Местное самоуправление в РФ

В одной из своих статей (http://proza.ru/2012/06/15/1304) я затронул тему о реформе местного самоуправления (МС) в современной России на примере Ленинградской области.
Было бы логично показать, что эта реформа, как и все остальные реформы, проводимые в последнее время в России, представляет собой впечатляющий провал в политике руководителей нашего нынешнего государства.
Современная история становления МС в нашей стране (после принятия Конституции 1993 года) – это по существу история непрерывной отчаянной борьбы местной чиновной власти, не желающей расстаться с привычными полномочиями, с ростками действительного народовластия. Борьба, пережившая три реформы МС по реализации указа президента 1993 года и двух законов, первый из которых был принят при Ельцине в 1994 году, а второй при Путине в конце 2003 года.
В результате этой борьбы и сознательного невыполнения первого закона о МС повсеместно возникла противостоящая закону система МС. При этом беда закона заключалась только в том, что ни контролирующие органы, ни гаранты Конституции и федеральных законов президенты Ельцин, а затем Путин, не выполнили своих обязанностей, предоставив субъектам федерации толковать и исполнять этот закон, как им вздумается.
Неожиданно вдруг прозрев, президент Путин вместо того, чтобы потребовать выполнение закона, вносит в Госдуму его новую редакцию, реализация которой в отсутствии контроля, в том числе со стороны президента, также сопровождалась массовыми нарушениями и не была выполнена в полном объёме. Почему это стало возможным?
Естественно, все началось с момента принятия далекой от совершенства Конституции в 1993 году.
Законодательное обеспечение МС должно системно толковать (раскрывать) Конституцию РФ, которая, в свою очередь, должна определять все сферы жизнедеятельности государства, в том числе и МС, и наполнять их наиболее важным содержанием.
Конституция страны должна не только давать базовые правовые положения, но и предопределять структуру всего законодательства и порядок его формирования. Кроме этого, Конституция обязана быть и сводом правовых терминов, которые обязательно должны толковаться и применяться в федеральном законодательстве. Практически каждая статья Конституции обязана требовать определённого федерального закона (ФЗ). И любое федеральное законодательство обязательно должно быть связано с Конституцией РФ.
Однако Конституция РФ, введя и используя понятие МС, не дала его определения, обозначая лишь некоторые его признаки, отвечая лишь на вопросы: ЧТО обеспечивает МС и ГДЕ осуществляется МС.
Таким образом, МС в рамках Конституции РФ – это некое "нечто", которое что-то обеспечивает и где-то осуществляется. И это "нечто" в РФ «гарантируется», причём, подчеркивается, что оно самостоятельно лишь в пределах своих полномочий, которые в ней не раскрываются.
Сведя за рамками Конституции РФ пределы полномочий МС к нулю, можно свести к нулю и само "нечто". Это означает, что статьи Конституции РФ о МС лишены необходимого правового содержания. То есть, в РФ Конституцией в действительности «гарантируется» не МС, а лишь порядок его правового определения и реализации.
Первый федеральный закон, определивший, что такое МС, был принят через два года после принятия Конституции РФ. К этому моменту в стране в результате первой реформы, проводимой по указу президента Ельцина 1993 года, кое-где появились почти бесправные представительные органы МС, например, у нас в Ленинградской области – в городах и крупных поселках. Что касается Санкт-Петербурга, то федеральный законодатель дал его властным органам самим решать судьбу МС, поэтому там вряд ли когда-либо будет действительное местное самоуправление.
В соответствии с этим законом территориальной основой МС являлось территориальное деление субъектов федерации. Для муниципальных образований (МО), как для наиболее существенной формы МС, была введена (п.1 ст.12 закона) привязка к территориальным единицам: городам, поселкам, районам (уездам) и сельским округам (волостям, сельсоветам), которые должны были «устанавливаться в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ».
Территориальное деление – необходимый и древний принцип территориального управления. Существующее территориальное деление РФ берет своё начало от Указа Петра I с 18 декабря 1708 года (губерния – уезд - волость).
Необходимость территориального деления (как и других управленческих делений – производственных, армейских и т.п.) вызывается невозможностью непосредственного управления из одного центра.
В соответствии с существовавшей в то время в субъектах федерации территориальной иерархией, в которой одни территориальные единицы входят в другие (города, поселки, волости входят в районы) принятый ФЗ предусматривал и соответствующую "вложенность" МО. Так п.3 ст.6 ФЗ определял: "В случае если в границах территории муниципального образования (за исключением города) имеются другие муниципальные образования, предметы ведения муниципальных образований, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов разграничиваются законом субъекта РФ".
Таким образом, первый ФЗ ввёл порядок разграничения полномочий между «верхним» (регулирующим) и «нижним» (приближенным непосредственно к населению) уровнями МО. А чтобы «верхний» районный уровень не злоупотреблял своим положением, разграничение полномочий должен был осуществлять представительный орган госвласти субъекта РФ.
Такая двухуровневая система МО позволяла сочетать приближение к населению, учёт соответствующих возможностей «нижнего» уровня (поселков и волостей в границах района) и района, как регулирующего уровня, и разграничение полномочий между ними (закрепление ряда полномочий за «верхним» уровнем). При этом не было необходимости осуществлять это разграничение в каждом конкретном случае. Такое разграничение является типовым, поскольку поселки и волости, чтобы быть таковыми, должны удовлетворять определенным общим критериям, которые и определяют их возможности.
Вот тут и возникло главное препятствие на пути реализации данного закона. Федерального закона, предусмотренного п.1 ст.12 ФЗ о МС и определяющего территориальное деление субъектов РФ, принято так и не было. А существующее территориальное деление непосредственно для реализации закона о МС не годилось. Как строить МО на нижнем уровне, если, например, у нас в Ленинградской области были (и есть по сей день) посёлки, в которых живут не более десятка человек, и были волости, численностью в пару сотен людей? