Реформа прескриптивной оценки стратегий

Р. С. Нерсесян
РЕФОРМА ПРЕСКРИПТИВНОЙ ОЦЕНКИ СТРАТЕГИЙ
(Реформа осмысленного целеполагания)
Введение института прескриптивной оценки государственных целей и стратегий
Встраивание в действующее законодательство через поправки
в Федеральный закон № 172-ФЗ и Бюджетный кодекс Российской Федерации
Москва · 2026
ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение
Глава 1. Кризис целеполагания в XXI веке: девять вызовов
Глава 2. Триада смысла и пять элементов: управленческая технология
Глава 3. Латентный распад стратегий: типология и диагностика
Глава 4. Правовой каркас: поправки в ФЗ-172 и Бюджетный кодекс
Глава 5. Институт прескриптивной оценки: структура, полномочия, процедуры
Глава 6. Операционализация: индикаторы осмысленности и калибровка
Глава 7. Проблема регресса: кто оценивает оценивающих
Глава 8. Международные кейсы: Сингапур, Финляндия, Бутан
Глава 9. Пилот в Республике Татарстан
Глава 10. Кадровое обеспечение: учебный курс и программы ДПО
Глава 11. Альтернативные подходы к смыслу в управлении: полифония
Глава 12. Границы применимости и честная декларация позиции
Заключение
Список литературы
Приложение А. Проект поправок в ФЗ-172 (структура)
Приложение Б. Проект Прескриптивного кодекса (структура)
Приложение В. Диагностическая карта (шаблон)
Введение
Настоящая монография предлагает реформу, которая не меняет того, что
государство делает,
— она меняет то, как государство проверяет, зачем оно это
делает. Реформа прескриптивной оценки стратегий, или реформа осмысленного
целеполагания, представляет собой введение института, который оценивает
государственные цели и стратегии на смысловую устойчивость до их утверждения
и выделения ресурсов.
Реформа не отменяет существующие механизмы стратегического планирования,
ключевые показатели эффективности, национальные цели или бюджетные
процедуры. Она надстраивается над ними, создавая содержательное основание,
которого им не хватает. Переход от логики «цель— показатель— отчёт» к логике
«идентичность— предназначение— вклад— показатель— отчёт» не устраняет
показатель, но придаёт ему смысл.
Актуальность реформы определяется девятью вызовами XXI века, каждый из
которых обнажает дефицит смысла в существующих подходах к целеполаганию:
кризис горизонта планирования, кризис показателей, демографический слом,
технологический разрыв, геополитическую фрагментацию, экологическую
деградацию, кризис доверия к институтам, информационную перегрузку и кризис
легитимности метрик. Ни один из этих вызовов не решается новыми метриками—
все они требуют ответа на вопрос «зачем».
Монография построена на материале концепции осмысленного целеполагания,
разработанной автором, и учебного курса «Основы осмысленного развития»
(версия 3.0), прошедшего три цикла методической доработки. Концепция прошла
экспертную оценку и направлена в Правительство Российской Федерации,
Государственную Думу, Министерство науки и высшего образования, Российскую
академию наук, Общественную палату РФ, руководство Республики Татарстан,
Академию наук РТ, КФУ, Общественную палату РТ и Агентство инвестиционного
развития РТ.
Структура монографии отражает логику реформы: от диагноза (главы 1, 3) — к
технологии (главы 2, 5, 6) — к правовому оформлению (глава 4) — к защите от
вырождения (глава 7) — к эмпирической проверке (главы 8, 9) — к кадровому и
образовательному обеспечению (глава 10) — к теоретическому контексту и
границам (главы 11, 12).
Глава 1. Кризис целеполагания в XXI веке: девять
вызовов
1.1. Кризис горизонта планирования
Горизонт стратегического планирования в большинстве стран сократился до
электорального цикла. Стратегии 10–15-летней длительности декларируются, но
реально управляются через годовые и трёхлетние бюджетные циклы. Результат:
долгосрочные цели превращаются в набор краткосрочных задач, не связанных
между собой содержательно. В Российской Федерации этот эффект усугубляется
частотой корректировок национальных целей и приоритетов, что снижает доверие
к самому институту стратегирования.
1.2. Кризис показателей
Закон Гудхарта («когда метрика становится целью, она перестаёт быть хорошей
метрикой») и эффект Кэмпбелла («чем больше количественных показателей
используется для принятия социальных решений, тем больше они подвержены
искажениям») документированы в широком спектре исследований. Кризис
показателей— это не кризис измерения, а кризис смысла: метрика работает, пока
за ней стоит ответ на вопрос «зачем мы это измеряем». Как только этот ответ
теряется, метрика начинает работать на саму себя.
1.3. Демографический слом
Депопуляция, старение населения, миграционные потоки— всё это требует
целеполагания в горизонте, превышающем электоральный цикл. Но
демографические программы чаще формулируются как наборы мер (материнский
капитал, поддержка семей, стимулирование рождаемости) без связки с вопросом:
какой вклад в идентичность и предназначение страны вносит каждая мера? Без
такой связки меры превращаются в расходные обязательства без оценимого
результата.
1.4. Технологический разрыв
Технологическое отставание нельзя преодолеть только догоняющими стратегиями.
Необходимо ответить на вопрос: какова идентичность страны в технологическом
ландшафте— производитель, интегратор, исследователь? Без этого ответа
технологические программы превращаются в копирование чужих решений без
понимания их уместности.
1.5. Геополитическая фрагментация
Распад однополярного порядка создаёт потребность в стратегиях, которые
учитывают множественность центров силы. Но множественность требует не
прагматической адаптации, а смысловой рамки: какова роль страны в новом
порядке и какой вклад она готова вносить? Без такой рамки внешняя политика
превращается в тактический пинг-понг.
1.6. Экологическая деградация
ESG-повестка и Цели устойчивого развития (ЦУР) ООН дают метрический каркас,
но не дают смыслового основания. Почему устойчивое развитие важно для
конкретной страны? Как оно связано с её идентичностью и предназначением? Без
ответа ESG превращается в отчётность ради отчётности.
