повело к более быстрому решению вопроса и снова дало перевес точке зрения, которой держалось Министерство Внутренних Дел. В конце октября прибыл в С.-Петербург Виленский Генерал-Губернатор Назимов со всеподданнейшим адресом от дворян трех Северо-Западных губерний; они выражали желание освободить своих крепостных крестьян хотя и без земли. Этот факт являлся исполнением первоначального желания Его Величества, чтобы инициатива в деле освобождения крестьян вышла от самого дворянства. Комитет, куда Государь Император передал адрес, привезенный Назимовым, полагал согласиться на освобождение крестьян без земли; но Его Величество решительно потребовал, чтобы дело было решено на основаниях, изложенных во второй записке Левшина, то есть чтобы освобождаемые крестьяне получили усадебную оседлость в собственность и полевые угодья в пользование за известные повинности. Результатом этой Высочайшей воли был знаменитый рескрипт Назимову от 20 ноября 1857 г. Для составления подробного проекта об устройстве и улучшении быта помещичьих крестьян дворянству трех Северо-Западных губерний разрешалось открыть губернские комитеты в каждой губернии, а затем для всех трех губерний – одну общую Комиссию в Вильне; при этом губернским комитетам предписывалось во всех работах держаться следующих оснований: 1) Помещикам сохраняется право собственности на всю землю, но крестьянам оставляется их усадебная оседлость, которую они приобретают в течение определенного времени в свою собственность посредством выкупа; сверх того, предоставляется в пользование крестьян надлежащее по местным удобствам для обеспечения их быта и для выполнения их обязанностей перед Правительством и помещиком количество земли, за которое они и платят оброк или отбывают работу помещику; 2) Крестьяне должны быть распределены на сельские общества, помещикам же предоставляется вотчинная полиция; 3) При устройстве будущих отношений помещиков и крестьян должна быть надлежащим образом обеспечена исправная уплата государственных и земских податей и денежных сборов».

Рескрипт упоминал, что «Министр Внутренних Дел сообщит свои соображения, могущие служить пособием комитетам при их занятиях» и предписывал окончательный проект препроводить также к Министру Внутренних Дел, которому таким образом поручалось ближайшее руководство этим великим делом. Ланской поспешил подтвердить дворянству Северо-Западных губерний ту точку зрения, которую он с самого начала отстаивал в Комитете, и которая нашла себе выражение в Высочайшем рескрипте. Отношение его к Назимову, сопровождавшее рескрипт и одобренное Государем Императором, объясняло, что предположенное в рескрипте улучшение быта помещичьих крестьян означает освобождение их от крепостной зависимости после переходного срока, высший предел которого определен в 12 лет; затем следовали соображения о выкупе крестьянами усадебной оседлости, о распределении между помещиками и крестьянами земли и повинностей, о немедленном прекращении продажи, дарения или переселения крестьян на новые места, а также обращения их в дворовых.

Вскоре по докладу Ланского Государь Император повелел сообщить как рескрипт, так и пояснительное отношение всем Губернаторам и губернским предводителям дворянства «для сведения и соображения» на случай, если бы дворяне прочих губерний пожелали последовать благому примеру, поданному дворянством Северо-Западного края. Далее воспоследовало разрешение открыть губернский комитет дворянам С.-Петербургской губернии, выразившим еще раньше желание улучшить быт своих крестьян. Затем Высочайшие рескрипты Генерал-Губернаторам Виленскому и С.-Петербургскому были обнародованы в газетах. Наконец, 8 января 1858 г. Секретный Комитет преобразован в «Главный Комитет по крестьянскому делу для рассмотрения постановлений и предположений о крепостном состоянии». Таким образом, дело освобождения стало на прочную почву; всякие колебания должны были прекратиться, когда вся Россия была оповещена, что упразднение крепостного состояния – вопрос, бесповоротно решенный Державною Волею. Лед был сломан, и ходатайства об открытии губернских комитетов стали поступать со всех концов России.

Ободренный первым успехом, Ланской решился сделать еще шаг вперед. Проект Левшина о даровании крестьянам в собственность только усадебной оседлости он рассматривал как подходящий только на первое время; конечною же целью ставил наделение крестьян и пахотною землею. Левшин не шел так далеко, и потому его влияние на Ланского постепенно падало, и на первый план среди деятелей Министерства Внутренних Дел выступил Н. А. Милютин.

Такой более широкий взгляд нашел себе первое выражение в проекте плана, которого должны придерживаться при своих работах губернские комитеты. Проект этот, внесенный Ланским в Главный Комитет, ясно указывал цель преобразования – освобождение крестьян с землей, и вместе с тем предрешал в пользу крестьян вопросы о повинностях, о размере надела, о выкупе усадебной оседлости, о праве крестьян переходить на другие земли и в другие сословия, о полной независимости их от помещиков в делах семейных, имущественных, хозяйственных и т. п. Комитет не утвердил этой программы и поручил Ростовцеву составить другую, на основаниях, менее обременительных для помещиков и сохранявших за ними в известных пределах пользование их вотчинными правами.

Ростовцев, не успевший еще выработать собственный взгляд и потому подчинявшийся большинству Комитета, решил передать губернским комитетам не только выработку положений о крестьянах, но и приведение их в действие. Применение положений к отдельным имениям должны были произвести и объявить их крестьянам сами владельцы имений. Наконец, на губернские же комитеты возлагалось, уже после осуществления нового порядка, «начертание сельского устава, определявшего все подробности крестьянского быта». Таким образом, занятия комитетов делились на три периода: составление положений, введение их в действие, начертание сельского устава. Для окончания работ Первого периода определялся пятимесячный срок, в продолжение которого должно было быть составлено «Положение об улучшении быта помещичьих крестьян». В основу реформы Ростовцев полагал два принципа: 1) крестьянин делается лично свободным немедленно по утверждении положений, независимо от выкупа усадьбы; 2) крестьянину предоставлено право бессрочного пользования усадьбой, выкуп же ее необязателен. Таким образом, устранялся нс только вопрос о пахотном наделе, но и об обязательном наделении крестьян усадьбою, т. е. вопрос получал обратное движение. Главный Комитет принял программу Ростовцева, и она была по Высочайшему повелению разослана Министром Внутренних Дел во все губернские комитеты для руководства, а для рассмотрения проектов, составленных в губернских комитетах, образована особая комиссия из четырех членов (Ланского, Панина, Муравьева и Ростовцева).

Между тем Министерство Внутренних Дел, действуя в прежнем направлении, провело через Главный Комитет несколько предупредительных мер, направленных к смягчению положения крепостных крестьян: о воспрещении перечислять крестьян в дворовые; об ограничении, а вскоре и полном прекращении приема в рекруты крестьян мелкопоместных дворян; о предварительном опросе отпускаемых на волю без земли крепостных крестьян относительно согласия их воспользоваться свободою на таких условиях, о стеснении права помещиков высылать крестьян в Сибирь, переносить их усадьбы или переселять их на новые места. В доверительном циркуляре к губернским предводителям, Высочайше одобренном, Ланской пригласил их внушить дворянам, без официальной огласки, «что для собственной их пользы весьма желательно, дабы усадебная оседлость крестьян оставалась в теперешнем их положении». Изменена была также форма купчих крепостей на недвижимые населенные имения, причем предписано заносить в крепости о продаже имений села, деревни, угодья, а не людей, приписывая лишь, что при данном имении состоит по последней ревизии такое-то число крестьян и дворовых.

Защищаемая Министерством Внутренних Дел точка зрения об освобождении крестьян с землею получила преобладание вновь, и на этот раз окончательно, осенью 1858 г., когда к ней примкнул Ростовцев. Проведя несколько месяцев в заграничном отпуске, Ростовцев воспользовался досугом, чтобы внимательно продумать дело, к участию в котором привлекла его воля Государя Императора. Плоды своих размышлений он сообщил Императору в четырех письмах; последнее из них содержит уже определенные указания на желательность выкупа крестьянских угодий при помощи казны; пока эта операция не закончится, крестьяне должны выполнять определенные повинности в пользу помещика; освобожденные крестьяне должны быть организованы в общины, так как общинное устройство является вернейшим средством обеспечить помещику взимание оброка, а Правительству – податей и повинностей. «Изложенные живым, образным языком, – говорит С. С. Татищев, – не лишенным в своеобразии своем красноречивой убедительности, мысли и предположения Ростовцева пришлись как нельзя более по душе Государю. В них видел Он отражение Собственных взглядов, беспристрастное, чуждое всякого доктринерства отношение к обоим сословиям, искреннее желание согласовать их обоюдные интересы в смысле общего блага России. С этого времени доверие Александра Николаевича к Ростовцеву укрепилось навсегда, и никакие посторонние влияния не могли уже поколебать его впоследствии. К обсуждению его предположений Государь пригласил другого верного своего сотрудника, Ланского. На этих совещаниях решено главнейшие из обсуждаемых мер провести в Главном Комитете, в личном присутствии Императора и под Его председательством».

С этого времени Ланской и Ростовцев действовали в полном согласии. Опираясь на могущественную поддержку Государя Императора, они достигли того, что выработанные ими основания реформы приняты были к концу ноября 1858 г. Главным Комитетом.

Между тем работы губернских комитетов подвигались вперед несмотря на коренные разногласия, обнаружившиеся между их членами. При невозможности достигнуть соглашения между большинством и меньшинством комитеты обыкновенно кончали тем, что вырабатывали по особому проекту от каждой группы. С конца 1858 г. эти проекты стали поступать в Министерство Внутренних Дел, где подвергались предварительному рассмотрению в Земском Отделе, а затем передавались в комиссию при Главном Комитете. Но проектов было так много, и они представляли такое разнообразие, что четырем членам помянутой Комиссии не представлялось возможным овладеть всем этим материалом в непродолжительный срок, а потому в феврале 1859 г. образованы были при Главном Комитете особые редакционные Комиссии под председательством Ростовцева. В состав этих комиссий вошли представители от разных ведомств и «эксперты» из помещиков. В числе первых выдающееся место занял Милютин, незадолго перед тем назначенный исправляющим должность Товарища Министра Внутренних Дел. Эксперты приглашались Председателем большею частью из членов губернских комитетов. В этом деле Ростовцев выказал большую предупредительность к Милютину, доверив ему указать на тех лиц, которых следует пригласить экспертами в редакционные Комиссии. Из них наиболее видная роль в редакционных Комиссиях выпала на долю Ю. Ф. Самарина и Князя В. А. Черкасского.

В первых же заседаниях редакционных Комиссий Ростовцев поставил конечною целью работ их осуществление следующих основных положений: 1) освободить крестьян с землею; 2) конечною развязкою освобождения считать выкуп крестьянами их наделов у помещиков; 3) оказать содействие делу выкупа посредничеством, кредитом или финансовыми операциями Правительства; 4) сократить по возможности срочно-обязательный период; 5) барщину уничтожить законодательным порядком через три года переводом крестьян на оброк, за исключением только тех, которые сами того не пожелают; 6) дать самоуправление освобожденным крестьянам в их сельском быту. Эта программа была принята в Комиссиях громадным большинством и, несмотря на упорную оппозицию нескольких членов, державшихся иной точки зрения, была Высочайше одобрена.

К концу июля 1859 г. губернские комитеты закончили свои работы и представили результаты их в Министерство Внутренних Дел. Вслед за этим надлежало вызвать в столицу депутатов, по два от каждого губернского комитета. Эти депутаты должны были помочь редакционным Комиссиям в применении проектированных общих правил к особенным условиям каждой местности. Ввиду того положения, которое заняли Комиссии относительно мнений губернских комитетов, Ланской озаботился, чтобы из двух депутатов каждого комитета один являлся бы представителем большинства, а другой – меньшинства.

6 января 1860 г. скончался Ростовцев, и на его место председателем редакционных Комиссий был назначен Министр Юстиции Граф В. Н. Панин, известный за убежденного противника взглядов Ростовцева. Но по воле Государя Императора Панин не должен был отступать от заветов Ростовцева, и он с редким беспристрастием выполнил эту волю, отрекшись от всякого давления на Комиссии в сторону своих личных мнений. 10 октября 1860 г. работы комиссий были закончены, а составленные ими проекты положений и разных дополнительных правил о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости – числом двадцать – внесены на рассмотрение Главного Комитета. 28 января 1861 г. проекты, принятые Главным Комитетом, поступили на рассмотрение Государственного Совета, а 19 февраля были утверждены Высочайшею подписью.

Великое дело освобождения совершилось.

Теперь началась для Министерства Внутренних Дел пора будничной, тяжкой и сложной работы по осуществлению крестьянской реформы.

19 февраля 1861 г. был образован Главный Комитет об устройстве сельского состояния, составленный под председательством Великого Князя Константина Николаевича из Министров Внутренних Дел, Государственных Имуществ, Финансов, Юстиции, Императорского Двора, а также Начальников II и III Отделений Собственной Его Величества Канцелярии и членов, назначенных по особому Высочайшему повелению. Этот Комитет ведал все законодательные вопросы, сопряженные с осуществлением реформы, на правах Департамента Государственного Совета и, кроме того, являлся высшей инстанцией по исполнительной части в той же области.

Осуществление реформы на местах возложено было на Губернские по крестьянским делам присутствия и на мировые учреждения. Губернские присутствия образованы одновременно с распубликованием Манифеста об освобождении крестьян; они состояли под личным председательством Губернатора из представителей дворянства и начальников местных управлений. Введение мировых посредников и их съездов шло постепенно и закончилось только в 1865 г. В самом Министерстве Внутренних Дел наблюдение за ходом крестьянского дела было сосредоточено в Земском Отделе.

Утверждение нового порядка совершилось не без осложнений. На первых порах в уме крестьянина не совмещалось дарование свободы с обязательными повинностями, установленными в пользу помещика впредь до ликвидации земельных отношений. Местами распространилось среди крестьян убеждение, что им читали «облыжный» манифест, что настоящая Царская грамота предоставляет им «чистую волю» со всею помещичьею землею, без всяких повинностей. Именно этими слухами вызвана была речь Государя, сказанная волостным старшинам в Полтаве: «Ко Мне доходят слухи, – строго заметил Государь, – что вы ожидаете другой воли. Никакой другой воли не будет, как та, которую Я вам дал. Исполняйте, чего требует закон и положение! Трудитесь и работайте! Будьте послушны властям и помещикам!»

В течение первых двух лет после освобождения было более 1 100 случаев волнений и беспорядков в разных селениях, но в огромном большинстве они прекращались полицейскими мерами ареста или наказания нескольких крестьян, бывших зачинщиками или главными виновниками. Только в двух местностях пришлось прибегнуть к оружию – в Спасском уезде Казанской губернии и Чембарском – Пензенской.

Те же слухи о новой воле затормозили и введение уставных грамот, т. е. урегулирование земельных отношений между крестьянами и помещиками. Положениями 19 февраля 1861 г. предназначалось составить, рассмотреть и ввести в действие уставные грамоты в двухлетний срок. Но на практике за два года грамоты были введены лишь в 12 губерниях, а все дело завершилось только к концу 1864 г. При этом большинство грамот было составлено помещиками без участия крестьян, которые думали, что уставные грамоты лишат их прав, связанных с «новою волею», и потому отказывались не только от добровольных соглашений с помещиками, но и от принятия введенных уже в действие грамот.

Прекращению всех подобных недоразумений много способствовали мировые посредники, первый состав которых образовался из наиболее просвещенных дворян–помещиков. Дело на их долю выпало трудное – приходилось примирять интересы крестьян, не понимавших своего нового положения, с интересами помещиков, трудно привыкавших к новому порядку. С большим тактом и доброжелательством действовали первые мировые посредники, и только благодаря им установились довольно скоро правильные и мирные отношения между крестьянами и помещиками.

К сожалению, мировые посредники Первого состава недолго оставались на своих местах. По разным причинам, одни из них стали возвращаться к своим прежним занятиям, другие переходили на службу во вновь образованные земские, городские и судебные учреждения. Состав посредников постепенно пополнялся новыми лицами, которые во всех отношениях уступали первым посредникам. Во всеподданнейших отчетах за 1868 г. из 28 губернаторов, касавшихся деятельности мировых посредников, 25 заявили категорически, что большинство посредников того времени отличалось равнодушием к своим обязанностям и бездействием; недавно образованные крестьянские общества оставались без ближайшего надзора и руководства, отчего возникало много прискорбных недоразумений. Со своей стороны, земства постоянно указывали на обременительность двойных издержек – на содержание мировых судей и посредников – и ходатайствовали о возможном облегчении. При таких обстоятельствах Министерство Внутренних Дел еще в конце 1868 г. приступило к разработке вопроса о преобразовании крестьянских учреждений, а 27 июня 1874 г. было Высочайше утверждено новое Положение.

Мировые посредники и их съезды были упразднены и заменены одним коллегиальным учреждением – уездным по крестьянским делам присутствием. В состав этого учреждения вошли представители земства, администрации и суда, а также особый непременный член, назначаемый Министром Внутренних Дел из двух кандидатов, избранных губернским земским собранием из местных дворян-землевладельцев. Состав губернских присутствий подвергся сокращению. Таким образом, местные учреждения по крестьянским делам были упрощены и удешевлены, но новый порядок не устранил того зла, которое проистекало от бездеятельности последних мировых посредников: надзор за деятельностью органов сельского общественного управления и суда не только нс улучшился, но стал еще слабее. В самом деле, непременный член, один на целый уезд, и при том еще обязанный заведовать делами уездного присутствия, не мог, конечно, осуществлять надзор за всеми проявлениями общественной жизни сельского населения, а другие члены присутствия, имея свои прямые обязанности, смотрели на крестьянское дело как на нечто постороннее, необязательное.

Печальны были последствия такого порядка, обнаруженные сенаторскими ревизиями 1880–1881 гг.: распоряжение крестьянскими общественными суммами сопровождалось бесчисленными растратами; дела на сходах и на волостном суде зачастую решались не по обычному праву, а под влиянием попоек и подкупов; хлебные запасы самовольно разбирались; опекунские и сиротские дела служили источником для наживы. За отсутствием более надежных руководителей в общественной жизни деревни заняли влиятельное положение волостные писаря и деревенские ходатаи – люди, большею частью сомнительной нравственности; еще большую силу получили во многих местах кулаки-мироеды, – тип, весьма распространившийся в деревнях после реформы 1861 г. При таких условиях лучшие домохозяева, сознавая свое бессилие водворить порядок в сельской жизни, уклонялись и даже откупались от общественной службы выставкою обществу «угощения», а на общественные должности попадали люди неразвитые умственно и нравственно, легко поддающиеся стороннему влиянию и потворствующие всем вкоренившимся в народную жизнь некультурным привычкам. Крестьянский мир, видимо, приходил в упадок и настоятельно требовал ближайшей и доброжелательной помощи со стороны более культурных элементов страны. Но постановка этого насущного вопроса и попытки его разрешения относятся уже к следующей эпохе.

А пока принято было несколько частичных мер. Именно, в 1868 г. всем Губернаторам предложено безотлагательно удостовериться в степени надежности волостных писарей, удалить от службы несоответствующих своему назначению и на будущее время постоянно наблюдать за личным их составом; в 1873 г. для ограничения произвола сельских обществ в делах удаления из общества порочных и вредных членов разрешено губернским присутствиям не утверждать мирских приговоров по этому предмету, если при рассмотрении их обнаружатся неправильность или злоупотребление; постепенно приведены в точную известность суммы мирских сборов и расходов, и по всем выдающимся цифрам расхода произведено расследование, действительно ли сами крестьяне установили такой расход, и вполне ли добровольно и сознательно они при этом действовали; в 1874 г. усилен надзор членов уездных присутствий над приговорами волостных судов, неудовлетворительность которых привлекла внимание Государя Императора Александра Николаевича еще в 1871 г. Особая Комиссия, которой поручено было объехать несколько разнохарактерных губерний для ознакомления на месте с действительным положением волостных судов, окончила в 1874 г. свои занятия, и выработанный ею проект представлен был в Министерство Юстиции. Между тем в том же 1874 г. при обсуждении вопроса об изменениях в устройстве местных по крестьянским делам учреждений Главный Комитет об устройстве сельского состояния коснулся и вопроса о волостных судах, причем нашел преждевременным подчинять волостные суды в делах о разборе жалоб на них общим мировым судебным установлениям, а потому полагал, оставив по-прежнему это дело на уездных по крестьянским делам присутствиях, возложить на обязанность членов этих присутствий о всех случаях явного превышения волостными судами их власти доводить до сведения уездного присутствия для отмены приговора суда даже и без просьбы о том лица, до коего приговор касается.

Самая организация общественного управления у освобожденных от крепостной зависимости крестьян была установлена Положениями 19 февраля 1861 г. и не подвергалась никаким изменениям. В основных чертах организация эта совпадает с тем устройством, которое даровано было государственным крестьянам Императором Павлом Петровичем. Освобожденные крестьяне организованы были в сельские общества и волости, к образованию которых было приступлено с мая месяца 1861 г. При этом строго соблюдался характер, приданный им Положениями 19 февраля 1861 г., а именно, чтобы волости составляли в крестьянском общественном управлении административную единицу, а сельские общества – хозяйственную. В этих видах Министерство Внутренних Дел неоднократно разрешало изменять разделение уездов на станы, лишь бы административно-полицейские границы не затрудняли образования сельскохозяйственных управлений. К истечению назначенного Положением девятимесячного срока волости повсеместно были открыты. Первоначально для временнообязанных крестьян образовано было 8 750 волостей; на каждую волость приходилось средним числом по 1 174 души; сбор на общественные расходы простирался от 25 коп. до и рубля с души; впоследствии, когда крестьяне государственные и удельные были также подчинены ведомству Министерства Внутренних Дел и во всех отношениях сравнены с бывшими помещичьими, число и состав волостей значительно изменились; в видах облегчения крестьянам платежей на общественные расходы, были образованы более крупные волости. Общее число волостей к 1880 г. простиралось до 9 882.

Много пришлось потрудиться Министерству Внутренних Дел и его местным органам над поземельным устройством освобожденных крестьян. После составления уставных грамот надо было произвести нарезку крестьянских угодий, разверстать общие и чересполосные господские угодья с мирскими, выяснить крайне запутанный вопрос о недвижимых имуществах, приобретенных крестьянами в собственность до освобождения, наконец, содействовать выкупной операции и прекращению обязательных отношений крестьян к помещикам. Все это сложное и кропотливое дело, на каждом шагу грозившее обострениями, потребовало громадного и напряженного труда. Показателем того, насколько успешно шли работы Министерства в этой области, может служить факт, что к концу описываемого периода во временнообязанных отношениях к помещикам осталось около 15% общего числа бывших крепостных крестьян. Обязательные отношения прекращались различными способами. В 37 губерниях Великороссийских, Малороссийских и Новороссийских значительное большинство крестьян (5 110 685 Душ) освободились от обязательных отношений, выкупив свои наделы с содействием Правительства. Без такого содействия обошлось всего 642 804 души; кроме того, 90 181 душа вышли из разряда временнообязанных благодаря передаче мелкопоместных имений в казну. Наконец, по 9 западным и белорусским губерниям прекратили обязательные отношения к помещикам посредством обязательного для обеих сторон выкупа 2 716 529 душ. В 1881 г. выкуп крестьянских наделов, предоставленный Положением 1861 г. добровольному соглашению крестьян и помещиков, сделан был обязательным по всей Империи.

Поземельное устройство крестьян в Западном крае носило особый характер.

Возникшие там в 1863 г. политические беспорядки, а также сильное раздражение между крестьянами и помещиками на почве племенной розни и экономического гнета вызвали необходимость приступить к обязательному для обеих сторон выкупу уже в 1863 г. С особенной энергией велось это дело в Северо-Западном крае при Генерал-Губернаторе М. Н. Муравьеве.

На основании ряда Высочайших указов и распоряжений Генерал-Губернаторов 1863 и 1864 гг., все обязательные отношения крестьян к помещикам во всем Западном крае были прекращены, и крестьяне переведены на выкупные платежи в размере определенного уставными грамотами оброка со скидкою 20 %, причем платежи вносились крестьянами в казначейства, которые и выдавали оброки помещикам; все уставные грамоты подверглись проверке; крестьяне, обезземеленные помещиками в прежнее время, получили законные наделы; все возникавшие в последующее время поземельные вопросы разрешались так, чтобы оградить крестьянское хозяйство от всякого ущерба со стороны помещиков. К 1881 г. почти все крестьяне Западного края были уже собственниками.

Еще энергичнее и последовательнее проведена была крестьянская реформа в Царстве Польском. Здесь главным ее руководителем явился в 1863–1866 гг. упорный боец за освобождение крестьян в России Н.А.Милютин, а ближайшими его помощниками – прежние его соратники в редакционных Комиссиях Самарин, Князь Черкасский и Соловьев. Главными чертами Положения для Польских губерний были: переход в собственность крестьян всей земли, которою они владеют, установление одного лишь поземельного налога, разрешение выкупа сервитутов помещиками лишь с согласия крестьян, дозволение перехода крестьянской земли лишь к крестьянам же.

Улучшение быта крестьян в Прибалтийском крае не могло быть произведено на общем основании, так как личною свободою крестьяне пользовались там уже давно, и земельные отношения сложились своеобразно. Заботы Министерства Внутренних Дел о Прибалтийских крестьянах клонились не к тому, чтобы сделать крестьян-арендаторов собственниками, а к тому, чтобы ограничить права помещиков в пользовании тою частью земли, которая называлась крестьянскими участками. Законоположениями 1856–1863 гг. установлено, что этими участками помещик ни в каком случае и ни под какими предлогами не властен пользоваться иначе, как посредством отдачи их в арендное содержание или продажи членам крестьянских волостных обществ. При этом крестьянскому обществу предоставлено право самому наблюдать за ненарушимостью пространства участков и за тем, чтобы помещик не пользовался какою-либо частью их в противность законам. Затем 19 февраля 1866 г. дано Положение о волостном общественном управлении в Прибалтийском крае, которое устроило общественный быт крестьян на самостоятельных и независимых от помещичьего влияния основаниях.

Высочайший указ 19 февраля 1861 г. повелевал, чтобы все сельское состояние в России получило одинаковые права и одно общее устройство и управление. В силу этого указа все разряды сельских обывателей, находившиеся в особом управлении разных ведомств, были постепенно переданы в ведение общих по крестьянским делам учреждений, получили земельные наделы и общественное устройство на основании Общего Положения. В 1861 г. реформа была распространена на горнозаводских крестьян, приписанных к разным казенным заводам. В 1863 г. все башкиры, состоявшие в военном ведомстве, получили гражданское устройство как свободные сельские обыватели; их числилось в пяти губерниях около 1 000 000 душ обоего пола. Затем все крестьяне Государевых, дворцовых и удельных имений, находившиеся в 19 губерниях в числе 867 877 душ мужского пола, переданы в ведение общих по крестьянским делам учреждений. В 1866 г. новое устройство распространено на крестьян государственных, которых числилось в 45 губерниях Европейской России до 20 000 000 душ обоего пола, в 1868 г. – на бессарабских царан[23] (несколько менее 300 000 душ мужского пола) и, наконец, в разные сроки – на 37 различных разрядов сельских сословий. При устройстве каждого из этих разрядов приходилось считаться с исторически сложившимися особенностями их быта.
- - - - - - - - - - - -
[23] Царане – зависимые от землевладельцев, но лично свободные крестьяне Молдавии, в отличие от холопов и цыган, которые были полностью подчинены феодалу. Слово «царане» в переводе с молдавского означает «земледельцы» или «поселяне».


Таковы были труды Министерства Внутренних Дел по устройству быта сельского населения на новых основаниях, созданных реформою 1861 г.


_____________________________
________________________
__________________
_________


III.
ЗЕМСКАЯ И ГОРОДОВАЯ РЕФОРМЫ.

Вопрос о земской реформе был поставлен вслед за первыми гласными распоряжениями об устройстве быта сельского сословия. 25 марта 1859 г. последовало Высочайшее повеление о преобразовании уездного и губернского управления, причем указано было: «При устройстве исполнительной и следственной полиции войти в рассмотрение хозяйственно-распорядительного управления в уезде, которое ныне разделяется между несколькими комитетами и частью входит в состав полицейского управления. При сем рассмотрении необходимо предоставить хозяйственному управлению в уезде большее единство, большую самостоятельность и большее доверие. Причем надлежит определить степень участия каждого сословия в хозяйственном управлении уезда». Высочайшим повелением 25 октября 1859 г. начала эти распространены и на преобразование губернских учреждений.

Предварительная разработка земской реформы была возложена на особую Комиссию о губернских и уездных учреждениях, образованную 27 марта 1859 г. при Министерстве Внутренних Дел. В состав Комиссии вошли под председательством исправляющего должность Товарища Министра Внутренних Дел Н. А. Милютина представители от разных ведомств и, кроме того, к ее работам временно привлекались некоторые Губернаторы и вице-губернаторы.

Ко времени оставления Милютиным должности Товарища Министра Внутренних Дел и замены Ланского Валуевым Комиссия успела выработать несколько проектов, вошедших в Положения о крестьянах; между прочим, установление должности мировых посредников принадлежит именно Милютинской Комиссии; ей же принадлежит закон о судебных следователях, освобождавший полицию от обязанности производить следствия по уголовным делам. Но главная задача Комиссии – общее преобразование полиции и начертание Положения о земских учреждениях – была к тому времени выполнена лишь наполовину. Председательство в Комиссии и непосредственное руководство ее работами новый Министр Внутренних Дел принял лично на себя.

В начале 1862 г. проект Положения о земских учреждениях был готов и 15 марта этого года представлен на Высочайшее воззрение в Совет Министров, а затем рассмотрен и исправлен в особом совещательном собрании Совета под председательством Великого Князя Константина Николаевича. 2 июля основные начала предстоящей реформы получили Высочайшее одобрение и осенью распубликованы во всеобщее сведение. 26 мая 1865 г. окончательно выработанные проекты были внесены в Государственный Совет, где и рассмотрены при участии, между прочим, столичных губернских предводителей дворянства и городских голов, и января 1864 г. Положение о земских учреждениях получило силу закона и затем постепенно было введено в 34 губерниях.

Реформа 1864 г. создавала новые выборные учреждения для заведывания местными хозяйственными нуждами: в уезде учреждались уездное земское собрание и уездная управа, в губернии – губернское земское собрание и губернская земская управа. Уездное собрание составлялось из гласных, избираемых населением уезда, разделенным на три группы, причем основанием для разделения послужил главным образом имущественный ценз. Первую группу избирателей составляли все уездные землевладельцы, не принадлежащие к сельским обществам, какого бы ни были они сословия; вторую группу образовали городские жители всех сословий; третью группу – собрание выборщиков от всех сельских обществ; эти выборщики назначались волостными сходами из своей среды. Губернское собрание состояло из гласных, избираемых уездными собраниями. Собрания, как губернские, так и уездные, имели общую распорядительную власть и контроль по земским делам. Исполнительными их органами являлись управы, избираемые собраниями из своей среды.

Новым учреждениям вверялось заведывание не одними только земскими повинностями, но всем местным хозяйством, к которому отнесены: продовольственное дело, медицинская и санитарные части, общественное призрение, местные пути сообщения, содействие начальному образованию, взаимное земское страхование и т. п. Для покрытия расходов по всем этим надобностям земству предоставлено облагать все имущества данной местности особыми земскими сборами.

В сфере хозяйственных дел земству отводилась полная самостоятельность: «заведывание земскими делами уездов и губерний предоставлено самому населению уезда и губернии на том же основании, как хозяйство частное предоставляется распоряжению частного лица, хозяйство общественное – распоряжению общества». Правительственная власть в лице Губернаторов и Министра Внутренних Дел наблюдала за действием земских органов главным образом с точки зрения их законности. По некоторым предметам, точно указанным в законе, правительственная власть могла входить в рассмотрение земских постановлений по существу, и в случае несогласия с ними имела право отказать в их утверждении. Вообще же возражения Губернаторов и Министра против постановлений земских собраний поступали вновь на рассмотрение этих собраний и, если они подтверждали свое первоначальное мнение, то вторичное решение считалось окончательным, и Губернатор мог только приостановить исполнение его под личною своею ответственностью, причем окончательное рассмотрение дела переходило в Сенат, который обсуждал его только с формальной точки зрения и отменял его лишь в тех случаях, когда оказывалось прямое нарушение закона. При таких условиях воздействие административных органов на деятельность земств было трудно осуществимо на практике и, во всяком случае, сопровождалось весьма сложною и продолжительною процедурою.

Реформа 1864 г. освобождала органы Министерства Внутренних Дел от непосредственных забот о всех мелочах местного хозяйства и возлагала на Министерство только надзор за деятельностью местных сил. Но стремление, с одной стороны, оградить самостоятельность земских учреждений, с другой стороны – удержать их от вторжения в сферу действий администрации привело к резкому разграничению между областями деятельности земства и администрации и вызвало раздвоение в системе местного управления. Разграничение это ревниво охранялось с обеих сторон и на практике постоянно вызывало более или менее резкие столкновения, весьма вредно отражавшиеся на ходе дел.

Тем не менее, деятельность земских учреждений, как засвидетельствовано Высочайшим указом 12 июня 1890 г., «принесла пользу населению». В самом деле, после 1864 г. с гораздо большею быстротою, чем прежде, развивается удовлетворение местных нужд почти по всем предметам, вверенным попечению земств. Наглядным подтверждением этого может служить постепенное, из года в год увеличение затрат земства на различные отрасли.

Так, на распространение народного просвещения земство затрачивало в 1869 г. средним числом по 34 000 руб. на губернию. Чрез 10 лет эта цифра возросла до 133 700 руб., т. е. увеличилась почти в 4 раза. Губернские продовольственные капиталы за всеми производившимися из них выдачами возросли с 12 000 000 р. до 17 000 000 руб. Весьма плодотворно работали земства по организации медицинской помощи, а также по улучшению и устройству учреждений, переданных из приказов общественного призрения. Число благотворительных лечебных заведений со времени поступления в распоряжение земства и до конца описываемого периода увеличилось на 25 %, а число призреваемых – на 39 %. Сверх того, земствам принадлежит почин в деле распространения научной медицинской помощи среди сельского населения.

В половине 60-х годов сколько-нибудь правильная врачебная помощь существовала почти исключительно в городах. Таким образом, в этой области земству приходилось организовать совсем новое дело, тем более трудное, что и Западная Европа не давала образца, сколько-нибудь пригодного для условий нашей деревенской жизни. Не входя в подробности сельской медицины, созданной земствами, следует указать, что к 1880 г. в различных селениях 34 земских губерний было открыто 292 приемных покоя с бесплатною выдачею лекарств; в этих покоях ежегодно пользовались медицинскою помощью свыше 400 000 больных, и на содержание их расходовалось до 150 000 руб. в год. Вообще же издержки земства по медицинской части и общественному призрению за 15 лет утроились.

С успехом разрешен был земством вопрос о натуральных повинностях, которые, по существу своему, лежали тяжелым бременем на населении, так как не поддавались точному учету и уравнительному распределению. На первых же порах и в самых широких размерах земские учреждения воспользовались предоставленным им правом перелагать натуральные повинности на денежный земский сбор, причем к уплате этого сбора привлекались все предметы земского обложения; таким образом, повинности подорожная, подводная и т. п., прежде ложившиеся почти целиком на крестьян, теперь стали удовлетворяться сбором со всего местного населения.

Предоставляя при обычных условиях заботы о всех указанных сторонах местной жизни земствам, Министерство Внутренних Дел постоянно являлось на помощь земским учреждениям в тех случаях, которые превосходили местные средства, или же приобретали по особым обстоятельствам значение общегосударственное. Так бывало во время сильных эпидемий, недородов и т. п. Эта сторона деятельности Министерства Внутренних Дел будет обрисована в главе о народном продовольствии и здравии. Работы по подготовке городской реформы, начатые еще при Графе Перовском, при ближайшем участии Н. А. Милютина продолжались и в царствование Императора Александра II.

