Прескриптократия

Р. С. Нерсесян
ПРЕСКРИПТОКРАТИЯ
Строй, основанный на смысле
Как проверить государственные цели
до того, как станет поздно
Москва · 2026
СОДЕРЖАНИЕ
Введение. Почему это книга— не про теорию, а про практику
Глава I. Диагноз: почему стратегии не работают
Глава II. Триада смысла: идентичность— предназначение— вклад
Глава III. Пять элементов: инфраструктура смысла
Глава IV. Шесть индикаторов: как измерить осмысленность
Глава V. Кейс: Стратегия культуры Республики Татарстан
Глава VI. Регламент: как это работает от заявки до заключения
Глава VII. Право: от методики к закону
Глава VIII. Люди и институты: кто это делает
Глава IX. Что делать прямо сейчас
Заключение
Приложение А. Шкала баллов и интерпретация
Приложение Б. Диагностическая карта (шаблон)
Приложение В. Глоссарий
Введение. Почему это книга— не про теорию, а про практику
Эту книгу можно было бы написать академическим языком— со ссылками на
Вебера, Мертона и Крозье, с формулами и таблицами. Но задача здесь другая: объяснить,
как работает технология проверки государственных целей, и сделать это так, чтобы
понятно было не только профессору, но и министру, депутату, ректору и главе района.
Технология называется прескриптивной экспертизой. «Прескриптивная» — от
латинского prae scriptio, предписание. Суть в одном слове: проверить цель до того, как под
неё выделят деньги, а не после. Не оценить результат— а оценить замысел. Не измерить,
что получилось— а проверить, имеет ли смысл то, что задумано.
Звучит просто. На деле это переворачивает привычную логику управления. Сегодня
стратегия принимается, потом финансируется, потом реализуется, потом оценивается— и
часто оказывается, что результат не соответствует ни ожиданиям, ни затратам.
Прескриптивная экспертиза вставляет ещё один шаг— между проектированием и
финансированием. Шаг, на котором задаётся один вопрос: имеет ли смысл эта цель?
Эта книга— результат многолетней работы. Методология прескриптивной оценки
изложена в двух монографиях— «Концепция осмысленного целеполагания» и «Реформа
прескриптивной оценки стратегий». Учебный курс «Основы осмысленного развития»
прошёл три версии. Статья «Прескриптократия: строй, основанный на смысле» принята к
публикации в журнале «Социология», включённом в Перечень ВАК. Паспорт
«Прескриптивной экспертизы» описывает регламент и правовой каркас. Практическая
апробация проведена на Стратегии развития культуры Республики Татарстан. Обращения
направлены в Рособрнадзор, Минобрнауки, Госдуму, МИД и руководство Татарстана. Эта
книга собирает всё перечисленное в единое связное повествование.
Кому она адресована? Тем, кто принимает решения. Тем, кто пишет стратегии. Тем,
кто оценивает их качество. Тем, кто учит управлению. И тем, кто просто хочет понять,
почему благие намерения так часто приводят туда, куда не надо.
Глава I. Диагноз: почему стратегии не работают
1.1. Стратегия, которая ничего не стратегирует
Представьте: регион принимает стратегию развития. Документ на восемьдесят
страниц. Красивая обложка. Таблицы. Графики. Цели, задачи, мероприятия, индикаторы.
Всё по правилам. Через пять лет обнаруживается: деньги потрачены, мероприятия
проведены, индикаторы выполнены— а ничего не изменилось. Не потому что украли. Не
потому что не старались. А потому что цели с самого начала не имели смысла.
Это не редкость. Это норма. И не только в России— во всём мире. Японский опыт
«потерянных десятилетий», европейские стратегии «умного роста», российские стратегии
социально-экономического развития— везде одна и та же болезнь: документы написаны
правильно, но не осмысленно.
Почему так происходит? Потому что современный аппарат стратегического
планирования отвечает на вопрос «как?», но не на вопрос «зачем?». Он измеряет, считает,
планирует— но не проверяет, имеет ли смысл то, что он планирует. Это система, которая
идеально работает в пустоте: если цель не имеет смысла, то идеальное её выполнение даёт
ноль.
1.2. Четыре болезни
За годы работы я выделил четыре основных типа распада— четыре способа,
которыми цель теряет смысл. Я называю их латентным распадом, потому что он
происходит незаметно: документ выглядит правильным, проходит все экспертизы,
получает утверждение— и только при реализации выясняется, что под ним нет
содержания.
Формализм
Цель сформулирована так общо, что под неё можно подвести что угодно— и
одновременно ничего. «Повышение качества жизни», «создание условий для развития»,
«совершенствование системы». Каждая из этих формулировок не ложна— она
бессодержательна. С ней нельзя не согласиться, но и сделать по ней ничего конкретного
нельзя. Формализм— это когда правильность слов заменяет их содержание.
Признак формализма: спросите «а что конкретно?» — и вам не ответят. Или ответят
перечислением мероприятий— но мероприятие не есть цель. «Провести 50 фестивалей» —
это не цель, это активность. Цель— это то, что должно измениться в мире после того, как
вы проведёте 50 фестивалей. Если ответа нет— перед нами формализм.
Риторизация
Цель облечена в красивую риторику, которая маскирует отсутствие
операционального содержания. «Расцвет культуры», «гармоничное развитие», «5К»
(культурная компетентность, креативность, коммуникация, сотрудничество, критическое
мышление) — звучит прекрасно. Но что значит «расцвет культуры»? Как его измерить?
