Депутат государственной думы обязан

Валерий Подмаско

Скоро очередные выборы депутатов Государственной Думы. К таким выборам давно привыкли, но из раза в раз у избирателей возникают вопросы, на которые рядовому гражданину трудно найти ответы. Все более или менее понимают, чем они занимаются, но сегодня актуален другой вопрос: «Что депутат Государственной Думы обязан делать?».

Постараемся найти ответ на этот вопрос.

Парламентский индемнитет

В любом современном государстве депутаты занимают важное и почетное место в иерархии государственных должностей. Но главное в любой должности – это обязанности лица, замещающего должность. Как узнать об обязанностях конкретного должностного лица?
В федеральных органах государственной власти аналогом должностных инструкций являются должностные регламенты, и согласно Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» должностной регламент – это документ, который содержит квалификационные требования для замещения должности, т.е. определяет требуемый уровень образования, необходимый служебный стаж, знания и навыки (п. 2 ч. 2), а также перечень должностных обязанностей, прав и ответственности служащего за неисполнение (ненадлежащее исполнение) этих обязанностей (п. 3 ч. 2).

Рис. Пленарное заседание Государственной Думы 8-го созыва

Но у депутатов Государственной Думы нет должностных регламентов. Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» не распространяется на депутатов Государственной Думы, и нет ни одного другого федерального закона, который предусматривал бы существование должностного регламента депутата Государственной Думы. Депутаты Государственной Думы – это особый случай. Они не рассматриваются ни как государственные служащие, ни как наемные работники. У них особый публично-правовой статус. Государство не нанимает депутатов и не платит им жалование. Деньги, которые получает парламентарий – это не жалование или заработная плата, а одна из составляющих так называемого «парламентского индемнитета», т.е. возмещения убытков, вызываемых полноценным исполнением депутатом Государственной Думы обязанностей народных представителей. 

Несмотря на свой особый публично-правовой статус, обязанности у депутата есть. В настоящее время обязанности, права и ответственность депутатов Государственной Думы не определяются каким-то одним актом. Если вы решили разобраться в том, кто же такой «депутат Государственной Думы» вам необходимо изучить три объемных нормативных акта:
1) Конституцию Российской Федерации,
2) Федеральный закон «О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и
3) Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
Однако мы сразу же отложить в сторону Конституцию РФ, потому что в ней прямо ничего не сказано об обязанностях депутатов Государственной Думы. Я не стал бы утверждать, что именно так и должно быть. Конституция РФ вполне могла бы определять хотя бы основные обязанности депутатов Государственной Думы, но она их не определяет. Мы с вами не будем ничего «вычислять» и ничего «домысливать», т.к. за нас это уже сделали разработчики Федерального закона «О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы…» и Регламента Государственной Думы. Поэтому мы сразу же обратимся к Федеральному закону «О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы…», который для краткости мы будем называть просто «Законом о статусе».   

Закон о статусе: обязанности 
депутата Государственной думы 

Закон о статусе содержит много всего и разного. Например, в ст. 7 он содержит довольно подробный перечень «форм деятельности» депутата Государственной Думы, который включает в себя целых 10 позиций (11-я позиция отсылочная). Но мы пропустим «формы деятельности» и сосредоточимся на главном – на обязанностях депутатов. Мы «тупо» найдем все положения Закона, которые начинаются словами: «депутат Государственной Думы обязан…». Только не пугайтесь, таких положений в Законе мало. 

Итак, согласно Закону о статусе, депутат Государственной Думы обязан:
1) передать в доверительное управление принадлежащие ему и приносящие доход ценные бумаги, акции (доли участия в уставных капиталах организаций) в случае, если владение ими может привести к конфликту интересов (ч. 2.1 ст. 6);
2) при наличии оснований сообщать в комиссию Государственной Думы по контролю за достоверностью сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых депутатами Государственной Думы, о возникновении личной заинтересованности при осуществлении своих полномочий, которая приводит или может привести к конфликту интересов, а также принимать меры по предотвращению или урегулированию такого конфликта (ч. 2.2. ст. 6);
3) согласовывать выезд за пределы территории Российской Федерации, за исключением служебных командировок (ч. 2.2-1 ст. 6);
4) соблюдать этические нормы (ст. 9).

Эти четыре позиции имеют дисциплинарный характер. Подобные требования сегодня действуют в отношении всех государственных служащих, и мы не будем более уделять им внимание. Скажу только, что лично я уверен, что перечень таких требований следовало бы расширить. Например, было бы правильно, если бы депутатов Государственной Думы обязали заявлять о наличии у них недвижимости за границей, о родственниках, в том числе о детях, проживающих за границей или имеющих иностранное гражданство.   

