Многография что если

МНОГОГРАФИЯ
«ЧТО ЕСЛИ»
Смысловая устойчивость в государственном
управлении и законотворчестве:
исследование возможности
Автор: Нерсесян Р.С.
Москва, 2026
Аннотация
Монография исследует гипотетический вопрос: что произойдёт с системой
государственного управления и законотворчества, если до разработки стратегий,
программ и законов внедрить обязательную процедуру формулирования
смыслового ядра— «Паспорт цели» — и его оценку— «Прескриптивную
экспертизу»? Исследование опирается на анализ 22 ведомственных стратегий,
показавший средний балл осмысленности 24/42 («частично осмысленны»), а также
на широкий круг источников: критику Федерального закона № 172-ФЗ «О
стратегическом планировании», отчёты Счётной палаты о неэффективности
госпрограмм, данные ООН о прогрессе ЦУР (17% на пути к 2030 году),
исследования проблем ESG-трансформации и данные о провалах KPI. Монография
не является презентацией методологии— это исследовательский текст, в котором
автор анализирует, какие системные последствия может вызвать внедрение
смысловой устойчивости, какие риски возникают и как они могут быть
преодолены.
Оглавление
1. Постановка вопроса
2. Контекст: мировая и российская практика стратегического планирования
3. Диагноз: что измерено и что обнаружено
4. Гипотеза: что если смысл станет раньше стратегии
5. Что меняется в государственном управлении
6. Что меняется в законотворчестве
7. Что меняется в международной архитектуре
8. Системные последствия: первый и второй порядок
9. Риски и ограничения
10. Альтернативные сценарии
11. Что нужно для проверки
12. Вывод
Приложение 1. Источники исследования
Приложение 2. Паспорт цели— структура
Приложение 3. Прескриптивная экспертиза— индикаторы
Приложение 4. Сводная таблица: было— стало
1. Постановка вопроса
1.1. Проблема, которую невозможно увидеть
Современное государство обладает развитым аппаратом исполнения:
бюджеты, KPI, национальные проекты, стратегии, программы, отчёты, рейтинги.
Аппарат измеряет всё— количество мероприятий, объёмы финансирования, сроки,
индикаторы. Но аппарат не измеряет главного: имеет ли стратегия смысл. Под
«смыслом» здесь понимается не благое пожелание и не декларация в преамбуле
документа. Смысл— это ответ на вопрос «зачем существуетует данная структура,
данная программа, данный закон?» — ответ, сформулированный до того, как
написаны мероприятия и установлены метрики.
Проблема не в том, что чиновники плохо работают. Проблема в том, что
система не требует от них ответа на вопрос о смысле. Система требует отчёта о
процессе— и получает его. Система требует выполнения KPI — и получает его. Но
когда KPI выполнены, а результат не достигнут, система не имеет инструмента,
чтобы понять, почему. Потому что «почему» — это вопрос о смысле, а смысл не
был сформулирован.
1.2. Формулировка «что если»
Эта монография исследует гипотетический сценарий. Что если на каждое
ведомство, разрабатывающее стратегию, будет возложена обязанность— до
написания стратегии— заполнить «Паспорт цели» из 14 пунктов: идентичность,
предназначение, вклад в систему, смысловые и метрические KPI? Что если этот
паспорт будет оценен независимой прескриптивной экспертизой по 6 индикаторам
(42 балла), и при оценке ниже порога стратегия не будет принята к разработке? Что
если каждый раздел стратегии должен быть трассирован к пункту паспорта— а
раздел без связи исключён? Что если через 12–24 месяца будет замерены не только
количественные, но и смысловые KPI — и недостижение смысла станет
основанием для корректировки, а не для продления?
Вопрос не риторический. Цикл экспертиз 22 ведомств показал, что
внедрение этих инструментов поднимает оценку осмысленности с 24/42 до 37–
38/42 за один цикл— без дополнительного финансирования, без новых структур.
Но встаёт вопрос: какие системные последствия вызовет такое внедрение, если оно
станет обязательным для всего государственного аппарата и законотворческого
процесса?
2. Контекст: мировая и российская практика
стратегического планирования
2.1. Российская система: 172-ФЗ и его проблемы
Федеральный закон № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в
Российской Федерации», принятый в 2014 году, создал рамочную основу для
системы стратегического планирования. Закон определил 16 видов документов
стратегического планирования федерального уровня и 12 видов регионального и
муниципального уровня. Однако, как показывают исследования, спустя более чем
десять лет после принятия закон так и не имплементирован в практику
государственного управления в полном объёме.
