Необходимая открытость

В 2022 году канадско-американский исследователь Кристофер Блаттман опубликовал книгу «Зачем мир воюет: причины вражды и пути к примирению». Приведу фрагмент из нее.
Почему же бюрократы глушат лучшие идеи, почему так мало экспериментов и итераций, почему так много организаций, судя по всему, удовлетворяются посредственными результатами? На мой взгляд, ответ один: слишком слабая отчетность.
Все мыслители, о которых мы говорили, анализируя успехи и неудачи, приходили к одному выводу: организации имеют успех, когда получают обратную связь и понимают, что именно и как работает, когда у них есть мощные стимулы к совершенствованию и когда успешным проводникам какого-то одного конкретного курса не гарантируется безусловное преимущество. Когда Джеймс Скотт говорил, что «деспот не человек, а План», он связывал ошибки великих утопических планов с отсутствием отчетности. А как еще великие лидеры могут навязывать обществу свои безответственные идеи? И когда Северин Отессер и Джеймс Фергюсон диагностировали антиполитические машины в миротворчестве и развитии, причиной они называли несбалансированность власти. Только сильный и неподотчетный политический класс – иностранный или местный – может позволить себе игнорировать интересы людей, которым он предположительно должен помогать.
Многие считают, что отчетность распространяется сверху или снизу, но забывают, что она может идти сбоку. На флангах действуют инженеры-мироустроители, распространяющие вокруг себя способность к экспериментам и повторяемости. Элинор Остром называет такую систему полицентричной – поскольку решения принимаются сразу из множества центров. Она одна из редких женщин и еще более редких политологов, удостоенных Нобелевской премии по экономике. Вся ее карьера связана с университетом Индианы, где она разрабатывала эти идеи вместе с мужем Винсентом и группой аспирантов, среди которых была и моя жена Джинни. Ее коллегой был и Амос Сойер, оказавший на нее немалое влияние и сам находившийся под ее большим влиянием. Идея о том, что чрезмерная централизация может провоцировать конфликты, – это результат их совместной работы.
Сойер предлагает фрагментировать центральную власть и создать более высокую конкуренцию в правительстве, чтобы уменьшить агентские проблемы, проблемы обязательств и специфические ценности и ошибки, порождающие слишком много конфликтов, когда страной правят элитные группы. Остром настаивает на полицентричности по другой причине – для нее это вопрос эффективного управления. Правы оба: те же сдержки и противовесы, которые обеспечивают мир, могут сделать управление более адаптивным и функциональным.
Остром утверждает, что если решения принимает только одна правящая сила, она не очень склонна к экспериментированию. Она способна одновременно заниматься лишь несколькими темами, и, даже когда появляются новые идеи, изменения могут произойти нескоро. При этом одно неверное предположение или одна ошибка могут обернуться катастрофой для всего региона. Дизайнерский процесс со многими участниками должен происходить быстрее и приносить больше успехов. Я не имею в виду работу группы. Я говорю о множестве инженеров-мироустроителей, работающих в тандеме или даже конкуренции. Некоторые в качестве примера приводят федерализм – когда провинции, области, штаты на ограниченном пространстве экспериментируют с уровнем заработной платы, налоговыми льготами и экологическими предписаниями. Инженеры-мироустроители также стимулируют здоровую конкуренцию среди местного населения, создавая множество агентств или выделяя финансирование множеству фондов, некоммерческих и общественных организаций.
Впрочем, распределение власти не входит в инстинктивные потребности большинства миротворцев и прочих благодетелей. Рефрен «больше координации» я слышал многократно, а вот «больше конкуренции» – нет. Очень немногие центральные власти или спонсоры сознательно финансируют конкуренцию.
Но децентрализация, пожалуй, имеет наибольшее значение при решении коварных проблем вроде устроения мира. Чем сложнее и изменчивей ситуация, тем важнее специалистам, имеющим непосредственное отношение к проблеме, руководствоваться здравым смыслом. Например, исследование деятельности организаций, оказывающих гуманитарную помощь, показало, что успешные в этом смысле агентства стремятся распространить процесс принятия решений как можно шире. Беда в том, что наиболее крупные организации – ооновские и американские агентства – наименее гибки, наиболее зарегулированы и, как следствие, совершают больше ошибок.
Но если управление из многих центров может иметь различные уровни и ветви, требующие отчетности друг перед другом, для меня главное направление отчетности – вниз. Хорошие инженеры-мироустроители отдают власть нижестоящим.
Влияние может распространяться множеством тонких и косвенных способов, каждый из которых увеличивает доходы и усиливает голоса многих. Образовательные программы, программы повышения грамотности, развитие малого бизнеса, безусловные базовые доходы, гранты для общественного развития и прочие децентрализованные программы – все они направляют стрелку компаса в сторону расширения полномочий. Скорее всего, именно так поступают прозрачные системы, которые доводят информацию до сведения общества: какое финансирование получают местные школы из общественных фондов, кто получает работу в общественном секторе и с какой зарплатой, кто из политиков не задекларировал свои доходы и судимости. Если все делать правильно, думаю, результат будет ошеломительный: станут появляться лучшие решения, а худшие – отмирать.
Один многоопытный сотрудник государственного департамента США говорил Северин: «Поймите, мы – государство. Мы имеем дело с государствами. Мы не рассчитаны на работу на локальном уровне». Как правило, посольство, миссия ООН, Всемирный банк или международная НКО не имеют права вести дела с региональными правительствами, финансировать города или распределять помощь по деревням без согласия центра.
Президенты, мэры, министры, главы агентств, даже самые просвещенные, тоже склонны аккумулировать власть и укреплять центр. В эту ловушку легко попасть. Даже если вы умом понимаете, что менее концентрированная система в долгосрочной перспективе лучше, непосредственно в конкретный момент передача власти обычно означает передачу ее вашим противникам – людям, которых вы презираете или с чьей политикой вы несогласны. Мало кто на такое способен. Стимулы к централизации власти обычно сильнее всего проявляются после войны. Все сосредоточены на восстановлении центра или его захвате. Возникает опасение – вполне обоснованное, – что усиление других уровней управления и гражданского общества ослабит, а не укрепит государство. Таким образом, почти во всех кругах – от иностранных правительств до международных организаций и местных политиков, обладающих властью, – вы вряд ли услышите слово «полицентричность».
Я думаю об этом иначе. Люди будут наделять государство, правительство, НКО, иностранные агентства и экспертов большей властью, если доверяют им. А доверие возникает из понимания того, что у них тоже есть ограничения и что их можно контролировать. Это фундаментальное соответствие между усилением центра и усилением его подотчетности. И все это означает, что удержание власти и стремление к миру и стабильности содержат в себе парадокс: вы должны ответственно распоряжаться своим влиянием и одновременно стремиться раздать его.