Далее, депутат Государственной Думы обязан:
5) «поддерживать связь с избирателями» (ч. 1 ст. 8);
6) рассматривать обращения избирателей, лично вести прием граждан, проводить встречи с избирателями (не реже, чем один раз в полгода), а также осуществлять иные меры, обеспечивающие связь с избирателями (ч. 3 ст. 8);
7) принимать личное участие в заседаниях Государственной Думы, а также комитета, комиссии, согласительной и специальной комиссии, членом которых он является (ч. 3 ст. 12).


Вот они три позиции (всего три), которые определяют «коренные» обязанности депутата Государственной Думе. Из них две позиции (п. 5 и 6) касаются деятельности депутата вне Государственной Думы, и только одна позиция (п. 7) – деятельности депутата в Государственной Думе. Я бы даже сказал: «всего одна позиция»!

Деятельность депутата вне Государственной Думы – это работа с избирателями («поддержание связи с избирателями» и «рассмотрение обращений избирателей»). Когда я говорю, что работа депутата с избирателями – это работа «вне Государственной Думы», из этого не следует, что депутат не может работать со своими избирателями, сидя в своем кабинете в здании Государственной Думы. Он может и даже должен делать это. Дело в том, что избиратели находятся вне Государственной Думы, и они не участвуют в законодательном процессе. А вот обязанности депутата «в Государственной Думе» имеют непосредственное отношение именно к законодательному процессе. А это самое важное и для государства, и для избирателей. И нас с вами интересуют обязанности депутата именно в Государственной Думе.

Как бы грустно это не звучало, но депутатов избирают в Государственную Думу не для того, чтобы они «работали с избирателями». Депутатов избирают для того, чтобы они принимали или отклоняли проекты федеральных законов, вносимых в Государственную Думу. И если депутат не выполняет своих обязанностей в законодательном процессе или выполняет их недобросовестно, зачем он вообще нужен в Государственной Думе и тем более вне нее?

Но вообще, тема работы депутатов Государственной Думы с избирателями интересна и требует отдельного и внимательного рассмотрения. Мы обязательно к ней вернемся. Единственное, что я должен сказать прямо сейчас: если вы думаете, что депутаты чем-то помогают своим избирателям, не обольщайтесь. Реальная помощь депутата кому-либо из избирателей – это, скорее, исключение, чем правило. В большинстве случаев рядовому гражданину может оказать помощь только профессиональный юрист, причем, специализирующийся на подобной деятельности.

Много таких юристов в Государственной Думе?
 
«Обязан принимать личное участие…»

Что же следует понимать под «личным участием» депутата в заседании Государственной Думы, а также комитета, комиссии, согласительной и специальной комиссии, членом которых он является? Мы с вами можем предположить, что «личное участие в заседании» подразумевает:
1) личное присутствие депутата на заседании Государственной Думы (комитета или комиссии);
2) личную регистрацию депутатом своего присутствия на заседании Государственной Думы (комитета или комиссии);
3) личное голосование депутата по всем решениям Государственной Думы (комитета или комиссии), выносимым на голосование на этом заседании и пр.

Но это еще не все. В идеале, личное голосование по проекту того или иного постановления или федерального закона подразумевает серьезную подготовительную работу депутата, которая включает в себя: обязательное ознакомление с предоставленными материалами, обязательное присутствие на дебатах и, наконец, выработку собственной аргументированной позиции по вопросу о допустимости голосования «за» или «против» рассматриваемого проекта.

Однако из всего вышесказанного в Законе упомянуто только «присутствие на заседании». Закон гласит, что «в случае невозможности присутствовать на заседании… по уважительной причине» депутат Государственной Думы «заблаговременно информируют об этом соответственно… Председателя Государственной Думы…, председателя комитета, комиссии…» (ч. 3 ст. 12) и т.д. Но как быть с регистрацией и особенно с голосованием? Означает ли молчание Закона, что «личное участие в заседании» не подразумевает регистрацию и голосование? Нет не означает. Просто законодатель почему-то умолчал и о регистрации, и о голосовании.

Нам остается только констатировать: Закон о статусе не содержит определения понятия «личное участие» депутата в заседании Государственной Думы, а также комитета, комиссии, согласительной и специальной комиссии, членом которых он является. Хотя Закон о статусе, казалось бы, должен содержать полный перечень обязанностей и прав депутата Государственной Думы.