Анализ научных источников выявляет ключевые проблемы. Во-первых,
документы стратегического планирования не увязаны и не синхронизированы
между собой ни по целям, ни по срокам, ни по уровням государственной власти.
Во-вторых, отсутствует методология последовательной разработки цепочки
документов: прогноз— стратегия— программа— конкретное задание. В-третьих,
отсутствуют сквозные взаимоувязанные целевые индикаторы. В-четвёртых, не
отработана увязка разрабатываемых документов с имеющимися ресурсами.
Профессор Елена Ленчук, директор Института экономики РАН,
констатирует: «в принципе, у нас сейчас отсутствует методология
последовательной разработки цепочки документов стратегического планирования,
отсутствуют взаимоувязанные целевые индикаторы. Таким образом, у нас сейчас
не реализуется главный принцип целевого планирования— принцип
системности». По её оценке, национальные проекты «практически не касаются
задач развития производственного потенциала национальной экономики», а
президентские указы «не могут заменить полноформатную стратегию
долгосрочного развития страны», поскольку «затрагивают главным образом
бюджетные сферы деятельности, за которые несут ответственность органы
госвласти, а это не более 40% ВВП страны».
Сергей Бодрунов, президент Вольного экономического общества России,
отмечает, что все принятые стратегии «регулярно не выполняются», «всё время
дорабатываются, и чаще всего— под какие-нибудь краткосрочные, сиюминутные
и не особо предвидённые при исходной разработке цели». Стратегии, по его
оценке, приняты «без базовой теоретически продвинутой концепции нашего
развития».
2.2. Оценка эффективности госпрограмм
Председатель Счётной палаты Татьяна Голикова в 2017 году
охарактеризовала треть государственных программ как неэффективные и назвала
программы «громоздким инструментом, в котором отсутствует контроль за
предоставлением средств из федерального бюджета». Среди причин— размытая
ответственность главных распорядителей бюджетных средств и регулярное
недофинансирование программных бюджетов.
Существующая методика оценки эффективности государственных
программ, утверждённая постановлением Правительства, строится на интегральной
оценке: степень соответствия достигнутых и установленных показателей, кассовое
исполнение, наступление контрольных событий, степень достижения мероприятий.
Однако эта методика измеряет исполнение, а не смысл. Программа может получить
оценку «высокая степень эффективности», выполнив 97% кассового исполнения и
90% мероприятий,
— но при этом не достичь ни одной из целей, ради которых
программа создавалась. Методика не задаёт вопрос: «достигнут ли смысл?»
Счётная палата РФ в своей методике оценки реализации государственных
программ в рамках последующего контроля использует три уровня оценок:
«высокий», «средний», «низкий». Но критерии— степень кассового исполнения
(97% и выше— «высокий»), доля изменений бюджетных ассигнований (менее 30%
— «высокий»), степень достижения мероприятий (90% и выше— «высокий»). Ни
один критерий не оценивает, привела ли программа к изменению, ради которого
создавалась. Контроль сосредоточен на том, «как исполнили», а не на том, «что
построили».
2.3. Международный контекст: ЦУР и ESG
Проблема не exclusively российская. Отчёт ООН о целях устойчивого
развития за 2025 год показывает: только 17% целей ЦУР находятся на пути
достижения, 18% движутся в обратном направлении, а почти половина—
«слишком медленно». Ни одна страна не движется к достижению всех 17 целей к
2030 году. 169 подцелей и 248 индикаторов не решили проблему: измерение
прогресса не равно достижению смысла. ЦУР измеряют «сколько», но не «зачем»
— и это структурное ограничение, не случайный сбой.
ESG-концепция, возникшая в 2004 году, страдает от аналогичных проблем.
В России 2025 года, по данным исследований, наблюдается «усталость от термина
ESG», разрыв между растущими затратами и отсутствием обещанных выгод, а
также риск «зелёной мойки» — когда компании используют отчётность «для
демонстрации инвесторам своей деятельности в более позитивном ключе, чем она
есть на самом деле». Отсутствие единых стандартов, субъективность оценок,
необязательность нефинансовой отчётности— всё это делает ESG инструментом
процесса, а не смысла.
2.4. Кризис KPI
Система ключевых показателей эффективности внедрена в 76% российских
компаний, но только 36% достигают запланированных результатов. McKinsey
фиксирует: до 70% проектов по внедрению KPI терпят неудачу. Закон Гудхарта—
«когда показатель становится целью, он перестаёт быть хорошим показателем» —
работает в государственном секторе не менее жёстко, чем в корпоративном.