1.7. Кризис доверия к институтам
Снижение доверия к государственным институтам во многих странах коррелирует
с восприятием их как «бюрократических машин», работающих по метрикам, но не
по смыслу. Граждане не понимают, зачем нужны те или иные программы, потому
что сами программы не формулируют ответа на этот вопрос.
1.8. Информационная перегрузка
Переизбыток данных создаёт иллюзию управляемости, но на деле снижает
способность к целеполаганию. Управленцы тонут в отчётах и дашбордах, но не
имеют инструмента, позволяющего проверить, имеют ли эти отчёты отношение к
смыслу того, что они делают.
1.9. Кризис легитимности метрик
Метрики, которые вчера казались нейтральными, сегодня воспринимаются как
инструмент доминирования. Критика метрического управления (Мюллер, Скотт,
Талеб) показывает, что метрики не нейтральны: они отражают ценности тех, кто их
устанавливает. Реформа прескриптивной оценки прямо признаёт это и предлагает
механизм, делающий ценности явными и проверяемыми.
1.10. Диагноз
Девять вызовов— это не девять отдельных проблем. Это девять проявлений
одного дефицита: отсутствия института, который проверяет цели на смысл до того,
как они превращаются в программы, бюджеты и отчёты. Реформа прескриптивной
оценки предлагает такой институт.
Глава 2. Триада смысла и пять элементов: управленческая
технология
2.1. Триада смысла
Триада смысла— «идентичность— предназначение— вклад» — представляет
собой содержательное основание любой цели. Это не философская конструкция, а
диагностический инструмент: цель, которая не проходит проверку триадой, с
высокой вероятностью подвержена латентному распаду.
Идентичность— ответ на вопрос «кто мы?». Для государства: историческая,
культурная, этническая, географическая, ценностная определённость. Для
организации: миссия, профиль, социальная роль. Идентичность— это не слоган и
не бренд; это проверяемое описание того, что делает субъекта тем, кем он является,
а не кем-то другим.
Предназначение— ответ на вопрос «зачем мы существуем?». Предназначение
логически вытекает из идентичности: если идентичность описывает «кто», то
предназначение описывает «ради чего». Предназначение— не миссия в
корпоративном смысле (миссия может быть риторической), а проверяемое
утверждение о функции субъекта в более широкой системе.
Вклад— ответ на вопрос «что мы даём?». Вклад логически вытекает из
предназначения: если предназначение описывает «ради чего», то вклад описывает
«что конкретно». Вклад— не результат и не показатель; это то, что субъект
привносит в систему, в которой существует, и что можно оценить с точки зрения
идентичности и предназначения.
2.2. Логика триады
Триада работает как логическая цепочка: каждый элемент вытекает из
предыдущего и не может быть заменён отдельным элементом. Удаление любого из
трёх разрушает цепочку:
• Без идентичности предназначение повисает в воздухе— «зачем» не привязано к
«кто».
• Без предназначения вклад превращается в деятельную суету— «что» не связано с
«ради чего».
• Без вклада идентичность и предназначение остаются декларацией— «кто» и
«зачем» не материализуются.
2.3. Пять элементов технологии
Триада смысла— содержательное ядро. Пять элементов— операциональная
оболочка, которая делает триаду применимой в управленческой практике.
2.3.1. Содержательный критерий
Критерий осмысленности цели— это не метрика, а проверка: проходит ли цель
через триаду? Критерий формулируется как набор вопросов: связана ли цель с
идентичностью? Вытекает ли из предназначения? Материализуется ли во вкладе?
Если хотя бы один ответ отрицательный, цель не проходит прескриптивную
проверку.
2.3.2. Прескриптивный кодекс
Прескриптивный кодекс— свод правил прескриптивной оценки. Не методология в
свободном смысле, а формализованный регламент: что оценивается, в какой
последовательности, с какими индикаторами, с какими последствиями. Кодекс
обеспечивает воспроизводимость: разные оценщики, применяя кодекс к одной и
той же стратегии, получают сопоставимые результаты. Без кодекса оценка
превращается в экспертное мнение, зависящее от личности оценщика.
2.3.3. Институт оценки
Институт прескриптивной оценки— организационная структура с полномочиями
проводить превентивную проверку стратегий и программ. Это не консультативный
совет, а орган с правом давать заключение до утверждения программы. Институт
может быть государственным, общественным или гибридным— но он должен
обладать тремя свойствами: независимостью от разработчика стратегии,
процедурной прозрачностью и подотчётностью.
2.3.4. Превентивная проверка
Превентивная проверка— ключевое отличие прескриптивной оценки от
существующих форматов. Оценка проводится до утверждения стратегии или
программы, а не после. Цель— не зафиксировать провал, а предотвратить его.
Превентивность меняет стимулы: разработчик стратегии знает, что его цель будет
проверена на смысл, и формулирует её с учётом триады ещё на этапе
проектирования.
2.3.5. Культурная нейтральность
Культурная нейтральность— принцип, обеспечивающий применимость
технологии в разных культурных контекстах. Триада смысла не предписывает
содержание идентичности, предназначения или вклада— она требует, чтобы они
были сформулированы и логически связаны. Что именно считать идентичностью
Татарстана, Сингапура или Бутана— решают сами субъекты. Технология
проверяет структуру, а не содержание.
2.4. Чем это не является
Технология не является идеологией. Она не предписывает, какие цели правильные,
а какие нет. Она проверяет, сформулированы ли цели осмысленно— то есть
связаны ли они с идентичностью, предназначением и вкладом. Цель, которая не
проходит проверку, не объявляется «неправильной» — она возвращается на
доработку с указанием конкретного разрыва в логической цепочке.
Технология не заменяет метрики. Она их обосновывает. Показатель без смыслового
основания— формальность. Показатель со смысловым основанием— инструмент
управления.
Технология не требует новых расходов. Встраивание в существующие процедуры
стратегического планирования и бюджетирования осуществляется через регламент,
а не через новые бюджеты.