Новые начала общественного управления, примененные в 1846 г. к С.-Петербургу, после 12 лет практики обнаружили некоторые неудобства принятой системы, так что потребовались частичные изменения. С одной стороны, число гласных общей думы оказалось слишком значительным (до 750 чел.), что затрудняло обсуждение хозяйственных дел в полном собрании думы; с другой стороны, ощущалось неудобство и оттого, что Положение 1846 г. возлагало на одно совещательное учреждение (общую думу) обсуждение и общегородских, и сельских дел. После продолжительного обсуждения указанных неудобств в 1862 г. последовали существенные изменения в положении 1846 г.: количество гласных общей думы было уменьшено до одной трети, и компетенция ее ограничена лишь делами общественного хозяйства. Дела же сословные и выборы в городские должности возложены на особых выборных от городских сословий, которым, сверх того, поручалось и избрание гласных в общую думу. В том же году Положение в измененном уже виде было применено в Москве, а в 1863 г. – и в Одессе.

20 марта 1862 г. последовало Высочайшее повеление, которым Министру Внутренних Дел предоставлено было безотлагательно принять меры к улучшению общественного управления во всех городах Империи, применяясь к началам, принятым для С.-Петербурга.

Приступая к исполнению этой задачи, Министерство Внутренних Дел не ограничилось теми громадными материалами, которые собраны были в Министерстве еще трудами Н. А. Милютина, но признало необходимым еще ближе ознакомиться с местными особенностями и современным экономическим положением городов и для этой цели предоставило городским поселениям самим изложить свои потребности в отношении общественного устройства и хозяйства. Губернаторам предложено было образовать в каждом городе из представителей от всех разрядов городских обывателей особую Комиссию, которая и должна была обсудить по составленной Министерством программе все вопросы, касающиеся городского быта. Результаты работ 509 Комиссий, а также материалы, собранные самим Министерством, были разработаны в течение 1863–64 г.г. и сгруппированы в ряде весьма ценных исследований, которые послужили Министерству основанием для составления нового Положения о городском общественном управлении и Устава о городском хозяйстве.

Оба эти проекта были внесены в Государственный Совет. 31 декабря 1866 г. ввиду последовавших здесь замечаний они подверглись подробному пересмотру в Министерстве Внутренних Дел и вторично поступили в Государственный Совет 28 марта 1869 г. Однако прежде окончательного слушания в этом высшем государственном установлении проект городовой реформы рассматривался еще в особой Комиссии при участии в качестве экспертов городских голов обеих столиц и города Одессы, а также нескольких других представителей городского общественного управления.

Наконец, 16 июня 1870 г. новое Городовое Положение удостоилось Высочайшего утверждения и затем было введено во всех губернских городах в местностях, управляемых по общему учреждению; в уездных городах и в посадах новое Положение вводилось постепенно, по мере ходатайств самого городского населения. В последующие годы действие Городового Положения 1870 г. распространено и на другие части Империи с теми дополнениями и изменениями, которые вызывались особенностями местной жизни: в 1872 г. изданы правила о применении его к С.-Петербургу, Москве и Одессе, в 1874 г. – к городам Закавказского края, в 1875 г. – к городам девяти Западных губерний (за исключением владельческих), в 1877 г. – к городам Прибалтийского края. К концу описываемого периода Положение 1870 г. было применено к 541 городу.

Новое Положение, как и Положение 1846 г., оставляло главным органом городского общественного управления городскую думу, а исполнительный орган ее, думу распорядительную, заменило городскою управою. Оба эти учреждения были по-прежнему выборными, но состав их пополнялся далеко не одинаковымис пособами. Положение 1846 г. делило всех городских избирателей на 5 групп по сословным признакам, и каждая группа избирала своих представителей в думы общую и распорядительную. Положение 1870 г. совершенно устранило сословный принцип и делило всех избирателей на 3 разряда по признакам имущественным: в первый разряд вносились крупные плательщики городских сборов, во второй – средние, и в третий – мелкие, с таким расчетом, чтобы сумма платежей, вносимых избирателями каждого разряда, составляла одну треть всех городских сборов. Каждый разряд избирал одну треть общего числа гласных. Члены управы выбирались думою. Во главе обоих органов, и распорядительного, и исполнительного, оба Положения ставили городского голову, избираемого думою.

Круг действий городского общественного управления по Положению 1870 г. обнимал собою те же предметы, как и ныне: заведывание капиталами и имуществами города, попечение о внешнем его благоустройстве, об обеспечении продовольствия и здоровья обывателей, о призрении бедных и других видах благотворительности, о мерах предосторожности от огня и других бедствий, о развитии средств народного образования, о развитии местной промышленности и торговли. Городскому управлению даровано право издавать по соглашению с местною полицейскою властью обязательные постановления о противопожарных и санитарных мерах, о ночных обывательских караулах, об извозном промысле и т. и. Городскому управлению вменено в обязанность заботиться о покрытии расходов на полицию, пожарную часть, воинский постой, устройство арестантских помещений при полиции, отопление и освещение тюрем, выдачу определенных пособий государственному казначейству и разным учреждениям и ведомствам и т. п. Для удовлетворения как этих обязательных нужд, так и прочих потребностей, вверенных общественному управлению, думам предоставлено облагать особыми сборами недвижимые имущества и торговые и промышленные заведения, а также указаны и некоторые другие, менее важные предметы обложения.

Отношения городского общественного управления к администрации были определены Положением 1870 г. почти в тех же чертах, как и отношения между администрацией и земством Положением о земских учреждениях 1864 г. Предоставляя городскому управлению действовать самостоятельно в пределах, указанных законом, Положение возлагало надзор «за законным сего исполнением» на Губернатора или Градоначальника. Вмешиваться в постановления городских органов по существу административная власть могла только в тех немногочисленных случаях, когда постановления эти по закону подлежали утверждению Губернатора. Для рассмотрения разногласий между городским управлением и представителями административной власти учреждалось специальное учреждение, губернское по городским делам присутствие; равносильного органа для земских учреждений не существовало. Упомянутое присутствие предназначалось для рассмотрения «возникающих по жалобам, пререканиям или непосредственному усмотрению Губернатора дел о незаконности определений городского управления» – следовательно, и ему не предоставлялось права входить в обсуждение этих определений по существу. С согласия присутствия Губернатор мои распоряжаться в круге действий городского управления только в случае неисполнения обязательных для города повинностей. От губернского присутствия зависело также разрешение разногласий между городским головою и большинством управы, между управою и думою, между губернатором и думою, по вопросам, касающимся обязательных постановлений. Но решения губернского присутствия не были окончательными: на каждое его постановление, какого бы вопроса оно не касалось, городское управление могло апеллировать в Сенат.

Положение 1870 г., несомненно, принесло значительную пользу городским поселениям и способствовало удовлетворительному разрешению многих затруднений, так сильно сказывавшихся в течение предшествовавших периодов. С введением этого Положения заметно поднялось благоустройство городов и упорядочилось городское общественное хозяйство. Прежде Министерству Внутренних Дел приходилось постоянно считаться с недостатком городских средств на удовлетворение текущих потребностей, и пособия городам из сумм Государственного Казначейства были явлением обычным. Теперь эти пособия прекратились, и даже явилась возможность постепенно упразднять некоторые сборы в пользу городов с различных предметов торговли и потребления. Полный итог всем этим полезным результатам Положения 1870 г. еще не подведен, но некоторые цифры могут характеризовать развитие городской жизни за время с 1870 по 1880 г. Так, доходы городов, составлявшие в 1870 г. 17 700 000 руб., к концу периода возросли до 52 000 000 р.; расходы за то же время поднялись с 17 000 000 р. до 31 400 000 р., а городские капиталы умножились с 14 450 000 р. до 19 550 000 р. Правда, и долги городов увеличились с 5 500 000 р. до 9 500 000 р., но такое увеличение вызвано было долгосрочными займами на возведение капитальных сооружений. Наибольшее увеличение долга падает на крупнейшие города: С.-Петербург занял 2 900 000 руб. на сооружение второго постоянного моста через Неву (Литейного) и Одесса – 4 000 000 руб. на устройство мостовых и водопроводов.

Главнейшие статьи городских расходов в 1880 г. были следующие: на наружное благоустройство городов – свыше 10 000 000 руб. (около 35%), на содержание полиции – до 3 500 000 руб. (около 11 %), на воинские потребности – 2 351 000 руб. (7,5 %), на содержание учебных и общественных заведений – 2 171 900 р. (около 7 %), на содержание пожарной части – 1 832 200 р. (около 6 %), на содержание благотворительных заведений – 1 417 000 р. (4,5 %), на уплату долгов – 970 600 руб. (более 3 %). Значительнейший из этих расходов был обращен преимущественно на сооружение железных и шоссейных путей, мостов, набережных с пристанями, разведение лесов, садов и бульваров, на постройку зданий для помещения войск, пожарных обозов, театров и т. п. общественных сооружений. Кроме того, к 1880 г. в 36 городах существовали уже водопроводы, а в 17 – газовое освещение.

_____________________________
________________________
__________________
_________

IV.
МЕСТНЫЕ ОРГАНЫ МИНИСТЕРСТВА. ПОЛИЦИЯ. ТЮРЬМЫ. СОДЕЙСТВИЕ ВОЕННОМУ ВЕДОМСТВУ.

Местные органы Министерства Внутренних Дел подверглись в эпоху реформ значительным изменениям.

Крестьянская реформа вызвала учреждение губернских по крестьянским делам присутствий, а также мировых посредников и их съездов, замененных впоследствии уездными по крестьянским делам присутствиями.

С введением Земского Положения 1864 г. упразднялся ряд правительственных учреждений, выполнявших прежде функции, порученные теперь земству (комитеты и присутствия о земских повинностях, приказы общественного призрения, дорожные и строительные Комиссии). Реформа городского управления ввела еще новое учреждение – губернское по городским делам присутствие. Закон об общей воинской повинности повлек за собою образование губернских и уездных по воинским делам присутствий.

Подверглась изменениям и власть Губернаторов. Судебная реформа окончательно устранила их от влияния на местные судебные органы. Затем, введение хозяйственного самоуправления освободило Губернатора от обязанностей непосредственного хозяина губернии, предоставив ему только надзор за законностью действий земств и дум, с правом протеста и остановки решений. С другой стороны, власть Губернатора получила значительное расширение, благодаря законоположениям 1866 и 1876 гг. Именно, ему даровано право общей и внезапной ревизии во всех административных местах гражданского ведомства; увеличена его власть над всеми гражданскими чиновниками в губернии; усилены средства для поддержания общественного порядка и безопасности в губернии. Вместе с тем, к Губернатору перешли постепенно многие дела, решавшиеся прежде только в Министерстве. Наконец, посредствующие инстанции между Министерством и Губернаторами продолжали сокращаться, где только оказывалось возможным. Таким образом, упразднены были должности Генерал-Губернаторов Черниговского, Полтавского и Харьковского (1856 г.), Витебского, Смоленского и Могилевского (1856 г.), С.-Петербургского (1866 г.), Новороссийского и Бессарабского (1874 г.), Лифляндского, Эстляндского и Курляндского (1876 г.). Только в последние годы Царствования Императора Александра II Министерству пришлось временно отступить от этой системы: злоумышленные нарушения общественного спокойствия и государственной безопасности требовали чрезвычайных мер, и в 1879 г. были назначены в С.-Петербург, Харьков и Одессу временные Генерал-Губернаторы, облеченные особыми правами и полномочиями. Должность С.-Петербургского Генерал-Губернатора была упразднена в 1880 г. одновременно с образованием Верховной Распорядительной Комиссии.

Частное преобразование коснулось и губернских правлений. 9 марта 1876 г. Министру Внутренних Дел было предоставлено уменьшать, по его усмотрению, состав чинов губернских правлений и губернаторских канцелярий, а остающиеся свободными суммы распределять между остальными должностями в виде прибавок к содержанию. Таким путем Министерству удалось хотя несколько улучшить материальное положение вице-губернаторов, советников и губернаторских канцелярий.

В административном делении Империи за описываемый период произошли следующие изменения. В 1856 г. из прибрежной полосы вдоль Великого океана и Камчатки образована Приморская область, к которой в 1858 г. присоединена северная часть вновь приобретенного Приамурского края и Охотский округ; остальная часть Приамурского края составила область Амурскую с центром в Благовещенске. Приобретение Амурского края составляет незабвенную заслугу бывшего Генерал-Губернатора Восточной Сибири Графа Николая Николаевича Муравьева-Амурского. В 1863 г. упразднено Кяхтинское градоначальство. В 1869 г. образована новая губерния – Уфимская. В 1868 г. ведению Министерства Внутренних Дел подчинены 10 губерний Царства Польского, до тех пор составлявшие особое наместничество. В том же году из киргизских и казачьих земель образованы три новых области: Уральская, Тургайская и Акмолинская. В 1872 г. С.-Петербург выделен в особое градоначальство, а в 1873 г. образовано градоначальство Севастопольское.

Полицейская часть, недостатки которой так определенно сознавало Министерство Внутренних Дел еще в предшествующую эпоху, подверглась теперь полной реорганизации. Основные начала этого преобразования были намечены Высочайшим указом 4 июля 1858 г. в следующих чертах: 1) назначение полицейских чиновников от правительства; 2) соединение городской полиции с уездною; 3) отделение от полиции частей следственной, судебной и хозяйственной.

Исполнение этих предначертаний было поручено Комиссии об уездных и губернских учреждениях, которая образована при Министерстве Внутренних Дел 27 марта 1859 г. под председательством Н. А. Милютина. Ко времени замены Ланского Валуевым Комиссия успела осуществить по части полицейской реформы только одну из Высочайше намеченных задач, а именно – отделение от полиции следственной части: закон 1860 г. оставил за полицией только производство первоначальных дознаний об уголовных преступлениях, а все дальнейшее следствие возложено на особых судебных следователей, подчиненных общим судебным местам. Эта мера была проведена Министерством Внутренних Дел за 4 года до общей судебной реформы.

Новому Министру Внутренних Дел Государь поручил довести до окончания работу, начатую его предшественником. П. А. Валуев прежде всего занялся внесением улучшений в полицейскую часть, руководствуясь Высочайше предначертанными основаниями. Плодом этих работ был Высочайший указ 25 декабря 1862 г., вводивший временные правила об устройстве полиции в 44 губерниях. «Так как сие важное дело (устройство полиции), – гласил указ, – может восприять окончательное свое совершение, когда изданы будут составленные по повелению Нашему и имеющие непосредственную с ним связь уставы судоустройства и судопроизводства и Положение о земско-хозяйственных учреждениях, а между тем нужды государственные теперь же настоятельно требуют некоторых, по крайней мере, временных изменений и улучшений в устройстве полиции, особенно же в личном ее составе, – то и введены Временные правила, в силу коих впредь до издания общего учреждения полиции, земская и городская полиции соединены в один общий состав; земские исправники переименованы в уездных исправников и не по выбору дворянства, как было до того, а по назначению от правительства; городские же упразднены». Отдельная городская полиция оставалась только в губернских и важнейших уездных городах. Вместе с тем было увеличено и содержание полицейских чинов.

Вскоре осуществлены были и остальные Высочайшие предначертания: введение земских учреждений освободило полицию от хозяйственной части, а судебная реформа – от всех обязанностей по судебному разбирательству.

Только теперь, освобожденная от массы посторонней работы, полиция могла сосредоточиться на исполнении основной своей функции – охранении общественного порядка и спокойствия. Оставались еще два тормоза, препятствовавшие в прежнее время правильной постановке полицейской службы, именно – недостаточная численность полицейских команд и неудовлетворительность их личного состава. И в этих отношениях описываемая эпоха представляет движение вперед.

Большое влияние на улучшение общего полицейского состава оказало значительное возвышение окладов, которое привлекло в ряды полиции более надежных людей. В частности, состав нижних полицейских чинов осязательно изменился к лучшему после введения всесословной воинской повинности. Дело в том, что по закону 1853 г. полицейские команды обязательно комплектовались неспособными к строевой службе нижними чинами, и при таком порядке большая часть команд, естественно, оказывалась мало способною к полицейской службе, а кроме того, и небезупречною по повелению. В 1873 г. ввиду ожидавшегося преобразования воинской повинности военное ведомство было освобождено от обязательного назначения нижних чинов в полицейские команды, и городским обществам предоставлено пополнять убыль в них вольнонаемными людьми. Только с этих пор полиция получает возможность более свободного и целесообразного выбора своих агентов. Постепенно развивающаяся система денежных поощрений и почетных наград мало-помалу продолжает оздоровлять состав полиции, но, конечно, самым действительным фактором в улучшении этой части, как и всех остальных, должно служить общее культурное преуспеяние страны.

Усиление полицейского состава шло в двух направлениях: с одной стороны, увеличивалось количество служащих, с другой – создавались новые типы полицейских агентов.

Крайняя разбросанность многих городов и тесная связь их с многолюдными пригородными местностями требовали большой подвижности городских команд, недоступной при пешей службе. Ввиду этого во многих городах были постепенно образованы особые отряды конных стражников. Еще настоятельнее требовала усовершенствования конная сель ская полиция. Сотские и десятские, выборные из крестьян, и не всегда из лучших, представляли крайне слабую полицейскую охрану и не имели никаких ближайших и зорких руководителей. Всякая попытка улучшения в этой области вызывала весьма значительные расходы, так как при обширности Империи требовалось учредить большое количество новых агентов. Но нужда была настолько очевидна, что Правительство не остановилось перед крупными затратами, и 9 июня 1878 г. было Высочайше утверждено временное положение о конно-полицейских урядниках. Учреждением этой новой должности имелось в виду создать таких исполнителей полицейской службы на местах, которые могли бы служить помощниками становым приставам в производстве розысков и вместе с тем были бы толковыми руководителями для сотских и десятских. Дав урядникам приличное материальное обеспечение, Министерство Внутренних Дел приняло все меры, чтобы облегчить им исполнение лежащих на них обязанностей и освободить их от излишних поручений посторонних ведомств. Зорко следило Министерство, чтобы личный состав урядников был по возможности удачен, и чтобы положение о них применялось на местах с точностью. Усилия Министерства увенчались успехом: урядникам скоро удалось завоевать доверие населения, и в их лице деревня впервые получила удовлетворительных полицейских агентов, хотя количество их по необходимости пришлось ограничить цифрой, стоящей значительно ниже действительной потребности.

В описываемый период впервые была сознана необходимость специального полицейского надзора на реках в городах, являющихся важными речными пристанями. Такое сознание привело к организации речных полиций в С.-Петербурге (1867 г.), Нижнем Новгороде (1872 г.), Рыбинске (1872 г.) и Астрахани (1876 г.).

Тюремная часть переживала в течение описываемого периода одну из самых тяжелых стадий. Учреждение в 1879 г. Главного Тюремного Управления и было вызвано тем расстройством, в которое эта часть пришла к тому времени, и которое явилось неизбежным результатом многих и весьма сложных условий жизни.

Прежде всего ряд законодательных актов косвенным образом повлиял на быстрое увеличение числа лиц, подвергавшихся тюремному заключению. Так, отмена крепостного права повела к тому, что во многих случаях, которые прежде карались властью помещика, теперь крестьянин подпадал общему суду и в случае обвинительного приговора – тюремному заключению. Затем, отмена телесного наказания в 1863 г. вела к распространению тюремного заключения на многие виды преступлений, которые по прежним законам карались только телесным наказанием. Таким образом, население тюрем быстро возрастало, и являлась насущная необходимость расширять старые тюремные здания и возводить новые.

Между тем, тюрьмы старого образца перестали уже удовлетворять новым взглядам на их задачи. Вместе с тем настойчиво выдвигался вопрос о коренном пересмотре всей пенитенциарной системы. Для выработки реформы в этой области учреждена была в 1864 г. Комиссия из представителей разных ведомств, имевших то или другое отношение к тюремному делу. В силу разнообразных обстоятельств установление проектов в окончательной форме затянулось до 1879 г., и такое промедление не могло не тормозить попыток Министерства Внутренних Дел, направленных к упорядочению тюремной части.

В самом деле, Министерство было лишено возможности проектировать какие-либо существенные изменения в действующем законодательстве по тюремной части или приводить в исполнение меры общего характера, ибо каждое подобное изменение могло оказаться в противоречии с общим планом и строем предполагаемой реформы, и тогда пришлось бы в близком будущем вновь ломать порядки, едва успевшие войти в жизнь. С своей стороны, Министерство Финансов и Государственный Совет, по тем же самым соображениям с крайней осторожностью относились к ассигнованию денежных средств на тюремную часть, и часто самые настоятельные потребности оставались неудовлетворенными. Таким образом, Министерство Внутренних Дел было поставлено в выжидательное положение, которое затянулось на многие годы, и притом как раз в то время, когда коренные реформы в разных областях русской жизни с особою настойчивостью требовали исключительных мер для упорядочения тюремной части и приспособления ее к новым условиям. Невозможность решительных шагов в этом направлении приводило тюрьмы все в большее и большее расстройство.

Прежде всего тюремные здания страдали от чрезмерного переполнения. В 1881 г., после того как уже приняты были некоторые меры для эвакуации мест заключения, все-таки на 76 090 арестантских мест приходилось 94.769 заключенных, т. е., арестантов было на 240/» более, чем могли бы вмещать тюрьму; эта средняя цифра во многих губерниях значительно возрастала, и в Петроковской губернии скученность в тюрьмах доходила до того, что на каждом месте приходилось свыше 5 заключенных. Понятно, что при таком переполнении нельзя было поддерживать в тюрьмах надлежащий порядок, нельзя было бороться и с возрастающей смертностью среди арестантов. Между тем за весь описываемый период Министерство Внутренних Дел ни разу не получило кредита на ремонт и расширение тюремных зданий в том размере, в каком требовало. Так, в 1879 г., по исчислению губернских властей, ремонтный кредит был определен в 737 000 р., а ассигновано было всего 177 505 р. При подобных условиях ремонт тюрем ограничивался разве только побелкою стен и такими исправлениями, без которых самая жизнь заключенных оказалась бы в явной опасности. О расширении же зданий не могло быть и речи. В результате антисанитарное состояние тюрем являлось почти общим правилом; некоторые здания в буквальном смысле представляли картину разрушения; в других недоставало наружных оград, кухонь, пекарен, бань, прачечных, сушилен, цейхгаузов, погребов и кладовых; помещений для мастерских почти нигде не было; даже там, где они существовали прежде, например, тюремные фабрики в Привисленском крае, приходилось их закрывать и обращать в жилые помещения; во многих тюрьмах не было женских отделений и квартир для тюремного надзора.

Тюремная администрация и надзор также требовали коренных преобразований.

В то время когда тюремная часть требовала особенного внимания, специального центрального органа для заведывания ею не существовало. В порядке управления государственного места заключения были подчинены Министрам Юстиции и Внутренних Дел. При этом в составе Министерства Юстиции совсем не было органа, в котором сосредоточивались бы по закону тюремные дела; в Министерстве Внутренних Дел для этой цели предназначалось одно из отделений Департамента Полиции Исполнительной, но Директору этого Департамента закон не предоставляет никакой самостоятельной распорядительной власти над местами заключения. Местное заведывание тюрьмами дробилось между правительственными органами и учреждениями Общества попечительного о тюрьмах. В исключительном ведении администрации находились лишь немногие места заключения, а в громадном большинстве случаев ведению правительственных органов подлежал только тюремно-полицейский надзор, вся же хозяйственная часть и задачи пенитенциарные входили в компетенцию органов Общества попечительного о тюрьмах.

Основанное в 1819 г. с целями филантропическими, Общество это оказало Правительству немаловажные услуги, бдительно следя за деятельностью тюремной администрации, стоявшей в ту эпоху на особенно низком уровне. Мало-помалу компетенция Общества расширилась, оно обратилось в распорядительный орган и получило в заведывание казенные суммы. При таком положении дела оно не могло уже сохранять частный характер и в 1851 г. было причислено к Министерству Внутренних Дел; обязанности Президента Общества были возложены на Министра Внутренних Дел, а в состав местных комитетов и отделений введены в качестве обязательных членов Губернатор, епархиальный архиерей, председатели губернских присутственных мест и т. д. Реформа 1851 г. была неизбежна, но благоприятного влияния на дальнейшую деятельность Общества она не оказала. Прилив частной благотворительности стал быстро падать, и суммы Общества в конце периода слагались почти исключительно из остатков от казенных ассигнований на хозяйственные нужды тюрем. По сведениям 1878–80 гг., среднее ежегодное поступление в экономические капиталы Общества составляло 921 490 р., из коих благотворительных сумм было всего 122 984 р.; последней суммы не хватало даже на содержание канцелярий при комитетах и отделениях. Самодеятельность органов Общества падала также и ввиду неизвестности той судьбы, которая ожидала его при предстоящей тюремной реформе.

В результате фактическое заведывание тюрьмами, почти бесконтрольное, сосредоточилось в руках тюремных смотрителей, которые не были уполномочены на то законом и не могли получить подобного полномочия, так как при крайней скудости содержания персонал смотрителей не мог представить необходимых нравственных гарантий.

Обязанности тюремного надзора до 1865 г. разделялись меледу надзирателями из инвалидов и военными караулами, внутренними и внешними. Законом 3 мая 1865 г. внутренние военные караулы были заменены вольнонаемными надзирателями, но отпущенные на этот предмет суммы были так малы, что пришлось сокращать число надзирателей до минимума. По данным 1879 г. оказывается, что почти в половине тюрем на каждого надзирателя приходилось от 20 до 84 арестантов, и что средние оклады надзирательского содержания нигде не достигали 20 р. в месяц, а в некоторых губерниях едва превышали 8 р. Если к этому прибавить, что надзиратели не получали от казны ни одежды, ни пищи, то станет понятен этот факт, на который не раз обращалось внимание при ревизиях, – факт полной зависимости надзирателей от арестантов. Надзиратель в арестантском халате с бубновым тузом на спине и шашкою через плечо, пользующийся в виде подачки остатками пищи из арестантского котла мог быть только покорным слугою арестантов. В действительности тюрьма управлялась арестантскою общиною, крепко сплоченною и выработавшею свои законы и традиции; роль же начальства сводилась к тому, чтобы жить в ладу с этою общиною, мирволить ей, в чем только можно, и ожидать, в виде взаимной услуги, что община удержит своих сочленов от слишком явных нарушений тюремного порядка.

Теснота помещений и падение надзора вели к совершенному почти прекращению работ в тюрьмах, которые, таким образом, превращались в обиталища недисциплинированной и праздной толпы. Но кроме практических затруднений, развитие работ в местах заключения тормозилось еще и неудовлетворительностью самого законодательства об арестантском труде, отдельные части которого возникали в разное время и при разных условиях, и потому часто оказывались в взаимном противоречии и давали простор личному усмотрению местного тюремного начальства. В одних местах все арестанты без различия категорий работали лишь по собственному желанию, в других – обязательная работа распространялась даже на заключенных, состоящих под судом и следствием. В одних местах значительная часть чистого дохода от работ обращалась в экономические суммы тюремных комитетов и отделений, в других – арестантский труд являлся статьею дохода исключительно для смотрителей, так как никакой отчетности по этой части нс существовало. Отсутствие точных указаний в законе и правильного контроля вносили большие замешательства и в хозяйственную часть тюрем.

Два других вида уголовных наказаний – ссылка и каторга – также находились в расстроенном состоянии. По вопросу о ссылке Министерство Внутренних Дел располагало весьма недостаточными сведениями, так как не получало периодических отчетов, которые обнимали бы все виды ссылки и все места сосредоточения ссыльных, а частичные и раздробленные сведения, поступавшие от приказа и экспедиций о ссыльных, а также от Губернаторов и Генерал-Губернаторов, не давали ясной картины той глубокой степени упадка, в которой находился этот вид наказания. С момента доставления поселенца в назначенную ему местность прекращался, в сущности, всякий надзор за ним и попечение о нем правительственной власти. Поселенец прямо причислялся к обществу и деревне коренного сибирского населения и предоставлялся с первой же минуты на произвол судьбы и собственного усмотрения. Старожилы относились к новому члену общества весьма недружелюбно и только в случаях большого спроса на рабочие руки давали ему какой-нибудь заработок; если же такого спроса в данной местности не оказывалось, то ссыльнопоселенец оставался не приуроченным ни к какому делу, бросал деревню и превращался в скитальца, снискивающего пропитание то нищенством, то воровством или грабежом. Прочную оседлость старались приобрести только семейные поселенцы. Такими обстоятельствами и объяснялся тот официально установленный факт, что большей половины ссыльнопоселенцев никогда нс оказывалось на месте приписки, – они находились в безвестной отлучке, т. е. умножали собою число бродяг.

Расстройство каторжных работ началось вскоре после освобождения крестьян. При конкуренции вольного труда принудительный труд преступников стал убыточным, и вести промышленные предприятия при казенном управлении оказалось невозможным. Казенные фабрики и заводы в Сибири стали быстро сокращать производство, а затем закрывались или же продавались частным лицам; употребление преступников на крепостные работы также было отменено; рудники постепенно заброшены. Таким образом, в шесть лет каторжные работы почти повсеместно уничтожились, и Генерал-Губернатор Восточной Сибири просил прекратить ссылку важных преступников в вверенный ему край, так как там не осталось возможности выполнять наложенное на них наказание. Министерству Внутренних Дел, в ведение которого перешли каторжные работы в 1868 г., пришлось как бы вновь устраивать каторгу. Произведены были исследования на севере Урала, на острове Сомор-э (в Финском заливе), в Нерчинских рудниках и на Сахалине. Последние две местности оказались подходящими для устройства постоянных каторжных работ, но предварительно необходимо было возвести соответственные тюремные здания. В 1876 г. была открыта на Сахалине каторжная тюрьма на 600 человек, а к концу периода на этом острове было сосредоточено еще 1 400 преступников, назначенных для производства строительных, дорожных и земледельческих работ. В конце 70-х годов приступили к сооружению тюрем в Нерчинском округе на 1 200 человек.

Но всего этого было мало, и даже после окончания этих построек далеко не все приговоренные к каторге могли фактически отбывать это наказание. В семидесятых же годах, когда приспособления на Сахалине и в Нерчинских рудниках только еще производились, количество таких неустроенных каторжников было весьма значительно. В виде временной меры к содержанию каторжников, не попавших на каторгу, Министерство Внутренних Дел начало с 1869 г. устраивать особые центральные тюрьмы, которые к концу периода могли вместить до 4 645 арестантов. Но само собою разумеется, что содержание каторжников в центральных тюрьмах совершенно не отвечало значению тяжкой уголовной кары. Под такие тюрьмы приспособлялись старые казенные здания, разбросанные в разных губерниях. Все различие центральных тюрем от обыкновенных исчерпывалось почти исключительно некоторыми преимуществами первых в смысле внешней обстановки и служебного персонала. Порядок содержания отличался от общего тюремного единственно тем, что арестанты ходили в оковах и с бритыми наполовину головами. Во всем остальном наказание сводилось к простейшей форме заключения. О тяжких работах не было и речи, даже обычные ремесла существовали лишь в слабых зачатках. Высшая уголовная кара теряла все свои отличительные признаки.

Существенных улучшений удалось достигнуть Министерству Внутренних Дел только в организации пересыльной части. Пеше-этапная система, вредная в санитарном и нравственном отношениях, обременительная для конвоя, дорогая для казны, мало-помалу отошла в область преданий и заменилась перевозкою партий по рекам, железным дорогам и на подводах. Вместе с тем установлены (с 1868 г.) два различных порядка для передвижения: один – для ссыльных, другой – для пересыльных арестантов. Пересыльные перевозились в течение круглого года, а движение ссыльных в Сибирь зимою было прекращено, и они стали содержаться до весны либо на местах осуждения, либо в особых пунктах, где открыты центральные пересыльные тюрьмы. Заблаговременно на каждый год составлялся план передвижения арестантских партий, и с открытием навигации начиналось выполнение этого плана.

Реорганизация пересыльной части привела к осязательным результатам. Состав конвойной стражи уменьшился на 85 офицеров и 1 545 нижних чинов, но несмотря на это охрана арестантов во время пути только выиграла: в прежнее время ежегодно до 500 арестантов скрывались в пути, а с 1876 по 1880 г. не было ни одного случая побега при пересылке. Расход казны по пересыльной части при конвойной системе уменьшился на 500 000 руб. ежегодно, не считая сбережения свыше 1 000 000 руб., исчисленных на перестройку, расширение и возведение новых этапных зданий. Дальнейшее развитие пересыльной части заключалось лишь в более строгом применении начал, установленных в описываемый период. Полное переустройство тюремной части и посильная борьба с несовершенствами ее повелась с энергией и значительным успехом со времени учреждения в составе Министерства Внутренних Дел Главного Тюремного Управления (1879 г.), но развитие плодотворной деятельности его относится уже к следующему периоду.

Содействие военному ведомству в описываемый период потребовало со стороны Министерства Внутренних Д ел особого внимания. В начале Царствования Императора Александра II Министерство было озабочено рекрутскими наборами и призывом государственного ополчения для продолжения Крымской войны, затем оно приняло деятельное участие в подготовке и осуществлении всесословной воинской повинности и, наконец, вынесло обычные при всякой войне труды в 1877–78 гг.

Постепенные облегчения в отбывании рекрутской повинности начались вскоре после заключения Парижского мира. Манифестом 26 августа 1856 г. отменялись рекрутские наборы на 1856–59 гг., а впоследствии эта льгота была продлена еще на 3 года. В 1862 г. учреждена особая Комиссия для устройства воинской повинности на новых началах. С 1863 г. наборы возобновились, но ежегодно особыми законодательными постановлениями из рекрутского устава мало-помалу устранялись все тягостные условия отправления рекрутской повинности, и возвышалось нравственное значение обязательной воинской службы. Последний рекрутский набор был произведен в январе 1874 г. Новый Устав о воинской повинности, действующий без значительных изменений и поныне, Высочайше утвержден 1 января 1874 г., а осенью того же года произведен первый набор по новым правилам. Такое быстрое применение нового закона на практике оказалось возможным только потому, что Министерство Внутренних Дел еще с мая 1873 г. приступило к производству всех необходимых подготовительных работ. Ко дню утверждения Устава была совершенно окончена кропотливая и сложная работа – новое деление уездов на призывные участки; предположения по этой части возложены были в земских губерниях на органы местного самоуправления, а в не земских – на особые комиссии и городские думы; составленные таким путем проекты поступили на рассмотрение Комиссии, учрежденной при Министерстве Внутренних Дел, и затем получили окончательное утверждение по соглашению Министров Внутренних Дел и Военного. Одновременно  была заключена и произведенная по распоряжению Министра Внутренних Дел проверка семейных очередных списков во всех обществах, отправлявших рекрутскую повинность. Затем, ко времени Первого призыва были составлены и изданы разнообразные инструкции и правила для производства набора на новых основаниях. Наконец, летом 1874 г. Министерство командировало в разные местности лиц, специально знакомых с Уставом о воинской повинности.

Такая заботливость имела самые утешительные последствия. Первый призыв начался и окончился повсеместно в определенный законом срок и прошел быстро, правильно, вполне успешно. С одинаковым успехом были исполнены и последующие призывы. Вообще Устав о воинской повинности оказался вполне отвечающим условиям нашего быта, и потому население приняло его с особым сочувствием. Даже разряды населения, до тех пор остававшиеся свободными от рекрутчины, как молдаване, немцы-колонисты и т. п., приняли новую повинность без ропота. Исключение составили только менониты (по соображениям вероисповедным), крымские татары и евреи.

Заслуживают также внимания труды Министерства Внутренних Дел и при введении военно-конской повинности. Соображения по этой части, составленные еще в 1873 г., подверглись летом 1875 г. практической проверке производством конной переписи в трех губерниях, и в том же году на рассмотрение Государственного Совета поступил проект Положения о комплектовании войск лошадьми в случае мобилизации. Проект предоставлял главное заведывание поставкою лошадей Министру Внутренних Дел, а выполнение этой повинности на местах – Губернаторам, присутствиям по воинской повинности и заведующим военно-конскими участками. 26 июля 1876 г. состоялось Высочайшее повеление приступить к предварительным работам по введению проектированного Положения в 33 губерниях, 13 Августа разрешено было для выигрыша времени произвести эти работы ускоренным и упрощенным способом. Министерство принялось за дело с такою энергией, что к 1 Января 1876 г., когда состоялось Высочайшее повеление о первой частной мобилизации, успешная поставка лошадей оказалась вполне уже обеспеченной, хотя проект нового Положения был утвержден лишь 24 октября, а обнародован во время самого производства поставки.