Российские компании массово отказываются от KPI: основатель «Теремка»
Михаил Гончаров отмечает, что количественные критерии «только вредят
компаниям». KPI превращаются в «бюрократический ритуал, источник конфликтов
и причину демотивации сотрудников».
В государственном секторе проблема острее: KPI здесь не связаны с
рыночной обратной связью и не корректируются конкуренцией. Государственный
KPI, единожды установленный, живёт в документе до истечения срока его
действия. Если KPI изначально измеряет не то, что составляет смысл деятельности
ведомства,
— никто не скорректирует его, потому что никто не формулировал
смысл.
2.5. Качество законотворчества
Анализ законотворческого процесса в России выявляет системную
проблему: подмена конечных целей средствами их достижения. В докладе Совета
Федерации отмечается, что «действительная цель законотворчества, то есть
формирование и поддержание целостного управляющего поля, направленного на
системное регулирование общественных отношений, подменяется задачей
принятия отдельных законов». В результате «за рамками внимания остаются
базовые принципы организации и систем управления». Практически «в зачаточном
состоянии находятся такие принципиальные элементы любой системы управления,
как постановка целей законотворчества и обратные связи».
Принимаемые законы «нередко служат лишь запоздалым оформлением уже
принятых решений, а не средством опережающего воздействия на общественные
отношения». Большинство планируемых к рассмотрению проектов— это проекты
о внесении изменений в действующие законы, «и лишь небольшая их часть
является тематической, содержащей концептуальное решение проблемы». Кризис
тематики и концепций законопроектов— это не кризис техники законотворчества,
это кризис целеполагания.
3. Диагноз: что измерено и что обнаружено
3.1. Методология исследования
В основу исследования положен цикл из 22 экспертиз ведомственных
стратегий, проведённых по единой методологии. Каждая стратегия оценивалась по
6 индикаторам: (И1), (И2), (И3), (И4), (И5) (И6). Каждый индикатор оценивался
по шкале от 1 до 7 баллов. Максимальный балл— 42.
3.2. Результаты
Средний балл по 22 экспертизам— 24/42. Классификация: «частично
осмысленны». Это означает, что стратегии содержат формулировки, отдельные
элементы смыслового ядра, но не образуют целостной архитектуры. Разрыв между
индикатором И6 и И5 (ценностное выражение) составляет 4–5 баллов— стратегии
структурно связаны, но ценностно пусты.
И1 4/7 Среднее
И2 3/7 Низкое
И3 4/7 Среднее
И4 3/7 Низкое
И5 2/7 Критическо
И6 6/7 Высокое
Итого 24/42 Частично
осмысленны
3.3. Шесть системных паттернов
Функция вместо предназначения. Стратегия описывает, что ведомство делает, но
не зачем оно существует. «Обеспечение доступа к лесу» — функция.
«Формирование экологической идентичности и межпоколенческой
преемственности» — предназначение.
Исполнитель вместо архитектора. Ведомство позиционирует себя как
исполнитель поручений, а не как архитектор способности территории. Нет ответа
на вопрос: «какую способность страны строит это ведомство?»
Метрика вместо ценности. KPI измеряют объём и факт (количество мероприятий,
гектары, единицы), но не ценность, создаваемую для общества. «500 мероприятий»
— метрика. «Доля населения, идентифицирующего себя с локальной культурой» —
ценность.
Объём вместо результата. Больше= лучше. Но «больше дорог» не значит
«доступнее территория». «больше школ» не значит «качественнее образование».
Объёмные показатели маскируют отсутствие результата.
Процесс вместо смысла. Стратегия наполнена процессными формулировками:
«проведение», «организация», «обеспечение». Но процесс не равен результату, а
результат не равен смыслу.
План вместо цели. Документ начинается с плана мероприятий, а не с
формулирования цели. Это как строить дом, не согласовав проект: каждый элемент
может быть выполнен качественно, но дом не будет стоять.
3.4. Ключевой вывод
24/42 — это не оценка «плохо». Это оценка «частично». Система исполняет
функции, но не формулирует смысл. Система измеряет процесс, но не оценивает
ценность. Система требует отчёта, но не требует ответа. Разрыв между И6 (6/7 —
структура есть) и И5 (2/7 — ценности нет) — это разрыв между «как» и «зачем».
Система знает, как исполнять, но забыла, зачем.