Глава 3. Латентный распад стратегий: типология и
диагностика
3.1. Понятие латентного распада
Латентный распад стратегии— постепенная утрата связности между целью,
действием и результатом, при которой формальные показатели выполняются, но
смысл стратегии исчезает. Распад не является результатом саботажа или
некомпетентности; это системный эффект, возникающий, когда цель не имеет
смыслового основания или когда это основание утрачивается в ходе реализации.
3.2. Пять типов латентного распада
3.2.1. Формализм
Цель заменяется формальной процедурой. Показатель «количество проведённых
мероприятий» заменяет цель «повышение компетенций». Отчётность становится
самоцелью. Индикатор: чек-лист формализма (0–5 баллов: есть ли содержательное
описание ожидаемого изменения, а не только количества действий).
3.2.2. Подмена целей
Декларируемая цель подменяется другой, более измеримой, но не эквивалентной.
«Развитие территории» подменяется «объёмом инвестиций», «качество
образования» — «долей школ с новыми учебниками». Индикатор: тест на подмену
целей (0/1: формулирует ли стратегия, в чём состоит развитие, а не только его
proxy-показатель?).
3.2.3. Автономизация
Отдельные элементы стратегии «живут своей жизнью»: подразделения, программы
и проекты реализуются, но их связь с общей целью утрачена. Каждый элемент
имеет свои показатели, и каждый показывает «успех», но система в целом не
движется к цели. Индикатор: тест на автономизацию (тренд: растёт ли доля
проектов, не имеющих прямой логической связи с заявленной целью?).
3.2.4. Риторизация
Цель превращается в риторику: формулировки звучат осмысленно, но не
операционализируются. «Повышение качества жизни», «устойчивое развитие»,
«человеческий капитал» — примеры формулировок, которые могут быть как
осмысленными, так и риторическими. Индикатор: индекс риторизации (доля
формулировок в стратегии, не имеющих операционального определения; порог:
более 30% — стратегия нуждается в переработке).
3.2.5. Разрыв триады
Один или несколько элементов триады смысла отсутствуют или не связаны
логически. Идентичность заявлена, но предназначение из неё не вытекает. Вклад
сформулирован, но не связан с предназначением. Индикатор: тест на связность
триады (0/1/2: 0 — триада отсутствует, 1 — элементы сформулированы, но не
связаны, 2 — триада связна).
3.3. Диагностическая процедура
Диагностика латентного распада проводится в три этапа:
1. Структурный анализ: наличие и связность элементов триады в формулировках
стратегии.
2. Индикаторная оценка: применение шести индикаторов (чек-лист формализма,
тест на подмену целей, тест на автономизацию, индекс риторизации, тест на
связность триады, шкала «вклад— результат»).
3. Содержательная экспертиза: оценка соответствия формулировок реальным
намерениям и контексту— с участием независимых и общественных экспертов.
3.4. Кейс провала внедрения
Кейс «Регион X» (обобщённый). Поручение губернатора: внедрить методологию
осмысленного целеполагания в оценку региональных программ. Хронология:
Месяц 1. Поручение спущено в профильное министерство. Назначен
ответственный.
Месяцы 2–4. Разработан регламент прескриптивной оценки. Проведено обучение.
Месяцы 5–8. Первые оценки. Три программы не прошли проверку. Разработчики
возражают. Министерство поддерживает разработчиков.
Месяцы 9–12. Регламент «упрощён»: проверка заменена «экспертным мнением».
Индикаторы не применяются.
Месяцы 13–24. Прескриптивная оценка упоминается в отчётах, но не проводится.
Новые программы утверждаются без проверки.
Итог: через два года— забвение. Институт оценки не создан. Регламент не
применяется. Кодекс не соблюдается.
Уроки: 1) без института с полномочиями методология не выживает; 2)
сопротивление бюрократии преодолевается только политической волей на уровне,
выше разработчика; 3) калибровка и арбитраж должны быть встроены с первого
дня— иначе «упрощение» регламента неизбежно.
Глава 4. Правовой каркас: поправки в ФЗ-172 и
Бюджетный кодекс
4.1. Принцип минимального вмешательства
Реформа встраивается в действующее законодательство, а не заменяет его.
Принцип минимального вмешательства означает: ни одна действующая процедура
не отменяется; новая процедура добавляется как обязательный этап,
предшествующий утверждению. Это снижает сопротивление реформе и упрощает
внедрение.
4.2. Поправки в Федеральный закон № 172-ФЗ «О стратегическом
планировании в Российской Федерации»
4.2.1. Новая глава: «Оценка осмысленности целей»
Предлагается дополнить ФЗ-172 новой главой, устанавливающей институт
прескриптивной оценки. Структура главы:
• Статья X.1. Понятие прескриптивной оценки. Прескриптивная оценка—
превентивная проверка проектов стратегий и государственных программ на
смысловую устойчивость до их утверждения уполномоченным органом.
• Статья X.2. Объект оценки. Проекты стратегий социально-экономического
развития, национальных проектов, государственных программ, стратегий
субъектов Российской Федерации.
• Статья X.3. Субъект оценки. Институт прескриптивной оценки— постоянно
действующий орган с правом давать обязательное к рассмотрению заключение.
Заключение не может быть проигнорировано: при отрицательном заключении
стратегия возвращается на доработку с указанием конкретных разрывов.
• Статья X.4. Критерии оценки. Триада смысла (идентичность, предназначение,
вклад), пять типов латентного распада (формализм, подмена целей, автономизация,
риторизация, разрыв триады), шесть индикаторов осмысленности.
• Статья X.5. Процедура. Срок оценки— не более 30 дней с момента
представления проекта. Результат— заключение: «осмысленна», «требует
доработки» (с указанием разрывов), «неосмысленна» (с обязательной доработкой).
• Статья X.6. Калибровка. Трёхуровневая оценка: самооценка (разработчик),
независимая (институт оценки), общественная (общественные советы, НКО). При
расхождении оценок ; 1 балл— арбитраж: медиана трёх оценок, срок 14 дней,
право апелляции.
• Статья X.7. Прескриптивный кодекс. Нормативный правовой акт,
детализирующий порядок проведения оценки. Утверждается Правительством
Российской Федерации.