При каких условиях считается, что культура «расцвела»? Если на эти вопросы нет ответа—
перед нами риторизация.
Риторизация опаснее формализма, потому что её труднее критиковать. Против
«расцвета культуры» не попрёшь— кто ж против расцвета? Но именно эта неуязвимость
делает риторизацию разрушительной: она блокирует критику, не оставляя точки
приложения для анализа. С ней все согласны— и потому никто не работает.
Подмена целей средствами
Средство оформлено как цель. «Цифровизация» — это не цель, это инструмент.
«Подготовка кадров» — не цель, а средство. «Инвестиции в отрасль» — не цель, а ресурс.
Когда средство становится целью, происходит подмена: система начинает оптимизировать
инструмент, а не результат. Вы строите цифровую платформу ради платформы, обучаете
кадры ради отчёта о обученных кадрах, привлекаете инвестиции ради объёма инвестиций.
Тест на подмену прост: задайте вопрос «а зачем это?». «Мы цифровизируем сферу
культуры». — Зачем? «Чтобы повысить доступность». — Это цель. А цифровизация—
средство. Если ответ «зачем?» не формулируется или сводится к «так положено» — перед
нами подмена.
Автономизация структур
Структура, созданная для достижения цели, начинает воспроизводить себя вместо
цели. Министерство, созданное для развития отрасли, начинает развивать министерство.
Институт, созданный для исследований, начинает публиковать статьи ради публикаций.
Агентство, созданное для поддержки, начинает поддерживать агентство.
Автономизация— самый устойчивый тип распада, потому что структура всегда
сильнее замысла. Цель можно переформулировать, стратегию можно переписать— но у
структуры есть бюджет, штат, регламент и инерция. Она будет сопротивляться. И через
десять лет от первоначальной цели останется только название ведомства.
1.3. Почему это происходит
Причина не в злой воле и не в некомпетентности. Причина— в устройстве самого
процесса. Стратегию пишут те, кто будет её реализовывать. Нет внешнего арбитра,
который проверил бы смысл до запуска. Экспертиза проверяет соответствие формату, но не
содержание. Юристы проверяют законность. Экономисты— финансовую обеспеченность.
Но никто не проверяет главное: имеет ли смысл то, что написано.
Это и есть проблема, которую решает прескриптивная экспертиза. Не новая система
управления— а один дополнительный шаг, который вставляется туда, где сегодня пустота.
Глава II. Триада смысла: идентичность— предназначение—
вклад
2.1. Три вопроса
Любая осмысленная цель отвечает на три вопроса— последовательно, логично, с
необходимостью. Если хотя бы на один нет ответа— цель распадается.
Первый: кто мы? Это вопрос идентичности. Не абстрактный, философский— а
конкретный, управленческий. Прежде чем ставить цель, нужно определить, кто именно её
ставит. Республика Татарстан— это что? Регион с нефтью? Тюрко-славянский
перекрёсток? Мусульманско-православный диалог? Национальная республика с двумя
языками? От ответа зависит всё остальное.
Второй: зачем мы существуем? Это вопрос предназначения. Предназначение
выводится из идентичности— а не придумывается. Если идентичность— «перекрёсток
цивилизаций», то предназначение— «мост между культурами». Если идентичность—
«национальная республика с двумя языками», то предназначение— «сохранение и
развитие двух языков как ресурса, а не проблемы». Предназначение— это ответ на вопрос
«для чего мы здесь, а не кто-то другой».
Третий: что мы даём? Это вопрос вклада. Вклад выводится из предназначения. Если
предназначение— «мост между культурами», то вклад— конкретные результаты:
культурные продукты, узнаваемые за пределами региона; образовательные программы,
привлекающие иностранных студентов; фестивали, ставящие Татарстан на карту мирового
культурного календаря. Вклад— это не про нас, это про тех, кто получает от нас что-то
ценное.
2.2. Почему триада, а не один вопрос
Можно спросить: зачем триада? Почему нельзя просто спросить «зачем?» — и
получить ответ?
Потому что «зачем» без «кто» даёт абстракт. Если не определена идентичность,
предназначение повисает в воздухе. «Развивать культуру» — чью культуру? «Развивать
регион» — какой регион, в чём его специфика? Без идентичности предназначение
превращается в лозунг, применимый где угодно.
Потому что «зачем» без «что даём» даёт замкнутость. Предназначение без вклада
замыкается на себе: «существуем, чтобы существовать». Цель становится
самоподдержанием. Вклад выводит цель наружу— к тем, кто получает результат.
Триада— это логическая цепь: идентичность, затем предназначение, затем вклад.
Каждый элемент выводится из предыдущего, и без предыдущего не работает. Это не три
независимых вопроса, а три звена одной цепи. Порвёте любое— цель распадается.
2.3. Как триада распадается
Распад идентичности. Самый частый случай. Стратегия начинается с «целей» и
«задач» — без определения, кто её субъект. Текст написан так, что его можно скопировать,
заменить название региона— и всё будет выглядеть так же правильно. Это верный
признак: идентичность не определена. Стратегия, применимая к любому субъекту, не имеет
смысла ни для одного.
Распад предназначения. Идентичность названа— но предназначение не выведено из
неё. Идентичность— «национальная республика», а предназначение— «войти в число
лидеров по качеству жизни». Связь? Нет. Предназначение должно логически следовать из
идентичности. Если связь не формулируется— предназначение повисает.