4. Гипотеза: что если смысл станет раньше стратегии
4.1. Суть предложения
Предлагается ввести три обязательных элемента в процесс государственного
управления и законотворчества:
Паспорт цели. Документ из 14 пунктов, формулирующий смысловое ядро:
идентичность ведомства (какую способность строит), предназначение (какой
ценностный вклад вносит), вклад в экономику, социум и будущее, смысловые KPI
(измеряющие ценность, а не объём) и метрические KPI (измеряющие процесс).
Заполняется до написания стратегии.
Прескриптивная экспертиза. Оценка паспорта цели по 6 индикаторам (42 балла)
до разработки стратегии. Критический порог: индикатор ценностного выражения
(И5) должен быть не ниже 4/7. При И5 ниже 3/7 паспорт возвращается на
доработку. Экспертиза— не контроль после, а ворот; до.
Трассировка и пост-мониторинг. Каждый раздел стратегии должен быть связан с
пунктом паспорта. Раздел без связи— лишний. Через 12–24 месяца— замер
смысловых KPI. Достижение количественных при недостижении смысловых—
основание для корректировки, а не продления.
4.2. Логика «что если»
Если смысл формулируется до стратегии, а не после— меняется
последовательность мышления. Сегодня ведомство получает поручение, пишет
стратегию, устанавливает KPI, исполняет, отчитывается. Предлагаемая
последовательность: ведомство формулирует смысл ; смысл оценивается ;
смысл утверждается ; стратегия пишется от смысла ; KPI выводятся из смысла
; исполнение измеряется и смыслом, и метрикой ; корректировка идёт от
смысла.
Это не усложнение процедуры. Это изменение её логики. Сегодня логика—
«план ; исполнение ; отчёт». Предлагаемая логика— «смысл ; план ;
исполнение ; смысловый отчёт». Разница— в одном шаге в начале и одном
вопросе в конце. Но этот шаг и этот вопрос меняют всё.
5. Что меняется в государственном управлении
5.1. Роль ведомства
Сегодня ведомство— исполнитель функции. Получило поручение—
написало программу— отчиталось по KPI. Если KPI выполнены— программа
успешна. Если нет— программа дорабатывается. Вопрос «а был ли смысл в этой
программе?» не задаётся, потому что некому его задать и не на что ответить.
С внедрением паспорта цели ведомство становится архитектором
способности. Оно должно ответить: «какую способность территории/страны строит
наша деятельность?» — и этот ответ становится основой всего. Стратегия пишется
не как перечень мероприятий, а как план строительства способности. KPI измеряют
не объём работы, а степень формирования способности.
5.2. Роль стратегии
Стратегия перестаёт быть документом «что мы будем делать». Она
становится документом «как мы построим способность, которую описали в
паспорте цели». Каждый раздел стратегии отвечает на вопрос: «какой пункт
паспорта этот раздел реализует?» Раздел без связи— лишний. Это не
бюрократическое требование— это структурное: если раздел не связан со
смыслом, он не нужен. Если смысл не отражён в разделе— стратегия неполна.
5.3. Роль оценки
Существующая методика оценки эффективности государственных
программ, утверждённая постановлением Правительства, оценивает: степень
соответствия показателей, кассовое исполнение, наступление контрольных
событий. Это оценка исполнения. Предлагаемая методика добавляет второй слой:
оценку достижения смысла. Программа может быть исполнена на 100% — и при
этом смысл не достигнут. Сегодня это невидимо. С внедрением смысловых KPI это
становится основанием для корректировки, а не для продления.
5.4. Роль бюджета
Бюджетное планирование сегодня привязано к программам и KPI.
Смысловые KPI создают новый критерий приоритизации: если программа не
формулирует смысл, она не получает бюджет. Если программа исполняется, но
смысл не достигается, бюджет не продлевается, а перенаправляется. Это не
сокращение бюджета— это его перераспределение от бессмысленного исполнения
к осмысленному строительству.
5.5. Роль Минэкономразвития
Минэкономразвития как орган, отвечающий за реализацию 172-ФЗ,
получает новый инструмент: прескриптивную экспертизу как «вентиль» в системе
стратегического планирования. Сегодня этого вентиля нет: любая стратегия,
написанная по форме, проходит. С внедрением экспертизы— стратегия без
смыслового ядра не проходит. Это даёт Минэкономразвития рычаг, которого
сегодня нет: контроль не после, а до. Контроль качества, а не только исполнения.