Вслед за этим первым Высочайшим повелением состоялось в течение 1 года и 7 месяцев (по 1 июня 1878 г.), еще 31 повеление по предмету мобилизации, т. е. о призыве запасных нижних чинов и о поставке лошадей. Призыв запасных чинов произведен был в 67 губерниях и 9 областях европейской и азиатской России, и в Великом Княжестве Финляндском (для гвардии). Запасные люди собирались везде быстро и охотно; уклонившихся от явки по призыву совсем не оказалось, хотя призвано было 537 000 человек. К поставке лошадей привлечены были 53 губернии Европейской России; население исполняло и эту повинность охотно, так что дело шло быстро и успешно. Всего потребовалось 136 000 лошадей; из этой цифры свыше 126 000 лошадей представлено добровольно, а по жеребью только 8 000; сверх того городскими и сельскими обществами и частными лицами было доставлено безвозмездно около 1 300 лошадей. Для пополнения запасных и резервных частей и для усиления войск Высочайшие повеления 10 июля 1877 г. и 19 апреля 1878 г. призвали под знамена 250 000 ратников ополчения из разных губерний. И это дело прошло с полным успехом.

Таким образом, война 1877–78 г., явившаяся первым пробным камнем для нового Устава о воинской повинности, блестяще доказала его неизмеримые преимущества перед прежней системой, благодаря коим новая система на первых же порах дала столь благие результаты.

_____________________________
________________________
__________________
_________

V.
НАРОДНОЕ ПРОДОВОЛЬСТВИЕ. ВРАЧЕБНАЯ ЧАСТЬ. ОБЩЕСТВЕННОЕ ПРИЗРЕНИЕ.

В организации частей продовольственной, медицинской и общественного призрения произошли за описываемый период коренные изменения. Ближайшее заведывание всеми этими делами на местах было передано земствам и городам, а Министерство Внутренних Дел сохранило за собою общий надзор за деятельностью органов самоуправления. Вместе с тем Министерство постоянно приходило на помощь местным учреждениям в тех случаях, когда возникали потребности, превосходящие местные средства или имеющие общегосударственное значение.

Выше были описаны усилия Министерства Внутренних Дел, направленные в течении полувека к упорядочению продовольственного дела. Но недостаток сведений об истинном положении вещей на местах и слабый надзор за действительным состоянием продовольственных капиталов и запасов давали простор таким явлениям, которые парализовали все стремления властей к установлению лучшего порядка и к застрахованию населения от бедствий неурожая.

Особенно плохо стояло дело с продовольственными запасами помещичьих крестьян. По сведениям, собранным в 1861 г., оказалось, что в некоторых имениях запасных магазинов никогда не строили, и хлеба с крестьян не собирали; другие помещики собирали с крестьян деньги на устройство магазинов, но распоряжались ими небрежно.

Гораздо удачнее была постановка продовольственной части у государственных крестьян по Положению 1842 г., которое установило различные способы обеспечения этого класса от неурожаев. Особый денежный сбор с государственных крестьян шел отчасти на составление общего продовольственного капитала, находившегося в распоряжении Министерства Государственных Имуществ, отчасти же на образование общих хлебных запасов посредством покупки хлеба в урожайные годы и в хлебородных губерниях; хлебные запасы хранились в особых центральных магазинах. Рядом с этим учреждались магазины и в отдельных селениях; такие магазины наполнялись хлебом, получаемым от общественных запашек, установленных специально для этой цели.

Результаты Положения 1842 г. были весьма утешительные: хотя в последующие годы приходилось неоднократно выдавать крестьянам крупные пособия, но все такие нужды каждый раз удовлетворялись собственными запасами без пособия от казны, а вместе с тем и капиталы, и хлебные запасы из года в год возрастали.

Когда в 1866 году государственные крестьяне были переданы в ведение общих учреждений, то в их сельских и центральных магазинах числилось хлеба свыше 16 000 000 четвертей (из них более 5 мил. четв. в ссудах), а продовольственный капитал возрос почти до 8 000 000 р. (из них в ссуде 6 милл.).

Освобождение помещичьих крестьян, а затем подчинение и других разрядов сельских обывателей ведению общих учреждений по крестьянским делам повлекли за собою ряд распоряжений, которые внесли значительные перемены в существовавшую организацию продовольственной части, а вслед за образованием земских учреждений была произведена общая реформа в деле обеспечения народного продовольствия.

Законодательные акты 19 февраля 1861 г. предписывали, между прочим, чтобы прежние обязанности по продовольствию крестьян оставались на владельцах населенных имений впредь до введения уставных грамот, а когда эта последняя операция будет закончена, то заботы о продовольствии возлагаются всецело уже на самих крестьян. Установленный законом продовольственный сбор крестьяне со дня обнародования Положения 19 февраля 1861 г. обязывались уплачивать без всякой ответственности помещика. Запасные сельские магазины временнообязанных крестьян признаны законом собственностью крестьянских обществ, и последние получили право назначать магазинных смотрителей. Назначение продовольственных ссуд отнесено к ведению сельского схода. К обязанностям сельского старосты отнесен надзор за целостью запасного общественного хлеба и за правильностью в распоряжениях оным.

Закон 24 декабря 1862 г. внес некоторые изменения в эту организацию. Именно, должность попечителей сельских магазинов упразднена, а обязанности этих лиц возложены в селениях временнообязанных крестьян на сельских старост и волостных старшин; высшее наблюдение за исправным состоянием магазинов и охрана хлебных запасов от растрат оставлена временно, впредь до общего преобразования продовольственной части в губерниях, на обязанности уездных предводителей дворянства; разрешать выдачу ссуд из сельских магазинов предоставлено сходам временнообязанных крестьян, причем как выдача ссуд, так и возврат их обусловлен точными указаниями закона; наконец, при недостатке местных хлебных запасов предоставлено испрашивать пособия из продовольственного капитала по приговорам сельских обществ, представляемым волостными правлениями через уездных предводителей дворянства в Комиссию народного продовольствия. Возврат ссуд обеспечивался круговою порукою; проценты по ссудам из продовольственного капитала на будущее время отменялись, а исчисленные по прежде выданным ссудам и еще не уплаченные слагались со счетов.

Таким образом, с освобождением помещичьих крестьян заведывание запасными магазинами и выдача ссуд из них предоставлены были органам крестьянского общественного управления. Эта мера, как показала практика, отнюдь не содействовала улучшению продовольственного обеспечения, и после введения земской реформы запасные магазины были поставлены под контроль земских учреждений, а в 1866 г. предпринята общая реорганизация продовольственной части. Способы обеспечения народного продовольствия остались прежние: хлебные запасы и денежные капиталы, но общая масса продовольственных капиталов получила следующее распределение: часть их (по 48 коп.. на ревизскую душу) образовала губернские продовольственные капиталы, предназначенные для помощи крестьянам, другая часть (по 52 коп. на душу) составила капиталы сословные, принадлежащие городским обывателям и некоторым разрядам крестьян; остальные суммы обращены в общий продовольственный капитал по Империи, отнесенный к специальным средствам Министерства Внутренних Дел и предназначенный на пособия в исключительных случаях. В момент этого распределения продовольственных капиталов числилось до 16 000 000 руб.; из этой суммы должно было пойти в губернские капиталы свыше 11 000 000 руб. и в сословные – свыше 1 000 000 р., но фактически осуществить такое распределение оказалось невозможным, так как большая часть продовольственного капитала оказалась в ссудах и долгах. А когда в 1867 г. сильный неурожай постиг Смоленскую, Архангельскую, Олонецкую и некоторые другие губернии, то потребовались новые большие ссуды, и к 1868 г. вся наличность общего продовольственного капитала упала до 3.400 руб.

При таких условиях Министерству Внутренних Дел приходилось действовать в продовольственном вопросе с особою расчетливостью и настойчивостью. Благодаря усиленным попечениям кризис прошел благо получно: к концу эпохи не только была полностью отчислена вся сумма, следовавшая в губернские и сословные капиталы, но и наличность общего по Империи капитала возросла к 1880 г. до 7 365 000 р., несмотря на тяжкие неурожаи, из которых особенно выдавались, по продолжительности бедствия и числу нуждавшихся: в Смоленской губ. 1871 г., в Самарской губ. 1872 и 1873 г.г. и в Казанской 1877 г.

Правда, неурожай 1880–81 гг. снова понизил наличность продовольственного капитала до 1 147 000 руб., но в последующие годы возрастание наличности опять пошло быстро, до тяжелого 1891 года. Для усиления и охранения хлебных запасов закон 1874 г. возложил на земские управы как ревизии сельских магазинов, так и надзор за правильностью и целесообразностью в распределении продовольственных ссуд. Тот же закон предоставил губернским земским управам заменять натуральные запасы денежными капиталами, и многие земства, затрудняясь надзором за магазинами, поспешили воспользоваться этим разрешением. Но Министерство Внутренних Дел держалось той точки зрения, что хлебные запасы составляют самое надежное обеспечение народного продовольствия; земствам неоднократно разъяснялось, что для уплаты денежной продовольственной складки крестьянам часто приходится продавать по низкой цене тот самый хлеб, который должен был бы поступить в продовольственные магазины, а потом в неурожайный год хлеб снова покупался, но уже по высокой цене. Такая осмотрительная точка зрения Министерства нередко оправдывалась на опыте.

Не подлежит сомнению, что постоянные заботы Министерства Внутренних Дел по упорядочению продовольственной части не остались бесплодными. К концу описываемой эпохи это дело стояло гораздо прочнее, чем в первую половину века. Однако, как показали последующие события, продовольственные запасы, денежные и натуральные, все же не достигли еще тех размеров, которые позволили бы обходиться без экстраординарных мер при особо тяжких неурожаях.

Врачебная часть также подверглась полной реорганизации и получила весьма значительное развитие. Коренным недостатком дореформенной медицинской администрации признавалось сосредоточение в Медицинском Департаменте массы мелких дел, до определения всех врачей и повивальных бабок, до заведывания хозяйством больниц включительно. В то же время поставка лечебных препаратов для всей Империи сосредоточивалась в Департаменте Казенных Врачебных Заготовлений. В результате местные врачебные органы относились к делу пассивно, и все старания Министерства улучшить эту часть мало подвинули ее вперед в течение полувека.

В царствование Императора Александра II медицинская администрация отказывалась по возможности от всяких хозяйственных операций и стремилась передать ближайшее и непосредственное попечение о народном здравии местным органам. Определение уездных и городовых врачей в первые же годы было предоставлено губернскому начальству. Департамент Казенных Врачебных Заготовлений со всеми подведомственными ему аптечными магазинами, аптеками, заводами и учреждениями перешел в Военное Министерство, а вскоре и совсем был упразднен. После освобождения крестьян и земской реформы организация врачебной помощи населению предоставлена непосредственному ведению и усмотрению земства. Больницы и другие учреждения приказов общественного призрения переданы также в распоряжение земства. Вслед за передачею всех разрядов сельского населения в ведение общих органов управления особые больницы для крестьян государственных, удельных и т. п. признаны бесполезными и переданы в земских губерниях земству (в 1867 г.), а в не земских установлены Министерством Внутренних Дел новые больницы, общие для всего сельского населения и содержимые на счет местных сумм губернского земского сбора.

За собою Министерство Внутренних Дел сохранило только высшую судебно-медицинскую экспертизу и общий по всей Империи надзор за губернскими врачебными учреждениями. Оно регулирует их предприятия, оказывает содействие в чрезвычайных случаях, принимает меры к надзору за приготовлением в продажу съестных припасов и напитков, за сильно действующими средствами, за аптеками и заведениями для лечения натуральными минеральными водами. В губерниях, где не введены земские учреждения, Министерство устраивает школы для фельдшеров, повивальных бабок и ветеринаров. В течение описываемой эпохи такие школы открыты в Архангельске, Житомире, Могилеве, Астрахани, Вильне, Гродне, Каменец-Подольске, Омске, Томске и Тобольске. Для губерний земских Министерство издало нормальные уставы фельдшерских и повивальных школ, предоставляя открытие самих заведений земству.

Особенное внимание Министерства привлекало устройство домов для умалишенных, так как на это дело в большинстве случаев местных средств не хватало. Прежние больницы этого типа не удовлетворяли даже самым скромным медицинским требованиям, а между тем развитие научной психиатрии предъявляло все более и более сложные запросы касательно способов содержания и лечения психически ненормальных субъектов.

Сначала Министерство Внутренних Дел задалось целью устроить несколько образцовых учреждений для лечения душевнобольных; но опыт показал, что случаи излечения от умственного расстройства сравнительно весьма редки и требуют, в общем выводе, несоразмерно громадных затрат. Между тем, сосредоточивая средства на проблематической задаче излечения немногих, приходится оставлять без призрения массу неизлечимых, устройство которых обходится сравнительно дешевле. В результате громадное количество душевнобольных, не находя места в специальных учреждениях, отягощают семейства и общества.

Ввиду таких фактов Министру Внутренних Дел Высочайше разрешено 24 октября 1879 г. оказывать земским учреждениям пособие на увеличение и улучшение приютов для умалишенных в размере до 50 % всей стоимости предположенных сооружений. Источником для этих пособий должен был служить фонд, предназначенный первоначально на постепенное устройство психиатрических лечебниц.

Освободившись от текущих мелких забот по непосредственному заведованию медицинскою частью на местах, врачебное управление получило широкую возможность развивать энергию и предусмотрительность в случаях чрезвычайных, особенно в борьбе с эпидемиями, которые по-прежнему грозили России более, чем всякому другому Европейскому государству благодаря близости ее к азиатским странам и антисанитарному быту массы населения. Холерная эпидемия продолжалась целое десятилетие, с 1865 по 1875 г., и посетила все губернии европейской России и большую часть азиатской. Высшей напряженности болезнь достигала в 1871–1872 г.г. Но на этот раз эпидемия не дошла до тех разрушительных размеров, какие приобретала в первую половину века, – она встретила довольно сильно организованное противодействие. Количество жертв, унесенных болезнью, было далеко не так значительно, как в 40-х годах: за вторую половину эпидемии умерло до 280 000 человек, около 38 % всех заболевших.

В самый разгар холерной эпидемии в 1872 г. пришли тревожные вести из Персии: там появилась чума и грозила нашей границе. Министерство Внутренних Дел немедленно же приняло усиленные карантинные меры и отпустило достаточные суммы на приспособление наших карантинов на кавказско-персидской границе. В то же время велись переговоры относительно принятия международных санитарных мер. Но переговоры эти, длившиеся несколько лет, не дали никаких определенных результатов. Между тем события на Балканском полуострове отвлекли внимание Европы от санитарных вопросов, и России приходилось собственными средствами ограждаться от внесения чумной заразы. В 1877 г. получено было известие, что болезнь с признаками чумы появилась в Реште[24], и Министерство Внутренних Дел предписало подвергать все суда, идущие из Персии, строгому санитарному досмотру и обсервации близ Астрахани, у Бирючьей косы, где и было открыто временное карантинное агентство. Усиленные карантинные меры были распространены также на Оренбургскую и Кавказскую границы, а в Решт послана была Комиссия из русских и персидских врачей для исследования болезни на месте.
- - - - - - - - - - - -
[24] Город в Иране недалеко от границы Российской империи.


Несмотря на все эти меры, чума не миновала России. Посетила она глухую местность с населением мало еще развитым, в позднюю осеннюю пору, при полной распутице. В половине октября 1878 г. жители станицы Ветлянки Енотаевского уезда Астраханской губернии стали замечать особую прилипчивую болезнь, которая, по своей необычайности в этой местности, долгое время не поддавалась определению и не называлась своим именем. С конца ноября симптомы болезни, по наблюдению бывшего на месте окружного войскового врача, представляли сходство с возвратным тифом. С 9 декабря характер болезни стал ожесточаться. В половине Декабря пришли из Астрахани в С.-Петербург первые донесения, по которым можно было понять, что загадочная болезнь есть не что иное, как чума, и что ветлянская невзгода грозит бедствием государственным. Тем временем эпидемия в Ветлянке достигла уже высшей степени развития и проникла в соседние станицы.

По первому же телеграфному известию Министерство Внутренних Дел распорядилось разобщить больных от здоровых и оцепить зараженные местности, командировало из С.-Петербурга на место болезни врача для руководства, направило туда же врачей из ближайших губерний и установило казачьи и крестьянские караулы, замененные вскоре регулярными войсками. Уже 19 декабря все сомнительные дома в станицах были подвергнуты очищению; затем произведен осмотр всех хуторов, в которых могли укрыться бежавшие из зараженных станиц, самые станицы уединены совершенно, для чего устроены временные объездные дороги. С 18 декабря, по распоряжению Министерства, приступлено к предупредительным мерам в южной части Саратовской губернии, и в Сарепте[25] установлен строгий надзор за границею Саратовской и Астраханской губерний. Принятые меры оказались самым действительным средством в борьбе с эпидемиею. Сами обыватели, убедившись в пользе и неизбежности этих мер, оказывали полное содействие врачам и полиции, так что к началу 1879 г. вся зараженная местность была охвачена со всех сторон карантинною линией. Дальнейшая борьба велась под руководством Генерал-Адъютанта Графа Лорис-Меликова, который был назначен Временным Астраханским и Саратовским Генерал-Губернатором. Лорис-Меликов, продолжая карантинные меры, в то же время старался облегчить по возможности прямые и косвенные стеснения для промышленности и торговли, причиняемые карантинами всему низовью Волги. В пределах же оцепления с энергичностью и последовательностью истреблялись все зараженные и подозрительные предметы.
- - - - - - - - - - - -
[25] Ныне в черте города Волгограда.


Внимание всей России было сосредоточено на известиях из зараженного края, ежедневно публиковавшихся Министром Внутренних Дел. Тревога была необычайная, но энергичное ведение дела быстро положило предел заразе: дальше двух уездов Астраханской губернии она не пошла, а к концу января 1879 г. заболевания прекратились и здесь. Общее число жертв было невелико (до 400 человек), но угрожающее в процентном отношении к числу заболевших. Очевидно, болезнь проявилась в самой злокачественной форме, и если бы она пробралась в густонаселенные местности, то бедствие было бы необычайное.

Вслед за ветлянской чумой Министерству Внутренних Дел пришлось сосредоточить внимание на другой страшной болезни, особенно пагубной для детского возраста, – на дифтерите, который возник первоначально (в 1875 г.) в Днепровском уезде Таврической губернии и к 1879 г. распространился на южные и некоторые средние губернии России, причем принял необычайно злокачественный характер, особенно в деревнях. Хотя местные земские и врачебные учреждения приняли свои меры, а Министерство Внутренних Дел командировало врачей и издало ряд инструкций и разъяснений для борьбы с дифтеритом, однако болезнь долго не уступала усилиям медицины и свирепствовала до 1881 года, истребив в некоторых уездах до 2/3 всех детей сельского населения.

Большинство приказов общественного призрения в течение описываемого периода прекратили свое существование, так как их функции, а вместе с тем и капиталы перешли к земствам. Но земским учреждениям в деле общественного призрения предоставлена гораздо большая самостоятельность, чем приказам. Они собственною властью слагают лечебные недоимки, открывают новые заведения, изменяют штаты кроватей, производят строительные работы и заготовляют разные предметы, не подчиняясь правилам о казенных подрядах и поставках. Самым же суще ственным является право земств устанавливать сборы на нужды общественного призрения, чем земские учреждения и пользуются в самых широких размерах. Благодаря таким изменениям в постановке общественного призрения часть эта с 60-х годов быстро развивалась.

Права и обязанности приказов С.-Петербургского и Московского перешли не к земствам, а к столичным городским общественным управлениям. Все прочие города Империи могут уделять часть своего бюджета на общественное призрение, но расход этот необязателен; поэтому размер его зависит всецело от усмотрения местного общественного управления и подвержен сильным колебаниям.

Некоторые потребности по общественному призрению, превышающие местные средства, могут получать удовлетворение из процентов, получаемых от общих и губернских сумм общественного призрения, которые сосредоточены в Министерстве Внутренних Дел. Суммы эти образовались главным образом из остатков, которые получались при распределении капиталов из различных приказов между земскими учреждениями. В 1879 г. из сумм общественного призрения было отчислено 2 000 000 рублей в пособие земским учреждениям на постройку и  расширение домов для умалишенных. Этим пособием воспользовались земства 23 губерний. В неземских губерниях приказы сохранились, но в их денежном положении произошла в 60-х годах существенная перемена, обусловленная преобразованием всей вообще кредитной части в Империи. Именно, кредитные обороты приказов, служившие основным источником их доходов, были переданы в заведование Министерства Финансов, а затем и окончательно прекращены. В возмещение этой прежней статьи дохода положено отпускать приказам от казны 850 000 рублей ежегодно.

Широкое распространение получили в описываемую эпоху частные благотворительные общества; это обстоятельство несомненно стоит в связи с законом 1862 года, который коренным образом изменил порядок открытия подобных обществ. До тех пор открытие их допускалось не иначе, как с Высочайшего разрешения, которое испрашивалось каждый раз Министерством Внутренних Дел через Комитет Министров. По новому закону, учреждение благотворительных обществ поставлено в зависимость от разрешения Министерства Внутренних Дел. Результат нового порядка не замедлил сказаться; до 1861 года во всей России было только 8 благотворительных обществ, а в первые же месяцы после издания нового закона открылось еще 9 обществ, и число их с тех пор стало быстро увеличиваться, так что в настоящее время оно достигло цифры свыше 2000, не считая обществ взаимопомощи.

В семидесятых годах возникло еще одно новое явление в области общественного призрения. Жизнь давно уже подсказывала, что земская и городская организация для призрения бедных не вполне удовлетворяет своему назначению, так как далеко не охватывает всех нуждающихся в благотворительной помощи. Чувствовалась необходимость в более дробных органах, которые стояли бы ближе к массе нуждающихся и сосредоточивали бы свое внимание на менее обширных районах. Идея об учреждении небольших участковых попечительств особенно ясно сказалась в общественном сознании во время Русско-Турецкой войны 1877–78 гг. По инициативе нескольких лиц идея эта была сообщена Министерству Внутренних Дел, где получила надлежащую разработку и нашла осуществление в форме Высочайше утвержденных 9 июля 1877 года Временных правил об учреждении попечительств для пособия нуждающимся семействам воинов.

При полной свободе вступать в попечительство для всякого желающего самые формальности открытия попечительств ограничивались разрешением Губернатора или Градоначальника. Круг деятельности этих учреждений заключался в собирании тщательных сведений о просящих пособия, в приискании средств и в действительной раздаче пособий. Вслед за учреждением Временных правил возникло до 800 местных попечительств, из коих больше половины принадлежали к категории мелких, т. с. распространяли свое действие на одно село или волость, или приход в городе. С тою же целью и многие земства устроили мелкие органы. В данном случае попечительства, как частные, так и земские, принесли большую пользу, а потому и в последующее время они возникали каждый раз, как страну постигало тяжкое бедствие, и чувствовалась потребность в индивидуализации помощи, например, во время сильных неурожаев и эпидемий.


_____________________________
________________________
__________________
_________


VI.
ДЕЛА ПЕЧАТИ.

Общее наблюдение за исполнением постановлений по делам книгопечатания принадлежало к числу обязанностей Министерства Внутренних Дел со времени его учреждения как одна из отраслей полицейского надзора, а именно: на это Министерство возложены были надзор за книжною торговлею и за типографиями, а также наблюдение за тем, чтобы в Империи не обращались книги, напечатанные без дозволения цензуры. Кроме того, под главным надзором Министерства Внутренних Дел производилось рассмотрение полицейскими начальствами всякого рода афиш и мелких объявлений. Наконец, если бы Министр Внутренних Дел усмотрел, что в книгах и сочинениях, хотя бы изданных с дозволения цензуры, допущены были места и выражения, подающие повод к превратным толкованиям, общему порядку и спокойствию противным, то он обязан был, говоря словами закона, «таковые немедленно с замечаниями своими вносить на Высочайшее усмотрение и ожидать повеления» (ст. 1336 Т. 1 Св. Зак. изд. 1857 г.). Общие же цензурные учреждения (по иностранной цензуре с 1826 г., а по внутренней с 1804 г.) находились до 1862 г. в ведении Министерства Народного Просвещения. Цензурирование произведений печати производилось Комитетами и отдельными цензорами, которые руководствовались в деятельности своей цензурными уставами 1804, 1826 и 1828 годов и, кроме того, многочисленными узаконениями и распоряжениями, изданными за последующее время. Число этих узаконений и распоряжений к началу 60-х годов было уже столь значительно, что руководствоваться ими было крайне затруднительно, тем более, что они не были приведены в систему. С другой стороны, и самый Цензурный Устав 1828 года в значительной мере не удовлетворял действительным потребностям Правительства в деле надзора за прессою и во многих частях своих не соответствовал нуждам печати того времени. Все это вместе взятое и дало повод к целому ряду мероприятий Правительства, направленных к упорядочению цензурного дела и повлекших за собою существенные изменения как в организации цензурного управления, так и вообще в законах о цензуре и печати.

В марте месяце 1862 года по всеподданнейшему докладу Управлявшего Министерством Народного Просвещения Статс-Секретаря Головнина Высочайше повелено было пересмотреть существовавшие постановления по делам книгопечатания. Во исполнение этого повеления была образована при Министерстве Народного Просвещения под председательством Статс-Секретаря Князя Оболенского Особая Комиссия для пересмотра, изменения и дополнения всех вообще постановлений по делам книгопечатания. Вместе с тем Именным Высочайшим Указом Правительствующему Сенату, последовавшим 10 марта 1862 года, вышеупомянутое Главное Управление цензуры было упразднено с причислением членов этого учреждения к Министерству Внутренних Дет, на которое и возложено наблюдение, чтобы в книгах, брошюрах, периодических изданиях и вообще произведениях печати не появлялось ничего противного цензурным правилам. Затем, в мае 1862 года, составлены были в Министерстве Народного Просвещения и Высочайше утверждены временные по цензуре правила, долженствовавшие иметь силу до окончания работ Комиссии Князя Оболенского. При составлении этих правил все последовавшие с 1828 года по 1 января 1862 года постановления и распоряжения по цензуре были пересмотрены, большинство их отменено, а оставшиеся приведены в систему. Таким образом, устранены были те затруднения в деятельности цензурных учреждений, которые, как упомянуто выше, обусловлены были многочисленностью распоряжений, изданных в дополнение и разъяснение Цензурного Устава 1828 года, и отсутствием в них системы.

Установленный Высочайшим указом 10 марта 1862 года новый порядок наблюдения за печатью был изменен в следующем же году: по Высочайшему повелению 14 января 1863 г. все цензурное управление передано в ведение Министерства Внутренних Дел. При этом обязанности упраздненного Высочайшим Указом 10 марта 1862 года Главного Управления Цензуры возложены были на совещательное присутствие Членов Совета Министра Внутренних Дел по делам книгопечатания под председательством Товарища Министра (высший надзор за действиями цензурных учреждений) и на Председателя С.-Петербургского Цензурного Комитета (заведывание исполнительными делами центрального управления цензурою).

Вместе с цензурным ведомством передан в Министерство Внутренних Дел и составленный Комиссиею Князя Оболенского проект устава о книгопечатании. Но, предварительно внесения этого проекта в Государственный Совет, признано было необходимым вновь пересмотреть его в другой Комиссии, под председательством того же Князя Оболенского, при участии представителей Министерств Внутренних Дел, Народного Просвещения и Юстиции и II-го Отделения Собственной Его Императорского Величества Канцелярии. Эта Комиссия окончила свои занятия в июне 1863 года. Результатом ее работ был новый проект устава о книгопечатании, который по исправлении его Министром Внутренних Дел и по получении заключений подлежащих Министров и Главноуправляющих отдельными частями 17 ноября 1864 года был представлен в Государственный Совет.

После подробного и всестороннего обсуждения проекта устава о книгопечатании в Департаменте Законов и в Общем Собрании Государственного Совета признано наиболее удобным вместо утверждения этого устава ограничиться изданием дополнительных постановлений к существующему законодательству, которые, внося новые начала в это последнее, могли бы быть осуществлены немедленно. Проектированные в этом смысле законоположения были удостоены Высочайшего утверждения и обнародованы Высочайшим Указом Правительствующему Сенату 6 апреля 1865 г. Законом 6 апреля цензурному управлению дана та организация, которая существует по настоящее время: заведование делами цензуры и печати вообще сосредоточено было при Министерстве Внутренних Дел, под высшим наблюдением Министра, в Главном Управлении по делам печати. Тот же закон внес существенное нововведение и в самый порядок цензурного надзора за произведениями печати,освободив некоторые категории их от  предварительной цензуры и заменив последнюю цензурою карательною, т. е. судебным преследованием издателей и редакторов, виновных в нарушении цензурных правил. В соответствии с этим сделаны дополнения в наших уголовных законах и в Уставе Уголовного Судопроизводства, причем обязанность возбуждать преследование по преступлениям и проступкам, совершаемым посредством печати, возложена была на Главное Управление по делам печати и цензурные комитеты, за исключением лишь случаев оскорбления присутственных мест, должностных и частных лиц, а также нарушения правил печатания решений судебных установлений. Тотчас по издании закона 6 ппреля 1865 г. последовало 11 того же апреля Высочайшее разрешение ввести в действие с 1 сентября 1865 года проектированные Министром Внутренних Дел штаты цензурного ведомства.

Затем Высочайшим повелением 12 июня 1867 года в ведение Министерства Внутренних Дел передано было наблюдение за общественными и публичными библиотеками, надзор за коими до того времени принадлежал к числу обязанностей Министерства Народного Просвещения.

В 1869 году, на основании Высочайшего повеления от 17 сентября этого года, существовавшие до того времени в Царстве Польском цензурные учреждения (Комитет и отдел периодической печати) преобразованы были в Варшавский Цензурный Комитет, который и присоединен к Министерству Внутренних Дел по Главному Управлению по делам печати на одинаковых с прочими цензурными учреждениями основаниях.

В начале семидесятых годов выяснилась необходимость дополнения закона 6 апреля 1865 года новыми законоположениями, касающимися бесцензурных изданий. По действующим цензурным правилам издания этой категории могли быть запрещаемы к выпуску в свет не иначе как по суду, в пределах, указанных общим уложением о наказаниях. Между тем в печати нередко появлялись и такие бесцензурные издания, которые, будучи наполнены вредными лжеучениями, тем не менее не заключали в себе прямого нарушения какой-либо статьи действующих уголовных законов. Поэтому в конце шестидесятых и в начале семидесятых годов проникло в обращение немало вредных изданий. В целях устранения столь нежелательного явления Высочайше утвержденным 7 июня 1872 года мнением Государственного Совета Министру Внутренних Дел, независимо от возбуждения судебных преследований, предоставлено право представлять на разрешение Комитета Министров вопросы о запрещении выпуска в свет таких бесцензурных книг и отдельных номеров бесцензурных повременных изданий, выходящих реже одного раза в неделю, распространение которых будет признано им особенно вредным.

Другое весьма важное дополнение закона о печати сделано было по инициативе Министра Внутренних Дел в следующем, 1875 году. Действовавшими в то время законоположениями о цензуре и печати не были предусмотрены случаи, когда по высшим правительственным соображениям представлялось необходимым, чтобы повременная печать в течение некоторого времени не касалась какого-либо вопроса внешней или внутренней политики, гласное обсуждение которого может быть сопряжено со вредом для государства. Для восполнения этого пробела в законодательстве о печати новым законом (Высочайше утвержденное 16 июня 1873 года мнение Государственного Совета) было постановлено: «Если по соображениям высшего Правительства найдено будет неудобным оглашение или обсуждение в печати в течение некоторого времени какого-либо вопроса государственной важности, то редакторы изъятых от предварительной цензуры повременных изданий поставляются о том в известность чрез Главное Управление по делам печати по распоряжению Министра Внутренних Дел».

Изложенными мероприятиями исчерпываются наиболее существенные моменты истории Министерства Внутренних Дел за время с 1862 по 1881 год, поскольку она касалась дел печати.

_____________________________
________________________
__________________
_________


VII.
ДЕЛА ВЕРОИСПОВЕДНЫЕ.

Относительно дел вероисповедных Министерство Внутренних Дел в течение всего описываемого периода держалось принципа полной терпимости, насколько такая терпимость может согласоваться с интересами государственного порядка. Такое направление особенно ясно выразилось в отношении к расколу.

Уже 17 Апреля 1855 г. последовало Высочайшее повеление, коим хотя и оставлены в силе меры, выработанные против раскола Особым Секретным Комитетом, учрежденным в последние годы предшествовавшего царствования, но вместе с тем указывалось, чтобы «меры сии были приводимы в исполнение постепенно, с осторожностью и соображаясь с последствиями, кои на опыте оказываться будут от введения оных».

Затем разрешаются частные ходатайства Московских фабрикантов и заводчиков-раскольников дозволением им записываться в купечество на временном гильдейском праве и содержать фабрики и заводы. Далее идет освобождение от рекрутской повинности купцов-раскольников, состоящих на временном праве с разрешением нанимать из среды своей за себя рекрут, и упразднение Особого Комитета с передачею производившихся в оном дел вновь учрежденному Секретному Совещательному Комитету под председательством Митрополита С.-Петербургского и Новгородского.

Насколько Император Александр Николаевич относился с участием к раскольникам, и какое значение он придавал правильному разрешению вопроса о расколе, видно, между прочим, из следующей Высочайшей резолюции, последовавшей на всеподданнейшем докладе Московского Военного Генерал-Губернатора по поводу ходатайства Московских поповцев о дозволении им священства, не подчиненного духовному начальству (11-го апреля 1857 года): «Дело это внести неотлагательно на рассмотрение Секретного Комитета, причем обращаю внимание гг. членов на важность сего государственного и, можно сказать, жизненного для нас вопроса и ожидаю полного и откровенного их мнения для успокоения колеблющейся моей совести в этом важном деле, т. е. как согласовать выгоды нашей церкви с государственными выгодами, ибо дело идет об успокоении умов пяти миллионов людей».

При таких условиях принуждение как мера борьбы против раскола уступила место другим приемам: всестороннему изучению самого раскола и постепенному подавлению его путем нравственного воздействия и народного просвещения. В этом именно смысле и состоялся Высочайший Указ 1858 г. Указом этим вновь образованному Секретному Комитету преподана по отношению к расколу новая программа, которою между прочим, предписывалось: 1) чтобы круг действий сего Комитета был ограничен рассмотрением общих правительственных мер, которые ни в каком случае не должны были носить на себе характер принудительных или насильственных мер, 2) чтобы все дела получили течение по общему установленному законом порядку, т. е. чтобы дела законодательные вносились в Государственный Совет после подготовительных работ в Комитете, дела высшего административного значения – в Комитет Министров и судебные – в подлежащие судебные места, и в 3) чтобы Министерство Внутренних Дел озаботилось напечатанием собрания постановлений о расколе, составлением истории раскола, а также составлением особого наставления для руководства в действиях по делам, до раскола относящимся, как полицейских чинов, так и духовенства.

Последнее требование Указа исполнено в октябре 1858 г. «Наставление» было составлено в Министерстве Внутренних Дел по соглашению с Обер-Прокурором Святейшего Синода, просмотрено в Секретном Комитете и, будучи представлено Государю Императору, удостоилось Высочайшего одобрения. В основание сего «Наставления» положено было полное невмешательство духовенства в распоряжения гражданской власти, причем за духовенством остался лишь круг действий чисто духовных. Не прекратив действия законов, воспрещающих раскольникам устройство моленных и совершение богослужения в смысле публичного оказательства раскола, Наставление в то же время оградило раскол от преследования за одно религиозное убеждение. Относительно совращенных указывались одни лишь меры духовного вразумления, причем изменялся самый порядок таких вразумлений: прежде раскольники вызывались с этою целью в Консистории, посылались в монастыри и т. п., теперь постановлено: «чтобы назидания и увещания над совращенными производились без отвлечения от мест их жительства и от обыкновенных их работ и занятий».

В последние годы Министерство Внутренних Дел исходатайствовало ряд Высочайших повелений, расширявших как свободу раскольников в религиозном отношении, так и гражданские права их. Так, детям раскольников дозволено обучаться в общих школах без обязательного присутствия на уроках Закона Божия; раскольничьи лжепопы освобождены от преследования и розысков; за некоторыми раскольничьими богадельнями признано законное существование, другим дарованы новые уставы; заграничным раскольникам менее вредных сект разрешен въезд в Россию, а русским – отлучки за границу с разрешения Министра Внутренних Дел; постоянно разрешалось исправление обветшавших раскольничьих молелен и снималось запрещение с молитвенных зданий, устроенных противозаконно, а в конце периода разрешение такого рода дел предоставлено Министру Внутренних Дел.