4.2.2. Встраивание в действующие статьи
Статья 11 (стратегическое планирование на федеральном уровне): дополнить
пунктом об обязательности прескриптивной оценки проектов стратегий до их
утверждения.
Статья 21 (государственные программы): дополнить пунктом об обязательности
прескриптивной оценки проектов государственных программ до утверждения.
Статья 45 (мониторинг): дополнить пунктом о мониторинге осмысленности—
периодической проверке соответствия реализации стратегии триаде смысла.
4.3. Поправки в Бюджетный кодекс Российской Федерации
4.3.1. Смысловая устойчивость как основание обоснования бюджетных
ассигнований
Предлагается дополнить статью 174.1 (обоснование бюджетных ассигнований)
положением: обоснование бюджетных ассигнований на реализацию
государственных программ должно включать подтверждение смысловой
устойчивости целей программы— заключение института прескриптивной оценки.
Без такого подтверждения программа не может быть включена в проект бюджета.
Это не означает, что программа отклоняется— она возвращается на доработку. Но
бюджетные средства не выделяются до прохождения прескриптивной проверки.
4.3.2. Проверка на этапе формирования бюджета
Статья 169 (основы формирования проекта бюджета): дополнить пунктом о том,
что проекты государственных программ, включаемые в проект бюджета, должны
иметь заключение института прескриптивной оценки. Срок заключения— 30 дней,
параллельно с бюджетным процессом, без его замедления.
4.3.3. Последствия
Встраивание в Бюджетный кодекс создаёт финансовый стимул: разработчики
программ будут формулировать цели с учётом триады смысла не из
идеологических соображений, а потому, что без этого программы не пройдут
бюджетный фильтр. Это самый эффективный механизм внедрения— он не требует
убеждения, он создаёт структурную мотивацию.
4.4. Согласование с действующим правом
Поправки не противоречат действующим нормам:
• ФЗ-172 уже предусматривает экспертизу стратегий— прескриптивная оценка
вводится как новый вид экспертизы с конкретными критериями.
• Бюджетный кодекс уже требует обоснования ассигнований— смысловая
устойчивость добавляется как один из элементов обоснования.
• Национальные цели и проекты не отменяются— они проходят прескриптивную
оценку как все остальные стратегии, что повышает их качество.
• Региональные стратегии оцениваются по тому же стандарту, что и федеральные
— культурная нейтральность обеспечивает единообразие процедуры при
разнообразии содержания.
Глава 5. Институт прескриптивной оценки: структура,
полномочия, процедуры
5.1. Статус и подчинение
Институт прескриптивной оценки предлагается создать как постоянно
действующий орган с двойной подчинённостью: вертикальной (Правительство или
профильный вице-премьер) и горизонтальной (Общественная палата). Двойная
подчинённость— механизм защиты от регресса: если вертикальный канал
подвержен давлению разработчиков стратегий, горизонтальный (общественный)
канал сохраняет независимость.
5.2. Состав
Институт формируется из трёх групп:
1. Профессиональные оценщики— штатные сотрудники с квалификацией в
области прескриптивной оценки (подготовка через курс «Основы осмысленного
развития» и программы ДПО).
2. Независимые эксперты— представители академического сообщества (РАН,
вузы), отраслевые эксперты, привлекаемые по конкурсу на основе ротации.
3. Общественные эксперты— представители Общественной палаты, общественных
советов при органах власти, НКО. Назначаются на срок с правом продления.
5.3. Полномочия
Институт обладает следующими полномочиями:
• Право проводить прескриптивную оценку проектов стратегий и программ до их
утверждения.
• Право давать заключение: «осмысленна», «требует доработки», «неосмысленна».
• Право требовать доработки при отрицательном заключении. Заключение не
может быть проигнорировано.
• Право инициировать арбитраж при расхождении оценок ; 1 балл.
• Право публиковать заключения (открытость— механизм общественного
контроля).
• Отсутствие права отменять стратегии. Институт не принимает управленческих
решений— он даёт заключение. Решение остаётся за уполномоченным органом.
Но решение, принятое вопреки отрицательному заключению, должно быть
публично мотивировано.
5.4. Процедура оценки
Этап 1. Представление проекта стратегии в институт оценки (параллельно с
представлением на утверждение).
Этап 2. Самооценка: разработчик заполняет диагностическую карту (триада,
индикаторы).
Этап 3. Независимая оценка: профессиональные оценщики и независимые
эксперты проводят оценку по Прескриптивному кодексу.
Этап 4. Общественная оценка: общественные эксперты проводят оценку по
упрощённой процедуре (ключевые индикаторы).
Этап 5. Сведение оценок. При расхождении ; 1 балл— арбитраж (медиана трёх,
срок 14 дней).
Этап 6. Заключение. Срок— не более 30 дней с момента представления.
Этап 7. Публикация заключения (открытый реестр).
5.5. Открытость и прозрачность
Все заключения института публикуются в открытом реестре. Каждое заключение
содержит: объект оценки, состав оценщиков, результаты по каждому индикатору,
итоговое заключение, рекомендации по доработке. Открытость— основной
механизм защиты от вырождения: институт, чьи заключения публичны, не может
превратиться в бюрократический фильтр без контроля.
Глава 6. Операционализация: индикаторы осмысленности
и калибровка
6.1. Шесть индикаторов
6.1.1. Шкала «вклад — результат» (0–3)
0 — результат не сформулирован. 1 — результат сформулирован, но не связан с
вкладом. 2 — результат связан с вкладом, но не с предназначением. 3 — результат
связан с вкладом и предназначением.
6.1.2. Тест на подмену целей (0/1)
0 — декларируемая цель подменена proxy-показателем. 1 — цель сформулирована
содержательно.
6.1.3. Чек-лист формализма (0–5)
Пять пунктов: (1) наличие описания ожидаемого изменения; (2) отличие от
«нулевого сценария»; (3) связь с бенефициаром; (4) отсутствие дублирования; (5)
операциональность. 0 — ни один пункт не выполнен, 5 — все выполнены.