Распад вклада. Предназначение определено— но вклад не сформулирован. «Мы
существуем, чтобы быть мостом между культурами» — прекрасно. А что конкретно вы
строите? Какой продукт? Какой результат для внешнего мира? Если вклад не назван—
предназначение остаётся намерением, не переходящим в действие.
2.4. Триада в действии: пример
Возьмём Республику Татарстан и сферу культуры. Что даёт триада, если применить
её всерьёз?
Идентичность: Татарстан— единственный регион России, где два государственных
языка имеют статус равноправных. Это не «проблема» и не «обременение» — это
уникальный ресурс. Ещё: Татарстан— точка пересечения исламской и православной
традиций, татарской и русской культур, тюркского и славянского миров. И: Татарстан—
регион с исторической столицей (Казань), имеющей тысячелетнюю историю, и сельской
периферией, где живёт традиционная татарская культура.
Предназначение (выводится из идентичности): сохранять и развивать двухязычие
как культурный капитал; быть площадкой диалога цивилизаций— не декларативной, а
работающей, с реальными продуктами; выводить татарскую культуру в мировой контекст
— не как «этнографию», а как современную живую традицию.
Вклад (выводится из предназначения): культурные продукты, узнаваемые за
пределами Татарстана— спектакли, фильмы, музыка, фестивали; образовательные
программы, привлекающие студентов из тюркского мира; языковая среда, в которой оба
языка реально работают— в школе, в медиа, в культуре; исследования, которые изучают
опыт двухязычия и делают его экспортируемым.
Видите разницу? Каждое следующее звено не «придумано» — оно выведено. Его
нельзя заменить, не порвав цепь. И каждая формулировка конкретна: её можно проверить,
измерить, оценить. Это и есть осмысленное целеполагание.
Глава III. Пять элементов: инфраструктура смысла
Триада смысла— это логика. Но логика не работает сама по себе. Нужна
инфраструктура— правила, институты, процедуры, которые превращают логику в
практику. Пять элементов— это опорная конструкция прескриптивной экспертизы.
3.1. Содержательный критерий
Первый и главный элемент. Содержательный критерий— это ответ на вопрос «что
считается осмысленной целью?». Не формальный критерий (соответствие формату), не
процедурный (прошла ли экспертиза), а содержательный: есть ли у цели смысл по триаде.
Содержательный критерий включает три проверки: идентичность определена и
конкретна (а не универсальна); предназначение выведено из идентичности (а не повешено
рядом); вклад сформулирован и обращён наружу (а не замкнут на себя). Если все три
проверки пройдены— цель осмысленна. Если хотя бы одна провалена— цель требует
доработки.
Это не субъективная оценка. Это проверка на логическую выводимость. Можно не
соглашаться с формулировкой— но нельзя отрицать, что логическая цепь существует.
Содержательный критерий проверяет не «нравится ли мне эта цель», а «имеет ли она
внутреннюю логику».
3.2. Прескриптивный кодекс
Кодекс— это свод правил, который закрепляет содержательный критерий в
нормативной форме. Кодекс отвечает на вопросы: кто проводит прескриптивную оценку?
По какому регламенту? Что происходит с результатом? Каковы права и обязанности
сторон?
Кодекс— не закон и не подзаконный акт. Это внутренний документ института,
который проводит оценку— профессиональный стандарт, аналог кодекса этики аудитора.
Кодекс делает процедуру предсказуемой: заявитель знает, что его будет оценивать, по
каким критериям, в какие сроки и с какими последствиями.
3.3. Институт оценки
Оценка не может быть самоконтролем. Тот, кто пишет стратегию, не может её
оценить— это конфликт интересов. Нужен внешний институт: профессиональная
структура, которая проводит прескриптивную оценку независимо от автора стратегии и от
того, кто её финансирует.
Институт оценки может быть разным— специализированное агентство, экспертный
совет при правительстве, независимая комиссия. Важно не название, а три свойства:
независимость (оценку проводит не автор); профессиональность (оценщики прошли
подготовку); ответственность (оценка имеет последствия— рекомендацию, доработку,
возврат).
В пилотном варианте институт может быть временным— рабочая группа из
экспертов Академии наук, университета и Общественной палаты. Постоянное решение—
отдельное юридическое лицо с регламентом и штатом. Но начинать можно с временного.
3.4. Превентивная проверка
Слово «превентивная» — ключевое. Проверка проводится до утверждения
стратегии и до выделения бюджета. Не после— когда деньги потрачены. Не во время—
когда реализация идёт. До. Это меняет всю логику: вместо «оценить результат» —
«оценить замысел».
Превентивная проверка не заменяет последующий мониторинг и оценку
результатов. Она его дополняет. Последующий мониторинг отвечает на вопрос
«получилось ли?». Прескриптивная— на вопрос «имело ли смысл то, что мы начали
делать?». Без первого нельзя понять, исполнено ли. Без второго нельзя понять, стоило ли
исполнять.
3.5. Культурная нейтральность
Методика не привязана к конкретной культуре, идеологии или модели управления.
Триада смысла работает везде, где есть целеполагание— от муниципалитета до
международной организации. Идентичность, предназначение, вклад— это логическая
структура, не ценностная.
Культурная нейтральность— не декларация, а методологический принцип.
Технология не навязывает, какой должна быть идентичность. Она проверяет, определена
ли идентичность и выведено ли из неё предназначение. Татарстан может определить свою
идентичность через двухязычие. Татарстан может определить её через нефтехимию.
Татарстан может определить её через исламское наследие. Технология не выбирает— она
проверяет логику.