6. Что меняется в законотворчестве
6.1. Закон как носитель смысла, а не функции
Сегодня пояснительная записка к законопроекту отвечает на вопрос «что
делает закон». Паспорт цели закона будет отвечать на вопрос «какой смысл строит
закон». Депутат, голосующий за закон, увидит не только текст нормы, но и
смысловую справку: какую способность страны строит этот закон, какую ценность
создаёт, какой смысловой KPI будет измерен через 12–24 месяца.
6.2. Смысловая экспертиза в комитете
Профилирующий комитет Государственной Думы сегодня проводит
правовую и финансовую экспертизу законопроектов. Предлагается добавить
третий тип— смысловую экспертизу: оценку паспорта цели закона по 6
индикаторам. При оценке ниже порога комитет возвращает законопроект с
формулировкой: «закон исполняет функцию, но смысл не сформулирован». Это не
запрет на законотворчество— это требование к его качеству.
6.3. Смысловой аудит
Через 12–24 месяца после вступления закона в силу— смысловой аудит:
замер смысловых KPI из паспорта. Закон исполнен, смысл не достигнут—
основание для корректировки или отмены. Сегодня законы живут «вечно»: если не
отменены, продолжают действовать независимо от того, достигнут ли смысл.
Смысловой аудит вводит «срок годности» смысла: если смысл не подтверждён,
закон должен быть пересмотрен.
6.4. Связь с 172-ФЗ
Внедрение смысловой устойчивости в законотворчество логически
встраивается в 172-ФЗ через восемь точек: новые понятия (ст. 3), новый принцип
смыслового опережения (ст. 7), новая задача (ст. 8), новый тип документа—
паспорт цели (ст. 11), обязательный паспорт для госпрограмм (ст. 28 и 37),
смысловой мониторинг (ст. 40) и трёхуровневый контроль (ст. 42). Поправки
образуют замкнутый цикл: термин ; принцип ; задача ; документ ; программа
; мониторинг ; контроль.
7. Что меняется в международной архитектуре
7.1. От SDG к смысловой устойчивости
Цели устойчивого развития ООН— 17 целей, 169 подцелей, 248
индикаторов— измеряют прогресс, но не смысл. ЦУР 4 «Качественное
образование» измеряет долю детей в школе, но не смысл образования. ЦУР 11
«Устойчивые города» измеряет долю населения с доступом к транспорту, но не
смысл городской среды. Результат: 17% на пути, 18% движутся назад. Индикаторы
работают, смысл не конструируется.
Методология смысловой устойчивости не заменяет ЦУР— она
надстраивается. Каждой ЦУР можно поставить паспорт цели: какую способность
человечества строит эта цель, какой смысл она несёт, какие смысловые KPI
измеряют действительное достижение. Это не усложнение— это углубление: от
«измерения прогресса» к «оценке смысла».
7.2. От ESG к смысловой отчётности
ESG-отчётность страдает от трёх проблем: нет единых стандартов,
субъективность оценок, риск «зелёной мойки». Паспорт цели решает все три:
стандарт— 14 пунктов, оценка— 6 индикаторов по шкале 1–7, «зелёная мойка»
невозможна, потому что смысловые KPI измеряют ценность, а не объём. Компания
не может «отмыться» формальной отчётностью: если смысловые KPI не
достигнуты, ESG-рейтинг падает, независимо от объёма мероприятий.
7.3. Применимость к международным организациям
ООН, Всемирный банк, БРИКС, ШОС— все работают со стратегиями и
программами. Все сталкиваются с одной проблемой: исполнение без смысла.
Паспорт цели— универсальный инструмент: он применим к любой организации,
которая разрабатывает стратегию. Не потому что универсальная методология— а
потому что универсальный вопрос: «зачем существуетует эта организация и что
она строит?»
8. Системные последствия: первый и второй порядок
8.1. Последствия первого порядка (прямые)
• Стратегии становятся короче и точнее: трассировка к паспорту исключает
«лишние» разделы, не связанные со смыслом.
• KPI меняются: от объёмных метрик (количество мероприятий, гектары,
единицы) к смысловым (доля населения, идентифицирующего себя с локальной
культурой; индекс коалиционной поддержки; индекс репутационной
устойчивости).
• Бюджет перераспределяется: программы без смыслового ядра не получают
финансирование; программы с достигнутым смыслом получают приоритет.
• Оценка эффективности дополняется: к кассовому исполнению и
наступлению контрольных событий добавляется достижение смысловых KPI.
• Скорость разработки стратегий возрастает: паспорт цели задаёт каркас, от
которого стратегия строится, а не пишется «с нуля».
8.2. Последствия второго порядка (структурные)
• Культура управления меняется: от «исполнить поручение» к «построить
способность». Чиновник думает не «что мне поручили», а «какую способность
строит моя деятельность».