Из мер, облегчивших гражданское положение раскольников, наибольшее значение имело признание законной силы за раскольничьими браками, заявленными гражданским властям и внесенными в особые метрические книги. Кроме того, раскольникам разрешено записываться в гильдии на общем основании; они допущены к службе общественной и по выборам; некоторые удостоены почетных наград и знаков отличия.

Такое направление Министерства в раскольничьих делах нс осталось без благих результатов. Значительное количество раскольников, прежде относившихся к Правительству безусловно враждебно, теперь совершенно изменили свое мнение, и среди Всеподданнейших адресов по случаю 25-летия царствования Императора Александра II особенною теплотою и искренностью выделялся адрес Московских раскольников.

Веротерпимость, так ярко сказавшаяся в отношениях к расколу, применялась Министерством Внутренних Дел и к другим инославным исповеданиям. Воздерживаясь от излишнего вмешательства в религиозный быт иноверцев, Министерство не отказывало им в помощи, когда могло без ущерба для государственных интересов содействовать духовному благоустройству иноверных общин. Так, в первые годы царствования Императора Александра Николаевича Министерство было занято окончательным устройством Тираспольской римско-католической епархии для католиков, проживающих на Юге России (преимущественно немцев). Существование этой епархии вызывалось действительною необходимостью, так как весьма значительная часть Волжских и Новороссийских колонистов принадлежала к католическому исповеданию. Епископская кафедра была учреждена в Саратове как наиболее центральной местности. В общем, это дело прошло без особых затруднений; только устройство семинарии в новой епархии потребовало особых мер, так как во всем краю не оказалось немецких священников, которым можно было бы поручить заведывание этим учебным заведением, да сверх того, дети местных колонистов не обладали предварительной подготовкой, которая позволила бы им поступить в семинарию и впоследствии священнослужительствовать в родных поселениях. Но вскоре и эти затруднения были улажены: священников-руководителей пригласили из Баварии, а для подготовки детей в семинарию при ней учреждено приготовительное училище. Таким образом, к концу периода семинария выпустила до 100 священников, русских уроженцев немецкого происхождения, которые и заняли большинство должностей в епархии.

На западных окраинах Министерство Внутренних Дел вынуждено было действовать относительно католического духовенства иначе. Восстание 1863 г. обнаружило, что местные католические священники отождествляли польские стремления с преданностью Церкви и не щадили усилий, пропагандируя такие убеждения среди паствы не только Польской, но и Литовской, даже Белорусской.

Многие духовные лица приняли непосредственное участие в бандах. Исключительные события потребовали и мер исключительных. Министерство Внутренних Дел прежде всего учредило строгий контроль над личным составом епархий, чтобы не допускать в приходы неблагонадежных священников. Затем пришлось прибегнуть к крайней мере: многие священники были высланы из края под надзор полиции, а епископ Виленский был устранен от управления епархией. Признано было необходимым хотя отчасти ограничить наружные проявления католического культа, которые послужили средством для увеличения обаяния католицизма и для унижения Православной Церкви. Так, запрещены торжественные процессии при похоронах, крестные ходы вне церквей, устройство при дорогах статуй святых, построение множества часовень, дробление приходов и основание филиальных церквей. Католическая проповедь в Западном крае подчинена особым правилам. Католические монастыри приняли в восстании деятельное участие; здания их часто служили местом склада оружия и припасов, а сами монахи неоднократно уходили в банды. Поэтому все монастыри, которые принимали участие в мятежных действиях или оказались особенно вредными в политическом отношении, были закрыты. Те монастырские церкви, которые посещались местными жителями, оставлены открытыми для богослужения и в упраздненных монастырях. Эта мера привела к тому, что из 50 монастырей, бывших в западном крае до восстания, к 1880 году осталось только 19.

Но с постепенным умиротворением края смягчались и ограничительные меры. Так, сообразно действительной потребности, допущено совершать богослужение во многих закрытых церквах; число таких разрешений по одной Виленской губернии достигло 86. Точно так же значительно расширено право совершать крестные ходы и сооружать кресты при дорогах и на полях. Высланные из Западного края католические священники (кроме немногих) в 1871 г. были освобождены от надзора полиции, и им разрешено переселяться во внутренние города Империи, а в 1872 году Министерство испросило Высочайшее повеление, разрешавшее назначать лучших из таких священников викарными в церкви Великорусских губерний; остальные получили денежное вспоможение от казны.

Не ограничиваясь временными экстраординарными мерами, Министерство Внутренних Дел прибегло и к некоторым органическим преобразованиям, что стало совершенно возможным, когда связывавший наше Правительство конкордат с Римом был объявлен, по настоянию Н. А. Милютина, недействительным (1866 г.). Число римско-католических епархий не соответствовало действительной потребности. Две из них, Каменецкая и Минская, каждая в пределах одной губернии, с незначительным католическим населением, упразднены; первая – в 1867 г., вторая – в 1869 г. В 1868 г. воспоследовало Высочайшее соизволение на перевод кафедры Могилевского Архиепископа вместе с капитулом и консисторией в С.-Петербург. Такой шаг не только соответствовал общему характеру мер, принятых в отношении Западного края, но и являлся практически необходимым, так как Могилевский Архиепископ, председательствующий по закону в римско-католической духовной коллегии, уже с конца XVIII века имел постоянное пребывание в столице. Фактический перевод кафедры в С.-Петербург состоялся лишь в 1873 году, когда окончена постройка зданий для помещения этого управления. Дисциплинарное заключение провинившихся священников в монастыри находилось в полной власти епархиального начальства, но бесконтрольное пользование епископов такою властью приводило к большим неудобствам и к постоянным жалобам наказуемых на несправедливые преследования. Ввиду этого 11 марта 1877 года состоялось Высочайшее повеление, которое поставило заточение римско-католических священников в зависимость от согласия гражданской власти.

Особенное внимание привлекли к себе римско-католические семинарии. Многолетние усилия, направленные к улучшению этих заведений, встречали непрерывное и упорное противодействие в духовенстве. Оно уклонялось не только от усиления образовательных средств и от введения лучших приемов преподавания, но даже от материальных и гигиенических улучшений. Достигать соглашения с духовною властью по самым второстепенным вопросам относительно устройства семинарий было настолько трудно, что пришлось вести дело не общими мерами, а частичными, добиваясь уступок шаг за шагом. Главнейшим результатом забот Министерства Внутренних Дел по этой части было то, что во всех семинариях постепенно усилилось преподавание русского языка, отечественной истории и географии. К концу периода уровень знания семинаристов по русскому языку значительно повысился, и большинство молодых католических священников не только в Империи, но и в губерниях Царства Польского, свободно владели государственным языком. Наконец, в 1879 г. утверждено новое Положение о римско-католической духовной семинарии в С.-Петербурге и учреждена самая семинария. Это Положение закрепило те итоги, которых постепенно добилось Министерство от католического духовенства, и послужило основанием для распространения новых требований на все католические семинарии Империи.

Право употреблять русский язык при богослужении и вообще в делах религии признавалось в прежнее время исключительною принадлежностью Православной Церкви. В 1848 г. последовало даже Высочайшее повеление о воспрещении употреблять русский язык для проповедей в иноверческих церквах. Но с течением времени такой взгляд изменился. Прежде всего употребление русского языка в богослужении было дозволено реформатам и лютеранам; затем разрешено издание римско-католического катехизиса на русском языке и отпущено пособие на отпечатание римско-католического требника по-русски; в 1868 г. последовало Высочайшее повеление о воспрещении римско-католическим священникам употреблять польский язык при  исполнении духовных треб нижним воинским чинам. Все эти частные меры завершились в 1869 г. Высочайшим соизволением на то, чтобы иноверцы, которые родным языком считают русский в том или другом его наречии, не были лишены права пользоваться им в делах своей религии. Белорусские католики отнеслись к такому акту Верховной Власти с радостью и доверием; от них стали поступать ходатайства о дозволении совершать в их церквах дополнительное богослужение на русском языке, но скоро движение это было ослаблено усилиями священников–поляков и местных польских землевладельцев, на помощь которым подоспели внушения и угрозы Римской Курии. Однако, к концу эпохи ровно половина католических церквей в Минской губернии (25 из 50) употребляли при богослужении русский язык; к ним присоединилась и католическая церковь в г. Нежине, Черниговской губ. Благоволительное отношение Правительства к евангелическо-лютеранскому и армяно-григорианскому исповеданиям, не выходившим за пределы допускаемой в России терпимости, наконец, такое же заботливое отношение к католической Тираспольской епархии, далекой от политических стремлений, совершенная терпимость к еврейским религиозным учреждениям и появившимся вновь иноверным учениям служили Министерству Внутренних Дел путеводною нитью и дали возможность охранить в отношении иноверных исповеданий авторитет и значение светской власти.

Нельзя не упомянуть еще об одной функции, возложенной на Министерство Внутренних Дел и имеющей ближайшее  отношение к делам религиозным, – именно о церковном строительстве на западных окраинах. Большая часть тамошних храмов, особенно же перешедшие из унии, издавна отличались своим убожеством. Еще в 1831 г. Император Николай Павлович обратил внимание на печальное состояние церквей в Юго-Западных губерниях. Тогда же и было приступлено к возобновлению церквей в казенных имениях на счет казны, а во владельческих – посредством призыва самих помещиков Именем Его Величества. Но помещики уклонялись под разными предлогами, и церкви, оставаясь без исправления, с каждым годом ветшали и разрушались. Такое равнодушие помещиков, по большей части иноверцев, к религиозным нуждам подвластного им населения, побудило Правительство взять это дело в свои руки; заботы о церквах Западного края были возложены особыми Высочайшими повелениями на Министерство Внутренних Дел. Первоначально, с 1858 г., к Министерству перешла постройка православных церквей в девяти Западных губерниях, затем, с 1869 г., – в десяти Привислинских и, наконец, с 1870 г. – в трех губерниях Прибалтийского края.

Приняв такое сложное дело, Министерство собрало самые тщательные данные, чтобы устроить его сообразно с местными нуждами и средствами. Для каждой из указанных трех групп выработаны были особые правила, которые дали возможность, соблюдая бережливость, обеспечить доброкачественность и благолепие построек. Не выпуская из своих рук самого строгого контроля, Министерство успело привлечь к делу церковного строительства и местные силы. В результате в течение описываемой эпохи построено, возобновлено и переделано в западных губерниях 1 357 храмов на счет казны и 2 000 – на счет прихожан. В губерниях Прибалтийских Министерство возобновило и построило 55 церквей, 49 училищных домов и 67 зданий для причта. В Привислинских губерниях заботами Министерства сооружено и переделано до 250 церквей, до 50 зданий для причта и устроено 16 кладбищ. В конце эпохи продолжались работы еще по 145 православным храмам, в том числе строилось 6 соборов.

_____________________________
________________________
__________________
_________


VIII.
СТАТИСТИЧЕСКИЕ РАБОТЫ.

Министерство Внутренних Дел с самого начала своего существования признавало важность статистики для административных целей и стремилось сосредоточить точные и достоверные данные касательно всех подведомственных ему отраслей управления. Но в течении первой половины XIX века все усилия Министерства в этом деле оставались без результата, и только в описываемую эпоху удалось выработать более удовлетворительные приемы для собирания статистических сведений и получить ценные сведения по целому ряду важнейших вопросов.

Согласно Высочайше утвержденному 4 Марта 1858 г. мнению Государственного Совета, образован был Центральный Статистический Комитет с целью сосредоточить в нем статистические сведения по относящимся до администрации предметам; ввиду предположенной тогда крестьянской реформы Комитет был разделен на два отдела – Статистический и Земский. На Земский Отдел легли все предварительные работы по уничтожению крепостного состояния в России, а Статистический Отдел специально занялся разработкою статистических данных. На первых порах Статистический Отдел приступил к обработке и изданию в свет сведений 1856 года о численности и движении населения и о важнейших видах промышленности, причем первоначально не имел способов подвергать критической оценке достоверность самых данных. Тогда же Отдел приступил к обширной работе, которая должна была послужить основанием для всех последующих трудов его. Чинам городской и уездной полиции поручено было составить списки всех населенных мест Империи с показанием числа дворов и жителей, и Отдел предпринял издание этих списков по губерниям, присоединяя к ним статистические описания губерний в связи с историческими сведениями о заселении края. Издание это коснулось 36 губерний Европейской России и 3-х Сибирских.

При дальнейших своих трудах Отдел обнаружил полное разногласие между тремя важнейшими официальными источниками, по которым производилось до тех пор исчисление народонаселения в России: ревизия, законченная в 1858 году, дала одни цифры, донесения губернаторов – совсем другие, по метрическим записям получались третьи. Впервые стало ясно, что ни один из этих источников не даст доброкачественного статистического материала. На очередь выдвинулся, таким образом, вопрос о подготовке новых приемов и способов для собирания статистических данных. В этих именно видах Статистический Отдел прежде всего озаботился прочным устройством местных статистических органов, и 26 декабря 1868 года было Высочайше утверждено новое положение о губернских и областных статистических комитетах. Комитеты эти образованы под председательством Губернаторов из членов непременных, действительных и почетных. Непременными членами состоят высшие должностные лица губернии, профессор статистики местного университета, где таковой существует, представители духовенства (православного и других исповеданий) и городской голова губернского города. Действительные члены избираются из местных сведущих лиц, а почетные – из лиц, так или иначе связанных с губерниею и известных своими учеными трудами или сделавших крупные пожертвования для статистических целей. Из числа членов комитета избирается помощник председателя, имеющий ближайшее наблюдение за ходом дел комитета, а главным исполнителем статистических работ является секретарь, который избирается из лиц, имеющих ученые степени или, по крайней мере, окончивших курс в высшем учебном заведении. Секретарь участвует в заседаниях комитета на правах члена. В отношении производства работ и научного направления губернские комитеты подчиняются Центральному Статистическому Комитету. Главное назначение комитетов состоит в исправном содержании местной административной статистики, а именно – в установлении по каждой губернии правильнейших способов собирания точных статистических сведений о количестве и качестве земель, о народонаселении и производительных силах губернии, а также в проверке и обработке этих сведений по од- нообразным формам, установленным Ми- нистерством Внутренних Дел. Кроме того, комитеты обязаны заботиться о составлении подробных описаний губерний и замечательных местностей в топографическом, историческом, промышленном, сельскохозяйственном и пр. отношениях и об издании трудов своих в свет. Комитеты имеют право требовать для своих изысканий и всех лиц и мест, подчиненных губернскому начальству, и снаряжать экспедиции для местного изучения губернии, а председатели комитетов – Губернаторы – могут командировать для той же цели по определениям комитетов благонадежных лиц. Губернские статистические комитеты несмотря на слабый состав их рабочих сил и крайнюю скудость средств явились необходимыми органами для проверки и разработки сведений, собираемых при посредстве уездной полиции и волостных правлений.

Эпоха реформ подняла много законодательных и административных вопросов в разных областях государственной жизни, и решение почти всех таких вопросов было невозможно без точных статистических материалов, так что работа Статистического Отдела постоянно и быстро разрасталась. Ввиду таких обстоятельств он в 1863 году получил расширение средств и личного состава и преобразован в совершенно отдельное и самостоятельное учреждение при Министерстве Внутренних Дел под названием Центрального Статистического Комитета.

Еще до этой реформы, именно в 1860 г., Комитет издал сведения о крепостном населении Империи по данным девятой и десятой ревизий. Первым же трудом Статистического Комитета после расширения его состава было издание подробно разработанных данных о пространстве и наличном населении Империи на основании сведений, собранных полицейским порядком за 1858 г., почти одновременно с производством десятой ревизии. Данные эти были сопоставлены с ревизскими сведениями; подробная критическая оценка сих последних с полною ясностью подтвердила несостоятельность бывших дотоле ревизий в статистическом отношении. В последующие годы Центральный Статистический Комитет, сообразно с потребностями данного момента и с накоплением материала по той или другой отрасли, издавал отдельные монографии по разным отраслям административной статистики. Эти монографии выходили в свет как отдельные выпуски сборника, получившего общее название «Статистического Временника Российской Империи». Здесь сосредоточивался материал о наличном населении, о движении населения, о разных видах промышленности и торговли, о банках и сберегательных кассах, о движении гуртов, о почтовых и телеграфных сношениях, по статистике финансовой, народного просвещения, преступлений, пожаров и т. п.

Разрабатывая сведения по столь разнообразным отраслям, Комитет постоянно относился с критикою к самым качествам обрабатываемого материала и к тем условиям, в которых находятся у нас первоначальные статистические записи. Вскоре для Комитета выяснилось с очевидностью, что весь получаемый им материал столь же мало надежен, как и данные по исчислению народонаселения. Улучшить методы первоначального собирания статистических сведений на практике было нелегко, но для выяснения принципиальной стороны этого дела большую помощь оказал Международный Статистический Конгресс, в сессиях которого принимали участие и русские статистики. Одна из сессий (1872 г.) и происходила в С.-Петербурге. Важное значение имел и съезд секретарей губернских статистических комитетов, бывший в С.-Петербурге в 1870 году.

И съезд, и конгресс имели самое благотворное влияние на распространение в России правильных понятий о методах первоначального собирания статистических данных. Непосредственным результатом международных конгрессов была также правильная постановка статистической части в разных Министерствах и возникновение в их составе особых органов для специальной статистики, как, например, в Министерствах Юстиции и Путей Сообщения. Вместе с тем конгрессы способствовали распространению мысли, что в больших государствах разработка статистических данных не может быть, по своей громадности, сосредоточена в одном учреждении, что специальные статистические учреждения в отдельных Министерствах весьма полезны и желательны, но что для поддержания их общей связи и единства действий необходимо и такое центральное учреждение, в состав которого входили бы лица, стоящие во главе статистических органов разных ведомств, и рядом с ними – липа, опытные в деле статистики и известные своими трудами. Сообразно с этими началами и был реформирован Статистический Совет Министерства Внутренних Дел, на основании Высочайше утвержденного положения 24 Мая 1875 г.

Детально изучив статистические приемы, употребляемые на Западе, и сравнив их с нашими, Комитет пришел к твердому убеждению, что определить численность и состав населения в России, как и в других странах, возможно только при помощи однодневной поименной переписи всех без исключения наличных жителей каждой местности. Ввиду такой постановки вопроса Комитет с 1870 года совершенно отказался от разработки данных, добываемых относительно населения полицейскими учреждениями, а еще с 1865 года начал поощрять губернские комитеты к производству в виде опыта однодневных переписей по городам и подворных описей сельского населения. К исходу 1869 года Комитет уже настолько выяснил методологию переписей применительно к нашим условиям, что мог в полном своем составе предпринять опытную перепись населения в С.-Петербурге по специально выработанной программе.

Опыт этот увенчался полным успехом; народоисчисление 1869 г. дало почти на 150 000 жителей более против переписи С.-Петербургского губернского статистического комитета 1864 г. и против незадолго до того собранных полицейских сведений, постоянно повторявших почти одну и ту же цифру населения. Переписи С.-Петербурга 1864 и 1869 гг. были разработаны и особо изданы Центральным Статистическим Комитетом; при разработке последней переписи в первый раз была употреблена так называемая карточная система, значительно подвинувшая вперед технику статистических работ и впоследствии с полным успехом примененная Министерством Юстиции к разработке уголовной статистики. В последующие годы организованы были такие же переписи в Москве, Киеве, Риге, Казани, Харькове, Ревеле, Астрахани, Архангельске, Тифлисе и Иркутске. Все эти опыты подтвердили то же, что дала и С.-Петербургская перепись, т. е. крайнее несовершенство прежних способов народоисчисления; так, московская перепись дала на 200 000 жителей более против сведений, собранных одновременно с нею, но прежними способами. Вместе с тем все опыты однодневных переписей убедили Комитет в том, что этот единственно правильный метод народоисчисления вполне применим к России.

Другим важнейшим источником для статистических данных о населении служат метрические книги, которые дают цифры относительно движения населения, т. е. о браках, рождениях и смертности. Тщательно ознакомившись с этими книгами, Комитет пришел к выводу, что они ведутся духовенством вообще тщательно и правильно. Если прежние сведения о движении населения были неверны, то причина этого заключалась только в неумелой выборке данных из метрических книг и в небрежном составлении соответствующих таблиц чиновниками духовных консисторий, весьма скудно обеспеченными. Поэтому Комитет, с одной стороны, улучшил формы для извлечения статистических данных из метрик, а с другой стороны, изменил самый порядок этих работ: частные таблицы стали составляться ежегодно по каждому приходу отдельно, а затем доставлялись в губернские комитеты, которым поручено делать сводку таблиц по уездам и губерниям. Соглашение по этому поводу между Министром Внутренних Дел и духовным начальством последовало в 1866 г., а с 1867 г. данные по движению населения стали безостановочно разрабатываться по новым формам и вскоре дали много выводов, весьма важных для администрации.

Вообще Центральный Статистический Комитет с самого начала своего существования отвечал по мере возможности на самые разнообразные запросы многочисленных правительственных Комиссий, на которые возлагалось составление законопроектов по различным областям законодательства.

Так, действовавшая в 1871 и 1872 годах Комиссия о воинской повинности приняла за исходную точку всех своих работ цифры, доставленные Центральным Статистическим Комитетом. Новая система воинской повинности могла быть установлена только тогда, когда в распоряжении Комиссии оказалось точное число лиц, достигающих ежегодно 21-летняго возраста. Соображая это число с предполагаемым количественным составом армии, Комиссия определила порядок отбывания воинской повинности, возможные льготы и т. п. Исчисление населения по возрастам доставил именно Статистический Комитет, и цифры эти сослужили свою службу в одной из важнейших реформ XIX века. Однако Комиссия о воинской повинности все-таки пришла к убеждению, что возрастной состав населения нс может быть точно определен без всеобщей народной переписи на новых основаниях, отчетливо разъясненных Комитетом и Международным Статистическим Конгрессом. Государственный Совет при рассмотрении вопроса о воинской повинности согласился с этим мнением. Тогда Министр Финансов, в ведении которого находились прежние ревизии податного населения, испросил в 1876 г. Высочайшее соизволение на учреждение особой Комиссии об учете лиц, подлежащих воинской повинности. Эта Комиссия при деятельной помощи Центрального Статистического Комитета выработала проект положения о всеобщей народной переписи на новых, строго научных основаниях. Однако наступление Русско-Турецкой войны, а затем рассмотрение других государственных вопросов, еще более насущных, замедлили окончательное разрешение этого важного дела, и оно осуществилось значительно позже.

Статистический Совет, реформированный почти одновременно с учреждением Комиссии по воинской повинности, первою своею задачею поставил принятие всех необходимых предварительных мер для предстоящей народной переписи. Меры эти заключались в обширном обследовании всех населенных местностей Империи по единицам землевладения и в распределении их по волостям. При этом, по мысли Председателя Совета, перепись населенных мест была соединена с собиранием данных о самых земельных владениях; таким образом, имелось в виду положить основание статистике поземельной и вообще недвижимой собственности; до тех пор Министерство не располагало сколько-нибудь точными данными в этой области, хотя потребность в них ощущалась в конце 1870-х годов, когда возник вопрос об отмене подушной подати.

К концу эпохи данные эти были собраны и разрабатывались Центральным Статистическим Комитетом в двух изданиях. Одно из них было посвящено статистике поземельной собственности; впервые дав верную картину ее состояния, издание это позволило, наконец, изобразить в верных цифрах результаты законоположения 19 февраля 1861 года и оценить все историческое и государственное значение того обширного переворота, который произошел в распределении земельной собственности после освобождения крестьян. Второе издание посвящалось статистике волостных территорий и в первый раз дало возможность нанести на карту эти административные деления, мелкие, но весьма важные в народной жизни. Отсутствие такой карты постоянно затрудняло Министерство Внутренних Дел в различных его административных соображениях и мерах.

Последним предприятием Статистического Совета в описываемую эпоху были работы по одновременному обследованию народного образования в России, но это дело завершилось уже в последующий период.

_____________________________
________________________
__________________
_________


ОТДЕЛ ЧЕТВЕРТЫЙ.
1881–1902.

I.
ЦЕНТРАЛЬНЫЕ И МЕСТНЫЕ ОРГАНЫ МИНИСТЕРСТВА ВНУТРЕННИХ ДЕЛ.

Император Александр Александрович вступил на Престол в чрезвычайно трудный момент. Мученическая кончина Царя-Освободителя показала, до каких размеров дошла смута в известных кругах так называемого образованного общества. Сенаторские ревизии, предпринятые в конце предшествовавшего Царствования по мысли Графа Лорис-Меликова, обнаружили с очевидностью весьма серьезные недостатки в организации местного управления и крайнее расстройство дел, особенно крестьянских. Новые порядки, созданные коренными реформами предыдущего периода, во многих случаях привели не к тем результатам, на которые были рассчитаны, а новые учреждения оказались недостаточно согласованными ни между собою, ни с практическими требованиями действительности. Выяснялась необходимость многотрудной работы в двух направлениях: прежде всего искоренить смуту и восстановить государственный порядок, а затем урегулировать и привести в стройную систему результаты предшествовавшей реформационной деятельности, сохраняя и развивая плодотворные элементы ее, с одной стороны, устраняя – с другой – те недостатки, частичные и принципиальные, которые обнаружились многолетним практическим применением новых порядков.

Эти задачи были определенно поставлены в Высочайшем Манифесте, последовавшем 29 апреля 1881 г., т. е. почти через два месяца после вступления на Престол Императора Александра III. «Посвящая Себя великому Нашему служению, – гласил Манифест, – Мы призываем всех верных подданных Наших служить Нам и Государству верой и правдой, к искоренению гнусной крамолы, позорящей землю Русскую, и утверждению веры и нравственности, к доброму воспитанию детей, к истреблению неправды и хищения – к водворению порядка и правды в действие учреждений, дарованных России Благодетелем ее, Возлюбленным Нашим Родителем».

Через пять дней после этого Манифеста, 4 мая 1881 г. Графа Лорис-Меликова сменил на посту Министра Внутренних Дел Генерал-Адъютант Граф Николай Павлович Игнатьев.

Еще до этой перемены, в первые дни нового царствования, а именно 16 марта 1881 г., была упразднена должность Главноначальствующего над Департаментом Духовных Дел Иностранных Исповеданий, а также отдельное Министерство Почт и Телеграфов и Департаменты Духовных Дел, Почтовый и Телеграфный, выделенные из Министерства Внутренних Дел в 1880 г., вновь введены в состав этого Министерства.

Вспыхнувшие весною 1881 года в нескольких южных губерниях противуеврейские беспорядки вызвали необходимость принятия строгих мер. При Графе Игнатьеве создано было положение об усиленной и чрезвычайной охране; пересмотр законов о печати, начатый при Графе Лорис-Меликове, приостановлен. Но некоторые другие вопросы, поднятые Графом Лорис-Меликовым, продолжали разрабатываться и при его преемнике, причем Граф Игнатьев постоянно привлекал к этим работам «земских сведущих людей» в качестве совещательных членов подготовительных Комиссий. Таким способом обсуждались вопросы о понижении выкупных платежей и о крестьянских переселениях.

Граф Игнатьев, признавая необходимость общей административной реформы, полагал, что материалом для разрешения этой задачи должны были послужить результаты сенаторских ревизий и ответы земских собраний, вызванные циркулярным предложением Министерства обсудить желательные улучшения в законоположениях о крестьянах. По всеподданейшим докладам Графа Игнатьева от 4 сентября и 20 октября 1881 г. учреждена была Особая Комиссия для составления проектов местного управления; во главе ее поставлен ближайший сотрудник Графа Лорис-Меликова и бывший Товарищ Министра Внутренних Дел, Статс-Секретарь Михаил Семенович Каханов, а членами назначены ревизовавшие Сенаторы и представители от Министерств. Кроме того, Председателю Комиссии предоставлялось по соглашению с Министром Внутренних Дел приглашать местных сведущих людей и других лиц, участие которых в работах Комиссии признано будет полезным.

Целью преобразований было поставлено объединение всех административных учреждений с уменьшением числа отдельных учреждений и присутствий, сокращение стеснительных формальностей, усиление разрешающей на месте власти, установление живой связи между администрацией и общественным управлением, а также точное разграничение их прав и обязанностей, с определением ответственности для земских органов. 16 апреля 1881 г. был Высочайше одобрен план занятий Комиссии, который включал в круг ее суждений установления военные, судебные, контрольные и духовные, поскольку они касаются местного управления. Тогда же М. С. Каханов организовал особое совещание из нескольких членов Комиссии, которое, ничего не предрешая, наметило бы общие основные начала реформы.

Это совещание закончило свои работы уже при следующем Министре Внутренних Дел, Действительном Тайном Советнике Графе Дмитрии Андреевиче Толстом, который сменил Графа Игнатьева 30 мая 1882 г. Ниже в своем месте будут изложены как результаты трудов Особой Комиссии, так и изменения, внесенные в них Графом Толстым. Здесь же следует упомянуть, что Комиссия была закрыта в апреле 1885 г., а все выработанные ею положения и собранные материалы переданы в Министерство Внутренних Дел для дальнейших распоряжений.

Основные начала, на которых Граф Толстой строил все свои проекты, изложены им во всеподданнейшем докладе 1886 г. «При осуществлении реформы, – писал Граф Толстой, – надлежит руководствоваться не отвлеченными принципами или чуждыми нам идеалами западноевропейской государственной теории и практики, а ясным пониманием коренных, самостоятельных основ русской государственной жизни и сознанием настоятельной необходимости строго последовательного, с духом оных сообразного развития нашего законодательства. С этой точки зрения, первое и вернейшее условие успеха предпринимаемого преобразования состоит в том, чтобы все изменения в местных учреждениях были строго согласованы с основным началом нашего государственного устройства – Самодержавною Императорскою Властью. Для правильного хода государственного управления необходимо, чтобы все части государственного здания находились в полном соответствии и в непосредственной связи с главным его основанием. Власть русских Самодержцев и есть то основание нашего государства, к которому должны быть подведены и с которым должны быть связаны все органы управления. История нашего отечества свидетельствует, что Самодержавная Власть обладает зиждительною силою, творческим духом, что только те учреждения отличались устойчивостью и жизненностью, через посредство коих эта власть могла свободно и правильно воздействовать на народную жизнь, и что, напротив, те из них, которые затрудняли это воздействие, вносили расстройство в отправления государственного организма.

«В организации местных учреждений существуют в настоящее время условия, препятствующие правильному ходу дел. Все обвинения, возводимые на эту организацию, сводятся к тому, что учреждения, между коими ныне распределены различные отрасли управления, не ограждают в должной мере порядок и спокойствие и не обеспечивают законные интересы населения от нарушения, или, иными словами, что в настоящее время начало власти если и не отсутствует вполне, то проявляется в местной жизни слишком недостаточно. Это слабое проявление власти и есть, по мнению моему, основная причина всех беспорядков в местном управлении.

«Первое место по размерам беспорядков принадлежит, без сомнения, крестьянскому управлению. Ближайшая причина этого факта состоит в том, что по отношению к крестьянам отсутствие власти является в прямом и буквальном значении этого слова». Такое печальное положение отнюдь не есть результат великой реформы 1861 года. Наоборот, в первые годы после освобождения крестьянские учреждения функционировали вполне удовлетворительно, благодаря институту мировых посредников, «которые имели в своих руках власть как по надзору за крестьянским управлением, так и по судебно-полицейским делам». Но последовавшая вскоре судебная реформа, совершенно отделившая судебную власть от административной, повела сначала к упадку, а потом и к упразднению института мировых посредников и к раздроблению их власти между уездными по крестьянским делам присутствиями, мировыми судьями, чинами полиции и нотариусами. Такое раздробление власти, по отношению к массе сельского населения, имело самые печальные последствия. Крестьяне, лишившись власти, которая единоличными распоряжениями могла восстановить нарушенный закон по делам, возникавшим из потребностей их простого земледельческого быта, не зная, к какой из многочисленных властей и с какою просьбою следует обращаться, вынужденные тратить время на хождение по делам и деньги на писание просьб и наем поверенных, что доступно только ничтожному меньшинству состоятельных лиц, – крестьяне при таких условиях очутились при формальном многоначалии и фактическом безвластии. Это безвластие очень быстро привело крестьянское управление в полное расстройство и содействовало значительному ослаблению среди народа авторитета Правительства».

Широкая самостоятельность, дарованная городским и земским учреждениям, также влияла «на ослабление принципа государственной власти», органы которой, «будучи отстранены от участия в самом обширном круге местных дел, не имеют возможности ни предупреждать злоупотребления, ни восстановлять нарушенные интересы». Далее, неблагоприятные последствия имела и передача судебно-полицейской власти мировым судьям. «Только быстрым пресечением беспорядков, – говорит Граф Толстой, – можно поддержать порядок»; между тем опыт свидетельствует, что мировая юстиция не обладает достаточной быстротой в разбирательстве дел по маловажным проступкам и, кроме того, не всегда действует солидарно с представителями администрации. «Если в некоторых государствах Западной Европы признается необходимым иметь особые от судебных установлений полицейские суды для дел по маловажным проступкам, то тем настоятельнее является необходимость в подобной мере для нашего отечества. Редкое население России, раскинутое на огромной территории, неизбежная вследствие сего отдаленность от суда, низкий уровень экономического благосостояния народа и патриархальные обычаи жизни нашего земледельческого класса – все это такие условия, которые требуют установления власти, не стесненной в своих действиях излишним формализмом, способной быстро восстановить порядок и давать по возможности немедленную защиту нарушенным правам и интересам населения».

Затем Граф Толстой указывал, что деятельность Министра Внутренних Дел значительно стеснена вследствие подчинения городских, земских и крестьянских установлений верховному руководительству Сената, на рассмотрение которого восходят даже самые незначительные несогласия между этими учреждениями и администрацией, и который не всегда оказывается согласным в руководящих взглядах с Министром Внутренних Дел. «Едва ли можно сомневаться в ненормальности такого порядка, при котором Министр Внутренних Дел оказывается устраненным от всякого непосредственного влияния на важнейшие отрасли местного управления».

Наконец, «широкое применение избирательного начала к замещению должностей по местному управлению» есть также «условие, вредно влияющее на значение правительственной власти, так как «лица, занимающие должности по выборам, оказываются вообще мало склонными поддерживать авторитет той власти, от которой не зависит их назначение». Вообще же «избирательные коллегии, состоя из представителей земских общественных групп, не связанных между собою ни общностью интересов и преданий, ни уровнем образования и нравственности, не способны руководиться при производстве выборов сознанием нравственной ответственности и государственных обязанностей».

Из такой характеристики тогдашнего положения вещей Граф Толстой делает следующие выводы: «Основной недостаток существующего порядка состоит в том, что правительственная власть имеет слишком слабое влияние на ход местного управления, и потому усиление сего влияния должно быть главною целью предстоящих преобразований. В основу организации местного управления должно быть положено начало единства власти. Все местные учреждения должны быть учреждениями правительственными, находящимися в связи с центральною правительственною властью. Доверие и уважение к ним со стороны населения должно быть обеспечено привлечением на службу в эти учреждения лучших местных людей. Осуществление преобразований в указанном направлении не представит никаких затруднений в большей части Империи, где все классы народа отличаются безусловною преданностью историческим началам государственной жизни, и где поместное дворянство, составляя самое образованное сословие, пользующееся доверием местного населения, свято хранит сознание государственных обязанностей».

Так Граф Толстой понимал недостатки современного ему административного строя, объяснял причины их и указывал способы к установлению более нормального порядка. Соображения Графа Толстого удостоились Высочайшего одобрения и легли в основу последующей реформы в сфере местного управления.

Преобразования центральных органов Министерства Внутренних Дел при Графе Толстом коснулись прежде всего заведывания государственной полицией.