Это делает методику экспортируемой. Она не продвигает «западную модель
управления» или «российский путь». Она предлагает проверяемую логику, применимую в
любой институциональной среде. Для международного контура— БРИКС, ШОС, ОИС—
это важно: технология не несёт идеологической нагрузки.
Глава IV. Шесть индикаторов: как измерить осмысленность
Триада смысла даёт логику. Пять элементов— инфраструктуру. Но для практики
нужны измеримые индикаторы: шкала, по которой можно поставить балл и сравнить.
Шесть индикаторов осмысленности— это измерительный инструмент прескриптивной
экспертизы.
Шкала— 42 балла. Триада смысла даёт 9 баллов (по 3 на каждый элемент). Шесть
индикаторов— 33 балла. Итоговая сумма определяет уровень осмысленности стратегии.
4.1. Индикатор 1: Чек-лист формализма (6 баллов)
Проверяет наличие общих, бессодержательных формулировок. Каждый признак
формализма— один балл (максимум 6): цель сформулирована так, что под неё можно
подвести что угодно; нет конкретного результата, который должен измениться;
мероприятие названо целью; нет ответа на вопрос «что конкретно?»; формулировка
копируема в другой регион без изменений; цель сводится к «совершенствованию»,
«повышению», «созданию условий» без определения результата.
Высокий балл по этому индикатору— признак того, что стратегия написана «для
отчёта», а не для действия. Чем конкретнее формулировки— тем ниже балл формализма.
Индикатор измеряет не «плохо или хорошо», а «насколько содержание заменено формой».
4.2. Индикатор 2: Тест на подмену целей (6 баллов)
Проверяет, не оформлены ли средства как цели. Тест: для каждой заявленной цели
задаётся вопрос «зачем?». Если ответ формулируется и даёт более глубокую цель—
заявленная цель была средством. Если ответ не формулируется— цель подменена
средством.
Примеры типичных подмен: «цифровизация» вместо «повышение доступности»;
«подготовка кадров» вместо «качество услуг»; «инвестиции» вместо «результат
инвестиций»; «инфраструктура» вместо «услуга, которую она обеспечивает». Каждый
случай подмены— балл. Чем больше подмен— тем выше балл (максимальный— 6).
4.3. Индикатор 3: Индекс риторизации (6 баллов)
Проверяет долю риторических формулировок— красивых, но не
операционализированных. Признак риторизации: формулировка не имеет критериев и
индикаторов измерения. «Расцвет культуры» — сколько это в цифрах? «Гармоничное
развитие» — как это проверить? «5К» — по каким показателям? Если ответа нет— это
риторика.
Индекс риторизации= (количество риторических формулировок) / (общее
количество формулировок целей). Если индекс выше 50% — стратегия риторизована.
Выше 70% — стратегия является риторическим документом, а не управленческим.
4.4. Индикатор 4: Шкала «вклад— результат» (5 баллов)
Проверяет, сформулирован ли вклад— результат для тех, кто его получает. Не
результат для автора стратегии (мы провели 50 фестивалей), а результат для получателя
(жители получили доступ к 50 культурным событиям мирового уровня).
Оценка по уровням: 0 — вклад не сформулирован; 1 — вклад сформулирован, но не
выведен из предназначения; 2 — вклад выведен, но не измерим; 3 — вклад измерим, но не
привязан к получателю; 4 — вклад измерим и привязан к получателю; 5 — вклад измерим,
привязан к получателю и верифицируем.
4.5. Индикатор 5: Тест на автономизацию (5 баллов)
Проверяет, не сводится ли цель к самоподдержанию структуры. Признак
автономизации: цель формулируется как «развитие/усиление/совершенствование
[ведомства/института]» — без указания того, что получит внешний мир. «Развитие
музейного дела» — для кого? «Совершенствование библиотечной сети» — что получит
читатель?
Каждый случай автономизации— балл (максимум 5). Особое внимание— целям, в
которых субъект и объект совпадают: «министерство развивает министерство», «институт
укрепляет институт», «агентство расширяет агентство».
4.6. Индикатор 6: Тест на связность (5 баллов)
Проверяет внутреннюю логическую связность стратегии: вытекают ли цели из
идентичности, задачи из целей, мероприятия из задач. Связность— это не «всё на одну
тему», а логическая выводимость каждого уровня из предыдущего.
Оценка: 0 — связи нет ни на одном уровне; 1 — связь есть между двумя уровнями из
четырёх; 2 — между тремя; 3 — между всеми, но с разрывами; 4 — полная связность с
единичными разрывами; 5 — полная логическая выводимость.
4.7. Сводная шкала
Элемент Содержание Баллы
Триада смысла Идентичность (3) +
Предназначение (3) + Вклад (3)
9
Индикатор 1 Чек-лист формализма 6
Индикатор 2 Тест на подмену целей 6
Индикатор 3 Индекс риторизации 6
Индикатор 4 Шкала «вклад— результат» 5
Индикатор 5 Тест на автономизацию 5
Индикатор 6 Тест на связность 5
ИТОГО 42
Интерпретация по уровням— в Приложении А. Кратко: 36–42 — высокий
(утверждение); 25–35 — средний (доработка); 17–24 — низкий (переработка); 0–16 —
критический (возврат).
Глава V. Кейс: Стратегия развития культуры Республики
Татарстан
5.1. Объект оценки
Действующая Стратегия развития культуры Республики Татарстан до 2030 года—
постановление Кабинета Министров РТ от 26.11.2025 № 1001. Документ прошёл
обновление в 2025 году (предшествующая версия— 2021 года). Объект оценки—
содержание документа: цели, задачи, индикаторы, мероприятия.