6.1.4. Индекс риторизации (%)
Доля формулировок в стратегии, не имеющих операционального определения.
Порог: более 30% — стратегия нуждается в переработке.
6.1.5. Тест на автономизацию (тренд)
Доля проектов/программных мероприятий, не имеющих прямой логической связи с
заявленной целью. Измеряется в динамике: рост доли— признак автономизации.
6.1.6. Тест на связность триады (0/1/2)
0 — триада отсутствует. 1 — элементы сформулированы, но не связаны. 2 —
триада связна.
6.2. Калибровка
Калибровка— процедура обеспечения сопоставимости оценок, данных разными
оценщиками. Без калибровки индикаторы превращаются в субъективные мнения.
6.2.1. Три уровня оценки
1. Самооценка: разработчик стратегии заполняет диагностическую карту.
Преимущество— знание контекста. Риск— завышение оценки.
2. Независимая оценка: профессиональные оценщики и независимые эксперты.
Преимущество— отстранённость. Риск— недостаток контекстного знания.
3. Общественная оценка: общественные эксперты. Преимущество— легитимность.
Риск— недостаток методической подготовки.
6.2.2. Арбитраж
При расхождении оценок на 1 балл и более запускается процедура арбитража:
медиана трёх оценок, срок 14 дней, право апелляции. Арбитраж обеспечивает не
«истинность» (её невозможно гарантировать), а процедурную справедливость: все
стороны знают, как разрешаются разногласия.
6.2.3. Примеры оценок
Пример 1. Программа «Развитие туризма». Декларируемая цель: «увеличение
турпотока на 30%». Триада: идентичность— не сформулирована; предназначение
— не сформулировано; вклад— «увеличение турпотока». Оценка: шкала «вклад—
результат» — 1; тест на подмену— 0; индекс риторизации— 15%; связность
триады— 0. Заключение: «неосмысленна». Рекомендация: сформулировать
идентичность и предназначение.
Пример 2. Программа «Цифровизация образования». Цель: «обеспечение 100%
школ широкополосным интернетом». Триада: идентичность— «регион с высокой
плотностью талантов»; предназначение— «равный старт для каждого ребёнка»;
вклад— «инфраструктура доступа». Оценка: шкала «вклад— результат» — 2; тест
на подмену— 0; чек-лист формализма— 3; индекс риторизации— 10%; связность
триады— 1. Заключение: «требует доработки». Рекомендация: добавить
результаты, связывающие доступ с образовательным результатом.
Глава 7. Проблема регресса: кто оценивает оценивающих
7.1. Суть проблемы
Любой институт оценки подвержен регрессу: вырождению в формальную
процедуру, превращению в бюрократический фильтр или в инструмент
блокирования нежелательных стратегий. Проблема регресса— это проблема
самоприменимости: методология, которая проверяет стратегии на смысл, должна
иметь механизм проверки самой себя. Без такого механизма институт оценки
становится источником того самого латентного распада, который он призван
выявлять.
7.2. Пять признаков регресса
1. Формализация: индикаторы применяются механически, без содержательного
анализа. Заключения становятся шаблонными.
2. Риторизация: заключения пишутся на языке, который звучит осмысленно, но не
содержит операциональных рекомендаций.
3. Автономизация: институт начинает работать на собственные показатели
(количество оценок, скорость, доля отклонений), а не на качество целей.
4. Подмена: прескриптивная оценка подменяется проверкой соответствия
формальным требованиям, а не смыслу.
5. Блокирование: институт использует своё право заключения для блокирования
стратегий по идеологическим, а не методологическим основаниям.
7.3. Пять механизмов противодействия
7.3.1. Ротация
Состав оценщиков ротируется каждые 2 года (профессиональные) и 3 года
(независимые и общественные). Ротация предотвращает формирование
«оценочного истеблишмента» с собственными интересами, отличными от функции
института.
7.3.2. Двойная подчинённость
Вертикальный (правительственный) и горизонтальный (общественный) каналы
подчинения обеспечивают, что давление через один канал компенсируется другим.
Если вертикальный канал подвержен давлению разработчиков, общественный
канал сохраняет независимость.
7.3.3. Открытость
Все заключения публикуются. Открытость— самый мощный механизм: институт,
чьи заключения видны обществу, академическому сообществу и медиа, не может
скрыть формализацию или идеологическую предвзятость.
7.3.4. Самооценка
Институт ежегодно проходит самооценку по тем же индикаторам, что и стратегии:
формализм, риторизация, автономизация. Самооценка публикуется. Если институт
не проходит собственную проверку, это сигнал для реорганизации.
7.3.5. Внешний аудит
Раз в три года проводится внешний аудит института— независимой комиссией,
формируемой Общественной палатой и РАН. Аудит проверяет: соблюдение
Прескриптивного кодекса, качество заключений, наличие признаков регресса.
Результат аудита публикуется и служит основанием для решений о составе,
регламенте и полномочиях института.
7.4. Дискуссионный вопрос
Можно ли полностью исключить регресс? Нет. Любой институт подвержен
вырождению. Но можно создать систему, в которой регресс обнаруживается
быстро и корректируется. Реформа не претендует на окончательное решение
проблемы самоприменимости— она претендует на создание механизмов, которые
делают регресс видимым и исправимым.
Глава 8. Международные кейсы: Сингапур, Финляндия,
Бутан
8.1. Сингапур: смысл как стратегический ресурс
Сингапур— пример страны, которая с самого начала строила стратегирование на
смысловой рамке, а не на метриках. Идентичность: «остров, который не может
позволить себе роскошь неэффективности». Предназначение: «мост между
Востоком и Западом, торговый и финансовый узел». Вклад: «стандарт управления,
который изучают другие».
Каждая программа Сингапура— от образования до жилищной политики—
формулируется в логике триады. Метрики не отсутствуют; они подчинены смыслу.
Когда Сингапур ставит цель «двуязычное образование», метрика (доля школ с
английским и родным языком) вытекает из смысла (идентичность как мост), а не
наоборот.