Высочайшим указом 25 Июня 1882 г. для облегчения многосложных обязанностей Министра Внутренних Дел заведывание Отдельным Корпусом Жандармов было распределено между Министром и одним из его Товарищей, получившим звание Командира Отдельного Корпуса Жандармов. Этот указ сохранял за Министром звание Шефа Жандармов и главное заведывание всеми частями Корпуса, а Товарищу Министра предоставлял управление Корпусом в строевом, инспекторском и военно-судебном отношениях, на правах командующего войсками военного округа. Вскоре обязанности Командира Отдельного Корпуса Жандармов получили дальнейшее расширение 16 июля 1882 г. Высочайше утверждена «Инструкция Товарищу Министра Внутренних Дел, заведующему государственною полициею». В силу этой Инструкции Товарищу Министра подчинены по делам государственной охраны не только жандармские чины, но и все чины общей полиции. Таким образом, заведывание государственною полициею сосредоточивалось в руках одного лица, которое оставалось в подчинении Министру Внутренних Дел как верховному руководителю, но в то же время само являлось непосредственным и ответственным руководителем деятельности всех полицейских органов по делам государственной охраны. Департамент Государственной Полиции и С.-Петербургский Обер-Полицеймейстер (с 1883 г. Градоначальник) поставлены в непосредственное распоряжение Товарища Министра, заведующего государственной полицией; ему же подчинены все прочие Обер-Полицеймейстеры; он руководит деятельностью Губернаторов и Градоначальников по предупреждению и пресечению преступлений, председательствует в особом совещании, учрежденном на основании положения об усиленной охране, и разрешает все вопросы, относящиеся до гласного полицейского надзора; наконец, на него же возложен высший надзор за всеми местами заключения для государственных преступников.

Дальнейшее стремление к сосредоточению дел государственной охраны повело к упразднению особого Судебного Отдела, который состоял при Министерстве Внутренних Дел для ведения дознаний о государственных преступлениях и был учрежден одновременно с образованием Департамента Государственной Полиции в 1880 г., когда была упразднена юрисконсультская часть при Министерстве Внутренних Дел. Практика скоро обнаружила, что дробление единой сферы государственной охраны между двумя самостоятельными учреждениями ведет к серьезным неудобствам.

Судебный Отдел постоянно нуждался в сведениях о противоправительственной деятельности и о правительственных мероприятиях, направленных против нее; между тем все эти сведения сосредоточивались в Департаменте Государственной Полиции, который ни в какой ближайшей связи с Судебным Отделом не находился. Поэтому еще при Графе Игнатьеве 11 июля 1881 г. Управляющий Отделом был подчинен Директору Департамента, а при Графе Толстом 18 февраля 1883 г. произошло полное слияние обоих учреждений в одно, под именем Департамента Полиции, который по-прежнему остался в ближайшем ведении Товарища Министра Внутренних Дел, заведующего полициею.

В 1884 г. из Департаментов Почтового и Телеграфного образовано в составе Министерства Внутренних Дел Главное Управление Почт и Телеграфов.

В том же году положено было начало обособлению ветеринарного управления от медицинского; такое обособление являлось насущно необходимым, так как ветеринарное дело, быстро развиваясь и обособляясь от медицинской части, требовало и общего руководства специалистов. Поэтому в 1884 г. председательство в Ветеринарном Комитете, принадлежавшее прежде Председателю Медицинского Совета, возложено на особое лицо из специалистов по ветеринарии. В 1889 г. обособление ветеринарной части сделало еще шаг вперед: из состава Медицинского Департамента выделено самостоятельное Ветеринарное Отделение, подчиненное Председателю Ветеринарного Комитета на правах Директора.

Граф Д. А. Толстой занимал пост Министра Внутренних Дел до самой своей кончины, последовавшей 25 апреля 1889 г. Преемником его был назначен 28 апреля бывший его сотрудник, Статс-Секретарь Иван Николаевич Дурново, который явился продолжателем направления и деятельности своего предшественника. При нем были завершены работы Графа Толстого по преобразованию крестьянских и местных учреждений, и проекты по этой части получили законодательное утверждение. 12 июля 1889 г. Высочайше утверждено положение об участковых земских начальниках, 12 июня 1890 г. – новое положение о губернских и уездных земских учреждениях, 11 июня 1892 г. – новое Городовое Положение.

Эти реформы местного управления, ставя крестьянские, земские и городские учреждения под ближайший контроль правительственных агентов, увеличивали участие Министерства Внутренних Дел в местных делах, а потому пришлось значительно расширить те центральные органы Министерства, в ведении которых находятся общественные учреждения и крестьянское дело. 10 декабря 1890 г. увеличен состав Земского Отдела в связи с введением института земских начальников, а преобразование земских и городских учреждений вызвало усиление штатов и личного состава в Департаменте Хозяйственном.

При И. Н. Дурново возникли в составе Министерства Внутренних Дел специальные органы для надзора за страхованием, как частным, так и земским. Эта функция возложена на Страховой Комитет и Страховой Отдел, учрежденные при Хозяйственном Департаменте 6 Июня 1894 г.

Наконец, 5 января 1894 г. издан новый, значительно усиленный штат Департамента Полиции, вызванный тем обстоятельством, что деятельность Департамента и по законодательной части, и по части предупреждения и пресечения противоправительственной пропаганды постоянно возрастала.

15 октября 1895 г. Статс-Секретарь И. Н. Дурново оставил пост Министра Внутренних Дел. Преемником его был назначен Действительный Тайный Советник Иван Логинович Горемыкин, сначала в звании Управляющего Министерством, а с 6 декабря 1895 г. – в звании Министра. При нем учреждено в составе Министерства Внутренних Дел особое Переселенческое Управление (2 декабря 1896 г.), а с другой стороны, Главное Тюремное Управление изъято из ведения Министерства Внутренних Дел и передано в Министерство Юстиции (13 декабря 1895 г.).

20 октября 1899 г. И. Л. Горемыкина сменил Управляющий Министерством Внутренних Дел Егермейстер Дмитрий Сергеевич Сипягин, утвержденный в звании Министра 26 февраля 1900 г. При нем в центральном управлении Министерства возник новый самостоятельный орган – Управление по делам о воинской повинности (12 июня 1900 г.). Кроме того, при Егермейстере Сипягине завершилось обособление заведывания ветеринарной частью: 28 мая 1901 г. Ветеринарное Отделение и Совещательный Ветеринарный Комитет были упразднены, а взамен их учреждены Ветеринарное Управление, поставленное наряду с Департаментами Министерства, и Ветеринарный Комитет. Начальник Ветеринарного Управления приравнен во всех отношениях к Директорам Департаментов.

2 апреля 1902 г. Д. С. Сипягин пал от руки убийцы. 4 апреля на пост Министра Внутренних Дел был назначен Статс-Секретарь Вячеслав Константинович Плеве.

В строй местного управления описываемая эпоха внесла немало изменений.

В областях, которые управлялись на особом основании Наместниками или Генерал-Губернаторами, вводился по мере возможности общий порядок или же сокращались исключительные полномочия начальствующих лиц.

Так, Оренбургское Генерал-Губернаторство было необходимо, пока Закаспийские степи не входили в состав Империи, и из Оренбурга велись сношения со среднеазиатскими ханствами. Но когда огромные пространства в Средней Азии были присоединены к России, то в Ташкенте образовался новый центр, в котором сосредоточилось управление нашими Туркестанскими владениями; отсюда же стали производиться и сношения с ханствами. Таким образом, Оренбургский край превратился во внутреннюю область Империи, и сохранение в нем власти, облеченной особыми полномочиями, не только не оправдывалось более государственною необходимостью, но и вызвало серьезные затруднения. Ввиду того Оренбургское Генерал-Гбсрнаторство упразднено 11 июля 1881 г.

8 августа 1889 г. упразднено временное Одесское Генерал-Губернаторство, учрежденное в 1879 г. для борьбы с смутою, пустившею в Новороссии особенно глубокие корни. Но к концу 80-х годов опасность миновала, умы успокоились, и Министерство Внутренних Дел нашло возможным отменить меры, вызванные исключительными обстоятельствами.

Также и на Кавказе был преобразован порядок управления. Последовавшее в 1887 г. призвание Наместника Кавказского Великого Князя Михаила Николаевича на пост Председателя Государственного Совета выдвигало вопрос о затруднительности возложения на одно лицо широких полномочий Наместника.

Как сказано было в своем месте, Кавказ с 1843 г. представлял особое наместничество, которое и в законодательном, и в административном отношениях ведалось специальными органами, помимо Министерств и Государственного Совета. 22 ноября 1881 г. состоялось Высочайшее повеление об упразднении должности Наместника Кавказского и Кавказского Комитета и об учреждении взамен того должности Главноначальствующего гражданскою частью и Командующего войсками, с предоставлением ему всех прав Генерал-Губернатора. Вместе с тем Министрам и Главноуправляющим отдельными частями поручалось выработать каждому по своей части основания для будущего устройства Кавказа. При исполнении последнего повеления, Министр Внутренних Дел Граф Толстой принял исходною точкою указание, сделанное в заседаниях Комитета Министров Великим Князем Михаилом Николаевичем. Великий Князь утверждал, что уже самое звание Главноначальствующего предполагает более широкие права, чем те, которыми пользуются Генерал-Губернаторы, управляющие известными местностями на общем основании, и что предоставление Главному Начальнику на Кавказе усиленной власти существенно необходимо, чтобы поддержать в глазах туземного населения правительственный авторитет. По мнению Великого Князя, внезапная замена Наместнического управления административным строем, не отличающимся от обыкновенного Генерал-Губернаторства, составила бы чрезмерно резкий переход.

Сообразуясь с этим компетентным мнением, Граф Толстой и составил проект Положения об управлении Кавказским краем. Власть Главноначальствующего по проекту должна была представлять посредствующий орган между местными учреждениями и центральною властью и вместе с тем пользоваться достаточною самостоятельностью для непосредственных распорядительных действий. При обсуждении проекта в Государственном Совете было решено образовать при Главноуправляющем совещательное учреждение, которое ведало бы дела о земских и крестьянских повинностях и вместе с тем подвергало бы предварительному обсуждению наиболее важные меры по внутреннему управлению краем и все предположения, вызывающие издание новых законов и изменение существующих. 26 Апреля 1885 г. проект, с изменениями, внесенными Государственным Советом, удостоился Высочайшего утверждения.

Гражданское управление Сибирью также подверглось существенным изменениям, которые находились в связи с предположениями о переустройстве военного управления на Азиатских наших окраинах.

Два Генерал-Губернаторства, Западносибирское и Туркестанское, соприкасались с западною частью Китайского государства, объединенной под властью одного главного начальника. Такое положение вело к недоразумениям в пограничных сношениях. Начальник Китайского Туркестана и Чжунгарии, обращаясь по однородным вопросам к двум Генерал-Губернаторам, иногда получал от них противоречивые ответы. Министр Внутренних Дел Граф Игнатьев, который по своей прежней дипломатической службе был хорошо знаком с китайскими делами, выражал мнение, что ведение западно-китайскими сношениями следует сосредоточить в одних руках и для этой цели образовать на границе с Китайским Туркестаном и Чжунгарией особое Степное Генерал-Губернаторство из областей Акмолинской, Ссмипатинской и Семиреченской. Такая постановка дела позволила бы Туркестанскому Генерал-Губернатору сосредоточиться на делах среднеазиатских ханств и на устройстве наших туркестанских владений, которые требовали напряженных и непрерывных забот. Эти предположения Графа Игнатьева были Высочайше утверждены 18 мая 1882 г., причем упразднено Западносибирское Генерал-Губернаторство. Последняя мера, предложенная также Графом Игнатьевым, естественно вытекала из учреждения Степного Генерал-Губернаторства: в его состав отошли Акмолинская и Семипалатинская области, так что под властью Западносибирского Генерал-Губернатора остались бы только Тобольская и Томская губернии; сохранять Генерал-Губернаторское управление в этих двух коренных русских областях не было причины, и потому они были отнесены к прямому ведению Министерства Внутренних Дел на общем основании.

Административное устройство Восточной Сибири также подверглось коренному изменению. Граф Николай Николаевич Муравьев-Амурский, трудами которого был присоединен к России Приамурский край, еще в 1861 г. энергично настаивал на необходимости разделить Восточную Сибирь на два Генерал-Губернаторства, но проект его не был одобрен. Однако административная деятельность в Приамурском крае, недавно еще присоединенном и почти пустынном, должна была иметь организаторский характер и потому требовала значительной самостоятельности. Между тем Военные Губернаторы Амурской и Приморской областей являлись лишь исполнителями приказаний Восточносибирского Генерал-Губернатора, который, живя за несколько тысяч верст от административных центров названных областей, при тогдашнем сибирском бездорожье никак не мог своевременно узнавать о случайных местных обстоятельствах, а эти-то обстоятельства приобретали часто особенно важное значение. По необходимости не соображенные с требованиями минуты, распоряжения Генерал-Губернатора часто оказывались нецелесообразными, задуманные же Губернаторами истинно полезные меры могли осуществляться только с разрешения Генерал-Губернатора, а ответа на представления приходилось ожидать по несколько месяцев. Поэтому почти все преемники Графа Муравьева-Амурского по должности Генерал-Губернатора Восточной Сибири приходили к выводу, что такой порядок управления Приамурским краем весьма затруднителен.

С 1880 года положение стало прямо опасным. Кульджинский вопрос обострил Русско-Китайские отношения, и хотя самый конфликт был улажен дипломатическим путем, однако Китайское правительство упорно продолжало сосредоточивать в Манчжурии оборонительные и наступательные средства, явно готовясь к военным действиям против России. Стали возникать постоянные пограничные недоразумения, причем манчжурские власти в личных сношениях с русскими властями обнаруживали явную заносчивость и враждебность. Мало того, высшие китайские чиновники позволяли себе вмешиваться в управление манзами[26], жившими в Уссурийском крае, назначали и присылали туда своих агентов, распространяли среди наших китайских жителей прокламации и свои распоряжения, утверждая, что край этот только временно уступлен России. Ясно было, что со стороны местного русского начальства требуются самые энергичные и быстрые меры, а необходимость постоянно сноситься с Генерал-Губернатором не давала никаких способов к тому. Тогда образовано было из высших правительственных лиц особое совещание по Амурским делам, которое пришло к выводу, что необходимо выделить из Восточной Сибири в особое Генерал-Губернаторство весь Приамурский край, включив в него и Забайкальскую область, так как большая часть Забайкалья принадлежит к Амурскому бассейну, тяготеет к нему экономически и составляет базис для Приамурского края. Сообразно с этими предположениями 16 июля 1884 года учреждено Приамурское Генерал-Губернаторство, в состав которого отошли от Главного Управления Восточной Сибири области Забайкальская, Амурская и Приморская и остров Сахалин.
- - - - - - - - - - - -
[26] Манзы – китайское население Уссурийского края во второй половине XIX – начале XX веков.


Первым Приамурским Генерал-Губернатором был назначен Барон Андрей Николаевич Корф, занимавший эту должность до самой кончины (в 1895 г.). Его заботами край значительно поднялся и в смысле экономического благосостояния, и в смысле просвещенности и гражданственности: населенность быстро возросла, особенно же усилилась колонизация Южно-Уссурийского края; началась разработка каменноугольных залежей на Сахалине и эксплуатация местных рыбных и лесных богатств; приняты меры к правильной постановке котиковых промыслов на Командорских островах, где до тех пор царило настоящее хищничество; завязаны морские сношения с Китаем, Япониею и Кореею; открыто много школ по всему краю; миссионерская деятельность среди инородцев получила широкое развитие. В общем, эта отдаленнейшая окраина представляет картину удивительно быстрого прогресса, прочное начало которому положено трудами Барона Корфа.

Выделение Приамурского Генерал-Губернаторства значительно сокращало территорию, подведомственную Главному Управлению Восточной Сибири, и потому Министру Внутренних Дел было предоставлено выработать предположения о сокращениях в составе этого учреждения, которое сохраняло основные формы еще со времен Сперанского, хотя по существу постепенно подверглось большим изменениям. Главное Управление состояло из Генерал-Губернатора и Совета, представлявшего совещательное учреждение при Генерал-Губернаторе. По закону Генерал-Губернатор имел право во всех делах, кроме судных, постановлять свое собственное решение, не стесняясь мнениями членов Совета; кроме того, он мог любое дело изъять из ведения Совета и разрешить непосредственно. При таких условиях Совет с первых же лет своего существования нс имел активного влияния на направление и разрешение дел. Последующие реформы еще более способствовали усилению власти Генерал-Губернатора на счет Совета; так, части горная, таможенная, почтовая и учебная были подчинены непосредственно Генерал-Губернатору. Другие реформы ограничивали власть Главного Управления и тем еще более уменьшали компетенцию Совета: с введением единства кассы и контрольных учреждений Главное Управление утратило самостоятельность в заведывании хозяйством края и наравне с другими распорядительными органами сделалось отчетным перед местным контролем; власть и деятельность Главного Управления значительно сократились также от подчинения казенных палат непосредственно Министру Финансов, от введения Городового Положения и других реформ. В результате Совет Главного Управления потерял почти всякое значение, и самое существование его становилось анахронизмом, а потому 2 июня 1887 года Совет этот, согласно представлению Министра Внутренних Дел Графа Толстого, упразднен, а из губерний Иркутской и Енисейской и области Якутской учреждено Иркутское Генерал-Губернаторство.

В строе губернских и уездных учреждений в течение описываемого периода существенные перемены произошли только вследствие образования новых учреждений по крестьянским делам, но изменения эти, согласно с естественною связью предмета, удобнее будет изложить в главе, посвящаемой реформе крестьянского управления.

_____________________________
________________________
__________________
_________


II.
КРЕСТЬЯНСКОЕ ДЕЛО.

Совещание, выделенное Статс-Секретарем Кахановым из состоявшей под его председательством Особой Комиссии, пересмотрело всю совокупность действующих узаконений о местных учреждениях и властях в губерниях, начиная с низших органов сельского управления и кончая властью Губернатора. Совещание коснулось устройства и состава сельского общества, сельского и волостного управлений, полиции, земства и городских общественных учреждений, уездных органов учебного и финансового ведомств и, наконец, административных установлений, как уездных, так и губернских, и наметило в общих чертах необходимые, по его мнению, преобразования по всем указанным отраслям управления.

Министр Внутренних Дел Граф Толстой не признавал возможным произвести одновременно коренное переустройство всех административных и общественных установлений в губерниях. «Задача эта, – писал он в 1887 году в представлении Государственному Совету, – представляется настолько сложною и обширною, что разрешение ее потребовало бы многих лет. Между тем по некоторым отраслям местного управления исправление существующего неустройства составляет настоятельную, давно уже назревшую потребность, удовлетворение коей не может быть отложено». Вместе с тем Граф Толстой указывал, что «при совокупном соображении всего строя местного управления и при совместной разработке законодательных мероприятий по различным отраслям весьма трудно оставаться на почве чисто практических, бытовых интересов и потребностей. Самая обширность предмета вынуждала бы законодателя руководиться преимущественно соображениями общего, более или менее теоретического характера. При этом от внимания его легко могли бы ускользнуть некоторые подробности, по-видимому маловажные, но в действительности могущие иметь существенное значение при применении закона на практике. Засим иные части рассматриваемых вопросов могли бы получить разрешение, не вполне согласное с действительными требованиями жизни ввиду сохранения единства и цельности разрабатываемых законоположений. По этим соображениям Граф Толстой признал «более правильным и осторожным отказаться от одновременного переустройства всех местных административных и общественных учреждений и пришел к убеждению о необходимости установить известную постепенность в предпринимаемой реформе, с тем чтобы как предварительная разработка законодательных мероприятий, так и осуществление их на практике производились по отдельным категориям установлений в строго очерченных каждый раз пределах».

Свидетельствуя о «крайне неудовлетворительном устройстве уездных по крестьянским делам присутствий и о полной несостоятельности их в деле надзора за крестьянским общественным управлением», Граф Толстой ставил на первую очередь переустройство установлений по крестьянским делам.

Уже Особая Комиссия, состоявшая под председательством Статс-Секретаря Каханова, сознавала потребность установить на местах единоличную и близкую к населению власть и проектировала осуществить ее учреждением должности волостелей[27] или участковых, т. е. лиц, заведующих низшею в уезде административною единицею – участком. Но этот проект не облекал волостелей достаточною авторитетностью. Ставя вопрос более определенно и держась на почве исторического опыта, Граф Толстой указывал, что наше недавнее прошлое знало такой институт, который с успехом выполнял функцию надзора за крестьянскими учреждениями. Это был институт мировых посредников по Положению 1861 года. Все последующие затруднения проистекли от упразднения этого вполне жизнеспособного органа и от замены единоличной власти мировых посредников коллегиальным учреждением – уездным присутствием, на основании закона 1874 года.
- - - - - - - - - - - -
[27] Волостель – представитель великокняжеской (царской) власти на местах (как правило, в волостях и станах). Волостели наряду с наместниками составляли стержневую структуру местного управления Московского царства конца XV–XVI вв.


«В сфере административной, – говорит Граф Толстой, – требующей непосредственных распоряжений, деятельность коллегии в редких случаях может оказаться плодотворною. Ответственность за принимаемые сею последнею меры распределяется между всеми ее членами и становится почти неуловимою». Затем почти все члены уездного присутствия обременены работою по другим должностям и потому не могут принимать деятельного участия в работах присутствия. Главная работа должна падать на непременного члена, но «для специального заведывания крестьянским делом в целом уезде недостаточно одного или даже двух лиц», и кроме того, непременному члену «не предоставлено распорядительной или дисциплинарной власти над должностными лицами крестьянского управления, а посему он не может непосредственно влиять на ход крестьянского дела». Сами уездные присутствия, будучи удалены от большинства местностей уезда и собираясь лишь в определенные сроки, не могут принимать словесные жалобы, к ним приходится обращаться письменно, а потому и все производство дел идет канцелярским порядком. Одни «не надлежаще поданные» прошения вовлекают присутствия в обширную переписку: «каждая подобная бумага требует доклада, мотивированного постановления и объявления резолюции просителю по месту его жительства через волостное правление». Но и в подведомственных им делах «присутствия применяют рутинные, чисто бюрократические приемы»: они редко проверяют обстоятельства дела на месте, а обыкновенно требуют объяснения от волостных правлений. «Эти объяснения по большей части доставляются крайне неисправно, лишь после неоднократных повторений и настояний со стороны присутствия, и содержат почти всегда недостаточные, нередко односторонние сведения. Тем не менее, присутствие обыкновенно довольствуется ими и постановляет свое заключение без дальнейшего расследования. Очевидно, что при таких условиях успешное и своевременное направление дел в присутствиях представляется немыслимым, а решения их не могут отличаться основательностью и правильностью».

Не менее ярко изображает Граф Толстой те постоянные недоумения и практические затруднения, к которым приводит крестьян строгое разграничение компетенций различных установлений. «Темному сельскому люду совершенно недоступно понятие о разделении властей. Всякое правонарушение, от кого бы оно ни исходило, крестьянин одинаково считает обидой и ищет начальства, которое могло бы защитить его или, по крайней мере, указать, что ему следует делать. В настоящее время он такого начальства не находит в непосредственном своем соседстве и с прошением своим должен обращаться или в уездный город, нередко весьма отдаленный, или к мировому судье, камера коего не всегда находится близко. При этом у него, по большей части, не имеется никаких данных, чтобы определить, в какое именно учреждение или какому именно должностному лицу прошение его должно быть подано. Вследствие сего ему нередко объявляют о неподведомственности его дела тому присутственному месту, в которое он обратился, или же по поводу его ходатайства возбуждается пререкание о подсудности. И тот, и другой исход дела крестьянин считает за отказ в правосудии. Такое заключение является в большей части случаев справедливым... Нередко случается, что не только крестьянин, но и помещик, отстаивающий свои нарушенные интересы, отсылается от одного должностного липа к другому, и нигде не получает удовлетворения. Подобные факты, очевидно, не могут проходить бесследно в сознании народа».

Отсутствие близкой к народу власти имеет еще один печальный результат – широкое развитие «сельской адвокатуры – этой худшей язвы наших деревень». После упразднения должности мировых посредников, число мелких ходатаев по делам в уездах быстро растет, и они с каждым годом приобретают большее значение в сельском быту. «Эксплуатируя самым беззастенчивым образом безграмотность крестьян и полное неведение ими закона, лица эти ста раются вмешиваться во всякую сколько-нибудь спорную сделку,  изыскивают поводы к новым тяжбам и сознательно вовлекают своих легковерных клиентов в самые непроизводительные расходы. Замечаемое ныне повсеместное развитие сутяжничества, семейные раздоры и разорение целых обществ, которые тратят на хождение по судам нередко последние свои достатки, – таковы результаты крайне вредного влияния сельских ходатаев на быт крестьян, отличавшийся в недалеком еще прошлом устойчивостью и патриархальными добродетелями».

Так стоит дело в деревне в тех случаях, когда крестьянину приходится отстаивать свои нарушенные интересы. Еще печальнее получается картина, когда Граф Толстой переходит к характеристике надзора уездных присутствий за крестьянским самоуправлением. Надзор этот «существует только на бумаге. В действительности его нет, и с 1874 г. сельское общественное управление действует вне всякого правительственного контроля. Практические результаты этой деятельности представляются далеко неутешительными. Растраты общественных сумм, превышение и бездействие власти, явные насилия и произвол, неисполнение закона, лихоимство и другие преступления и проступки по должности сделались в течение последнего десятилетия обычным явлением в среде как волостных старшин и сельских старост, так и других должностных лиц крестьянского общественного управления. В одной из юго-восточных губерний, как видно из отчета ревизовавшего оную Сенатора, с 1875 по 1880 г. привлечено было к ответственности 720 сельских должностных лиц за растрату в общем итоге 226 915 рублей. Волостные и сельские сходы, которым обычай и закон вверяют охрану интересов самоуправляющихся крестьянских обществ и контроль над выборными должностными лицами, обратились почти везде в послушные орудия мироедов, кулаков и кабатчиков. Лучшие элементы крестьянства, пользовавшиеся в прежнее время при поддержке со стороны мировых посредников преобладающим в общественных делах значением, ныне, предоставленные собственным силам, утратили в борьбе с означенными выше лицами всякое влияние на крестьянскую среду. Мироеды и кулаки, опираясь на многочисленную категорию обедневших и задолжавших им крестьян, которых они держат в тяжелой экономической зависимости, являются, хотя и не всегда открыто, действительными руководителями всех решений общественных сходов, назначают и сменяют по своему усмотрению выборных должностных лиц, покрывают злоупотребления сих последних и при их содействии устраивают свои личные дела, нередко в ущерб интересам целого общества. Обыкновенным способом воздействия на мир в руках их служит угощение вином, без которого не решается почти ни одно дело, не обходится ни один сельский или волостной сход. При посредстве вина самые возмутительные несправедливости, самые явные, даже преступные нарушения прав бедных и слабых членов общества в пользу богатых и сильных сочленов утверждаются сходом и беспрепятственно приводятся в исполнение благодаря потворству выборных властей».

Делая вывод из приведенных фактов, Граф Толстой проектировал восстановить «должность мировых посредников в несколько измененном виде, соответственно современным потребностям и ближайшим указаниям опыта». Сходство проектированных должностных лиц с мировыми посредниками заключалось прежде всего в том, что им вверялись все дела, которыми ведали посредники, т. е. в их руках соединялись функции административные и судебные. Затем проектированные должностные лица, как и посредники, должны были избираться из поместных дворян по соглашению между Губернаторами и губернскими и уездными предводителями дворянства. Разница состояла в том, что им предоставлялось более широкая судебная компетенция, охватывавшая значительнейший круг дел, которые ведались мировою юстициею. Иначе ставилось и служебное положение проектированных должностных лиц: они назначаются властью правительства и утверждаются Министром Внутренних Дел, а не Сенатом, как посредники, и притом не на определенный период времени, а бессрочно; затем они вводятся в общую систему государственных установлений и пользуются всеми общими преимуществами, соединенными со службою правительству, т. е. правами на производство в чины, на почетные награды, на ношение форменной одежды, на получение при отставке пенсии. Надзор за новыми органами принадлежит губернским присутствиям и Губернаторам, а высшее руководительство – Министру Внутренних Дел. «Хотя сохранившееся доныне воспоминание о почетной деятельности посредников, – писал Граф Толстой, – могло бы служить основанием к присвоению того же наименования проектируемым новым должностным лицам, тем не менее осуществление сего представлялось бы не вполне удобным, так как дела по земельному устройству бывших владельческих крестьян в большинстве местностей завершены или приходят к концу, а следовательно, упомянутым выше органам в редких только случаях придется исполнять посреднические, собственно, обязанности. Посему и так как проектируемые должностные липа будут облечены весьма существенною административно-судебною властью, то казалось бы правильным применить им по закону название, которое соответствовало бы значению и свойствам этой власти. Такому требованию более других могло бы удовлетворить название «земский начальник». Новые органы власти должны быть в первой инстанции единоличными, а во второй – коллегиальными, составляя уездный съезд земских начальников под председательством уездного предводителя дворянства.

Исходя из этих соображений, Министерство Внутренних Дел выработало проект Положения о земских участковых начальниках, съездах их и губернских присутствиях. Для предварительного рассмотрения проекта образовано было осенью 1886 г. Особое Совещание из некоторых Губернаторов и губернских предводителей дворянства под председательством Товарища Министра Внутренних Дел Князя Гагарина. 5 февраля 1887 г. проект поступил в Государственный Совет, где встретил много возражений и по воле Государя был передан на рассмотрение Особого Совещания Министров: Внутренних Дел, Государственных Имуществ, Юстиции и Финансов и Обер-Прокурора. Одобрив главные основания реформы, Совещание «высказало лишь некоторые сомнения относительно правильности и целесообразности предположений о пределах ведомства и способах действий земских начальников по делам судебного свойства и о порядке обжалования постановлений губернских по сельским делам присутствий». В Декабре месяце 1888 г. Государственный Совет вновь приступил к рассмотрению переработанного проекта, и вновь не мог придти к единогласному заключению. Тринадцать Членов поддерживали проект Графа Толстого, а тридцать девять Членов полагали, что земские начальники должны быть органами общеадминистративными, а не исключительно ведающими крестьянское управление. Эти мнения были повергнуты на благоусмотрение Государя Императора, и 28 января 1889 г. Его Величество начертал на мемории Государственного Совета следующую резолюцию: «Соглашаясь с мнением 13 Членов, желаю, чтобы мировые судьи в уездах были упразднены, для того чтобы обеспечить нужное количество надежных земских начальников в уезде и облегчить уезду тяжесть платежей. – Часть дел мировых судей может перейти к земским начальникам и в волостные суды, а меньшая часть, более важные дела, могли бы отойти к окружным судам. – Во всяком случае непременно желаю, чтобы эти изменения не помешали окончанию рассмотрения проекта до летних вакаций».

Столь определенно выраженная Высочайшая воля устраняла всякие сомнения в деле учреждения новых судебно-административных органов, но в то же время вызывала значительные изменения в порядке судопроизводства и судоустройства в уезде. Обсуждение этих изменений поручено было Высочайшим повелением 1 февраля соглашению Министров Внутренних Дел, Юстиции и Финансов. 13 мая эти Министры представили в Государственный Совет соответствующие проекты, которые после некоторых изменений были утверждены Высочайшею Властью. Таким образом установилась ныне действующая организация крестьянских учреждений и судебной части в уездах. Высочайший Указ Правительствующему Сенату от 12 июля 1889 г. повелевал распространить действие новых узаконений на 36 губерний европейской России с соблюдением известной постепенности.

Так как учреждения, созванные реформою 1889 г., принадлежат к действующему праву, то можно ограничиться указанием на их организацию лишь в общих чертах.

Каждый уезд разделяется на известное количество участков. Участок вверяется земскому участковому начальнику, облеченному судебно-административною властью. В городах судебная власть в том же объеме, как и установленная для земского начальника, вверяется городскому судье, который состоит в ведомстве Министерства Юстиции. Следующую инстанцию составляет уездный съезд, учреждаемый в каждом уезде и состоящий из двух присутствий: административного и судебного; в общих присутствиях председательствует уездный предводитель дворянства, а в местностях, где нет дворянских выборов – особый председатель. В состав административного присутствия съезда входят все земские начальники данного уезда, исправник, председатель уездной земской управы, а в некоторых случаях и податной инспектор. Судебное присутствие составляют уездный член окружного суда, почетные мировые судьи, городской судья и земские начальники. Апелляционной инстанцией для уездных съездов и органом надзора над земскими начальниками служит губернское присутствие, состоящее под председательством Губернатора или губернского предводителя дворянства из вице-губернатора, прокурора окружного суда или его товарища и двух непременных членов; по делам судебным участвуют, сверх того, председатель или член окружного суда, а по делам административным – управляющие казенною палатою и государственными имуществами и председатель губернской земской управы.

В течение 1899–1894 гг. Положение 1889 г. было постепенно введено в 36 губерниях европейской России, которые имелись в виду Министерством Внутренних Дел при выработке самого проекта. В последующие годы Положение о земских начальниках распространено и на многие другие губернии, именно: в 1894 г. – на Ставропольскую, в 1899 г. – на всю Вологодскую, в 1901 году – на Витебскую, Могилевскую и Минскую. Кроме того, главные основания этого Положения с некоторыми изменениями, вызываемыми местными особенностями, введены в четырех сибирских губерниях, где по закону 2 июля 1898 г. образован для заведования крестьянскими делами институт крестьянских начальников, предназначенный, согласно Высочайшему указанию, к распространению на всю Сибирь. Затем для объединения заведования крестьянским делом учреждения по крестьянским делам призваны к ближайшему участию в надзоре за взиманием окладных сборов и к непосредственному заведованию обеспечением продовольственных потребностей сельского населения.

Положения 19 февраля 1861 г. имели главною целью ликвидировать взаимные отношения бывших помещичьих крестьян и землевладельцев, а потому правовое положение сельского населения, получившего гражданскую свободу, было намечено лишь в общих чертах. Таким образом, регламентация различных сторон сельского быта предоставлялась указаниям будущего опыта; главная работа в этой области легла на Министерство Внутренних Дел. В течение описываемого периода Министерство успело разработать и представить на усмотрение законодательной власти целый ряд проектов, касавшихся определения личных и имущественных прав сельского населения.

25 января 1883 г. изданы были правила о порядке учреждения сельских банков и ссудо-сберегательных касс. Развитие касс получило в 1893 г. сильную поддержку благодаря следующим обстоятельствам. Для помощи пострадавшим от неурожая 1891–92 гг. учрежден был Особый Комитет под председательством Наследника Цесаревича, ныне благополучно царствующего Государя Императора; по окончании деятельности Комитета из ассигнованной ему суммы остались неизрасходованными 754 916 р. Озабочиваясь наилучшим употреблением этого остатка, Его Высочество остановился на мысли обратить его в основной фонд для сельских ссудо-сберегательных касс, которые были бы устроены на несколько иных основаниях, чем ранее уже существовавшие. По распоряжению Его Высочества Сенатор Статс-Секретарь Плеве, ныне Министр Внутренних Дел, составил соответствующий проект правил, который и получил Высочайшее утверждение 5 ноября 1893 г. Вместе с тем Его Высочество дал указания не только о перечислении наличного остатка в распоряжение Министерства Внутренних Дел, но и об обращении в фонд сельских касс всех дальнейших поступлений из остатков ассигнований Особого Комитета. Таким путем составилась сумма около 2 000 000 руб., которая и дала возможность положить прочное начало устройству сельских кредитных учреждений.
Стремлением поддержать экономическое благосостояние крестьян вызван был, между прочим, и закон 18 марта 1886 г. о порядке разрешения семейных разделов в сельских обществах, в которых существует общинное землепользование. Количество таких разделов возрастало до чрезвычайности, а между тем, по общему заявлению Губернаторов, разделы крайне вредно отражались на крестьянском хозяйстве и во многих местах угрожали части крестьянского населения полным разрушением. Ввиду такой опасности Министерство Внутренних Дел нашло необходимым усилить и поднять значение сельских сходов по делам о разделах, поставить эти дела под ближайший контроль учреждений по крестьянским делам и ввести некоторые ограничительные правила по отношению к разделам.

Нс менее пагубно отразились на крестьянском хозяйстве неопределенность условий и случайность сроков для переделов мирской земли между домохозяевами. В весьма многих местностях частные переделы повторялись так часто и производились так беспорядочно, что лишили крестьян всякой возможности вести сколько-нибудь правильное хозяйство. Встречались даже такие местности, где ежегодно повторялись общие переделы, так что ни один домохозяин не знал, сколько у него будет земли на будущий год, и где земля эта будет отведена. Вполне естественно, что при такой шаткости владения о каких-либо правильных хозяйственных расчетах и об улучшении надельных участков со стороны крестьян не могло быть и речи. Поэтому правилами 8 июня 1893 г. производство переделов было ограничено определенными сроками и условиями и подчинено надзору правительственной власти.