5.2. Результат
Итоговый балл: 16 из 42 (38%). Уровень— критический. Это означает: документ
требует не доработки, а переработки. При этом формально документ соответствует всем
требованиям к формату— проблема не в форме, а в содержании.
5.3. Разбор по триаде
Идентичность: 1 из 3. Стратегия не определяет, что такое Татарстан в контексте
культуры. Документ написан как универсальный шаблон: те же формулировки, что и в
стратегиях других регионов. Уникальная идентичность— двухязычие, татарская культура,
положение на стыке цивилизаций— не названа. Документ применим к любому субъекту
РФ— и потому не имеет смысла ни для одного.
Предназначение: 1 из 3. Предназначение не выведено из идентичности— потому
что идентичность не определена. «Расцвет культуры», «гармоничное развитие», «5К» —
формулировки повешены рядом, а не выведены. Нет логической связи: «мы такие-то,
поэтому должны делать то-то». Есть перечисление красивых слов без внутренней
необходимости.
Вклад: 1 из 3. Вклад не сформулирован. Стратегия говорит о том, что будет сделано
внутри (мероприятия, инфраструктура, кадры), но не о том, что получит внешний мир.
Житель Татарстана, турист, потребитель культурных продуктов— нигде не названы как
получатели вклада. Стратегия замкнута на себя.
5.4. Разбор по индикаторам
Формализм: 6 из 6 (максимум). Общие формулировки: «создание условий»,
«повышение качества», «совершенствование системы». Ни одна цель не отвечает на вопрос
«что конкретно изменится?». Мероприятия названы целями: «проведение фестивалей»,
«строительство объектов», «обучение кадров» — это активности, а не цели.
Подмена целей: 5 из 6. Цифровизация, подготовка кадров, инвестиции,
инфраструктура оформлены как самостоятельные цели, а не как средства. Тест «зачем?»
провален: ответ не формулируется или сводится к «так надо».
Риторизация: 5 из 6. «Расцвет культуры», «гармоничное развитие», «5К» — не
операционализированы. Нет критериев, нет индикаторов, нет ответа на вопрос «что значит
и как измерим». Доля риторических формулировок превышает 60%.
Шкала «вклад— результат»: 0 из 5. Вклад не сформулирован. Стратегия описывает
действия, а не результаты для получателей.
Автономизация: 3 из 5. Часть целей сводится к развитию институтов: «развитие
музейного дела», «укрепление библиотечной сети». Внешний получатель не назван.
Связность: 2 из 5. Цели не выведены из идентичности (которой нет). Задачи
частично выведены из целей. Мероприятия— перечислены, а не выведены. Логическая
цепь порвана на первом звене.
5.5. Сравнение версий 2021 и 2025
Сравнение показывает стагнацию. Формально документ обновлён: изменена
структура, добавлены новые разделы, обновлены цифры. Содержательно— не изменился:
те же общие формулировки, те же метрики без смысла, та же риторизация. Более того: из
версии 2025 исчезли немногие специфические пункты, что были раньше— например,
«наращивание внутреннего духовного потенциала татарского народа». Обновление
унифицировало документ, убрав остатки специфики.
Это типичный паттерн: формальное обновление маскирует содержательную
стагнацию. Версия меняется— смысл не меняется. Документ «освежается» — и
одновременно теряет последние следы идентичности.
5.6. Экспертное подтверждение
Выводы прескриптивной оценки совпали с независимой экспертной критикой.
Драматург Мансур Гилязов в публичной дискуссии заявил: «в Стратегии нет ни одной
идеи». Литературовед Милеуша Хабутдинова отметила: «абсолютно нивелирован
национальный вопрос». Эти оценки высказаны без знания о прескриптивной методологии
— и пришли к тем же выводам. Это валидирует методику: разные инструменты
(формальная оценка и экспертная критика) дают совпадающий результат.
5.7. Вывод по кейсу
Стратегия не использует уникальную идентичность Татарстана. Документ написан
как универсальный шаблон, применимый к любому региону. Это не нейтральность— это
утрата специфики. Там, где могло быть «двухязычие как капитал», написано «развитие
культуры». Там, где могло быть «мост между цивилизациями», написано «международное
сотрудничество». Там, где могло быть «татарская культура в мировом контексте»,
написано «сохранение нематериального наследия».
16 из 42 — это не оценка «плохо». Это диагноз: документ не выполняет свою
функцию. Он не задаёт направление. Он не определяет, куда идём. Он описывает, что
будем делать— без ответа на вопрос «зачем».
Глава VI. Регламент: как это работает от заявки до заключения
Прескриптивная экспертиза— это не разовая оценка, а процедура. Она имеет
начало, середину и конец; сроки, роли и результат. В этой главе— регламент от и до.
6.1. Одиннадцать этапов
1. Заявка. Заказчик (автор стратегии, ведомство, правительство) подаёт заявку в
институт оценки. Заявка содержит документ и краткое описание цели.
2. Регистрация. Институт регистрирует заявку, проверяет комплектность, назначает
ведущего эксперта.
3. Самооценка. Заказчик заполняет диагностическую карту— самооценку по триаде
и шести индикаторам. Это первый контур калибровки.
4. Независимая оценка. Ведущий эксперт и два сооценщика проводят независимую
оценку по тем же критериям. Это второй контур.
5. Общественная оценка. Общественная палата (или аналог) проводит оценку от
лица получателей. Это третий контур.