Урок для реформы: прескриптивная оценка в сингапурском контексте не
потребовалась как отдельный институт— смысл был встроен в культуру
управления. Но в контекстах, где этой культуры нет, институт нужен именно для её
формирования.
8.2. Финляндия: образование как предназначение
Финляндия— пример, где предназначение страны в сфере образования
сформулировано осмысленно и связано с идентичностью. Идентичность:
«маленькая страна с высокой плотностью талантов». Предназначение: «равный
доступ к качеству, а не отбор лучших». Вклад: «образование как механизм
социальной мобильности и устойчивости».
Финская образовательная реформа не начиналась с метрик. Она началась с вопроса
«зачем нам образование?», ответ на который был связан с идентичностью
(маленькая страна не может позволить себе роскошь не использовать каждого).
Метрики (PISA и др.) стали следствием, а не основанием.
Урок: метрики могут быть убедительными внешне, но опасными внутренне, если
они не связаны со смыслом. Высокие результаты Финляндии в PISA — не цель, а
побочный продукт осмысленного целеполагания.
8.3. Бутан: валовое национальное счастье как триада
Бутан— радикальный случай: Валовое национальное счастье (ВНС) как
альтернатива ВВП. Идентичность: «буддийское королевство, измеряющее успех не
богатством, а благополучием». Предназначение: «государство как инструмент
счастья граждан». Вклад: «методология, альтернативная метрическому
господству».
ВНС— не отказ от измерения, а осмысленное измерение: показатели связаны с
идентичностью (духовное благополучие, экологическая гармония, культурное
наследие) и предназначением (благополучие граждан как функция государства).
Урок: культурная нейтральность реформы подтверждается тем, что триада
работает в принципиально разных контекстах. Сингапур, Финляндия и Бутан—
три разные идентичности, три разных предназначения, три разных вклада— но
одна и та же логическая структура: идентичность ; предназначение ; вклад ;
показатели.
8.4. Сравнительная таблица
Параметр Сингапур Финляндия Бутан
Идентичность Остров
эффективности
Маленькая страна
талантов
Буддийское
королевство
Предназначение Мост Восток—
Запад
Равный доступ к
качеству
Государство
счастья
Вклад Стандарт
управления
Образование как
мобильность
Альтернатива
ВВП
Урок Смысл встроен в
культуру
Метрики следуют
за смыслом
Культурная
нейтральность
триады
Все три кейса— обязательные в учебном курсе (тема 5.6) и иллюстрируют
ключевой тезис реформы: технология проверки смысла применима в любом
культурном контексте, потому что проверяет структуру, а не содержание.
Глава 9. Пилот в Республике Татарстан
9.1. Почему Татарстан
Республика Татарстан— оптимальная площадка для пилота по четырём причинам:
1. Сложная идентичность. Многонациональность, двухязычие, переплетение
исламской и русской культур— прямой объект работы триады смысла. Если
методология работает здесь, она работает везде.
2. Развитая стратегическая культура. Действующая Стратегия 2030, отработанные
процедуры стратегирования, опыт реализации крупных программ.
3. Институциональная зрелость. Академия наук РТ, КФУ, Общественная палата,
общественные советы при министерствах, Агентство инвестиционного развития—
достаточная экосистема для трёхуровневой калибровки.
4. Международная репрезентативность. Активное участие в БРИКС, ШОС,
Организации исламского сотрудничества— пилот в Татарстане имеет прямое
международное измерение.
9.2. Дизайн пилота
Объект: 2–3 программы Стратегии 2030 (по согласованию с Правительством РТ).
Процедура: добровольная прескриптивная оценка по Прескриптивному кодексу, с
трёхуровневой калибровкой и арбитражем.
Состав оценочной группы: профессиональные оценщики (подготовленные через
курс), независимые эксперты (АН РТ, КФУ), общественные эксперты
(Общественная палата РТ, НКО).
Срок: 3 месяца на оценку + 1 месяц на подготовку регламента= 4 месяца.
Бюджет: не требуется. Оценка проводится силами существующих институтов.
Результат: доказательная база— типовые диагностические карты, регламент
процедуры, примеры оценок, рекомендации по федеральному масштабированию.
9.3. Партнёры
Правительство РТ— политическая воля, выбор программ, координация. Академия
наук РТ— научная экспертиза, академическая легитимность. КФУ—
академическая площадка, подготовка оценщиков, апробация курса. Общественная
палата РТ— общественный контур, легитимность оценки. Агентство
инвестиционного развития РТ— прикладное применение в инвестиционных
проектах.
9.4. Риски и митигация
Риск 1: сопротивление разработчиков программ. Митигация: добровольность
пилота, публикации результатов, поддержка на уровне руководства РТ.
Риск 2: формализация оценки. Митигация: калибровка с первого дня, ротация
оценщиков, открытость.
Риск 3: недостаток квалифицированных оценщиков. Митигация: подготовка через
курс (модуль 16–24 часа) до начала пилота.
Риск 4: «регион X» (провал внедрения). Митигация: институт с полномочиями,
двойная подчинённость, встроенный арбитраж.
9.5. Путь к федеральному решению
Пилот ; доказательная база ; межведомственная рабочая группа (Правительство,
Минэкономразвития, Минобрнауки, МИД); проект поправок в ФЗ-172 и
Бюджетный кодекс ; федеральный институт прескриптивной оценки ;
масштабирование.
Глава 10. Кадровое обеспечение: учебный курс и
программы ДПО
10.1. Учебный курс «Основы осмысленного развития»
Курс (версия 3.0) — дисциплина для магистратуры и аспирантуры по
направлениям ГМУ, менеджмент, политология, регионоведение, экономика. 108
часов, 3 зачётные единицы. Шесть модулей:
1. Стратегическое планирование: классические инструменты и пределы (14 часов).
2. Устойчивое развитие, ЦУР и ESG: логика, метрики, ловушки (14 часов).
3. Альтернативные подходы к смыслу в управлении: полифония (14 часов).
4. Осмысленное целеполагание: триада смысла и пять элементов (18 часов).
5. Диагностика латентного распада и операционализация критериев (22 часа).
6. Проект: стратегия с прескриптивной оценкой (26 часов).