Тем же вниманием к экономическому быту крестьян вызван был и закон 14 декабря 1893 г., ограничивший право крестьян на отчуждение надельных земель. Положение 19 февраля 1861 г. признавало это право в весьма широких размерах, но привело на практике к быстрому обезземелению крестьян. Масса земель переходила в руки скупщиков, отчего не только разорялись владельцы продаваемых участков, но страдало и самое общество: в его среде водворялись чуждые лица, не несущие никаких повинностей на общественные надобности, часто даже не подчиненные общественному управлению и пользующиеся положением купленных земель среди крестьянских наделов для эксплуатации крестьян. С другой стороны, домохозяева, продавшие свои участки, оказывались уже не в силах нести ни мирские, ни казенные повинности, которые падали, таким образом, на остальных домохозяев и увеличивали бремя, лежавшее на этих последних. Новый закон в значительной мере полагал предел подобным явлениям.

Заслуживает упоминания также ряд мероприятий, направленных к поддержанию крестьянского землевладения в Привислинских губерниях.

Закон 12 июня 1886 г. о найме на сельские работы имел в виду обеспечить рабочими руками крупные земледельческие хозяйства.

Много потрудилось Министерство Внутренних Дел и над разработкой положений и правил об устройстве быта различных разрядов сельских обывателей, не упомянутых в Положениях 19 февраля 1861 г. В течение описываемого периода эти работы имели в виду по преимуществу земледельческий класс на юго-восточной и западной окраинах Европейской России. Министерство стремилось разъяснить земельные отношения во всех тех случаях, когда они основывались не на точных законодательных нормах, а на обычае, допускавшем всевозможные недоразумения между землевладельцами и земледельцами. Основной идеей, которую Министерство старалось осуществить во всех подобных случаях, было обеспечение всех разрядов сельских обывателей земельными наделами на основаниях, близких к Положениям 1861 г. Так, разрешены были Министерством чрезвычайно запутанные отношения между башкирами и русскими колонистами на башкирских землях Вятской, Пермской, Уфимской, Самарской и Оренбургской губерний. Работы по этому вопросу начались еще в 1869 году, но особенное внимание Министерства привлекли в 80-х годах, после упразднения Оренбургского Генерал-Губернаторства, и завершились законом 20 апреля 1898 г. Затем 14 июня 1888 г. на царан Бессарабской губернии распространены правила 28 декабря 1881 г. об обязательном выкупе крестьянских наделов. 3 июня 1882 г., 21 марта 1888 г. и 1 декабря 1892 г. утверждены правила для выкупа и аренды земель так называемыми вольными людьми в Западном крае. 5 июня 1886 г. изданы правила о выкупе чиншевых участков вечными чиншевиками[28] западных и белорусских губерний. 19 января 1893 г. право выкупа арендуемых участков предоставлено русским арендаторам православного исповедания, водворенным на владельческих землях в губерниях северо-западных и белорусских. 3 июня 1891 г. установлены правила, регламентировавшие особый вид бессрочной поземельной аренды, существующий в Тифлисской и Кутаисской губерниях и известный под именем хизанства; хизанам[29] также дано право выкупать свои участки в собственность. Необходимо заметить, что все перечисленные узаконения об устройстве быта различных разрядов сельских обывателей допускают широкое содействие Правительства при выкупе земельных наделов. Наконец, в течение описываемого периода выработан ряд правил о регламентации и совершенном прекращении сервитутов на владельческих землях в Западном крае и Привислинскпх губерниях.
- - - - - - - - - - - -
[28] Чиншевое право (от слова “чинш”) – вид зависимой собственности, при которой владельцу (чиншевику) принадлежало право владения, пользования и распоряжения имением с согласия верховного обладателя или без него, а этому последнему – лишь право на определенный постоянный оброк (чинш, Zins, cens) и другие платежи и повинности, установленные законом или обычаем.
[29] Хизаны (груз. «приютившиеся»), особая категория крестьян в Грузии, образовавшаяся из беглых или выкупившихся, или бежавших из неволи, или переселившихся от одного владельца к другому.

_____________________________
________________________
__________________
_________

III.
ПЕРЕСЕЛЕНЧЕСКОЕ ДВИЖЕНИЕ.

Заботясь об экономическом благосостоянии крестьян, Министерство Внутренних Дел не могло не обратить внимание на такое важное явление в жизни нашей деревни, как переселенческое движение, которое после освобождения крестьян принимало все более и более обширные размеры, потому главным образом, что размеры крестьянского душевого владения вследствие естественного прироста населения постепенно уменьшались, и крестьяне ощущали недостаток земли на старых местах. Между тем Положение 19 февраля 1861 г. не содержало никаких указаний относительно переселения, а все частные распоряжения последующих десятилетий клонились к тому, чтобы удержать крестьян на старых местах. Единственное исключение, и то по соображениям политическим, было допущено для лиц, направлявшихся в Амурскую и Приморскую области. Однако переселенческое движение шло, все усиливаясь, и к концу семидесятых годов ежегодная цифра переселенцев возросла до 40 000 душ в год, причем большинство их, предоставленное собственным силам, бедствовало и в пути, и на новых местах. Тогда Министерство Внутренних Дел признало необходимым придти на помощь переселенцам, и в 1880-х годах начинается ряд правительственных мероприятий, направленных к упорядочению и обеспечению переселенческого дела.

Временные правила 10 Июля 1881 г. предоставили Министрам Внутренних Дел и Государственных Имуществ разрешать переселение тем крестьянам, которые находились на родине в тяжелом экономическом положении. Для переселенцев предполагалось заготовить участки в многоземельных южных и юго-восточных губерниях России. Участки эти подлежали отводу в краткосрочное пользование (от 6 до 12 лет), не свыше 8 десятин на душу, за известный оброк. Все недоимки, числившиеся за переселенцами по прежним обществам, переводились на их личную ответственность; льготы же исчерпывались рассрочкою уплаты недоимок и текущих поземельных платежей.

Вслед за тем Министерство Внутренних Дел приступило к выработке общего закона о крестьянских переселениях. В основу проекта положено было Высочайшее указание, преподанное 17 мая 1884 г. и гласившее, что переселения должны быть всецело направляемы Правительством. 13 Июля 1889 г. новый закон был утвержден. Он допускал переселение без увольнительных от обществ приговоров, но не иначе, как с предварительного разрешения Министров Внутренних Дел и Государственных Имуществ. Разрешение же обусловливалось уважительностью причин, вызвавших ходатайство о переселении, и наличностью свободных участков, предназначенных для переселенцев. В просьбах дозволялось указывать местность, куда крестьяне желали бы переселиться, но удовлетворение этих заявлений поставлено в зависимость от усмотрения Правительства. Земли отводились за известную плату, и притом в азиатской России – в бессрочное пользование, а в Европейской России – первоначально в аренду и только по истечении арендного срока могли оставаться за переселенцами на основаниях, одинаковых с бывшими государственными крестьянами. Участки отводились в общинное и подворное владение, по выбору самих переселенцев, и не могли быть ни отчуждаемы, ни обременяемы долгами. Льготы переселенцам значительно расширялись. Лица, изъятые от подушной подати, сохраняли это право во всяком случае.

Все переселенцы освобождались от всяких казенных сборов и платежей в европейской России на 2 года, а в азиатской – на три; в последующие же три года вносили сборы и платежи в половинном размере. Выкупные платежи и все недоимки, какие числились за выбывающими членами обществ, переводились на их прежние общества, за которыми оставлялись наделы переселенцев, не выкупленные окончательно. Допускались ссуды переселенцам на продовольствие и обсеменение полей, даже на путевые издержки и на первоначальное обзаведение. Лица, самовольно переселившиеся в прежнее время, также перечислялись по новому месту жительства, но никаких особых льгот нс получали.

Неурожаи 1891–92 гг. вызвали среди крестьян особенно сильное стремление к переселению. В один 1892 г. за Урал перешло до 90.000 душ, причем в движении этом главное участие приняли самовольные переселенцы. Принудительное возвращение их на родину было бы сопряжено с большими трудностями и разорило бы массу семейств. Поэтому Министр Внутренних Дел неоднократно испрашивал в 1892 г. Высочайшие соизволения на отвод казенной земли всем переселенцам. Однако уже в начале 1892 г. обнаружилось, что участков, заготовленных для переселенцев, недостаточно и потому выдача новых разрешений на переселение была приостановлена в течение с лишком двух лет. Эта мера привела к усиленному наплыву самовольных переселенцев. Пришлось устраивать и их, на что было испрошено в 1894 г. новое Высочайшее повеление.

Особенно заботилось Министерство Внутренних Дел о колонизации Приамурского края. Льготные условия, установленные правилами 1861 г., вызвали в начале довольно сильное переселенческое движение в эту далекую окраину, но трудности пути привели к тому, что в семидесятых годах они совершенно прекратились. Между тем Китайское Правительство усиленно колонизовало местности, прилегающие к нашей границе. Ввиду этого обстоятельства 1 июня 1882 г. изданы новые правила о переселении в Южно-Уссурийский край. Постановлено ежегодно отправлять туда морем по 250 семей, относя на счет казны все расходы по перевозке и полному устройству переселенцев на новых местах. Для распоряжения этим делом на местах учреждено особое переселенческое управление в Южно-Уссурийском крае. Передвижение морем оказалось настолько удобным, что скоро этим путем потянулись многие семьи на свой счет, и в 1887 г. оказалось возможным допускать перевозку на счет  казны лишь в виде изъятия, для особенно нуждающихся и притом небольших партий.

Значительные льготы были дарованы в 1881 и 1890 гг. также русским промышленникам, поселявшимся на Новой Земле и на Мурманском берегу. Все перечисленные меры далеко еще не могли урегулировать переселенческое движение. Затруднительные условия, которыми обставлена была выдача разрешений, вели к развитию самовольных переселений, которые ставили крестьян в безвыходное положение в тех случаях, когда они не могли найти свободных участков для поселения. Между тем самовольное переселение в 1890–93 гг. простирались до 78% всего движения. С другой стороны, переселенцы редко могли ознакомиться с сибирскими условиями предварительно, а недостаточно осмотрительные переходы на новые места весьма часто вызывали возвращение на родину даже тех переселенцев, у которых были надлежащие разрешения. Самые условия пути находились в весьма неблагоприятном положении. По железным дорогам переселенцев везли в товарных вагонах, совершенно не приспособленных для перевозки людей, да и таких вагонов часто не хватало, так что путь затягивался продолжительными остановками. На водных путях также не хватало приспособленных пароходов и барж. Врачебно-продовольственные пункты ни по числу, ни по устройству не удовлетворяли своему назначению. Чтобы избежать развития заболеваний от переполнения этих пунктов, приходилось задерживать переселенцев еще в европейской России и принимать экстренные меры для размещения их на станциях. Новую эру в истории переселенческого дела открывает учреждение Комитета Сибирской железной дороги под председательством Наследника Цесаревича, ныне благополучно царствующего Государя Императора. 4 марта 1893 г. образована при этом Комитете подготовительная Комиссия для рассмотрения, между прочим, и мероприятий по устройству переселенцев в Сибири.

Недостаточность сил и средств, направленных на переселенческое дело Правительством, обнаружилась на первых же порах, а потому уже с 1894 г. были сделаны из фонда Сибирской железной дороги значительные ассигнования, благодаря которым явилась возможность внести в организацию переселений некоторые улучшения. Так, допущена выдача увеличенных путевых пособий нуждающимся переселенцам; усилен состав должностных лиц, ведающих переселенческое дело по линии Сибирской дороги и на местах водворения; командированы за Урал поземельно-устроительные и межевые партии для заготовки новых участков; увеличено число врачебно-полицейских пунктов; разрешены ссуды переселенцам на домообзаведение, продовольствие, обсеменение полей, отпущен даровой отпуск леса для построек.

В заседании Комитета Сибирской дороги 8 марта 1895 г. Августейший Председатель Комитета выразил мысль, что к крестьянским переселениям надлежит относиться без особых опасений, правительственное же воздействие должно направляться к тому, чтобы переселение носило характер более сознательный и получило вполне правильную постановку. Эта Монаршая воля легла в основу всех дальнейших мероприятий по переселенческому делу. Во исполнение таковой Высочайшей воли было образовано в конце 1896 г. особое Переселенческое Управление, в котором и сосредоточено заведывание и руководство переселениями.

Главнейшие меры, принятые Министерством Внутренних Дел по этой части за последние годы, состояли в следующем. Чтобы придать переселениям более сознательный характер, Министерство сочло необходимым узаконить ходачество[30], и правила 15 апреля 1896 г. предоставили крестьянам, получившим разрешение переселиться, отправлять из своей среды ходоков для осмотра земель в Сибири и для зачисления их за обществами, пославшими ходоков, на двухлетний срок. 7 декабря того же года разрешено и отдельным семействам посылать одного из своих членов, в качестве уполномоченного, с теми же целями и правами. Если такой уполномоченный выберет участок для водворения, то выданное ему ходаческое свидетельство заменяется проходным для всей семьи, уже без особого разрешения на переселение.
- - - - - - - - - - - -
[30] От слова «ходоки».


Для распространения среди администрации и населения правильных взглядов на законодательство по переселенческой части, Министерство Внутренних Дел издавало неоднократно циркулярные распоряжения и, кроме того, посылало особых чиновников в места выхода переселенцев. Затем, чтобы ознакомить крестьян с тем положением, которое ожидает переселенцев на новых местах, Министерство издало в 1899 г. дешевую справочную книжку для народа под заглавием «Сибирское переселение в 1899 г.». Опыт оказался весьма успешным, и с тех пор Министерство ежегодно издает такие справочники. Наконец, Переселенческое Управление выпустило еще несколько изданий с описанием отдельных заселяемых районов.

Ввиду бесплодности принудительных мер против самовольных переселений Министерство признало нужным, с одной стороны, облегчить и ускорить выдачу надлежащих разрешений, а с другой – не отказываясь устраивать по мере возможности и самовольных переселенцев, продолжало допускать для них менее значительные льготы. Так, с 1 января 1897 г. выдача разрешений переселенцам предоставлена губернским и губернским по крестьянским делам присутствиям.

Для уменьшения расходов, сопряженных с переселением, 1 марта 1898 г. установлен особо дешевый переселенческий тариф. Притом для переселенцев образованы специальные поезда, число коих и скорость передвижения значительно увеличены, причем кладь следует вместе с ее владельцами. В каждый поезд Сибирской дороги, занятый партией, в которой есть больные, ставится санитарный вагон. В то же время значительно расширена сеть врачебно-продовольственных пунктов. Главнейший из таких пунктов, в Челябинске, приспособлен для размещения свыше 5.000 человек. В результате процент смертности среди переселенцев значительно понизился: в 1894 г. только в Тюмени и Челябинске умерло 4,5 % всех проследовавших в Сибирь, а в 1896 г. уже по всей линии умерло лишь 0,6%; в 1896 г. еще менее – 0,4%.

Порядок выдачи ссуд значительно упрощен. С 1896 г. крестьянским чиновникам предоставлено лично выдавать переселенцам ссуды из особых авансов, отпускаемых в размере до 3 000 руб. каждому чиновнику. В общем на ссуды переселенцам израсходовано в 1895 году – 546 000 руб., в 1896 г. – 1 890 811 руб., в 1897 г. – 1 390 000 руб., в 1898 г. – 1 380 000 руб. Чтобы облегчить новоселам устройство правильного хозяйства, в разных пунктах Сибири были устроены склады сельскохозяйственных орудий, семян и разных предметов домообзаводства. Первоначально эти склады находились в заведовании Министерства Земледелия и Государственных Имуществ, а 23 декабря 1897 г. они переданы Министерству Внутренних Дел. В 1901 г. таких складов было 15. В 1898 г. они продали орудий и машин на 211 871 р., в 1899 г. – на 525 163 руб., в 1900 г. – на 725 000 руб. В некоторых районах переселенцы ощущали острую нужду в лесных материалах, и с 1896 г. Министерство Земледелия начало устраивать особые лесные склады, а 11 февраля 1899 г. к этому делу привлечено было и Министерство Внутренних Дел.

Так как приток переселенцев постоянно усиливался, то выдвигался вопрос о неизбежном расширении колонизационного района. В этих видах 27 Апреля 1896 года установлен порядок водворения переселенцев на землях Алтайского округа, состоящего в ведении Кабинета Его Величества. Выдача разрешений на переселение в этот район была обусловлена соглашением Министров Внутренних Дел и Императорского Двора.

Затем утверждены особые правила о заселении таежных пространств в Сибири, при чем переселенцам, направляющимся в тайгу, предоставлены значительно большие льготы, чем в остальной Сибири. В 1897 г. в колонизационный район включены и так называемые урманные[31] местности Тарского уезда, а законы 22 июня 1900 г. и 9 июля 1901 г. установили правила для устройства переселенцев в районе Пермь-Котласской железной дороги.
- - - - - - - - - - - -
[31] Урман – сибирский темнохвойный лес из пихты, кедра и ели.


Ряд существенных мер был принят также для облегчения и упорядочения переселенческого движения в Приамурский край, в Тургайскую область, на Кавказ и на Мурманский берег.

Основной задачей Переселенческого Управления является содействие сельскому населению в расширении его землевладения. Та же цель лежит в основании деятельности Крестьянского Поземельного Банка, который предоставляет стесненным в земельном отношении крестьянам возможность приобретать участки на родине или в ближайших губерниях. При такой общности задач интересы самого дела требовали тесной связи между названными учреждениями. Поэтому законом 31 мая 1899 г. в состав Совета Банка и его местных отделений включены представители от Переселенческого Управления. Именно, в Совете Банка присутствует Начальник Переселенческого Управления, а в отделения, находящиеся в местностях, где переселенческое дело имеет наиболее важное значение, командированы из Управления чиновники особых поручений. По закону 10 июня 1900 г. эти чиновники включены на правах членов и в состав губернских или губернских по крестьянским делам присутствий, причем им предоставлено право голоса по делам, касающимся переселений. Эта мера имела в виду «обеспечить правильное взаимодействие местных органов Банка с органами общего государственного управления».

_____________________________
________________________
__________________
_________


IV.
ЗЕМСКОЕ И ГОРОДСКОЕ ХОЗЯЙСТВО.

В числе вопросов, выдвинутых Комиссиею Статс-Секретаря Каханова, был и вопрос о необходимости внести единство в деятельность земских учреждений и местных административных органов. Во всеподданнейшем докладе 1886 г. Граф Толстой признавал разрешение этой задачи делом столь же неотложным, как и реформу учреждений по крестьянским делам. Поэтому уже в 1888 г. он вошел в Государственный Совет с проектом нового Положения о губернских и уездных земских учреждениях.

Граф Толстой так излагал причины и сущность этой реформы: «Главные причины существующего неустройства в земстве заключаются в обособленности земских учреждений от установлений правительственных и в неправильной организации земского представительства. Рознь между администрацией и земскими учреждениями является естественным последствием взгляда на земство и его интересы как на нечто особое от государства и его потребностей, взгляда, который выразился на практике предоставлением земству самостоятельной, через посредство выборных исполнительных его органов деятельности по предметам местного хозяйства и благоустройства. Отсюда происходят отсутствие единства и согласия в действиях правительственных и земских властей, а нередко и явный между ними антагонизм, ложное направление земского дела, неправильное ведение земского хозяйства – словом, все те неблагоприятные явления, которые вызывают ныне настоятельную необходимость земской реформы.

«Соответственно сему имеется в виду взамен существующих ныне земских избирательных съездов образовать для избрания уездных земских гласных: а) съезд дворян; б) съезд лиц городских состоянии, и в) избирательные сходы крестьян. При этом священнослужители устраняются из состава земских избирателей, ибо участие лиц, духовным  саном облеченных, в земских выборах нс согласуется с каноническими правилами Православной Церкви. Вместе с тем признается полезным предоставить епархиальному начальству право посылать особых депутатов в земские собрания.

«В связи с предполагаемым  изменением системы земских выборов изменяется и самый характер деятельности земских гласных. По действующему закону, принятие звания гласного и участие лиц, принявших оное, в заседаниях земского собрания зависит от усмотрения этих лиц. С признанием же государственного значения земского дела и земских учреждений факультативный характер деятельности земских гласных не может быть сохранен.

«Опыт указывает, что интересы крупной земельной собственности не находят надлежащего ограждения в земском представительстве. Посему и ввиду предоставленных удельному ведомству особых в сем отношении преимуществ признается справедливым допустить однородные льготы для крупной частной земельной собственности, состоящие в том, что лица, владеющие имениями свыше известного размера, могут участвовать в земских собраниях без выборов».

Но ярко изображая печальные результаты, проистекающие от недостатков в организации земских учреждений, Граф Толстой в то же самое время считает необходимым категорически заявить, что «преобразование земских учреждений нс имеет целью отмены земского представительства». «Министр Внутренних Дел, – говорит Граф Толстой, – далек от мысли о возможности передачи дел местного благоустройства и хозяйства в исключительное ведение бюрократических органов. Участие представителей населения в заведовании этими важными отраслями управления представляется безусловно необходимым. Исторический пример всех стран и народов убеждает в том, что деятельность по этой части одних бюрократических органов без помощи и контроля представителей местного населения никогда не оказывалась плодотворною. Не говоря уже о годинах народных бедствий, когда для успешной борьбы с голодом, повальными болезнями и т. п. стихийными явлениями необходима совместная дружная работа администрации и народа, напряжение всех сил края, как умственных, так и экономических, – возможно ли ожидать и при нормальных обстоятельствах полезных результатов от деятельности одних только правительственных агентов, не имеющих связи с местностью и по самому свойству своих обязанностей склонных к применению преимущественно рутинных приемов.

«По всем сим уважениям Министерство Внутренних Дел безусловно отвергает возможность упразднения земского представительства. По мнению его, предстоящая земская реформа должна идти другим путем. Она должна быть направлена к уничтожению обособленности земства, к введению земских учреждений в общую систему государственного управления и к урегулированию земского представительства как в устройстве, так и в деятельности оного. Представительство это должно быть поставлено в такие условия, при коих оно явилось бы не автономною в государстве и потому нередко враждебною ему силою, а союзником Правительства, облегчающим достижение благих его предначертаний и содействующим успешному ходу сложных и обширных дел, относящихся до местного хозяйственного управления».

На основании приведенных соображений Министерство Внутренних Дел выработало проект, который в ноябре 1886 г. был рассмотрен по распоряжению Графа Толстого Особым Совещанием под председательством Товарища Министра Внутренних Дел Тайного Советника Князя Гагарина. Это было то же самое Совещание, которому поручено было обсуждение и проекта об учреждении земских начальников.

Внесенный в Государственный Совет 8 января 1888 г., проект нового Положения о земских учреждениях вызвал значительное количество замечаний. Обмен мнений был далеко еще незакончен, когда Граф Толстой скончался. Вновь назначенный Министр Внутренних Дел подверг проект пересмотру и, вполне разделяя мысли, положенные в основание его, счел, однако же, целесообразным произвести некоторые частичные изменения. Наиболее существенными из них были следующие. Для более правильной постановки надзора за деятельностью земских учреждений проектировалось образовать в каждой губернии новый коллегиальный орган – губернское по земским делам присутствие; на него возлагалось разрешение наиболее существенных вопросов по земскому управлению и хозяйству, а также представление высшей правительственной власти заключений по тем из этих вопросов, которые подлежали бы ее рассмотрению. Новое присутствие предположено составить под председательством Губернатора из представителей от разных ведомств и от земства.

Переработанный проект вновь поступил на рассмотрение Государственного Совета 8 февраля 1890 г. и после некоторых изменений удостоился Высочайшего утверждения 12 июня 1890 г.

Новый закон значительно понизил количество гласных, как губернских, так и уездных, и изменил организацию земских выборов: вместо прежних съездов – городского и уездных земледельцев – введены два избирательных собрания, из которых в первом участвуют личные и потомственные дворяне, а во втором – прочие избиратели, кроме лиц крестьянского сословия; избрание гласных от сельских обществ предоставлено волостным сходам, причем положенный расписанием комплект гласных из сельских обществ утверждается губернатором из числа избранных на волостных сходах. Затем новое Положение дозволяет избирать на должности председателей и членов управы не только гласных, но и лиц, не состоящих гласными, однако лица, избираемые на земские должности, должны во всяком случае иметь право голоса в избирательных собраниях и право на вступление в государственную службу. Последнее требование находится в прямой связи с тем обстоятельством, что, по новому Положению, председателям и членам земских управ предоставлены права государственной службы. Местный орган надзора за деятельностью земских учреждений, губернское по земским делам присутствие, образовано под председательством Губернатора из губернского предводителя дворянства, вице-губернатора, управляющего казенной палатой, прокурора окружного суда, городского головы губернского города, председателя губернской земской управы и одного члена, избираемого губернским земским собранием из числа членов губернской земской управы или гласных, имеющих право на вступление в государственную службу. Губернское присутствие обсуждает правильность и законность постановлений и распоряжений земских учреждений, исправляет по замечаниям Губернатора и жалобам частных лиц избирательные списки, рассматривает правильность выборов, налагает дисциплинарные взыскания на членов уездной управы и предает их суду и т. п. Дела в присутствии решаются по большинству голосов, но Губернатор может приостановить исполнение решения, с которым не согласен, и безотлагательно представляет о том Министру Внутренних Дел. Министр в таком случае или предлагает Губернатору исполнить решение присутствия, или же входит в Сенат с представлением об его отмене. Жалобы на постановления присутствия со стороны частных лиц и обществ приносятся Министру Внутренних Дел, который, если признает жалобу уважительною, то представляет Сенату об отмене обжалованного постановления. Жалобы же земских собраний поступают в Сенат во всяком случае.

Одною из наиболее слабых сторон в деятельности земства был порядок обложения недвижимых имуществ земскими сборами. Неполнота временных правил по делам о земских повинностях открыла земским учреждениям широкий простор в выборе систем обложения и способов оценки имуществ. На практике во многих местностях получилось весьма неравномерное распределение земских сборов. Наряду с этим чрезвычайное возрастание земских бюджетов часто ложилось тяжелым бременем на платежные силы населения. Накопление таких фактов вызвало в Министерстве Финансов предположение об установлении предельности земского поземельного обложения, и с этою целью был выработан законопроект, фиксировавший в качестве высшей нормы сборы 1897 года. Министерство Внутренних Дел, которому был сообщен этот проект на заключение, отнеслось к нему в общем сочувственно, но указало, что предложенная мера неминуемо затруднит правильное развитие местного хозяйства и сделает невозможным удовлетворение вновь нарождающихся местных потребностей, если одновременно не будет принята на счет казны часть расходов, покрываемых из земского сбора. Вместе с тем, Министерство Внутренних Дел полагало, что вообще было бы правильнее освободить земство от расходов на потребности общегосударственного характера, так как удовлетворение таких потребностей по духу нашего законодательства не должно производиться из местных средств. Дальнейшее обсуждение этого вопроса было передано, по Высочайшему повелению 5 марта 1897 г., в особое совещание, образованное под председательством Министра Внутренних Дел из Министров Народного Просвещения, Финансов, Юстиции, Земледелия и Государственных Имуществ и Обер-Прокурора Св. Синода. Для разработки руководящих указаний, данных Особым Совещанием и утвержденных 16 Мая 1897 г., при Министерстве Внутренних Дел была составлена Комиссия из представителей от Министров Финансов и Внутренних Дел под председательством Товарища Министра Внутренних Дел Князя Оболенского. Результаты, к которым пришла эта Комиссия, подверглись обсуждению в Государственном Совете, и 12 июня 1900 г. был издан закон, в силу которого земства освободились от некоторых расходов, окончательное разрешение вопроса о предельности земского обложения отлагалось до завершения оценки недвижимых имуществ, а до тех пор обложение должно регулироваться особыми временными правилами; сущность их состоит в том, что земские сборы с недвижимых имуществ не могут быть повышаемы более, нежели на три процента в год; если Министры Внутренних Дел и Финансов найдут предположенное земским собранием увеличение расходов необходимым, но непосильным для населения, то они входят в Государственный Совет с представлением об отнесении некоторых расходов данной местности на счет казны или об оказании земству какого-либо иного пособия.

Необходимо еще упомянуть, что Государственное Казначейство с 1899 г. ежегодно отпускает по 1 000 000 рублей в пособие губернским земствам для ускорения оценочных работ, которые ведутся на основании закона 8 июня 1893 г. Разработка оценочных сведений, рассеянная ранее по уездам, сосредоточена с этих пор в губернских оценочных Комиссиях.

Заслуживают также внимания мероприятия Министерства Внутренних Дел по улучшению грунтовых дорог, которые почти везде у нас находятся в первобытном состоянии. Заведование этими путями возложено на земства, но земские учреждения, отчасти отвлеченные другими работами, отчасти по недостатку средств, мало обращали внимания на дорожное дело. За последние годы Правительство признало необходимым предоставить новые средства на улучшение грунтовых дорог. С этою целью земства в 1895 г. были освобождены от уплаты пособий на содержание мировых и крестьянских учреждений, а также статистических комитетов; освободившиеся таким путем суммы были предназначены на образование особого дорожного капитала. Но в первое время большинство земств отнеслось к дорожному делу без надлежащей энергии, и в Министерство поступил ряд ходатайств о разрешении расходовать эти средства на нужды медицины и народного образования. Однако ни в одном из земств, возбуждавших подобные ходатайства, дорожное хозяйство не было упорядочено, а потому Министерство не находило возможным удовлетворять подобные просьбы. Вскоре при пополнении дорожного капитала из земских сборов оказалась значительная недоимка: не получая разрешения расходовать этот капитал на другие нужды, земства стали относить на его счет значительную часть общих недоимок по земским сборам. Тогда было установлено в 1898 г. обязательное отчисление казначействами из доходов земства соответствующей доли на пополнение сумм дорожного капитала. Вместе с тем Министерство указало земствам общие руководящие начала для производства дорожных работ.

Настойчивость Министерства имела последствием, что почти все земства вырабатывают в настоящее время серьезные и подробные планы дорожных улучшений, обращая особенное внимание на подъездные пути к железным дорогам и водным сообщениям. Почти повсеместно организуется технический дорожный надзор, который устанавливает различные типы дорожных улучшений и составляет технические проекты сооружений.

Для ускорения дорожных работ закон 1899 г. предоставил Министерству Финансов, по соглашению с Министерством Внутренних Дел, выдавать губернским земским учреждениям ссуды из казны на улучшение и устройство местных путей сообщения с возвратом из поступлений дорожного капитала. Важное значение в развитии местного дорожного дела признает Министерство Внутренних Дел за передачею земствам казенных шоссейных путей из-под непосредственного надзора Министерства Путей Сообщения. До последних лет передача эта состоялась лишь в пяти губерниях, причем для Московского земства имела весьма полезные результаты. На содержание шоссейных дорог отпускаются казенные субсидии. Расчетливо ведя хозяйство, Московское земство получило сбережения от этой субсидии и благодаря этому обстоятельству успело создать новую сеть подъездных шоссированных путей, общее протяжение коей достигало в 1901 г. 640 верст. Кроме того, заведование уже готовыми шоссейными дорогами служит для земства весьма полезной школой для развития дорожного дела вообще. Вместе с казенными шоссе переходят в земство и служащие на них техники, и таким образом облегчаются земствам заботы по организации технического надзора и на других дорогах.

Городское устройство, основанное на Положении 1870 г., также обнаружило на практике некоторые несовершенства, которые и вызвали 11 июня 1892 г. реформу городского общественного управления. Новый закон имел главным образом в виду следующие исходные пункты: 1) предоставить Правительству действительный надзор за деятельностью городского управления во всем ее объеме; 2) улучшить состав органов этого управления в качественном отношении и уменьшить количественный состав их, бывший до того времени слишком многочисленным; 3) поставить исполнительные органы городского управления в более тесную непосредственную связь с Правительством, придав членам этих органов характер правительственных должностных лиц; 4) создать упрощенную форму городского управления для тех городских поселений, для которых общее устройство оказалось слишком сложным и дорогим. Вообще же имелось в виду согласовать строй городского управления с теми началами, которые незадолго перед тем были положены в основу организации земских учреждений по закону 12 июня 1890 г.

Положение 1870 г. хотя и предоставляло Министерству Внутренних Дел и Губернаторам надзор за законностью действий городского общественного управления, но не давало им достаточных средств для воздействия в тех случаях, когда распоряжения думы или управы, удовлетворяя с внешней стороны требованиям закона, не отвечали общей пользе по существу или же явно нарушали интересы местных обывателей. Новый закон, наоборот, с полной определенностью передавал правительственной власти надзор не только за законностью, но и за целесообразностью действий городского управления, и облекал Министра Внутренних Дел и Губернаторов по городским делам такими же полномочиями, какие предоставлялись администрации относительно земских учреждений законом 1890 г. Наиболее существенные постановления думы утверждаются Министром Внутренних Дел или Губернатором; кроме того, Губернатор получает право приостанавливать нецелесообразные постановления думы, а Министр Внутренних Дел может представлять об их отмене или изменении высшим правительственным учреждениям; по отношению к незначительным уездным городам постановления такого рода отменяются или изменяются властью Министра.

На качественный состав органов городского общественного управления весьма неблагоприятно влияло то обстоятельство, что избирательное право было предоставлено Положением 1870 г. всем плательщикам оценочного сбора с недвижимых имуществ, без всякого ограничения его каким-либо наименьшим размером. Весьма низкий ценз установлен был также и для лиц, уплачивающих в пользу города сбор с торговых документов, гильдейских свидетельств и билетов.

Новый закон значительно сузил право участия в городских выборах по доверенностям, затем установил предельный избирательный ценз для владельцев недвижимых имуществ, и, наконец, сохранил избирательное право только за теми коммерческими деятелями, которые выбирают свидетельства первой гильдии в столицах, и первой и второй гильдии – в прочих городах. Сверх того, в состав городских избирателей были введены представители благотворительных, ученых и учебных учреждений, а также торгово-промышленных обществ, товариществ и компаний.

Подверглось сокращению и число гласных. В столицах оно понижено с 252 и 180 до 160 человек, а в прочих городах, где по прежнему закону оно могло простираться до 72, теперь установлен такой порядок: более 60 гласных может быть только в городах, население которых простирается свыше 100 000 человек, до 6о гласных избирается в губернских и более значительных уездных городах; в остальных городских поселениях число гласных не должно превышать сорока, а количество уполномоченных при упрощенном управлении может быть не свыше пятнадцати. Число членов управы, предоставленное прежде всецело усмотрению думы, определено теперь законом: за общую норму принято иметь в составе управы двух членов; при некоторых условиях цифра эта может быть увеличена самою думою до шести членов, дальнейшее же увеличение зависит уже от Министерства Внутренних Дел.

Выше было упомянуто, что земская реформа 1890 г. предоставила права государственной службы должностным лицам земских учреждений. Новое Городовое Положение распространило эти преимущества на городских голов, их товарищей или помощников и на членов управы, а в некоторых городах – и на городских секретарей.

Введение упрощенного общественного управления в небольших городских поселениях вызвано было реальной потребностью, о которой давно уже и настойчиво заявляла сама жизнь. Еще при составлении Городового Положения 1870 г. указывалось, что многие поселения хотя и отнесены к разряду городских, однако по всему складу жизни и по культурному уровню обывателей весьма далеки от обычного городского типа, а потому Городовое Положение вряд ли к ним применимо. Опыт показал справедливость этих сомнений: думы мелких городских поселений оказались не в состоянии правильно определить свои отношения к управам и другим исполнительным органам и не сумели ни выработать для них удовлетворительные инструкции, ни проектировать целесообразные обязательные постановления для местных жителей; притом же, особенно на первых порах, в таких думах допускались беспорядки при публичном обсуждении дел. Некоторые из подобных городов скоро сами сознали, что им непосильна задача, возложенная на них Городовым Положением, и стали ходатайствовать об изменении их городского управления. В результате Министерство Внутренних Дел признало полезным приостановить введение Городового Положения в незначительных городах. Положение 1892 года устанавливало для таких городов следующее управление: дума заменяется собранием уполномоченных от определенного количества домохозяев, а управа и городской голова – городовым старостою; компетенция собрания и старосты ограничена более тесным кругом, чем компетенция думы и управы. Затем управления городское и мещанское в этих городах слиты, и дела мещанского управления переданы в ведение городового старосты; эта мера вызвана была тем обстоятельством, что обыватели городских поселений, где вводится упрощенное устройство, состоят почти исключительно из лиц мещанского сословия.