6. Калибровка. Три контура сводятся: берётся медиана трёх оценок по каждому
индикатору. Медиана, а не среднее— чтобы ни один контур не мог перетянуть результат.
7. Сводка. Формируется диагностическая карта: баллы по каждому элементу,
выявленные проблемы, типы распада.
8. Арбитраж (при необходимости). Если расхождение между контурами 2 балла и
более по любому индикатору— назначается арбитраж: 3 независимых члена института, не
участвовавших в оценке. Срок— 14 дней.
9. Заключение. Институт формирует заключение: итоговый балл, уровень
осмысленности, рекомендации (тип А/Б/В/Г), обоснование.
10. Передача. Заключение передаётся заказчику. Заказчик принимает решение:
утвердить, доработать, переработать или вернуть стратегию.
11. Мониторинг (через 6–12 месяцев). Если стратегия доработана— повторная
оценка. Если утверждена— мониторинг реализации на предмет сохранения смысла.
6.2. Сроки
Режим Срок Когда применяется
Стандартный 56 дней Полная оценка
стратегии/программы
Экспресс 21 день Оценка отдельной цели или
раздела
Повторный 30 дней Переоценка после доработки
6.3. Трёхконтурная калибровка
Зачем три контура? Потому что у каждого— своя оптика. Самооценка показывает,
как заказчик видит свою стратегию. Независимая оценка— как её видит профессионал.
Общественная— как её видит получатель. Все три оптики нужны: самооценка без
независимой— самообман; независимая без общественной— отрыв от реальности;
общественная без самооценки— внешняя критика без понимания замысла.
Медиана трёх контуров— не компромисс, а устойчивая оценка. Медиана не
подвержена выбросам: если один контур завысил или занизил, два других его
компенсируют. Это даёт результат, которому можно доверять без того, чтобы все три
оценки совпали.
6.4. Арбитраж
Арбитраж нужен, когда контуры расходятся. Расхождение в 1 балл— нормально:
разные оптики дают разный результат. Расхождение в 2 балла и более— сигнал: либо
стратегия противоречива (и это нужно зафиксировать), либо один из контуров ошибся (и
это нужно проверить).
Арбитражная тройка— 3 члена института, не участвовавших в оценке. Они не
пересчитывают баллы— они проверяют обоснование расхождения. Результат арбитража
— окончательный балл по спорному индикатору. Срок— 14 дней.
6.5. Защита от регресса
Любая система оценки может выродиться в формализм— в том числе сама
прескриптивная экспертиза. Пять механизмов защиты:
• Ротация экспертов: ни один эксперт не оценивает один и тот же объект более двух
циклов подряд.
• Двойная подчинённость: институт оценки подчинён не только заказчику, но и
профессиональному сообществу (через открытые регламенты и публичные
заключения).
• Открытость: заключения публикуются (с согласия заказчика или в обезличенном виде)
— для общественного контроля.
• Самооценка института: раз в год институт оценивает сам себя по тем же критериям— и
публикует результат.
• Внешний аудит: раз в три года внешний аудитор проверяет качество работы института.
Эти механизмы не гарантируют, что регресс не произойдёт. Но они делают его
заметным— а заметность первый шаг к исправлению.
Глава VII. Право: от методики к закону
Технология работает только тогда, когда она закреплена в праве. Не в приказе, не в
методичке— в законе. В этой главе— как прескриптивная экспертиза встраивается в
действующую правовую систему без отмены существующих процедур и без новых
расходов.
7.1. ФЗ-172: точка входа
Федеральный закон № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской
Федерации» — базовый закон, регулирующий разработку и утверждение стратегий. Логика
встраивания проста: добавить один шаг в существующий процесс— прескриптивную
оценку до утверждения.
Предлагаемые поправки— 7 новых статей:
1. 2. 3. 4. 5. Статья о прескриптивной оценке: определение, цель, область применения.
Статья об институте оценки: статус, полномочия, состав, порядок формирования.
Статья о регламенте: сроки, этапы, калибровка, арбитраж.
Статья о диагностической карте: обязательная форма, содержание, порядок заполнения.
Статья о заключении: типы (А/Б/В/Г), юридические последствия.
6. Статья об ответственности: за формальную оценку, за подмену, за игнорирование
заключения.
7. Статья о переходных положениях: добровольный режим на первом этапе, обязательный
— после пилота.
7.2. Бюджетный кодекс: стыковка
Прескриптивная оценка— до утверждения стратегии, а значит, до выделения
бюджета. Логика: стратегия, не прошедшая прескриптивную оценку, не может быть
основанием для бюджетных ассигнований. Это не запрет— это требование: докажите
смысл, потом получите деньги.
Стыковка с Бюджетным кодексом— через понятие «обоснование бюджетных
ассигнований». Сегодня обоснование— финансово-экономическое. Предлагается добавить
содержательное: не только «сколько», но и «зачем» — с проверкой по триаде смысла.
7.3. Без новых расходов
Ключевой принцип: внедрение не требует новых бюджетных затрат. На первом
этапе— добровольный режим: ведомства и регионы, желающие пройти прескриптивную
оценку, подают заявку. Институт оценки формируется из существующих структур:
эксперты Академии наук, вузов, Общественной палаты. Штат— на существующих
ставках. Помещения— существующие. Программное обеспечение— минимальное
(диагностическая карта— это документ, а не IT-система).