Ответственность за неисполнение обязанностей в Законе о статусе
Закон о статусе предусматривает ответственность депутата за неисполнение ограничений, запретов и своих обязанностей. Он устанавливает целых три меры дисциплинарного взыскания:
1) предупреждение (ч. 1 ст. 10.1);
2) освобождение от должности в Государственной Думе, за исключением должности члена комитета Государственной Думы (ч. 1 ст. 10.1);
3) досрочное прекращение полномочий депутата Государственной Думы (ст. 4).

Согласно ст. 4 Закона о статусе, полномочия депутата Государственной Думы могут быть прекращены досрочно в случае:
1) непредставления или несвоевременного представления депутатом Государственной Думы сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей (п. «в.4» ч. 1);
2) неисполнения депутатом Государственной Думы в течение 30 (!) и более календарных дней обязанности личного участия в заседаниях Государственной Думы (комитета или комиссии) и обязанностей по работе с избирателями (ч. 3.1);
3) выезда депутата Государственной Думы за пределы территории Российской Федерации без согласования (ч. 3.3).

Вчитайтесь еще раз в текст второй позиции. Перед нами фантастическая картина: депутат Государственной Думы может неизвестно где «болтаться» целый месяц, и тогда его может быть выгонят из Государственной Думы! Для сравнения: расторжение трудового договора с работником, т.е. его увольнение, согласно Трудовому кодексу РФ, возможно при «однократном грубом нарушении работником трудовых обязанностей» (п. 6 ст. 81), например, прогула. Прогулом Трудовой кодекс РФ признает отсутствие работника на рабочем месте без уважительных причин в течение всего рабочего дня, независимо от его продолжительности, а также в случае отсутствия на рабочем месте без уважительных причин более 4-х часов подряд в течение рабочего дня (пп. «а» п. 6 ст. 81). Кстати, Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в этом отношении не мягче. Служебный контракт может быть расторгнут, а гражданский служащий «освобожден от замещаемой должности гражданской службы и уволен с гражданской службы» в случае «однократного грубого нарушения гражданским служащим должностных обязанностей», в частности, в случае прогула, т.е. отсутствия на месте прохождения гражданской службы без уважительных причин более 4-х часов подряд в течение служебного дня (пп. «а» п. 3 ч. 1 ст. 37). В общем, четыре часа прогула, и – «свободен». А тут целых 30 календарных дней!

Регламент Государственной Думы

Теперь рассмотрим, что говорит об обязанностях депутата Государственной Думы Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, который для краткости мы будем называть просто «Регламентом». В данном случае нас будут интересовать все те же прямые указания на обязанности депутата Государственной Думы.

Вот перечень обязанностей депутата Государственной Думы, предусмотренных Регламентом: 
1) каждый депутат Государственной Думы, за исключением Председателя Государственной Думы и его заместителей, а также руководителей фракций, обязан (!) состоять в одном из комитетов Государственной Думы (ч. 7, ст. 22);
2) депутат Государственной Думы обязан (!) присутствовать на заседаниях комитета, членом которого он является (ч. 5 ст. 24);
3) депутат Государственной Думы обязан (!) присутствовать на заседаниях Государственной Думы (ч. 4 ст. 44);
4) депутат Государственной Думы обязан (!) принимать меры, предусмотренные законодательством РФ по предложениям, заявлениям и жалобам избирателей (ст. 76);
5) депутат Государственной Думы обязан (!) обеспечить надлежащее хранение и использование карточки для голосования (ч. 2 ст. 85);
6) депутат Государственной Думы, избранный в состав согласительной комиссии, обязан (!) присутствовать на ее заседаниях (ч. 2 ст. 129);
7) депутат Государственной Думы, избранный в состав специальной комиссии, обязан (!) присутствовать на ее заседаниях. (ч. 2 ст. 135).

Помимо вышеперечисленных обязанностей депутата Государственной Думы у него есть еще одна обязанность, которая сформулирована не через «обязан», а через «должен»: в ходе своего выступления на заседании Государственной Думы каждый депутат «должен» придерживаться темы обсуждаемого вопроса (ч. 4 ст. 56).