• Ответственность меняет объект: сегодня отвечают за исполнение KPI. С
смысловыми KPI отвечают за достижение смысла. Невыполнение KPI при
достижении смысла— не провал. Выполнение KPI при недостижении смысла
— провал.
• Конкуренция за бюджет меняет критерий: не «кто больше мероприятий», а
«кто больше смысла». Ведомства конкурируют не объёмом, а ценностью.
• Законотворчество становится концептуальным: законопроект без
смыслового ядра не вносится. Большинство проектов— не «о внесении
изменений», а о построении способности.
• Гражданское общество получает новый язык: смысловые KPI — это язык,
на котором гражданин может спросить «достигнут ли смысл?» — и получить
измеримый ответ, а не отчёт о мероприятиях.
• Международная позиция меняется: методология смысловой устойчивости
— интеллектуальный продукт, который может быть предложен миру. Не как
замена ЦУР, а как надстройка.
9. Риски и ограничения
Формализация паспорта. Паспорт цели может превратиться в ещё одну
формальную процедуру: заполняется «для галочки», не влияет на содержание
стратегии. Контрмера: прескриптивная экспертиза с критическим порогом. Если
И5 ниже 3/7 — паспорт не проходит. Это не рекомендация, а вентиль.
Сопротивление бюрократии. Ведомства могут сопротивляться: «это усложняет
процедуру», «у нас нет времени», «мы и так работаем». Контрмера: пилот на 2–3
ведомствах с публичной демонстрацией результата (рост с 24 до 37–38/42). Увидев
результат, другие присоединятся добровольно.
Субъективность оценки. Прескриптивная экспертиза— кто оценивает? Как
избежать предвзятости? Контрмера: 6 индикаторов с конкретными критериями
оценки (1–7 баллов, с описанием каждого балла). Эксперт оценивает не
«нравится/не нравится», а соответствие критерию. Несколько экспертов—
усреднение.
Перегрузка системы. Дополнительный документ, дополнительная экспертиза—
это время и ресурсы. Контрмера: паспорт— 1–2 страницы, экспертиза— 1–2 часа.
Время, потраченное на паспорт, экономится на написании стратегии (есть каркас) и
на корректировке (есть критерий).
«Смысл» как философия, а не инструмент. Опасение, что «смысл» — это
абстракция, которую невозможно измерить. Контрмера: смысловые KPI —
конкретные, измеримые показатели. «Доля населения, идентифицирующего себя с
локальной культурой» — измеряемый показатель. «Индекс коалиционной
поддержки» — измеряемый показатель. Смысл не философия, если у него есть KPI.
Политическая чувствительность. Внедрение нового инструмента в систему
государственного управления— политическое решение. Кто примет его? Кто
поручит? Контрмера: поэтапность. Сначала— политическое решение (АП), затем
— исполнительная реализация (Правительство), затем— законодательное
закрепление (ГД). Порядок: АП ; Правительство ; ГД.
Масштаб. 55 000+ действующих документов стратегического планирования.
Внедрить паспорт цели на все— нереально. Контрмера: порог. Паспорт обязателен
только для программ свыше 500 млн рублей. Остальные— по желанию. Это
охватывает 80% бюджета при 20% документов.
10. Альтернативные сценарии
10.1. Сценарий «ничего не менять»
Система продолжает работать: стратегии пишутся, KPI выполняются,
отчёты сдаются. Результат— 24/42 сохраняется или медленно деградирует. Новые
стратегии, как отмечает Бодрунов, «регулярно не выполняются» и «тихо
заменяются новыми подобными документами, без подведения итогов». Бюджет
распределяется по инерции. Гражданин не видит связи между стратегией и своей
жизнью. ЦУР не достигаются. Доверие к государственному управлению
продолжает падать.
10.2. Сценарий «формальное внедрение»
Паспорт цели вводится как ещё одна формальная процедура: заполняется
«для галочки», экспертиза проводится формально, порог снижается или не
соблюдается. Результат— появление нового документа, не меняющего сути. Это
худший сценарий: дискредитация идеи. После формального внедрения вернуться к
содержательному будет сложнее, чем если бы ничего не делали. Поэтому
прецедентность: пилот должен быть содержательным, а не формальным.
10.3. Сценарий «содержательное внедрение»
Паспорт цели вводится с реальным порогом, реальной экспертизой,
реальной трассировкой. Пилот на 2–3 ведомствах показывает рост с 24 до 37–38/42.