На втором этапе— после пилота и оценки результатов— принимается решение об
обязательном режиме. Если пилот покажет эффективность (снижение доли формальных
стратегий, экономия за счёт нереализации бессмысленных целей), обязательный режим
вводится через поправки в ФЗ-172.
7.4. Что не меняется
Прескриптивная экспертиза не отменяет ни одной существующей процедуры. Не
заменяет финансовую экспертизу, юридическую, экологическую. Не дублирует
мониторинг и оценку результатов. Она вставляет один шаг— между проектированием и
утверждением. Это не новая система— это новый элемент в существующей системе.
Глава VIII. Люди и институты: кто это делает
Технология— это метод. Но методы работают через людей и институты. В этой
главе— кто, где и как готовит и применяет прескриптивную экспертизу.
8.1. Учебный курс «Основы осмысленного развития»
Курс прошёл три версии (v1.0, v2.0, v3.0). Версия 3.0 включает: матрицу
компетенций (тема, компетенция, оценочное средство) — для проверки внутренней
согласованности программ; рубрики оценивания с дескрипторами по уровням (что значит
«связность триады» на «отлично»); процедуру калибровки индикаторов; механизмы
противодействия регрессу.
Особенность курса: он построен как дискуссионная площадка. В основную
литературу включена работа-оппонент— «Тирания метрик» Д. Мюллера. Эссе-критика
авторской методологии может получить высший балл. Это формирует культуру
критического диалога— важнейший элемент для эксперта.
8.2. Где преподавать
Три формата: магистратура (для будущих управленцев и аналитиков), ДПО для
госслужащих (короткий интенсив— 36 часов), программы для зарубежных партнёров
(через Россотрудничество и вузы-партнёры).
Пилотная площадка— КФУ. Казанский университет имеет всё для апробации:
управленческие программы, связь с правительством РТ, международный контур, опыт
работы с двумя языками. После отработки в КФУ курс может быть масштабирован на
другие вузы.
8.3. Институциональная архитектура
На пилотном этапе институт оценки— рабочая группа. Состав: эксперты Академии
наук РТ (методология), КФУ (аналитика), Общественной палаты РТ (общественная
оценка), представители творческого и профильного сообщества (экспертная оценка).
Координатор— профильное министерство.
На постоянном этапе— самостоятельный институт с юридическим лицом,
регламентом и штатом. Подчинённость— двойная: перед правительством (по результатам)
и перед профессиональным сообществом (по качеству). Финансирование— из
существующих бюджетов (на пилотном этапе) и из специальной строки (на постоянном).
8.4. Международный контур
Прескриптивная экспертиза— российский управленческий экспорт. Методика
культурно нейтральна, не навязывает ценностей, применима в любой институциональной
среде. Это делает её подходящей для предложения партнёрам по БРИКС, ШОС и ОИС.
Преимущества для международного контура: сравнимость (шкала 42 балла даёт
сопоставимый результат), отсутствие идеологической нагрузки (не «западная модель», а
проверяемая логика), решение общей проблемы (формализм в госуправлении— не только
российская проблема).
Возможные форматы: презентация на площадках БРИКС/ШОС; программы ДПО
для зарубежных партнёров; совместные пилоты со странами-партнёрами—
прескриптивная оценка национальных стратегий с формированием сравнительной базы.
Глава IX. Что делать прямо сейчас
Эта глава— не теория и не перспектива. Это конкретные шаги для конкретных
адресатов.
9.1. Для регионального руководства
8. Согласовать пилот: добровольная прескриптивная оценка 2–3 действующих стратегий
(например, Стратегия развития культуры, Стратегия социально-экономического
развития, одна госпрограмма).
9. Сформировать рабочую группу: АН РТ, КФУ, Общественная палата, профильные
министерства.
10. Получить результат: диагностические карты, баллы, рекомендации— без новых
расходов.
11. Принять решение: доработать стратегии на основе рекомендаций или сохранить как
есть (с пониманием рисков).
9.2. Для ведомства
12. Проверить свою стратегию по триаде смысла: определена ли идентичность? Выведено
ли предназначение? Сформулирован ли вклад?
13. Пройти тест на подмену: для каждой цели задать «зачем?». Если ответ не
формулируется— цель подменена средством.
14. Измерить индекс риторизации: сколько формулировок не имеют критериев и
индикаторов? Если больше половины— стратегия риторизована.
15. Обратиться в институт оценки (или сформировать рабочую группу) для независимой
оценки.
9.3. Для депутата
16. Изучить паспорт «Прескриптивной экспертизы» и проект поправок в ФЗ-172.
17. Инициировать обсуждение в профильном комитете.
18. Предложить пилот в одном-двух субъектах РФ (Татарстан— готовая площадка).
19. Запросить у Правительства оценку возможности добровольного режима до внесения
поправок.
9.4. Для ректора
20. Внедрить курс «Основы осмысленного развития» в магистратуру и/или ДПО.
21. Сформировать группу экспертов из числа преподавателей и аналитиков.
22. Предложить университет как пилотную площадку для прескриптивной оценки
региональных стратегий.
23. Связать курс с реальными кейсами: студенты оценивают действующие стратегии— и
получают практический опыт.
9.5. Для министра иностранных дел
24. Оценить методику как российский управленческий экспорт.
25. Включить в повестку одного из форумов БРИКС или ШОС.
26. Подготовить презентацию на английском языке для международных площадок.
27. Рассмотреть формат совместных пилотов со странами-партнёрами.