Итого 8 позиций, и нам следует обратить внимание на то, что:
; во-первых, в Регламенте появляется обязанность депутата «состоять» в одном из комитетов Государственной Думы. Если учесть, что вся работа с проектами постановлений и проектов федеральных законов сосредоточена именно в комитетах Государственной Думы, это требование представляется более чем обоснованным. Проблема в другом: «состоять»-то можно, но желательно еще и работать «в одном из комитетов Государственной Думы»;
; во-вторых, Регламент, в отличие от Закона о статусе, обязывает депутата Государственной Думы не «участвовать» в заседаниях Государственной Думы (комитетов или комиссий), а «присутствовать» на них (п. 2, 3, 6, 7). В частности, депутат Государственной Думы обязан присутствовать на заседаниях того комитета Государственной Думы, членом которого он является (п. 2). Но «присутствие» не означает какого-либо действия: пришел и сижу «на попе ровно». Нужно же что-то делать! Но, как вы видите, у депутата нет других обязанностей, кроме тех, которые я уже перечислил: нужно просто присутствовать.

Ответственность за неисполнение обязанностей в Регламенте

В части ответственности депутата Государственной Думы Регламент дополняет набор дисциплинарных взысканий еще одной «мерой ответственности»: в случае отсутствия депутата Государственной Думы на заседании палаты без уважительной причины в отношении него устанавливается ответственность в виде уменьшения размера ежемесячных выплат (предусмотренных п. «а» ч. 3 ст. 2 Закона о статусе) на 1/9 за каждое пропущенное заседание Государственной Думы. Решение о применении указанной ответственности принимается Комитетом Государственной Думы по контролю и Регламенту (ч. 5 ст. 44). За пропущенное без уважительной причины заседание комитета или комиссии депутатов не штрафуют.

Кстати, первоначально (в 2016 году) штраф составлял 1/6, позже был снижен до сегодняшнего размера. Почему сначала вычитали 1/6, а теперь 1/9 за каждое пропущенное заседание Государственной Думы, непонятно. Честно говоря, я пытался разобраться, вычислял, но безрезультатно.

Знаменательно, что «мера ответственности» в виде штрафного вычета из суммы «ежемесячных выплат» применялась к членам Государственной Думы еще в Российской Империи. 6 июля 1908 года законодательно был установлен порядок вычетов за пропуски «общих заседаний» Государственной Думы. Он был закреплен Правилами о порядке получения довольствия членами Государственной Думы (в Российской Империи слово «депутат» официально не использовалось). Эти Правила прилагались к ст. 23 Учреждения Государственной Думы (был такой акт в Российской Империи). Согласно Правилам, члены Государственной Думы, без уважительных причин отсутствующие «в общем собрании» Государственной Думы, за каждый пропущенный день заседания «подвергались… вычету из довольствия, причитающегося им в ближайшем месяце». Размер вычета определялся Наказом (Регламентом, говоря современным языком) Государственной Думы (ст. 5). Для доказательства присутствия в общем собрании каждый член Государственной думы должен был собственноручно внести свое имя в «ведомость присутствующих», т.е. зарегистрироваться (ст. 6). Но если член Государственной думы не принял участия в поименном голосовании, он все равно считался отсутствующим, даже если он внес свое имя в ведомость присутствующих в точном соответствии с Правилами о порядке получения довольствия членами Государственной Думы (ст. 7).

Последнее положение правил требует пояснения. Почему было особо выделено именно поименное голосование? Тогда, как вы понимаете, не существовало электронной системы регистрации присутствия и голосования, и установить, что данный член Государственной Думы не участвовал в данном голосовании, можно было только в том случае, если это голосование было поименным. Вы берете ведомость поименного голосования, ищите интересующее вас имя и со стопроцентной точностью узнаете: голосовал или нет обладатель этого имени. Если бы в Российской Империи существовали технические средства, позволяющие фиксировать участие членов Государственной Думы во всех голосованиях, поверьте мне, от членов Государственной Думы требовали бы участия во всех голосованиях в ходе каждого общего собрания Государственной Думы.

Должен сообщить, что руководство Государственной Думы Российской Империи не ограничилось «вычетами из довольствия» за пропуски без уважительной причины пленарных заседаний Государственной Думы и отказ от голосования. Если я не ошибаюсь, в 1913 году были введены вычеты и за пропуски заседаний отделов и комиссий (комитетов в Государственной Думе тогда не существовало).

Интересно, как это в современной Государственной Думе сподобились использовать опыт Государственной Думы Российской Империи? Правда, не стоит обольщаться. За десять лет (!) действия ч. 5 ст. 44 Регламента ни одного депутата, отсутствовавшего на заседании Государственной Думы без уважительной причины, так и не оштрафовали. Это означает, что в Государственной думе нет прогульщиков? Очень сомневаюсь...
 