Результат— распространение на всю систему за 2–3 цикла. Стратегии становятся
короче и точнее. KPI меняются с объёмных на смысловые. Бюджет
перераспределяется от бессмысленного исполнения к осмысленному
строительству. Гражданин получает язык, на котором может спросить «достигнут
ли смысл?» и получить измеримый ответ. Это сценарий, ради которого стоит
рискнуть.
11. Что нужно для проверки
Гипотеза требует верификации. Предлагается:
Верификация. Повторение цикла экспертиз на 2–3 федеральных министерствах.
Заполнение паспорта цели, прескриптивная экспертиза, сравнение «до/после».
Целевой рост: 24 ; 37–38/42.
Стандартизация. Утверждение форм паспорта цели и методики прескриптивной
экспертизы Минэкономразвития. Один шаблон— 14 пунктов. Одна шкала— 6
индикаторов, 1–7 баллов.
Пилот. Внедрение на 2–3 министерствах в течение одного цикла планирования.
Оценка через 6 месяцев: рост балла, изменение KPI, отзыв ведомства.
Распространение. При положительном результате пилота— внесение поправок в
172-ФЗ. Восемь точек встраивания. Обязательный паспорт для программ свыше
500 млн руб.
Международная апробация. Презентация методологии в международных
организациях (БРИКС, ШОС). Предложение надстройки над ЦУР: паспорт цели
для каждой из 17 целей.
12. Вывод
Что если внедрить методологию смысловой устойчивости в систему
государственного управления и законотворчества?
Если не внедрить— система продолжит исполнять без смысла. 24/42
сохранится. Стратегии будут писаться, выполняться, заменяться— без подведения
итогов. KPI будут выполняться— без достижения целей. Бюджеты будут
осваиваться— без создания ценности. Законы будут приниматься— без
построения способности. Это не катастрофа. Это медленная деградация смысла в
системе, которая измеряет всё, кроме главного.
Если внедрить— система получит то, чего у неё нет: вопрос «зачем?» в
начале процедуры и ответ «достигнут ли смысл?» в конце. Паспорт цели— не
очередной документ. Это вентиль: смысл не сформулирован— стратегия не
пишется. Прескриптивная экспертиза— не очередной контроль. Это фильтр:
смысл не оценен— стратегия не принимается. Смысловой аудит— не очередной
отчёт. Это обратная связь: смысл не достигнут— программа корректируется, а не
продлевается.
Рост с 24 до 37–38/42 за один цикл— это не обещание. Это результат,
полученный на 22 экспертизах. Вопрос в том, готова ли система принять этот
результат и масштабировать его. Готова ли система задать вопрос «зачем?» — и
принять ответ, даже если он меняет всё.
Смысл не добавляется к стратегии. Смысл порождает её.
Источники исследования
1. Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании
в Российской Федерации» (ред. от 17.02.2023).
2. Указ Президента РФ от 08.11.2021 № 633 «Об Основах государственной
политики в сфере стратегического планирования в Российской Федерации».
3. Постановление Правительства РФ от 15.05.2023 № 752 «Об утверждении
Правил формирования сводного годового доклада о ходе реализации и оценке
эффективности государственных программ Российской Федерации».
4. Приказ Минфина России от 22.03.2024 № 111 «Об утверждении методики
оценки качества финансового управления при реализации государственных
программ Российской Федерации».
5. Методика оценки реализации государственных программ РФ в рамках
последующего контроля (Счётная палата РФ, 2025).
6. Отчёт ООН о целях устойчивого развития, 2025 год. Прогресс: 17% на пути,
18% в обратном направлении.
7. Ведомости, 13.05.2021: «Экономисты раскритиковали новую стратегию
социально-экономического развития» (Бодрунов, Ленчук, Валентей).
8. КиберЛенинка: «Закон о стратегическом планировании в Российской
Федерации: достоинства и нерешённые вопросы (экспертная оценка)».
9. КиберЛенинка: «Блеск и нищета стратегического планирования в формулах
федерального Закона от 28 июня 2014 года №172-ФЗ» (Кириллов Л.Г.).
10. Уральский федеральный университет: «Оценка согласованности
региональных и муниципальных документов стратегического планирования»,
2023.
11. Институт экономики РАН: «Стратегическое планирование в
государственном управлении: опыт, возможности и перспективы», 2020.
12. РАНХиГС: «Стратегическое планирование в России: проблемы и пути
решения», 2020.
13. Совет Федерации: «О проблемах перехода к системной организации
законотворчества», 2016.