10.2. Методическая проработка
Курс содержит:
Матрицу компетенций (тема ; компетенция ; оценочное средство). Рубрики
оценивания с дескрипторами по уровням (отлично/хорошо/удовл.) для пяти
критериев. Калибровку индикаторов с примерами оценок. Дискуссионный блок:
работа-оппонент (Д. Мюллер «Тирания метрик») в основной литературе; эссе-
критика может получить высший балл. Кейс провала внедрения (регион X) и
проблему регресса. Три обязательных международных кейса (Сингапур,
Финляндия, Бутан).
10.3. Программы ДПО для государственных служащих
Короткий интенсив (16–24 часа) на базе курса: как применять индикаторы
осмысленности в ежедневной работе, как формулировать цели с учётом триады,
как проводить прескриптивную проверку, как вести диалог с общественностью на
языке смысла. Целевая аудитория: сотрудники органов власти, разработчики
стратегий и программ, общественные эксперты.
10.4. Площадки апробации
Приоритетная площадка— КФУ (осенний семестр 2026/27). Дополнительные: 2–3
вуза по согласованию с Минобрнауки. Программы ДПО— на базе программ
переподготовки госслужащих.
Глава 11. Альтернативные подходы к смыслу в
управлении: полифония
11.1. Зачем нужны альтернативы
Прескриптивная методология— один из возможных ответов на вопрос о смысле в
управлении. Если преподавать её как единственный, курс превращается в
пропаганду. Если показать её в ряду альтернатив, студент получает возможность
сравнить, выбрать и— главное— оспорить.
11.2. Хайдеггер: смысл как раскрытие
Мартин Хайдеггер в «Бытии и времени» (1927) понимает смысл не как инструмент
управления, а как структуру раскрытия бытия Dasein (человеческого присутствия).
Смысл— то, через что нечто становится понятным. В управленческом переводе:
стратегия осмысленна, если она раскрывает, что представляет собой субъект
(идентичность), не сводя его к набору функций.
Отличие от триады: Хайдеггер не предлагает операциональной процедуры
проверки. Его подход— философская основа, а не управленческая технология. Но
он даёт онтологическое обоснование: почему вопрос «кто мы?» (идентичность)
первичен по отношению к «что мы делаем?» (вклад).
11.3. Хабермас: смысл как коммуникативная рациональность
Юрген Хабермас в «Теории коммуникативного действия» (1981) понимает смысл
как результат рационального диалога между участниками. Смысл не открывается
(как у Хайдеггера) и не предписывается (как в прескриптивной методологии) — он
вырабатывается в коммуникации. В управленческом переводе: стратегия
осмысленна, если она прошла процедуру открытого обсуждения, в котором все
участники имеют равное право на аргумент.
Отличие от триады: Хабермас делает акцент на процедуре (коммуникации), а не на
структуре (триаде). Но эти подходы совместимы: триада задаёт содержание
проверки, а коммуникативная рациональность— процедуру, в которой эта
проверка легитимна. Реформа прескриптивной оценки с трёхуровневой
калибровкой и общественным контуром частично реализует хабермасовский идеал.
11.4. Франкл: смысл как воля к смыслу
Виктор Франкл в «Враче и душе» (1946) и «Человеке в поисках смысла» (1959)
понимает смысл как фундаментальную мотивацию человека. Воля к смыслу—
первична по отношению к воле к власти (Адлер) и воле к удовольствию (Фрейд). В
управленческом переводе: организация осмысленна, если её цели резонируют с
экзистенциальной потребностью участников в смысле. Стратегия, которая не
отвечает на вопрос «зачем?», вызывает отчуждение.
Отличие от триады: Франкл говорит об индивидуальном смысле, а триада— об
организационном. Но связь прямая: если организационный смысл (триада) не
резонирует с индивидуальным (Франкл), реализация стратегии будет формальной.
11.5. Синтез
Прескриптивная методология не исключает альтернативы— она опирается на них.
Хайдеггер даёт онтологическое основание (идентичность первична). Хабермас даёт
процедурное основание (смысл вырабатывается в коммуникации). Франкл даёт
мотивационное основание (смысл— базовая потребность). Триада смысла и пять
элементов— операционализация этих оснований в управленческой технологии.
Глава 12. Границы применимости и честная декларация
позиции
12.1. Что реформа не может
1. Не может заменить политическое решение. Прескриптивная оценка проверяет
смысл, но не выбирает цели. Выбор— за политическим субъектом. Оценка даёт
инструмент, а не вердикт.
2. Не может гарантировать успех. Осмысленная стратегия может провалиться из-за
плохой реализации. Неосмысленная стратегия может случайно сработать. Оценка
снижает риск провала, но не исключает его.
3. Не может быть нейтральной. Сама триада— ценностная конструкция. Она
предполагает, что идентичность важнее показателей, что смысл важнее метрики,
что превентивность важнее отчётности. Это позиция, а не объективный факт.
4. Не может быть вечной. Методология должна пересматриваться. Кодекс должен
обновляться. Индикаторы должны калиброваться. Реформа— не конечная точка, а
начало процесса.
12.2. Идеологическая рамка
Честное признание: курс и монография имеют политико-философскую позицию.
Эта позиция состоит в следующем: смысл важнее метрики (но не вместо метрики);
идентичность первична по отношению к инструментам (но не отрицает их);
превентивность эффективнее контроля по факту (но не отменяет его); культурная
нейтральность технологии— не культурная пустота, а уважение к разнообразию
содержания.
Эта позиция может и должна быть оспорена. Механизмы оспаривания встроены в
курс: эссе-критика может получить высший балл; в каждый модуль включены
дискуссионные вопросы; в основную литературу включена работа-оппонент.
12.3. Где реформа не применима
В ситуациях, требующих немедленного реагирования (чрезвычайные ситуации,
кризисы). Прескриптивная оценка— инструмент стратегического уровня, не
оперативного. В проектах с высокой степенью неопределённости, где идентичность
и предназначение ещё не сформированы (стартапы, новые направления). В
контекстах, где институт оценки не обладает минимальной независимостью. Без
независимости оценка превращается в подписку под решением, а не в его проверку.