Обязанность зарегистрироваться и голосовать

Мы с вами выяснили, что Регламент в отличие от Закона о статусе устанавливает обязанность присутствия депутата на заседании Государственной Думы (комитета или комиссии), но не устанавливает других его обязанностей, исполняемых в ходе заседания. Например, Регламент не устанавливает обязанности депутата зарегистрировать свое присутствие на заседании. Регламент ограничивается утверждением: «заседание Государственной Думы начинается с регистрации присутствующих на заседании депутатов Государственной Думы, которую проводит председательствующий» (ч. 1 ст. 44). Кроме того, Регламент устанавливает право (!) депутата «зарегистрироваться с помощью электронной карточки, либо путем подачи письменного заявления на имя председательствующего на заседании, либо заявив о своем присутствии на заседании палаты с рабочего места в зале заседания» (ч. 2 ст. 44). Кроче, обязанности регистрироваться у депутатов нет. По крайне мере, она никак не артикулирована.

И что самое главное, Регламент не устанавливает обязанность депутата Государственной Думы голосовать. Регламент устанавливает право (!) депутата «на голосование» (опять право). И это право депутат должен «осуществлять лично» (ч. 2 ст. 85). Требование «осуществлять право на голосование лично» Регламент сопровождает витиеватой фразой: «Соблюдение требования о необходимости личного голосования депутата Государственной Думы как существенный элемент надлежащего порядка принятия федеральных законов является обязательным» (там же). Эта фраза вызывает вопрос: «А само голосование депутата Государственной Думы не является «существенным элементом надлежащего порядка принятия федеральных законов»? Зачем нужен депутат Государственной Думы, который не голосует, даже если он днюет и ночует в зале заседаний? И зачем вообще депутат Государственной Думы нужен в зале пленарных заседаний Государственной Думы, если он не голосует? Государственная Дума – это не кинотеатр, где можно сидеть, глазея на экран и потягивая пиво!

Между тем, право депутата на голосование не только прямо и однозначно провозглашено. Оно дважды гарантировано. Во-первых, голосование в Государственной Думе состоит в выборе одного из трех вариантов ответа: «за», «против» или «воздержался» (ч. 4 ст. 83). От чего «воздержался»? От голосования! То есть, уже в процедуре голосования заложена возможность отказа депутата от голосования. Во-вторых, депутат имеет право вообще не участвовать в голосовании, ничего не делая и ничем себя не утруждая.

Заключение

Представьте себе, что вы приходите наниматься на работу, и на собеседовании вам говорят, что вы подходите, и что вы будете получать не менее 500 тысяч рублей в месяц. Ваш отпуск составит 48 дней. Если у вас нет жилья в Москве, вы получили мебелированное служебное жилье в центре города. Кроме этого, вы и члены вашей семьи получат доступ к элитному медицинскому и санаторно-курортному обслуживанию. В дополнение к этому вы будете получать деньги на лечение в размере 2-х месячных окладов. Если вы проработаете не менее 5 лет, то получите доплату к государственной пенсии, и при выходе на пенсию в сумме вы будете получать не менее 80 тысяч рублей в месяц. Да, вы еще сможете пользоваться служебным автомобилем (по вызову) для поездок по Москве и ближней Московской области, в том числе до аэропортов и из аэропортов.   

Зная, что бесплатный сыр бывает только в мышеловке, вы зададите сакраментальный вопрос: «А делать-то что нужно?».

И представьте, вам отвечают: «Вы должны будете лично присутствовать в нашем офисе на выделенном вам рабочем месте в рабочие дни по вторникам, средам и четвергам с 12 до 16 часов. Да, еще вы должны будете соблюдать этические нормы и согласовывать с руководством свой выезд за границу, а в случае невозможности вашего присутствия на рабочем месте по уважительной причине заблаговременно сообщать об этом руководству».

Конечно же вы не поверите всему сказанному. В вашу голову полезут зловещие предположения. Вам будут мерещиться людоеды, сексуальные маньяки, продавцы людей на органы, работорговцы и прочий ужас. Ведь вы уверены, что всего сказанного просто не бывает в действительности, потому что такого не бывает никогда!

Нет, дорогие друзья, такое бывает, но не для всех. В России есть, как минимум, 450 счастливчиков. Правда, счастье большинства из них длится не бесконечно – не более 5 лет. Каждые 5 лет состав счастливчиков обновляется по результатам всенародного голосования, в котором вы тоже можете принять участие.

Будьте бдительны и выбирайте только самых достойных!


Спасибо за то, что дочитали до конца!


Эта часть статьи «Христиане в политике» опубликована на платформе «Дзен»: https://dzen.ru/a/agwwjJQ5X2mZ-y-6