14. Журнал «Молодой учёный»: «Законотворческие проблемы повышения
качества закона», 2021.
15. Business.ru: «Почему KPI не эффективен в 2026 году: причины и
альтернативы».
16. РБК, 19.01.2026: «Российские компании отказываются от KPI».
17. Journal of ESG: «ESG в России в 2025 году: трансформация повестки, вызовы
и новая управленческая логика».
18. Распоряжение Правительства РФ от 09.07.2026 № 1779-р «О стратегическом
направлении в области цифровой трансформации государственного
управления».
19. Вестник Алтайской академии экономики и права: «К проблеме организации
ESG-контроля экономических субъектов государственного сектора», 2025.
20. Российский экономический университет им. Г.В. Плеханова: «Новые
подходы к оценке эффективности государственных программ» (Тихонюк,
Яресь), 2023.
Приложение 1. Шаблон паспорта цели (универсальный)
(заполняется до написания стратегии; первый раз— 1–2 часа, далее— 15–
30 минут)
№ Пункт Содержание
1 Идентичность
2 Предназначение
3 Вклад в экономику
4 Вклад в социум
5 Вклад в будущее
6 Вклад в надсистему
7 Смысловой KPI 1
8 Смысловой KPI 2
9 Смысловой KPI 3
10 Смысловой KPI 4
11 Метрический KPI 1
12 Метрический KPI 2
13 Метрический KPI 3
14 Метрический KPI 4
Правила заполнения:
6. Пункт 2 (предназначение) не может содержать слова «управление»,
«регулирование», «обеспечение деятельности».
7. Смысловые KPI (пункты 7–10) не могут дублировать метрические
(пункты 11–14).
8. Если пункт не удаётся сформулировать— значит, смысла пока нет. Это
нормально.
9. Первый паспорт— 1–2 часа. Далее— 15–30 минут.
10. Паспорт— это не план и не отчёт. Это ответ на один вопрос: «Зачем
организация существует и какую способность системы создаёт?»
Приложение 2. Шаблон прескриптивной экспертизы
(универсальный)
(оценка паспорта цели; проводится до написания стратегии. Графа «Балл»
заполняется при проведении экспертизы)
Индикатор Вопрос Критерии оценки Балл
И1. Конкретность Чьё предназначение
сформулировано?
1–3: размыто; 4–5: функция;
6–7: способность системы
И2. Соответствие профилю Паспорт= профиль
организации?
1–3: нет; 4–5: частично; 6–7:
полностью
И3. Связь с системой Вклад в экономику, социум,
будущее, надсистему?
1–3: не раскрыт; 4–5:
частично; 6–7: по 4 векторам
И4. Масштаб
ответственности Горизонт планирования? 1–3: 1–3 года; 4–5: 5–10 лет;
6–7: 10+ лет
И5. Ценностное выражение
Смысловые KPI измеряют
ценность?
1–3: нет; 4–5: есть, не
измеримы; 6–7: есть и
измеримы
И6. Измеримость эффекта Метрики есть и осмысленны?
1–3: нет; 4–5: есть, не
осмысленны; 6–7: есть и
осмысленны
ИТОГО:
/ 42
___
Критерий перехода к стратегии:
• И5 ; 4/7 — смысл сформулирован, можно писать стратегию
• И5 = 3/7 — смысл формируется, нужна доработка паспорта
• И5 ; 2/7 — смысл не сформулирован. Стратегию писать рано
Диагностический разрыв И6/И5:
• 0–1 балл— смысл и метрики сбалансированы. Норма
• 2–3 балла— метрики опережают смысл
• 4–5 баллов— метрики без смысла
Итоговая шкала:
Баллы Оценка
36–42 «Осмысленна»
29–35 «Смысл формируется»
22–28 «Частично осмысленна»
15–21 «Смысл утрачен»
8–14 «Смысла нет»
Приложение 3. Сводная таблица: было — стало
Параметр Было (24/42) Стало (37–38/42)
Идентичность «Исполнитель
функции»
Целеполагание Функция: что
делаем
KPI Объёмные
метрики
Оценка Исполнение
(кассовое, мероприятия)
Мониторинг Контрольные
события
Корректировка Продление
программы
«Архитектор
способности»
Предназначение:
зачем существуем
Смысловые +
метрические
Исполнение +
достижение смысла
Смысловые KPI +
контрольные события
Корректировка
при недостижении
смысла
Роль стратегии Перечень
мероприятий
План
строительства
способности
Ответственность За исполнение KPI За достижение
смысла