Заключение
Реформа прескриптивной оценки стратегий— это не новая идеология и не новая
метрика. Это институт, который заполняет лакуну между целеполаганием и
измерением: пространство, где должен быть ответ на вопрос «зачем», но которого
сегодня нет.
Реформа минимальна по вмешательству и максимальна по эффекту. Две поправки
— в ФЗ-172 и Бюджетный кодекс— создают структурный стимул: разрабатывать
цели осмысленно не из убеждения, а потому, что без этого программа не проходит
бюджетный фильтр. Один институт— прескриптивной оценки— с трёхуровневой
калибровкой, арбитражем и защитой от регресса. Один курс— для подготовки
кадров. Один пилот— в Татарстане— для доказательной базы.
Реформа честно признаёт свою позицию и создаёт механизмы её оспаривания. Она
помещает авторскую методологию в поле альтернатив— Хайдеггер, Хабермас,
Франкл. Она включает работу-оппонента в основную литературу. Она допускает,
что эссе-критика получит высший балл.
Реформа признаёт границы применимости и разбирает кейс провала. Она не
претендует на универсальное решение проблемы целеполагания. Она претендует
на создание института, который делает латентный распад стратегий видимым, а
осмысленное целеполагание— нормой, а не исключением.
Путь реализации: пилот в Татарстане ; доказательная база ; межведомственная
рабочая группа ; поправки в ФЗ-172 и Бюджетный кодекс ; федеральный
институт ; масштабирование. Международное измерение: экспорт технологии
через БРИКС, ШОС, ОИС— не как идеологии, а как управленческой технологии с
культурной нейтральностью.
Девять вызовов XXI века не решаются новыми метриками. Они решаются ответом
на вопрос «зачем». Реформа прескриптивной оценки— институт, который задаёт
этот вопрос и требует ответа до того, как стратегия станет программой, а
программа— бюджетом.
Список литературы
Основная литература
Нерсесян Р. С. Концепция «Осмысленного целеполагания»: ответ и предложение
России на вызовы XXI века.
— Монография.
Нерсесян Р. С. Основы осмысленного развития: эволюция стратегического
планирования и устойчивого развития.
— Учебный курс v3.0.
Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании
в Российской Федерации».
Бюджетный кодекс Российской Федерации.
Мюллер Дж. Тирания метрик.
(Работа-оппонент.)
— М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2024.
Франкл В. Человек в поисках смысла.
— М.: Прогресс, 1990.
Хабермас Ю. Теория коммуникативного действия.
— СПб.: Наука, 2000.
Дополнительная литература
Хайдеггер М. Бытие и время.
— М.: Академический проект, 2013.
Сенге П. Пятая дисциплина: искусство и практика обучающейся организации.
М.: Олимп-Бизнес, 2003.
—
Майер-Шёнбергер В., Кукьер К. Большие данные: революция, которая изменит то,
как мы живем, работаем и мыслим.
— М.: Манн, Иванов и Фербер, 2014.
Скотт Дж. Видеть как государство: как определённые схемы улучшения
человеческого состояния терпят неудачу.
— М.: Изд. дом Высшей школы
экономики, 2020.
Талеб Н. Чёрный лебедь. Под знаком непредсказуемости.
— М.: КоЛибри, 2021.
Raworth K. Doughnut Economics: Seven Ways to Think Like a 21st-Century Economist.
— Random House, 2017.
Goodhart C. A. E. Problems of Monetary Management: The UK Experience. — Springer,
1984.
Campbell D. T. Assessing the Impact of Planned Social Change. — Evaluation Research
Society, 1979.
Дьюи Дж. Опыт и образование.
— М.: Педагогика, 1991.
Agenda 2030 for Sustainable Development. United Nations, 2015.
OECD Guidelines for Multinational Enterprises. OECD, 2023.
Конституция Российской Федерации.
Приложение А. Проект поправок в ФЗ-172 (структура)
Новая глава: «Оценка осмысленности целей».
Статья X.1. Понятие прескриптивной оценки.
Статья X.2. Объект оценки: проекты стратегий, национальных проектов,
государственных программ, стратегий субъектов РФ.
Статья X.3. Субъект оценки: институт прескриптивной оценки.
Статья X.4. Критерии: триада смысла, пять типов латентного распада, шесть
индикаторов.
Статья X.5. Процедура: срок 30 дней, заключение («осмысленна» / «требует
доработки» / «неосмысленна»).
Статья X.6. Калибровка: три уровня оценки, арбитраж при расхождении >= 1 балл.
Статья X.7. Прескриптивный кодекс: нормативный акт, утверждаемый
Правительством РФ.
Дополнения к статьям 11, 21, 45: обязательность прескриптивной оценки и
мониторинг осмысленности.
Приложение Б. Проект Прескриптивного кодекса
(структура)
Глава 1. Назначение и принципы кодекса.
Глава 2. Объекты и субъекты оценки.
Глава 3. Триада смысла: процедура проверки.
Глава 4. Индикаторы: методика расчёта и интерпретации.
Глава 5. Калибровка: уровни оценки, арбитраж, апелляция.
Глава 6. Заключение: форма, содержание, публикация.
Глава 7. Защита от регресса: ротация, аудит, самооценка.
Глава 8. Культурная нейтральность: требования к формулировкам.
Глава 9. Этика оценщика: конфликт интересов, отвод.
Приложение В. Диагностическая карта (шаблон)
Раздел 1. Идентичность: формулировка, обоснование, проверка на риторичность.
Раздел 2. Предназначение: формулировка, логическая связь с идентичностью.
Раздел 3. Вклад: формулировка, логическая связь с предназначением.
Раздел 4. Индикаторы: шкала «вклад— результат» (0–3), тест на подмену (0/1),
чек-лист формализма (0–5), индекс риторизации (%), тест на автономизацию
(тренд), связность триады (0/1/2).
Раздел 5. Оценки: самооценка, независимая, общественная.
Раздел 6. Арбитраж (при необходимости).
Раздел 7. Заключение и рекомендации.