Осуществление правительственного надзора за деятельностью городских учреждений Положение 1892 г. сосредоточивает в тех же органах, которым поручен надзор и за земским управлением. С этою целью в состав губернских по земским делам присутствий введены в качестве представителей городских интересов голова губернского города и выборный член от думы того же города, а самые присутствия получили наименование губернских по земским и городским делам присутствий. Таким образом, было достигнуто объединение в рассмотрении земских и городских дел и устранены те значительные неудобства, которые проистекали при прежнем устройстве вследствие того, что земские дела рассматривались в одном порядке, а городские – в другом. В губерниях, в которых не введены земские учреждения, оставлены по-прежнему губернские и особые по городским делам присутствия, но состав их подвергся некоторой перемене применительно к присутствиям по земским делам.

Применение на практике Положения о земских учреждениях 1890 г. и Городового Положения 1892 г. вскоре выяснило, что при положенном по закону составе Губернские по земским и городским делам присутствия не в состоянии выполнять надлежащим образом надзор за земскими и городскими учреждениями. Поэтому законом 29 мая 1900 г. в составе этих присутствий учреждена новая должность непременного члена, на которого возлагается общее заведование делами по земскому и городскому управлению, доклад этих дел присутствию, а также ревизование по поручению Губернатора городских и земских учреждений.

_____________________________
________________________
__________________
_________


V.
НАРОДНОЕ ПРОДОВОЛЬСТВИЕ, ЗДРАВИЕ И ОБЩЕСТВЕННОЕ ПРИЗРЕНИЕ. СТРАХОВОЕ ДЕЛО.

Продовольственное дело за последние двадцать лет требовало от Министерства Внутренних Дел почти постоянно напряженного внимания, так как тяжкие неурожаи, неоднократно постигавшие Россию за это время, вызывали такую нужду, для удовлетворения которой наличные продовольственные средства и капиталы оказывались совершенно недостаточными. Сверх того, в самой организации продовольственного дела обнаруживались несовершенства, которые Министерство старалось, по мере возможности, устранить.

Так, систематическое стремление земств заменять сельские хлебные запасы продовольственными капиталами часто приводило к большим затруднениям в неурожайные годы. Министерство Внутренних Дел разъяснениями и указаниями достигло того, что по некоторым губерниям поступил ряд ходатайств об обратной замене продовольственных капиталов натуральными запасами. Все подобные представления удовлетворялись Министерством без замедления. Затем, хранение сословных и общественных продовольственных капиталов не было обеспечено в достаточной мере, так как документы на эти капиталы оставались в распоряжении подлежащих обществ и сословий. Поэтому законом 1883 г. все указанные капиталы были сосредоточены в земских управах или заменяющих их установлениях. В 1885 году отменены многие ограничения касательно способов хранения земствами наличных продовольственных капиталов. Далее, Министерство Внутренних Дел обратило внимание на то обстоятельство, что ссуды из общего продовольственного капитала испрашиваются иногда земствами без всякого соображения с действительной нуждой и расходуются без достаточной бережливости, а затем возврат ссуд производится с крайнею медленностью. Ввиду таких обстоятельств законами 1884 и 1886 г.г. установлено, что отпуск ссуд по ходатайствам губернских земств производится лишь под ручательством земских учреждений за своевременное погашение долга.

Состояние продовольственных средств в начале описываемого периода было критическим: неурожаи 1879 и 1880 г.г. привели к тому, что общий продовольственный капитал не только был весь израсходован, но на нем тяготел еще долг Государственному Казначейству в сумме до 3 ; миллионов рублей. Благодаря заботам Министерства Внутренних Дел долг этот был окончательно погашен в 1886 г., а к 1891 г. имелось налицо 11; миллионов продовольственного капитала. Возросли и местные средства: к 1 Января 1891 г. губернских капиталов в 46 губерниях числилось 14 миллионов, общественных в 41 губернии – 23 миллиона, хлебных запасов по 47 губерниям – 94 ; миллиона пудов.

Но все эти плоды десятилетних усилий оказались совершенно ничтожными перед обширным неурожаем, постигшим Россию в 1891 г. и захватившим наши хлебороднейшие губернии: Воронежскую, Вятскую, Казанскую, Курскую, Нижегородскую, Оренбургскую, Орловскую, Пензенскую, Пермскую, Рязанскую, Самарскую, Саратовскую, Симбирскую, Тамбовскую, Тобольскую, Тульскую, Уфимскую и частью Архангельскую, Калужскую, Олонецкую, Таврическую, Харьковскую и Херсонскую. Это бедствие не только поглотило все сбережения, но и потребовало огромной субсидии от казны – до 126 миллионов рублей. С самого начала продовольственной операции Министерство Внутренних Дел постаралось выяснить в точности экономическое положение пострадавших местностей и установить постоянный контроль по всем отраслям продовольственного дела на местах, и затем энергично содействовало местным учреждениям в снабжении населения хлебом. При этом сразу же выяснилось, что железные дороги по размерам своей провозоспособности в течение зимы не могут доставить в нуждающиеся губернии необходимое количество хлеба и зерна. Поэтому Министерство Внутренних Дел организовало в широких размерах гужевую перевозку, несмотря на особую затруднительность этой операции при истощении упряжного скота вследствие бескормицы. Громадное значение этой меры станет ясно, если сказать, что в течение одного февраля месяца 1892 г. доставлено было в пострадавшие местности гужем 12 000 000 пудов хлеба, а железные дороги перевезли за тот же срок при крайнем напряжении всего 9 000 000 пудов. Незначительная провозоспособность наших железных дорог парализовала в значительной мере и заботы Министерства Внутренних Дел о доставке в неурожайные губернии сена на прокорм рабочего скота.

В 1892 г. недород повторился, причем захватил некоторые губернии, пострадавшие уже в предшествующем году. На этот раз Министерство Внутренних Дел, опираясь на опыт 1891 г., допустило с Высочайшего соизволения значительные отступления от прежнего порядка продовольственных операций. Земским учреждениям было предоставлено снабжать население лишь тем зерном, которое может быть приобретено в пределах данной губернии, закупку же хлеба в других местностях Правительство сосредоточило в своих руках. Затем на новые ссуды был обращен хлеб, поступивший в возврат ссуд по неурожаю 1891 г. Сверх того, Министерство исходатайствовало на продовольственные нужды новый кредит из средств Государственного Казначейства в размере до 26 000 000 руб. При полном истощении обычных продовольственных ресурсов особое значение получала задача выяснить действительные размеры нужды, чтобы помощь оказывалась только истинно нуждающимся лицам и в надлежащем размере. Но решение этой задачи представляло большие трудности: местные начальства основывались в своих донесениях главным образом на данных, доставленных земствами, а эти данные были далеко не точны. Поэтому Министерство настойчиво добивалось серьезной проверки продовольственных потребностей и в результате выяснило, что ходатайства земств по этому предмету значительно превышают размер действительной нужды. В общем, усилия Министерства, направленные к борьбе с бедствиями 1891 и 1892 г., ослабили последствия недородов, насколько это было возможно, и заслужили Высочайшее одобрение. Вся продовольственная операция 1891 и 1892 г. обошлась в 144 000 000 руб., не считая свыше 20 000 000 пудов хлеба, выданного из общественных магазинов.

В последующие 4 года хотя и бывали местные недороды, однако общий размер урожаев держался на удовлетворительном уровне, так что Министерство Внутренних Дел могло вновь сосредоточить внимание на пополнении запасных магазинов и капиталов. Однако чрезвычайная задолженность населения по ссудам 1891 и 1892 г.г., а также расстройство крестьянского хозяйства, вызванное неурожаями этих лет, потребовали особых льгот при возврате продовольственных пособий. Все убытки, проистекавшие от этих льгот для местных и общеимперского капиталов, приняты были на счет казны, а самое взыскание ссуд сосредоточено в Министерстве Финансов.

Пополнение хлебных запасов и особенно продовольственных капиталов далеко еще не было закончено, когда в 1897 году сильный неурожай постиг 18 губерний, большею частью из числа тех, которые пострадали уже в 1891 г. и не успели еще вполне оправиться. Министерство Внутренних Дел еще в июне месяце предвидело надвигающееся бедствие и спешило принять свои меры. Опыт 1891 года показал, какая требуется осторожность при оказании продовольственной помощи, которою нередко пользовались и лица, имевшие возможность прокормиться самостоятельно. Поэтому в 1897 г. Министерство при содействии земских начальников заблаговременно старалось собрать сведения о размерах предстоящей нужды, разъясняя вместе с тем Губернаторам, что нельзя ставить целью правительственной помощи полное возмещение происшедших от неурожая потерь, и что единственная задача, возможная в таких случаях, есть лишь некоторое облегчение нужды. Затем, Министерству было Высочайше разрешено по примеру 1891–1892 г.г. не стесняться требованиями действующего Продовольственного Устава.

Главнейшие особенности продовольственной операции 1897 г. заключались в следующем. Во-первых, правительственная заготовка хлеба для нуждающихся местностей была поручена Министерству Финансов. Во-вторых, с определенностью был поставлен вопрос о прокормлении рабочего крестьянского скота в неурожайных губерниях. Но так как на этот предмет по закону нельзя производить расходы из общего продовольственного капитала, а специального кредита отпущено не было, то помощь в прокормлении скота пришлось пока предоставить земствам. Вся продовольственная операция 1897 г. стоила до 30 000 000 руб., и сбережения предшествующих лет дозволили закончить ее без субсидий из сумм Государственного Казначейства.

Но когда в 1898 году неурожай повторился, то продовольственные средства оказались уже истощенными, и потребовалось подкрепление от казны в размере до 34 миллионов рублей. Закупка хлеба и на этот раз была произведена органами Министерства Финансов, а для обсуждения общих мер по борьбе с последствиями неурожая образовано Особое Совещание из Министров Внутренних Дел, Финансов, Земледелия и Государственных Имуществ и Государственного Контролера.

Особое Совещание вновь подняло, между прочим, вопрос о прокормлении в неурожайных местностях рабочего скота, а для подробной разработки этого вопроса была образована при Министерстве Внутренних Дел особая Комиссия из представителей разных ведомств. Приняв во внимание практическую сторону дела, Комиссия пришла к выводу, что в некоторых случаях следует выдавать крестьянам ссуду на прокорм скота, а в других случаях выгоднее закупить степных лошадей для продажи их нуждающимся весною с рассрочкою платежа. На основании такого мнения Комиссии весною и летом 1899 г. роздано было крестьянам свыше 67 000 голов. Продовольственная операция 1898 г. потребовала свыше 35 миллионов пудов хлеба, свыше 7 000 000 рублей на ссуды деньгами и до 7 000 000 руб. на обеспечение населения рабочим скотом. Сверх того, большую помощь пострадавшим от неурожая оказало Общество Красного Креста, и в самых широких размерах действовала частная благотворительность.

Неурожай 1899 г., постигший некоторые местности на юге России, по размерам своим был незначителен, сравнительно с предшествовавшими, и особо исключительных мер не потребовал.

В борьбе с неурожаями последнего десятилетия Министерство Внутренних Дел постоянно принуждено было отступать с Высочайшего соизволения от Устава о народном продовольствии, что с ясностью указывало на несовершенства этого Устава и на необходимость переработки его. Труды по составлению нового Продовольственного Устава предприняты были Министерством еще в 1883 г. и велись в течение семи лет под руководством сначала Товарища Министра В. К. Плеве (ныне Министр Внутренних Дел), а затем Министра Внутренних Дел И. Л. Горемыкина. Завершение этой сложной работы последовало только при Министре Д. С. Сипягине, и 12 июня 1900 г. были Высочайше утверждены Временные Правила об обеспечении продовольственных нужд сельских обывателей, которые сосредоточили заведование продовольственными потребностями в Министерстве Внутренних Дел по Земскому Отделу. Борьба с последним неурожаем 1901 г. велась уже на основании этого нового закона.

Заботы Министерства Внутренних Дел в области народного здравия были направлены за последнее двадцатилетие главным образом на преобразование врачебной части в селениях неземских губерний, которые в этом отношении значительно отстали от губерний земских. Усиление медицинского персонала и увеличение числа врачебных пунктов в селениях началось с Западного края, затем коснулось крайнего севера России, распространилось на всю Сибирь и на юго-восточные губернии Европейской России. Во всех указанных местностях медицинские средства были увеличены в несколько раз, в некоторых губерниях на 400 %.

Затем внимание Министерства было занято призрением душевнобольных, число которых, по сведениям, относящимся к середине 90-х годов, простиралось в Империи до 180 000 человек, между тем как в психиатрических больницах к тому же времени имелось в обшей сложности только около 15 000 кроватей. Так как давно уже было признано, что призрение умалишенных по дороговизне своей непосильно для местных средств, то Правительство по мере возможности брало организацию этого дела на себя. Так, переустроена и значительно расширена Казанская окружная лечебница для душевнобольных, в 1891 г. утверждены положение и штат Варшавской лечебницы и колонии, в 1892 г. начата постройка больницы в г. Виннице, для губерний Киевской, Подольской и Волынской, а в 1898 г. приступлено к работам по устройству такой же больницы для губерний Северо-Западного края.

Для всех вообще больниц гражданского ведомства издан 10 июня 1893 г. новый Устав, обязательный не только для казенных лечебных заведений, но и для содержимых сословными, благотворительными и иными обществами.

Полной реорганизации подверглось управление казенными минеральными водами. Прежде их сдавали по преимуществу в аренду частным лицам, иногда даже с субсидиями от казны. Но такая система привела на практике к упадку вод, и потому Министерство нашло необходимым наиболее важные минеральные воды передать в непосредственное управление казны. При этом Кавказские воды по соображениям техническим перешли во временное заведывание Министерства Государственных Имуществ, а воды Старорусские, Липецкие и Кеммернские остались в ведении Министерства Внутренних Дел. Систематическое исправление всех недостатков, допущенных в прежнее время небрежностью частных арендаторов, потребовало значительных затрат, но зато количество посетителей, лечившихся на упомянутых минеральных водах, стало возрастать в весьма быстрой прогрессии.

В организации предохранительных мер против заноса в Империю эпидемических болезней достигнуты значительные успехи. Новые карантинные правила устранили прежние стеснения международных сношений, усилив в то же время гарантии действительной охраны наших границ от вторжения чумы, холеры и т. п. болезней. Видное участие принимала Россия во всех международных совещаниях и мерах по борьбе с инфекционными болезнями. Затем, серьезное внимание было обращено на улучшение санитарной части, которое является самой верной профилактической мерой против распространения эпидемий. Чтобы постоянно иметь точные сведения о ходе болезней в Империи и о положении медицинской части вообще, при Медицинском Департаменте учреждено делопроизводство статистики и эпидемиологии и, при помощи метрических записей, введена регистрация смертей от заразных болезней. Затем была произведена перепись всех больниц гражданского ведомства по карточной системе. Весьма важные сведения заключаются в «Отчетах Медицинского Департамента», где сгруппированы данные о движении населения, заболеваемости его и обеспеченности врачебною помощью не только по отдельным губерниям, но и по отдельным уездам. Санитарное состояние городских поселений выясняется в «Санитарном описании городов Российской Империи», которое печатается в издаваемом Медицинским Департаментом «Вестнике общественной гигиены, судебной и практической медицины». Сосредоточенный во всех этих изданиях богатый материал даст твердую почву не только для отдельных мероприятий в области народного здравия, но послужит исходным пунктом и в подготовляемом общем пересмотре врачебного и санитарного законодательства.

Труды медицинского ведомства не остаются тщетными: за последнее двадцатилетие только один раз заносная зараза получила широкое распространение, – это была холерная эпидемия 1892–1895 г.г. Но энергичные санитарные меры значительно сократили число и остроту заболеваний, а своевременная и обильная медицинская помощь настолько понизила процент смертности, что эта эпидемия никак не может идти в сравнение с бедствиями, о которых не раз приходилось говорить в предшествовавших отделах.

Из заразных болезней, свивших себе постоянное гнездо в различных местностях Империи, обращено ближайшее внимание на проказу. При помощи от Правительства возник ряд обществ для борьбы с этою болезнью в Прибалтийском крае и С.-Петербургской губернии. Затем, в 1892–1894 г.г. устроены выселки прокаженных в Вилюйском округе, Якутской области, в 1895 и 1896 г.г. приняты меры для борьбы с проказою в Курляндской губ., а в 1898 г. – в Приморской области. Назначались ассигнования и на ослабление других заразных болезней, а в 1895 г. дарованы средства на организацию съезда сифилидологов.

Следует еще упомянуть, что Министерство Внутренних Дел принимало постоянно меры, чтобы улучшить положение врачебного персонала и в смысле окладов, и в смысле служебных преимуществ. Между прочим, закон 9 августа 1890 г. предоставил женщинам-врачам пользоваться повсеместно в Империи правом свободной практики, занимать должности врачей при учебных заведениях, а также заведовать земскими медицинскими участками и лечебными заведениями, находящимися в этих участках. 9 марта 1898 г. Высочайше утверждено представление Министра Внутренних Дел о даровании женщинам-врачам прав государственной службы.

Выдающимся событием в развитии медицинского дела была передача (1890 г.) в ведение Министерства Внутренних Дел Императорского Института Экспериментальной Медицины, основанного Принцем Александром Петровичем Ольденбургским.

За последнее двадцатилетие из медицинского управления выделилось в самостоятельную отрасль управление ветеринарное. К упорядочению ветеринарной части Министерство Внутренних Дел стремилось с самого своего основания, но долгое время не могло достичь цели вследствие неодолимых препятствий. Только за последнее двадцатилетие эта отрасль управления, получив самостоятельность, развила широкую деятельность, результаты которой без преувеличения могут быть названы вполне успешными.

Очагом чумных эпизоотий, губивших ежегодно сотни тысяч и даже миллионы голов скота, служили юго-восточные и степные губернии. Гурты, шедшие отсюда, разносили заразу по всей Империи, и усилия администрации, направленные к установлению правильного ветеринарно-полицейского надзора за гуртами, оставались тщетными, пока гуртовщики не были обязаны следовать по определенным трактам и имели возможность обходить ветеринарные пункты. Первой мерой, начавшей систематическую борьбу с эпизоотиями, был закон 11 мая 1882 г., который предоставил Министерству Внутренних Дел право закрывать для гуртов грунтовые тракты и требовать перевозки скота по железным дорогам. Эта коренная мера сразу прекратила постоянный приток заразы в центральные губернии и позволила Министерству приступить к правильной борьбе с чумою на местном скоте. Средствами борьбы были изолирование неблагополучных по чуме местностей и убивание больного или подозрительного скота. Эта система, примененная сначала к северо-западному краю и Прибалтийским губерниям, была постепенно распространена на другие местности и к 1887 г. выполнялась уже в 40 губерниях европейской России. Результаты получились сразу же весьма определенные. В 1881–1884 г.г. чума уносила ежегодно средним числом более 200 000 голов на сумму до 4 ; миллионов рублей, в 1890 г. пало от чумы и убито всего 1600 голов, а к 1892 г. Европейская Россия считалась почти благополучною по чуме. Эпизоотия продолжала держаться только на Кавказе и в азиатской России, где пока еще не было предпринято систематической борьбы с нею. Это обстоятельство вызвало временное ухудшение дела и в юго-восточных губерниях. Недостаток трав, постигший внутренние губернии в 1891 и 1892 г.г., и избыток кормов на Северном Кавказе вызвали массовое движение скота для зимнего прокорма из пострадавших местностей на Кавказ. При обратном перегоне скота не было возможности организовать достаточный ветеринарно-полицейский надзор, и в половине 1892 г. чумная зараза охватила 11 губерний европейской России. Энергичные меры прекратили эпизоотию к весне 1894 г., причем за все время чумы убито и пало средним числом около 90 000 голов в год. Эта потеря, по сравнению с потерями предшествовавших эпизоотий, оказывается весьма незначительной и служит лучшим доказательством в пользу современных приемов противочумной борьбы.

Эпизоотия 1892–1894 г.г. показала, что европейская Россия не будет обеспечена от заразы, пока чума не выведется на Кавказе. В этом направлении и направились дальнейшие усилия ветеринарного управления. В 1895 г. была установлена охранная ветеринарно-карантинная линия на границах Донской области и Астраханской губернии с Северным Кавказом, и затем началась систематическая борьба с чумою к югу от этой линии. Дело пошло так успешно, что к 1897 г. зараза была отброшена в Закавказье, а карантинная линия могла передвинуться еще южнее и была расположена по северным склонам Кавказского хребта. С января 1899 г. обязательное убивание зачумленных животных применено в Закавказье, и недалеко уже то время, когда губительная зараза окончательно будет изгнана из всей территории Империи по сю сторону Уральских тор. Чумные эпизоотии за Уралом также удалось значительно ослабить в последние годы.

Столь успешные результаты, полученные Министерством Внутренних Дел относительно упорядочения ветеринарной части, стоят в прямой зависимости от двух факторов: во-первых, ветеринарный персонал получил за последние двадцать лет повсеместно весьма значительные усиления, во-вторых, самое управление ветеринарным делом, как местное, так и центральное, слитое прежде с общим медицинским управлением, теперь обособилось и сосредоточилось в руках специалистов по ветеринарии.

Приказы общественного призрения сохранились в настоящее время в девяти западных губерниях, в Прибалтийском крае и в губерниях Архангельской, Астраханской и Ставропольской. Им подведомственны 142 учреждения (в том числе 112 больниц); капиталы их превышают 7 000 000 руб. Пособие, производившееся приказам от казны, в 1887 г. прекращено и заменено отпуском сумм из местных земских сборов.

В Оренбургской и Сибирских губерниях делом общественного призрения заведуют ныне губернские управления, к которым перешли и все капиталы упраздненных приказов, составлявшие к 1 января 1898 г. свыше 2 000 000 рублей. Закавказский приказ упразднен в 1884 г., а подведомственные ему заведения переданы в заведование управляющего медицинскою частью на Кавказе и Тифлисского Губернского Правления. В Привислинских губерниях существуют с 1870 г. советы общественного призрения, которые располагали в 1899 г. доходом свыше 2 000 000 руб. и содержали 194 благотворительных заведения.

В земских губерниях обязанности приказов перешли к земским учреждениям вместе с благотворительными капиталами, которые в настоящее время возросли до 13 000 000 рублей, но доход с этих капиталов (до 550 000 руб. в год) составляет ничтожную долю суммы, затрачиваемой ежегодно земствами на нужды общественного призрения (свыше 20 ; миллионов руб. в год по 34 земским губерниям).

Сосредоточенные в Министерстве Внутренних Дел общие и губернские суммы общественного призрения составляли к 1 января 1900 г. около 6 300 000 рублей. Из этого именно источника затрачено было свыше полумиллиона рублей на устройство Винницкой окружной лечебницы для душевнобольных, 370 000 руб. на устройство такой же лечебницы в Вильне, до 200 000 руб. на переустройство Томской больницы и т. д.

В числе частных благотворительных обществ наибольшее развитие получили за последнее время общества вспомоществования учащимся. Быстро возрастает также и количество общеблаготворительных обществ.

Такое развитие в значительной мере объясняется теми облегчениями, которыми Министерство Внутренних Дел обставило открытие новых обществ. Прежний порядок был весьма затруднителен: устав каждого нового общества требовал утверждения через центральное управление. Для избежания излишних проволочек Министерство Внутренних Дел выработало в 1897 г. примерный устав обществ для пособия бедным и нормальный устав обществ пособия учащимся, а затем Губернаторам предоставлено было право собственною властью разрешать открытие новых обществ, которые примут эти уставы без всяких изменений. В настоящее время в России действует свыше 2000 частных благотворительных обществ и учреждений.

Продолжали развиваться и участковые попечительства, о возникновении которых было сказано в предыдущем отделе. С полным успехом действовали они во время неурожаев 1891–1892 годов.

Особый Комитет, состоявший под председательством Наследника Цесаревича, ныне благополучно царствующего Государя Императора, в отчете своем с особым вниманием останавливается на деятельности местных попечительств и констатирует полезность и пригодность их организации. Не менее полезными оказались попечительства, действовавшие в качестве временных или постоянных органов по подаче населению медицинской помощи. Существуют, между прочим, постоянные попечительства, устроенные земствами, но более определенную организацию начинают они получать за последнее время в городах, и особенно в Москве.

В 1891 г. Московская городская дума ходатайствовала о разрешения «учреждать участковые попечительства о бедных для сбора пожертвований, раздачи пособий нуждающимся и постоянного наблюдения за призреваемыми». Получив разрешение, Московская дума постановила открыть в Москве 40 городских попечительств о бедных и отпускать каждому попечительству по 1000 руб. ежегодно. На первых порах (в 1895 году) дума избрала 24 участковых попечителя и товарищей к ним, утвердила предложенных попечителями членов совета для каждого попечительства и от имени городского головы обратилась с воззванием ко всем городским жителям, которых просила «без различия звания и пола вступить в ряды попечительств». Таким образом, устроились в Москве мелкие органы общественного призрения. Каждое попечительство состоит из попечителя, его товарища, 4–10 членов совета и неограниченного количества сотрудников. Скоро почти все попечительства разделились на еще более мелкие отделы и районы, которыми заведуют члены совета с сотрудниками. Так, Пречистенское попечительство разделилось на 43 района. Все попечители под председательством городского головы составляют общее городское попечительство, которое является для Москвы центральным руководящим органом. Такая организация сразу оживила благотворительную деятельность в Москве. Явилась возможность индивидуализировать помощь бедным, т. е. организовать ее так, чтобы положение каждого нуждающегося было исследовано, чтобы каждая помощь соответствовала нужде и основывалась на личном участии благотворящего к благотворителю. Благие последствия этого начинания были так очевидны, что пример Москвы не остался без подражаний. В настоящее время городские попечительства действуют также в Пензе, Воронеже, Вятке и во многих уездных городах.

Вполне сочувствуя этому делу и желая распространить его возможно шире, Министерство Внутренних Дел выработало нормальные или примерные уставы и правила для городских участковых попечительств, приближающиеся к действующим в Москве, и сообщило их Губернаторам для руководства.

За последние годы в Министерстве Внутренних Дел сосредоточено руководство еще одною категориею операций, имеющих ближайшее отношение к поддержанию народного благосостояния: в 1894 г. надзор Министерства распространен на страховое дело, которое до тех пор оставалось без достаточного правительственного контроля.

И правительственные учреждения, и частные лица неоднократно обращались в Министерство Внутренних Дел с жалобами и заявлениями о нарушении частными страховыми обществами утвержденных для них уставов. Ввиду подобных заявлений, Министерство Внутренних Дел еще в 1887 г. возбудило вопрос об установлении правительственного надзора за деятельностью страховых обществ. В виде опыта такой надзор первоначально был установлен для иностранных обществ страхования жизни, оперировавших в России (Нью-Иорк, Урбен и Эквитебль). Практические последствия опыта оказались весьма благоприятными не только в смысле обеспечения интересов страхователей: население стало доверчивее относиться к обществам, подчиненным правительственному контролю, и операции их быстро возросли. Наоборот, в жизни русских страховых обществ благодаря отсутствию должного надзора развивались крайне опасные явления: некоторые общества увлеклись взаимною конкуренцией и вступили на путь спекуляции; обнаружились многочисленные случаи явной неосторожности и даже крупных нарушений, носивших уголовный характер. В 1893–1894 гг. четыре страховых общества почти одновременно вынуждены были ликвидировать дела, причем значительно пострадали и акционеры, и многие страхователи, не получившие вознаграждения за пожарные убытки.

Эта катастрофа окончательно доказала, что долее невозможно оставлять деятельность страховых учреждений и обществ без ближайшего контроля. После предварительного обсуждения этого дела в специальной Комиссии при Министерстве Внутренних Дел 6 июня 1894 г. издано было Положение о надзоре за деятельностью страховых учреждений и обществ, в силу которого надзор этот поручался Страховому Комитету, вновь образованному в составе Министерства Внутренних Дел.

С учреждением специального органа по страховой части деятельность Министерства Внутренних Дел в области страхового и пожарного дела значительно оживилась и выразилась в ряде мер, которые не могут не повлиять в благоприятном смысле на дальнейшее развитие этой отрасли общественного благосостояния. Выработаны подробные формы финансовой и статистической отчетности для акционерных страховых обществ, а также правила о помещении и хранении их денежных средств; подвергнуты пересмотру полисные правила всех обществ страхования жизни; разработаны полисные правила по новому у нас виду страхования пассажиров от несчастных случаев и по страхованиям от несчастных случаев коллективному и отдельных лиц; дополнены и исправлены уставы многих обществ. За последние годы получает распространение страхование рабочих от несчастных случаев, но по этой операции акционерным обществам предстоит встретить весьма сильную конкуренцию со стороны страховых союзов, учреждаемых владельцами фабрик и заводов под взаимною круговою их ответственностью. Первое общество такого рода учреждено в начале 1898 г. в Риге, при содействии Министерства Внутренних Дел, которому тогда же предоставлено впредь утверждать уставы подобных обществ. В конце того же года аналогичный союз образовался в Одессе. В 1897 г. возникло более специальное общество страхования от несчастных случаев под наименованием Общества Голубого Креста; оно имеет в виду помощь пожарным деятелям и носит отчасти благотворительный характер.

Наиболее важное значение в области взаимного губернского и земского страхования имеют следующие мероприятия. Законом 26 января 1898 г. разрешено расходовать свободные остатки от операций губернского взаимного страхования на противопожарные меры в селениях данной губернии. Таким образом, усиливаются средства для улучшения пожарных условий в сельских местностях, а улучшение это должно, в свою очередь, упрочить и удешевить страховую операцию. В семи губерниях (Волынской, Астраханской, Ковенской, Виленской, Витебской, Подольской и Ставропольской) удалось уже значительно понизить премию по губернскому страхованию – платежи населения по этому предмету уменьшились приблизительно на 450 000 руб. в год. Ту же цель удешевления и улучшения условий взаимного страхования преследует изданное в 1900 г. новое Положение о взаимном страховании в Привислинском крае, а также новый тариф премий по городу Варшаве.

С другой стороны, Министерство стремится распространить взаимное страхование на такие местности и предметы, которых оно до сих пор еще не касалось. Так, в 1897 г. введено обязательное взаимное страхование парусных судов в Архангельской губернии. В том же году взаимное страхование распространено на области Акмолинскую, Семипалатинскую и Семиреченскую, в 1898 г. – на Якутскую область; в 1899 г. Сибирским городам предоставлено присоединяться к страхованию сельских строений, так как культурная отсталость мешает большинству городов этого края образовывать самостоятельные общества взаимного страхования. В 1898 г. допущены к взаимному губернскому страхованию православные церкви Привислинского края, так как частные общества нередко отказывались принимать их на страх.

Для городских обществ взаимного страхования разработан образец устава, чрезвычайно облегчающий разрешение дел об учреждении их. Затем, в 1897 г. организован был в С.-Петербурге при содействии и участии Министерства съезд представителей этих обществ, содействовавший сближению между членами страхового надзора и представителями городского страхования, а также разъяснению многих вопросов и недоумений.

Для развития противопожарных мер большое значение имело издание нормальных уставов для пожарных обществ городских (1896 г.), сельских (1897 г.) и в губерниях Царства Польского (1898 г.) На основании этих уставов учреждено по 1 ноября 1901 г. 221 городское пожарное общество и 548 сельских. В 1897 г. Соединенное Российское пожарное общество организовало при помощи от Министерства Внутренних Дел передвижную пожарную выставку, которая много способствовала привлечению общего внимания к пожарным вопросам.

Заслуживает упоминания еще одна работа Страхового Комитета. Некоторые земства предприняли обеспечение своих служащих посредством устройства эмеритальных касс[32], но неудовлетворительная организация этих касс привела к довольно тяжелым последствиям для земских бюджетов, и потому многие земства воздерживались от подобных операций, хотя мысль об улучшении быта земских служащих таким именно путем находила повсюду принципиальное сочувствие. Тогда Министерство Внутренних Дел выработало проект положения о земских пенсионных кассах на страховых началах и передало этот проект на заключение всех земств. Так как огромное большинство земств вполне одобрило основания, изложенные в проекте, то он был внесен на рассмотрение Государственного Совета и 12 июля 1900 г. удостоился Высочайшего утверждения. Согласно этому закону, пенсионные и эмеритальные кассы для служащих в земских учреждениях устраиваются не иначе, как на основаниях, определенных в Высочайше утвержденном Положении, и подлежат надзору Страхового Комитета.
- - - - - - - - - - - -
[32] Эмеритальные кассы в дореволюционной России – кассы, создаваемые для обеспечения ее участников особыми пенсиями и пособиями (эмеритурой), независимо от тех пенсий и пособий, которые выплачивались согласно общим законам, особым постановлениям и Высочайшим повелениям.


_____________________________
________________________
__________________
_________

VI.
МЕРЫ ПО ПОЛИЦЕЙСКОЙ ЧАСТИ. ТЮРЕМНОЕ ДЕЛО.

Главнейшие меры по организации полицейской части, принятые за последнее двадцатилетие, состояли в следующем.

Для усиления С.-Петербургской столичной полиции неоднократно отпускались дополнительные ассигнования, а в 1882 г. образована особая Комиссия, которой было поручено исследовать и разработать вопрос о необходимых изменениях в составе и устройстве С.-Петербургской полиции. Подробно ознакомившись с условиями и практическими приемами полицейской службы в С.-Петербурге, а также с устройством полицейских органов в Париже, Вене и Берлине, Комиссия собрала обильный материал, который лег в основание дальнейших преобразований: 12 мая 1887 г. утвержден постоянный штат управления С.-Петербургского градоначальства и столичной полиции, а 8 июня 1889 г. изменены и дополнены действующие законы о С.-Петербургской полиции и Высочайше утверждено особенное ее учреждение. В последующие годы состав столичной полиции неоднократно увеличивался, а в 1898 году она дополнена новой категорией агентов, именно конно-полицейской стражей.

В 1881 г. преобразована была и Московская городская полиция применительно к началам полицейского устройства, принятым для С.-Петербурга. Согласно проекту Комиссии, учрежденной специально для выработки этой реформы, деление Москвы на части и кварталы было заменено делением города на участки; должности частных приставов и квартальных надзирателей упразднены, а взамен их учреждены должности участковых приставов, их помощников и околоточных надзирателей; врачебно-полицейское управление и другие части, какие уже существовали при управлении С.-Петербургского Градоначальника, введены и в состав управления Московского Обер-Полицеймейстера. В последующие годы штат Московской полиции был несколько раз усиливаем.

Провинциальные органы полиции за последнее двадцатилетие также были значительно усилены. Для целого ряда городов изданы новые штаты отдельных полицейских управлений, в других управлениях прибавлены новые штатные должности. Во всех подобных случаях не только увеличивалось число полицейских чинов и возвышалось их служебное положение, но также усиливались оклады содержания и средства, отпускаемые на канцелярские и хозяйственные надобности управлений. Что касается до уездных полицейских управлений, то во многих губерниях увеличено число станов и полицейских урядников, а в прибалтийских губерниях организована полиция на общих началах, существующих в Империи. Во многих местностях Привислинского края усилен состав земской стражи, преобразованы полицейские управления в Закавказье, для окружных полицейских управлений в некоторых областях и губерниях Сибири утверждены новые штаты. В 47 губерниях европейской России и в двух западносибирских упразднены в 1889 г. общие присутствия, входившие в состав полицейских учреждений, а освободившиеся таким путем штатные суммы употреблены на увеличение содержания штатным чинам канцелярий при этих управлениях. В том же году Высочайше утверждены правила, которые упорядочили удовлетворение полицейских чиновников квартирным довольствием. Порядок, существовавший до тех пор, нельзя было признать нормальным, так как обеспечение чиновников полиции в этом отношении зависело от усмотрения городских общественных и земских учреждений. Новый закон точно определил обязанности общественных учреждений по удовлетворению полицейских чинов квартирным довольствием и тем устранил всякую материальную зависимость полиции от городского и земского управления. Затем, ввиду комплектования полицейских команд людьми по вольному найму и скудости отпускавшихся на это денежных средств состав команд далеко не всегда отвечал требованиям полицейской службы. Для устранения такого ненормального явления Министерство Внутренних Дел предприняло целый ряд мер, которые сделали бы полицейскую службу более привлекательной и дали бы возможность замещать вакансии по полиции с большим выбором. Так, для городов, где не существует особых штатов полиции, утвержденных в законодательном порядке, установлен численный состав полицейских команд соответственно количеству населения города, размеры содержания городовых точно определены, и установлено несколько разрядов городовых, так что усердная служба давала городовому надежду на перевод в высший разряд с более значительным окладом; установлены прибавки к содержанию, по прослужении в полицейской команде известного числа лет, а также единовременные пособия и пенсии; учреждена особая медаль для нижних полицейских чинов; предоставлены льготы по учебным сборам для нижних чинов и т. п.