Заключение
Эта книга— не призыв к революции. Это предложение одного шага. Не перестроить
систему управления— а вставить в неё точку проверки смысла. Один шаг, между
проектированием и финансированием. Один вопрос: имеет ли смысл то, что мы собираемся
сделать?
Технология готова. Методология описана, индикаторы разработаны, регламент
составлен, правовой каркас спроектирован, курс подготовлен, кейс проведён, обращения
направлены. Не осталось ничего, что требовало бы ещё одного года исследований.
Осталось одно— решение.
Стратегия развития культуры Республики Татарстан получила 16 из 42 баллов. Это
не приговор— это диагноз. Диагноз, который поставлен методами, доступными любому
региону, любому ведомству, любой стране. Вопрос в том, готов ли диагноз услышать тот,
кто его поставил.
Прескриптократия— строй, основанный на смысле. Не на красивых
формулировках, не на правильных индикаторах, не на объёмах финансирования. На
смысле. На ответе на вопрос «зачем?». На логической цепи: кто мы— зачем мы здесь—
что мы даём.
Если цепь цела— стратегия работает. Если порвана— никакие деньги, никакие
индикаторы, никакие мероприятия не заменят отсутствующий смысл. Это и есть главный
вывод этой книги.
Приложение А. Шкала баллов и интерпретация
Уровень Баллы Характеристика Решение
Высокий 36–42 Цель осмысленна,
триада цела
Утверждение
Средний 25–35 Отдельные разрывы,
поддаются доработке
Доработка
Низкий 17–24 Системные разрывы,
формализм
Переработка
Критический 0–16 Латентный распад, цель
не имеет смысла
Возврат
Приложение Б. Диагностическая карта (шаблон)
Диагностическая карта— основной документ прескриптивной экспертизы.
Заполняется по трём контурам (самооценка, независимая, общественная).
Раздел 1. Триада смысла (9 баллов)
• Идентичность (0–3): определена ли? Конкретна ли? Не универсальна ли?
• Предназначение (0–3): выведено ли из идентичности? Логически ли?
• Вклад (0–3): сформулирован ли? Обращён ли наружу? Измерим ли?
Раздел 2. Индикаторы (33 балла)
• Чек-лист формализма (0–6)
• Тест на подмену целей (0–6)
• Индекс риторизации (0–6)
• Шкала «вклад— результат» (0–5)
• Тест на автономизацию (0–5)
• Тест на связность (0–5)
Раздел 3. Сводка
• Итоговый балл:
из 42
___
• Уровень:
___
• Тип распада (если есть): ___
Раздел 4. Рекомендации
• Тип А (утверждение) — рекомендация к утверждению
• Тип Б (доработка) — рекомендация к доработке с указанием конкретных разделов
• Тип В (переработка) — рекомендация к переработке с указанием системных проблем
• Тип Г (возврат) — рекомендация к возврату с обоснованием
Раздел 5. Подписи
• Самооценка:
___ (Ф.И.О., дата)
• Независимая оценка:
___ (Ф.И.О., дата)
• Общественная оценка:
___ (Ф.И.О., дата)
Приложение В. Глоссарий
Прескриптивная экспертиза— Превентивная оценка государственных целей и
стратегий на смысловую устойчивость— до их утверждения и выделения ресурсов.
Триада смысла— Логическая цепь: идентичность, предназначение, вклад. Каждый
элемент выводится из предыдущего.
Идентичность— Ответ на вопрос «кто мы?». Конкретное, не универсальное определение
субъекта целеполагания.
Предназначение— Ответ на вопрос «зачем мы существуем?». Логически выводится из
идентичности.
Вклад— Ответ на вопрос «что мы даём?». Конкретный результат для внешнего
получателя. Выводится из предназначения.
Латентный распад— Утрата целью смысла, происходящая незаметно— документ
выглядит правильным, но не имеет содержания.
Формализм— Тип распада: правильность слов заменяет их содержание. Цель
сформулирована так общо, что под неё можно подвести что угодно.
Риторизация— Тип распада: красивая риторика маскирует отсутствие операционального
содержания. Формулировки не имеют критериев и индикаторов.
Подмена целей средствами— Тип распада: средство (цифровизация, кадры, инвестиции)
оформлено как самостоятельная цель.
Автономизация структур— Тип распада: структура воспроизводит себя вместо цели.
Министерство развивает министерство.
Калибровка— Сведение трёх контуров оценки (самооценка, независимая, общественная)
через медиану.
Арбитраж— Процедура разрешения расхождений между контурами (при расхождении 2
балла и более).
Содержательный критерий— Проверка на логическую выводимость цели по триаде—
не формальная, а содержательная.
Прескриптивный кодекс— Внутренний нормативный документ института оценки—
аналог кодекса этики аудитора.
Культурная нейтральность— Методологический принцип: методика не привязана к
конкретной культуре, идеологии или модели управления.
Чек-лист формализма— Индикатор 1: проверка наличия общих, бессодержательных
формулировок (0–6 баллов).
Тест на подмену целей— Индикатор 2: проверка, не оформлены ли средства как цели (0–
6 баллов).
Индекс риторизации— Индикатор 3: доля риторических формулировок среди всех
формулировок целей (0–6 баллов).
Шкала «вклад— результат» — Индикатор 4: проверка, сформулирован ли вклад для
получателя (0–5 баллов).
Тест на автономизацию— Индикатор 5: проверка, не сводится ли цель к
самоподдержанию структуры (0–5 баллов).
Тест на связность— Индикатор 6: проверка внутренней логической связности стратегии
(0–5 баллов).
© Р. С. Нерсесян, 2026