Внимание Правительства привлекло также неудовлетворительное состояние портовой полиции, и 7 мая 1891 г. утверждено Положение об административном заведовании портовым мореходством и о полиции в приморских торговых портах. Применительно к этому положению составлены штаты портовых управлений в Риге (1893 г.), Николаеве (1894 г.), Одессе (1893 и 1897 гг.), С.-Петербурге (1895 г.), Бердянске (1896 г.) и Батуме (1896 г.). Что касается до полиции речной, то за последнее двадцатилетие последовало расширение ее штатов в С.-Петербурге (1885 г.), Нижнем Новгороде (1882 и 1900 гг.) и Рыбинске (1885 г.).

Значительно подвинулось вперед развитие и других родов специальной полиции. Так, в 1892 г. утвержден временный штат Нижегородской ярмарочной полиции. Затем за счет особых сборов с лиц, пользующихся морскими купаньями, организован полицейский надзор на Рижском побережье, в местечке Бальдон Курляндской губернии и в купальных местах Эстляндской губернии (в Усть-Нарове, Шмецке, Меррекюле и Силламягах).

Затем Министерство Внутренних Дел обратило внимание на то обстоятельство, что в наши северные воды постоянно вторгаются иноземные рыбопромышленники и хищническим образом производят там бой китов, подрывая тем существеннейший источник дохода для нашего поморского населения. Чтобы положить предел такому явлению, а также для надзора за ввозимыми на Мурманский берег товарами, в 1885 г. на основании Высочайше утвержденного мнения Государственного Совета, предоставлен в распоряжение Архангельского Губернатора административный пароход.

Ближайшее участие принимало Министерство Внутренних Дел как в разработке законодательства по питейной части, так и в проведении новых законодательных норм в жизнь. На основании Высочайше утвержденного в 1882 г. мнения Государственного Совета, началась на местах всесторонняя предварительная разработка вопроса о питейной торговле. С этою целью во всех губерниях европейской России, кроме прибалтийских, привислинских и кавказских, были учреждены специальные Комиссии; заключения их поступили на рассмотрение в особое совещание, организованное при Министре Финансов, результатом же работ этого совещания явились Правила о раздробительной продаже напитков, Высочайше утвержденные 14 мая 1885 г. По новым правилам, открытие заведений для продажи крепких напитков поставлено в зависимость от разрешения городских дум в городах и уездных по питейным делам присутствий вне городских поселений; жалобы на действия упомянутых учреждений постановлено направлять в губернские присутствия; постановления губернских присутствий в случае несогласия с ними Губернатора или управляющего акцизными сборами, представляются Министру Финансов, который разрешает вопрос по соглашению с Министром

Внутренних Дел. Правила эти подверглись некоторому изменению в силу закона 5 мая 1892 г., когда Министру Внутренних Дел по соглашению с Министром Финансов предоставлено общее руководство деятельностью губернских и уездных питейных присутствий, а также установление надзора за выдачею сельскими обществами приговоров о согласии на допущение продажи нитей в селениях.

Полное преобразование во всю постановку питейного дела в России внесено было Положением о казенной продаже питей, которое Высочайше утверждено 6 июня 1894 г. и постепенно распространено на разные части Империи. Этот закон привлекает к наблюдению за правильным производством торговли питиями также и полицию, которая должна в этом случае действовать согласно инструкции, изданной Министерством Внутренних Дел, по соглашению с Министром Финансов. При введении закона 1894 г. в жизнь возникает ряд существенных и сложных вопросов, требующих иногда законодательного разрешения. Во всех таких работах Министерство Внутренних Дел принимает деятельное участие.

Главное Тюремное Управление оставалось в ведении Министерства Внутренних Дел до конца 1895 г., т.е. в течение шестнадцати лет, и за это время успело осуществить коренные улучшения в постановке тюремного дела, которое в прежние годы так сильно страдало от многих застарелых недугов.

Первым и главным условием для успешного осуществления тюремной реформы было надлежащее устройство тюремных помещений. Однако Главному Управлению на первых же порах пришлось считаться с финансовыми затруднениями, которые были вызваны войною 1877–1878 гг. и обязывали к крайней бережливости, так что кредиты на тюремно-строительную часть далеко не шли в уровень с действительною потребностью. При таких условиях Главное Управление ограничило сооружение новых тюремных зданий пределами крайней необходимости и широко применяло приспособление существующих уже строений под тюремные помещения. За время с 1879 г. по 1889 г. на новые постройки затрачено было несколько более 3 000 000 руб. (в том числе до 1 400 000 р. на сооружение С.-Петербургской одиночной тюрьмы) и на приспособление и переустройство существующих уже зданий – до 4 400 000 руб. Вместе с тем для удешевления построек подрядная система во многих случаях заменялась хозяйственной, и, где только оказывалось возможным, применялся арестантский труд. Таким путем получались весьма значительные экономии – до 30 % и даже выше, а, следовательно, в соответствующей мере можно было ускорять общее движение тюремно-строительных работ. В общем, за первое десятилетие своей деятельности Главное Тюремное Управление отстроило вновь 11 более или менее значительных тюремных зданий, из которых самое замечательное во всех отношениях – С.-Петербургская одиночная тюрьма на Выборгской стороне. Кроме того, полному переустройству и капитальному ремонту подверглось 57 зданий. Особенно выдающимся примером переустройства целого места заключения может служить произведенный в 1884 г. капитальный ремонт С.-Петербургского Литовского замка, отличавшегося крайне неудобным расположением отдельных помещений, отсутствием должного разъединения между мужским и женским отделениями и между помещениями арестантскими и административными; кроме того, двор замка был загроможден ненужными постройками. Все указанные неудобства были совершенно устранены при незначительных сравнительно денежных затратах. Подобный же капитальный ремонт произведен и в С.-Петербургской пересыльной тюрьме.

Мероприятия по тюремной администрации имели целью главным образом усилить штаты тюремного надзора, а также улучшить материальное положение служащих. Результатом десятилетних забот Главного Управления по этой части было увеличение числа надзирателей на 27 % (в 1879 г. – 4478 человек, в 1899 г. – 5684); средний годовой оклад содержания повысился с 121 р. до 151 р.; существенно улучшилось отношение между числом арестантов и числом надзирателей (в 1879 г. 1 надзиратель приходился на 21–84 арестанта, в 1887 г. – 1 на 13,7). Затем приняты были меры для сосредоточения как власти над тюрьмами, так и ответственности за их состояние на начальниках их. Наконец, для освобождения войск от тюремно-караульной и конвойной службы учреждены особые конвойные команды и тюремная стража гражданского ведомства.

По части тюремного хозяйства наиболее значительные успехи достигнуты в деле снабжения заключенных одеждою. Сравнительное изучение данных о торгах на поставку одежды в разные тюрьмы с полною очевидностью доказало, что в этом деле существуют несомненные аномалии, которые влекут за собою излишние расходы. Поэтому Министерство Внутренних Дел сочло необходимым принять непосредственное участие в снабжении одеждою тех тюрем, где стоимость ее оказывалась значительно выше средней нормы. Заготовки на 1883 г. исполнены были трудом арестантов в устроенных для того мастерских, частью прямо и сполна под руководством чинов, подведомственных Главному Тюремному Управлению, частью при содействии губернского начальства. Результатом этой операции было чистое сбережение в пользу казны около 43 %. Опыт 1883 г. оказался настолько убедительным, что Главное Управление и на последующее время сохранило за собою собою двоякую роль руководителя всеми вообще заготовками в Империи и непосредственного участника в тех заготовках, которые при ином способе не обещали хороших результатов. Придерживаясь этой системы, тюремное ведомство достигло того, что стоимость одежного довольствия, составлявшая в 1882 г. 22 р. 35 коп. на каждого арестанта, к 1889 г. упала до 16 р. 98 коп. на человека, причем в последнюю цифру входит также стоимость постельных принадлежностей, прежде не полагавшихся по штату. В кормовом довольствии арестантов удалось достигнуть также некоторого упорядочения путем установления нормальной пищевой раскладки.

Особое внимание Министерства было обращено на организацию арестантского труда. Эта часть поставлена на твердое основание законом 6 января 1886 г., который с точностью определил порядок обязательных работ для заключенных, а также право арестантов на денежное вознаграждение за труд. Благотворное влияние этого закона на развитие арестантского труда не подлежит сомнению. На основании цифр за предшествовавшие годы, дохода от арестантских работ за 1887 г. нельзя было ожидать более 250 000 руб., на самом же деле, применение нового закона повысило эту цифру до 538 820 руб.; из нее в пользу казны отчислено 166 440 р. 82 коп., вместо ожидавшихся 80 750 руб. Таким образом, общая сумма чистой прибыли от арестантского труда сразу уже поднялась на 115 %, а доход казны – на 105 %. Как по сумме заработка, так и по разнообразию работ впереди всех прочих мест заключения в Империи стоят тюрьмы С.-Петербурга.

Выше было указано на то окончательное расстройство, до которого дошли в течение предшествующего периода высшие уголовные наказания – каторга и ссылка. Для ближайшего изучения этого вопроса на месте Начальник Главного Тюремного Управления был командирован на о. Сахалин и в Сибирь, где и провел около года (в 1881–1882 гг.). Сведения, собранные во время этой командировки, легли в основание всех дальнейших реформ по организации каторги и ссылки. Прежде всего в 1884 г. было преобразовано управление Сахалином. Остров изъят из ведения Губернатора Приморской области и подчинен самостоятельному Начальнику из военных генералов с властью, равною полномочиям Губернаторов. Начальнику острова подчинены окружные начальники и окружные полицейские управления трех округов, на которые разделен остров. Затем принят ряд мер для упорядочения арестантских работ и для развития колонизации Сахалина переселенцами. Трудом каторжных разрабатываются каменноугольные копи в Дуэ, проводятся на острове дороги, сооружаются постройки для административных и хозяйственных целей. Поселенцы занимаются преимущественно землепашеством и огородничеством и отчасти скотоводством; главный их труд состоит в раскорчевке тайги и в подготовке ее для пашни. Насколько успешно идет этот труд в девственных лесах, видно из того, что в 1879 г. пахотной и огородной земли на острове было всего 51 десятина, а в 1889 г. – уже 2770 десятин. Продукты, добываемые поселенцами, приобретаются отчасти казною для потребностей Сахалинской каторги, отчасти чинами администрации для их личных надобностей. Забайкальская каторга также получила усиление административных штатов; кроме того, значительно расширены прежние рудники, разыскан ряд новых месторождений руд и построено несколько новых казенных заводов; отпуск каторжников для работ на частные заводы доведен до возможно малых размеров, так как жизнь каторжных на этих заводах ничем не отличалась по обстановке от жизни вольных рабочих, и, таким образом, работа теряла пенитенциарный характер. Всеми перечисленными мерами каторга была возрождена, и для громадного большинства приговоренных к этому наказанию восстановлена возможность фактического его отбывания. Что же касается до ссылки, то, изучив положение ее ближайшим образом, Министерство Внутренних Дел подняло общий вопрос о необходимости отменить этот род наказания как сопряженный с большим государственным вредом и в то же время ни мало не удовлетворяющий пенитенциарным требованиям. Окончательное решение этого вопроса в утвердительном смысле состоялось значительно позже, уже после того, как заведование тюремною частью перешло к Министерству Юстиции.

По пересыльной части Министерство Внутренних Дел продолжало сокращать пеше-этапный способ передвижения арестантских партий и заменять его искусственными способами передвижения. Вместе с тем, чтобы положить предел чрезмерному скоплению арестантов в центральных тюрьмах, передвижение партий значительно ускорено, и выработаны более целесообразные маршруты и расписания для следования ссыльных в Сибирь. В результате удалось не только разредить население пересыльных тюрем, но три из них (всех их числилось в 1880 году 12) были упразднены за ненадобностью. На пеше-этапных путях, где они еще сохранились, введены порядки, менее обременительные для конвойных команд и не столь тягостные для здоровья арестантов. В целях облегчения надзора и улучшения санитарных условий перестроены также арестантские баржи, ходящие между Нижним Новгородом и Пермью, а также арестантские вагоны на большинстве железных дорог. Серьезное улучшение в пересылочную часть внесла также замена пешего следования через всю Сибирь для ссыльнокаторжных на остров Сахалин перевозкою их из Одессы морем на пароходах Добровольного флота.

Как указано было в предыдущем отделе, деятельность Министерства Внутренних Дел по тюремной части до 1879 г. тормозилась целым рядом внешних препятствий. Когда же эти препятствия были устранены, то Министерство, энергично принявшись за реформу тюремного дела, за 15 лет успело создать для него вполне прочные и рациональные основания, так что Главное Тюремное Управление и после перехода в ведение Министерства Юстиции продолжало развивать свою деятельность в том же направлении, которое усвоило, находясь еще в составе Министерства Внутренних Дел.


_____________________________
________________________
__________________
_________


VII.
ДЕЛА ПЕЧАТИ.

В начале описываемого двадцатилетия русская общественная мысль достигла высшей степени политического брожения, и это настроение в значительной степени отражалось в некоторых наиболее распространенных органах периодической печати. Крайне резкие статьи появлялись в газетах в то время, когда следовало бы стремиться к успокоению умов и укреплять в обществе доверие ко власти. Это обстоятельство в связи с недостаточностью наших уголовных законов, предусматривающих проступки и преступления, совершаемые посредством печати, требовали принятия быстрых административных мер воздействия по отношению к тем повременным изданиям, которые, несмотря на сделанные им предостережения, продолжали проявлять вредное направление. С этою целью и были изданы Высочайше утвержденные 27 августа 1882 года временные правила. Они имели в виду не допускать появления в обращении особенно вредных по своему содержанию номеров тех повременных изданий, выходящих в свет не менее одного раза в неделю, которые подверглись объявлению трех предостережений. Теми же правилами особому совещанию, состоящему из Министров Внутренних Дел, Народного Просвещения и Юстиции и Обер-Прокурора Святейшего Синода, предоставлено право приостанавливать на время без указания срока или же совершенно прекращать всякое повременное издание, если продолжение его признано будет особенно вредным.

В начале восьмидесятых же годов изменен был порядок цензирования повременных изданий, выходящих в тех городах, где нет цензурных учреждений. До конца 1881 года цензура этих изданий поручалась губернаторами состоящим в их распоряжении чиновникам с производством последним за эти занятия особого вознаграждения из сумм цензурного ведомства. Вследствие увеличения числа изданий в провинции производство вознаграждения за цензирование их сделалось обременительным для бюджета цензурного ведомства. С другой стороны, чиновники, коим поручалось рассмотрение местных газет, весьма часто не обладали необходимыми для того познаниями. В устранение изложенных неудобств Министром Внутренних Дел 30 сентября 1881 г. испрошено было Высочайшее повеление о возложении обязанностей по цензированию периодических изданий в городах, где нет цензурных учреждений, на вице-губернаторов без особого за то вознаграждения.

В описываемый период завершилось объединение всех цензурных учреждений Империи в ведомстве Министерства Внутренних Дел. Высочайше утвержденным 26 апреля 1883 года мнением Государственного Совета Кавказский Цензурный Комитет, находившийся до того времени в непосредственном ведении бывшего Главного Управления Наместника Кавказского, был подчинен Министерству Внутренних Дел по Главному Управлению по делам печати. Вместе с тем высшему наблюдению этого Министерства подчинены были все периодические издания, выходящие на Кавказе.

5 января 1884 года Высочайше утверждены были правила о порядке надзора за публичными библиотеками и кабинетами дня чтения. До этого времени нс существовало определенных правил для такого надзора. Означенными правилами установлен такой порядок наблюдения за библиотеками, который обеспечивает вообще правильное ведение библиотечного дела и представляет губернскому начальству возможность устранять от занятий в библиотеках таких лиц, которые по своему образу мыслей не соответствуют этим занятиям. Вместе с тем Министру Внутренних Дел предоставлено право указывать местному начальству те произведения печати, обращение коих в публичных библиотеках признается вредным.

Вскоре после издания правил 5 января 1884 года в столицах и других городах, а также в некоторых селениях стали открываться частными лицами и общественными управлениями бесплатные библиотеки и читальни, которые посещаются, как показывает опыт, преимущественно лицами низших сословий и воспитанниками учебных заведений. Первоначально к обращению в этих библиотеках и читальнях допускались все издания с теми лишь ограничениями, которые указаны были в правилах 1884 года для публичных библиотек, следовательно, в них могли обращаться и такие сочинения, которые совершенно не соответствуют уровню умственного развития и понимания преимущественных посетителей бесплатных библиотек. Ввиду последнего обстоятельства 4 февраля 1888 года Министром Внутренних Дел было испрошено Высочайшее повеление о том, чтобы на будущее время в бесплатные библиотеки допускались только книги и журналы, одобренные для сего Особым Отделом Ученого Комитета Министерства Народного Просвещения. В следующем году к обращению в библиотеках этой категории допущены все издания, дозволенные для ученических библиотек средних учебных заведений, а также и книги, выпущенные в свет с разрешения духовного начальства. Самый порядок открытия бесплатных читален и наблюдения за ними окончательно установлен правилами 15 мая 1890 года, выработанными по соглашению Министров Внутренних Дел, Народного Просвещения и Обер-Прокурора Святейшего Синода. Этими правилами выдача разрешений на открытие читален предоставлена местным губернским начальствам. Им же дано право распространять действие правил 1890 года и на такие платные библиотеки и читальни, которые по незначительности платы или по другим условиям привлекают читателей из лиц низших сословий и из воспитанников средних и низших школ.

Подчиняя открытие и деятельность народных библиотек и читален правительственному надзору, Министерство Внутренних Дел в то же время шло на встречу постоянно возраставшей в народе потребности в чтении. Еще в конце семидесятых голов сделана была попытка снабдить народ интересным и здоровым чтением, и с этою целью выданы были субсидии частным издателям народных книг, но эта мера не привела к желательным результатам. Тогда в Министерстве Внутренних Дел возникла мысль издавать при «Правительственном Вестнике» еженедельную газету для народа под названием «Сельский Вестник». Новая газета ставила себе целью распространять в народной среде точные сведения о законах и распоряжениях Правительства, имеющих отношение к сельскому населению, устранять и предупреждать ложные и превратные известия и толки в народе о правительственных мероприятиях относительно сельского быта. Кроме того, в программу «Сельского Вестника» включены сведения о всех выдающихся событиях, касающихся Русского Императорского Дома, статьи, имеющие целью развивать и поддерживать в народе религиозные и нравственные убеждения, а также статьи и заметки, содержащие полезные в сельском обиходе сведения юридические, сельскохозяйственные, технические, медицинские и т. п. Проект издания «Сельского Вестника» удостоился Высочайшего утверждения 25 августа 1881 года. С 1-го января 1887 года при «Сельском Вестнике» стали издаваться в виде приложений к нему книжки «Бог Помочь» с литературным содержанием, приспособленным к пониманию и потребностям сельского люда. В виде бесплатных же приложений редакция в последние годы выдает подписчикам календари и справочные книжки, в которых помещаются, между прочим, статьи по практическим вопросам крестьянской жизни. Успех «Сельского Вестника» выражается в следующих цифрах: в 1882 году газета расходилась в количестве 18 500 экземпляров, в 1901 году – 101 000 экз.

Параллельно с развитием грамотности и потребности в чтении в народе проявилось стремление к посещению театров. Некоторые частные лица и общества в 80-х годах стали открывать театры, предназначенные исключительно для народной массы. Первоначально на сценах таких театров могли ставиться все пьесы, дозволенные драматическою цензурою для театров, посещаемых преимущественно образованною публикою. Многие, однако, из этих пьес по своему содержанию не соответствуют уровню умственного развития и понимания простолюдинов. Поэтому 21 января 1888 года Министром Внутренних Дел было испрошено Высочайшее повеление о том, чтобы на сценах народных театров допускались к исполнению только те пьесы, которые получат специальное для сего одобрение от Главного Управления по делам печати.

За последние годы состоялось два существенных законодательных акта по делам печати. 28 марта 1897 г. установлено, что передача периодических изданий от одного издателя к другому допускается не иначе как с разрешения Министра Внутренних Дел. Прежде такая передача совершалась на основании общих гражданских законов без испрошения разрешения на то Правительства, а потому периодические издания легко могли попадать в руки лиц, которые не заслуживали издательских прав ни по общественному положению, ни по образовательному цензу, ни по степени благонадежности.

Другое законоположение представляет дополнение и развитие основного закона 1865 года о предостережениях. Этим законом Министру Внутренних Дел предоставлено было право делать повременным изданиям, изъятым от предварительной цензуры, предостережения, причем предельных сроков для действия этих административных взысканий не было указано. Периодические издания, как показала практика, могли оставаться под действием объявленных им предостережений десятки лет. Такое положение дела являлось ненормальным и требовало соответствующего изменения. Ввиду этого Министр Внутренних Дел вошел с представлением в Государственный Совет об установлении предельных сроков действия предостережений, объявляемых повременным изданиям, изъятым от предварительной цензуры. Государственный Совет согласился с предположением Министра Внутренних Дел, и последовавшее по этому поводу мнение Государственного Совета Высочайше утверждено 4 июня 1901 года. На основании нового закона первое предостережение сохраняет свою силу в течение одного года со дня его получения повременным изданием, если за этот срок не будет объявлено второго предостережения. Если в течение одного года повременное издание получит два предостережения, то действие их сохраняет силу в течение двух лет со дня объявления изданию второго предостережения, если за этот срок не последует третьего предостережения. По истечении означенных сроков повременное издание освобождается от полученных предостережений, и следующее затем предостережение вновь считается первым. Вслед за изданием этого закона 12 июня 1901 года все периодические издания, которые находились под действием полученных ими ранее предостережений, были от них освобождены.

Рост нашей печати за последнее двадцатилетие выражается в следующих цифрах. В 1881 г. частных периодических изданий было около 500, к 1895 году цифра эта увеличилась почти до 600, т. е. за 15 лет возросла на 20 %. При этом необходимо принять во внимание, что весьма многие из провинциальных изданий, являвшихся в семидесятых годах по преимуществу справочными листками, к концу прошлого царствования расширили свои программы до пределов лучших столичных изданий, и в настоящее время некоторые провинциальные газеты по объему, полноте и разнообразию содержания не уступают органам, выходящим в С.-Петербурге и в Москве. После 1895 года рост печати совершался еще быстрее: в 1896 году выходило уже 638 частных повременных изданий, в 1897 г. – 726, в 1898 – 774, т. е. за четыре года количество органов периодической прессы возросло на 29 %. И в эти годы провинциальная пресса развивалась особенно быстро в количественном и качественном отношениях. Если к обшей цифре частных периодических изданий за 1898 год прибавить число правительственных изданий (губернских и епархиальных ведомостей и т. п.), то количество всех повременных органов Империи за этот год составит 980 изданий.

Число изданий непериодических, удвоившись за время с 1881 по 1894 год, составляло в 1895 г. свыше 19 000 названий, а в 1898 г. – 23 262, т. е. за эти четыре года возросло еще на 22 %. Увеличение это относится главным образом к цензурным изданиям. В общем непериодическая пресса не давала повода к принятию каких-либо исключительных мер, и лишь весьма немногие из сочинений, отпечатанных без предварительной цензуры, подвергались ввиду вредного содержания их запрещению установленным порядком. За время 1881–1894 гг. таких случаев бывало не более 2–4 в год.

В заключение следует сказать несколько слов о возникновении издаваемой при Министерстве Внутренних Дел газеты «Правительственный Вестник».

С 1819 по 1829 год Министерство Внутренних Дел оставалось без специального органа печати. В 1829 году основан был ежемесячный «Журнал Министерства Внутренних Дел». Вступив в управление Министерства, Статс-Секретарь Валуев совершенно реформировал этот журнал, превратив его в ежедневную газету как издание более живое и удовлетворяющее современным требованиям. Новая газета «Северная Почта» стала выходить в свет с 1 января 1862 года под редакцией академика А. В. Никитенко. Расходы по этой газете оказались, однако, слишком значительными и далеко не окупались подпискою. Поэтому вскоре после оставления Статс-Секретарем Валуевым министерского поста издание «Северной Почты» прекратилось, и по Высочайшему повелению 27 октября 1869 г. она была заменена «Правительственным Вестником», который объявлен «общей и единственной для всех Министерств и Главных Управлений официальною газетою».

_____________________________
________________________
__________________
_________

VIII.
ТРУДЫ ПО СТАТИСТИКЕ.

Центральный Статистический Комитет продолжал разрабатывать и публиковать материалы, собираемые им частью ежегодно, частью же экстренно, по требованиям различных правительственных учреждений. Из ежегодных изданий Комитета следует упомянуть прежде всего статистические работы по движению населения; за период времени с 1881 по 1894 г. вышло в свет 19 годовых выпусков, заключающих сведения о числе родившихся, умерших и браком сочетавшихся в европейской России в 1871–1889 гг. К статистике населения относятся также выполненные Комитетом труды о смертности младенцев в возрасте до пяти лет в Европейской России в 1867–1881 г.г., а также очерк развития вопроса о всеобщей народной переписи в России.

Специальные издания Комитета по отдельным вопросам весьма многочисленны и разнообразны, так как обсуждение почти всех административных и экономических вопросов за последнее двадцатилетие сопровождалось собиранием и группировкой соответствующих статистических данных, а предварительные цифровые обследования такого рода выполнялись преимущественно Центральным Статистическим Комитетом. Так, по поручению высшей Комиссии для пересмотра законодательства об евреях Комитет обследовал численность еврейского населения в юго-западных губерниях и собрал данные о некоторых занятиях евреев; результатом этих работ были два издания: «Еврейское население и землевладения в юго-западных губерниях европейской России» и «Еврейская питейная торговля в России».

В связи с административными реформами прошлого Царствования стоит ряд работ Комитета в области крестьянского, земского и городского управления; некоторые из этих работ опубликованы во всеобщее сведение, как, например, «Статистика выборов в земские учреждения за 1883–1886 г.г.», «Сведения о числе сотских и десятских в 1888 году», «Участки земских начальников, с показанием в них числа волостей, сельских обществ и наличного крестьянского населения в 32 губерниях европейской России» и т. д. Но значительнейшее количество работ этой категории, послужив опорою для законодательных предположений, остается до сих пор неизданным.

В области экономических вопросов главнейшие работы Статистического Комитета относятся к продовольственному делу. С 1883 года ежегодно собираются, обрабатываются и публикуются сведения об урожаях озимых и яровых хлебов, картофеля, сена и некоторых кормовых трав; эти работы касались сначала 50 губерний европейской России, а затем район их был значительно расширен. В связи с крупными неурожаями и с пересмотром Устава о народном продовольствии находятся многочисленные издания Центрального Статистического Комитета: об общественных сельских хлебозапасных магазинах в 46 губерниях европейской России, их вместительности и стоимости; о задолженности сельских обществ по казенным, земским и мирским окладным сборам и в продовольственные капиталы; о населении сельских обществ и количестве пахотной надельной земли у них; о продовольственных ссудах, о хлебных запасах и т. д.

В 1888 г. при Министерстве Внутренних Дел была Высочайше учреждена особая комиссия по поводу падения цен на сельскохозяйственные произведения. По поручению этой Комиссии Центральный Статистический Комитет собрал сведения по следующим вопросам: о задолженности землевладения в связи с данными о притоке капиталов к поместному землевладению со времени освобождения крестьян; ряд цифровых данных о ценах на хлеба и кормы, о международной и внутренней хлебной торговле, о провозных тарифах, о стоимости обработки земли в Европейской России, о ценах на землю и о других условиях нашего сельского хозяйства.

Весьма ценные труды изданы Комитетом по статистике народного просвещения; они касаются и сельских училищ, и средних школ, и университетов, и специальных учебных заведений, как мужских, так и женских.

Деятельное участие принимал Центральный Статистический Комитет в производстве военно-конских переписей; чины Комитета вместе с представителями военного ведомства командировались в переписные районы для наблюдения за производством переписи, а затем Комитет разрабатывал и публиковал собранные материалы. Результаты каждой переписи обрабатывались первоначально в сжатом виде и издавались секретно в ограниченном числе экземпляров, лишь для потребностей Министерства Внутренних Дел и Военного, а затем уже производилась более подробная разработка, которая и публиковалась во всеобщее сведение. Большой практический и научный интерес представляют также материалы, изданные Комитетом под заглавием «Всеобщая воинская повинность в Российской Империи за первое десятилетие 1874–1885».

В числе работ Центрального Статистического Комитета следует упомянуть также о составленном в 1891 году Путеводителе для путешествия Наследника Цесаревича, ныне благополучно царствующего Государя Императора. За эту работу Комитет в полном составе удостоился Высочайшей благодарности. Затем составлена была подробная карта губерний и областей, по которым пролегает Великая Сибирская железная дорога.

Наконец, необходимо упомянуть еще об одной серии изданий Комитета. Масса ценного статистического материала рассеяна в изданиях Министерства Внутренних Дел и других ведомств; чтобы облегчить пользование этим материалом, Центральный Статистический Комитет составлял и публиковал сборники сведений по России, где сообщались данные по самым разнообразным отраслям отечественной статистики, по важнейшим вопросам государственной, общественной и экономической жизни России. Отдельный сборник был посвящен специально сведениям по статистике Финляндских губерний с цепью обобщить статистику Финляндии с общеимперскими данными.

Поддерживая живые и постоянные сношения со статистическими учреждениями других государств, Центральный Статистический Комитет исполнял также некоторые работы по поручению международных статистических конгрессов. Так, им изданы были «Поверхность Европы», исчисленная по предложению Центрального Статистического Комитета Генерал-Майором Стрельбицким, и «Материалы для статистики паровых двигателей в Российской Империи».

За последние годы деятельность Министерства Внутренних Дел по статистической части была почти всецело посвящена подготовке, а затем производству первой в Империи всеобщей переписи населения, и наконец – разработке колоссального материала, доставленного этою переписью.

Днем переписи назначено было 28 января 1897 г. Еще в августе 1896 г. в провинцию были командированы особые уполномоченные для объединения действий местных органов по переписи. В то же время сделано распоряжение об открытии губернских, уездных и городских переписных комиссий, а в октябре назначены с Высочайшего соизволения председатели особых переписных комиссий в С.-Петербурге, Москве и Варшаве. Вскоре местные Комиссии стали обращаться в Главную Переписную Комиссию с вопросами о применении к местным условиям различных правил, изложенных в инструкциях и наставлениях. Дальнейшая деятельность Главной Комиссии и заключалась в разрешении этих вопросов, а также в распределении по губерниям кредита, ассигнованного на производство переписи и, наконец, в проектировании таблиц для разработки переписных данных.

Уже один факт такой переписи по ширине поставленной задачи и по необычайным трудностям дела достоин занять видное место в летописи правительственных начинаний. Перепись обняла собою всю географическую территорию Империи, за исключением Финляндии, охватив, таким образом, пространство более 20 000 000 квадратных верст; переписная операция распространилась и на юридическую территорию государства, т. е. на русские суда, находившиеся в иностранных портах и в самых отдаленных морях. Небывало обширные географические границы переписи, новизна дела, малая применимость у нас опыта других государств, – все это создавало великие трудности как для руководителей дела, так и для местных исполнителей его. Счетчикам приходилось иногда совершать настоящие подвиги в борьбе с неимоверными трудностями передвижения в пустынных окраинах и с крайне неблагоприятною погодою (перепись происходила в январе месяце). Один из таких подвигов удостоился даже Высочайшего внимания Государя Императора: волостной писарь Золотицкой волости Архангельской губернии Федор Прыгунов в жестокую стужу пробрался среди плавающих льдов на остров Моржовый, заброшенный в Белом море, и переписал население маяка, находящегося на этом острове.

Важное государственное значение переписи удостоверил сам Государь Император, начертав собственноручно на переписном листке отметки о своей Особе и о всем Августейшем Семействе.

Положение о первой всеобщей переписи населения Высочайше утверждено 5 июня 1895 г., а в следующем году установлены некоторые отступления от общего плана при производстве переписи среди инородцев на окраинах Империи. Дальнейшие отступления, какие потребуются местными условиями, предоставлены соглашению Министра Внутренних Дел с местными властями. 2 ноября 1895 г. учреждена под председательством Министра Внутренних Дел Главная Переписная Комиссия, которая сразу же приступила к необходимым подготовительным работам. Комиссия составила список населенных мест Империи для пособия при подсчете данных переписи и выработала формы переписных листов, а также инструкции и наставления для местных переписных установлений и счетчиков. Затем были утверждены и разрешены условия всех материальных заготовок для производства переписи.

Важность этого последнего дела станет ясна, если принять во внимание колоссальность упомянутых заготовок. На печатание переписных листов, изданий Комиссии и всякого рода бланков для переписных органов потребовалось более ста миллионов листов бумаги, весом до 75 000 пудов. Заготовление такого громадного печатного материала было исполнено в течение полугода самыми сильными типографиями восьми городов. В то же время были заготовлены портфели, чернильницы и нагрудные знаки для счетчиков в количестве до 150 000 штук. Пересылка по Империи до самых отдаленных ее окраин заготовленного материала производилась и по железным дорогам, и на пароходах, почтою и посредством транспортных контор. Переписной материал везде был доставлен вовремя. Затем приискано было соответствующее помещение для предстоявшей разработки данных переписи и приспособлено сообразно со специальными требованиями этой громадной работы; выписаны были электрические счетно-табличные машины американца Голлерита[33], а также пробойники особой конструкции и другие технические приспособления.
- - - - - - - - - - - -
[33] Герман Холлерит (Голлерит; Herman Hollerith; 1860-1929) – американский инженер и изобретатель немецкого происхождения, известен как создатель электрической табулирующей системы и оборудования для работы с перфокартами.


На первых же порах выяснилось, между прочим, что правильная организация переписи на местах тормозится недостатком хорошо подготовленных и благонадежных счетчиков. Ограниченный кредит, открытый на переписную операцию, позволял назначить счетчикам лишь незначительное вознаграждение, так что многие лица, способные хорошо исполнить эту обязанность, не соглашались отрываться от своих обычных занятий. Тогда по ходатайству Министра Внутренних Дел была Высочайше учреждена медаль для лиц, безвозмездно принявших на себя труды по переписной операции. Эта мера имела полный успех: до 49 % общего числа счетчиков отказались от всякого другого вознаграждения, и таким образом явилась возможность без всякого дополнительного ассигнования значительно повысить цифру денежного вознаграждения для лиц, которые нс могли исполнить обязанности по переписи бесплатно.

Первая всенародная перепись была выполнена, в общем, весьма успешно и своевременно. Благополучному окончанию переписной операции не помешали два прискорбных недоразумения, возникшие по поводу переписи и вызвавшие даже беспорядки. В некоторых мусульманских деревнях на Востоке европейской России темное население поверило ложным слухам о значении переписи и пыталось силою противодействовать счетчикам, но распорядительность местного начальства быстро положила предел беспорядкам, причем удалось обойтись без употребления оружия.

По окончании переписи в губернских и областных Комиссиях был произведен предварительный подсчет населения, который по телеграфу сообщен немедленно в С.-Петербург и затем опубликован. После этого 22 Мая 1897 г. Главная Переписная Комиссия была закрыта, а затем, по мере передачи переписного материала из местных Комиссий в Центральный Статистический Комитет, закрывались постепенно также Комиссии в губерниях и областях.

В 1898 г. Центральный Статистический Комитет, не ожидая окончательной и полной разработки результатов, полученных всенародной переписью, издал три выпуска тщательно проверенных сведений о населении Империи: 1) население Империи по уездам, 2) население городов, 3) население С.-Петербурга, Москвы, Варшавы и Одессы. Окончательная же разработка колоссального и разнообразного переписного материала, требующая весьма значительных денежных затрат и продолжительного времени, составляет предмет усиленного внимания Центрального Статистического Комитета и в настоящее время.

_____________________________
________________________
__________________
_________


Читать на отдельном сайте со всеми иллюстрациями:
t.ly/mvd

Дореволюционный Петербург: Министерства и ведомства.
Поддержите проект!
Благотворительная помощь на карту Сбербанка
2202 2063 2408 9064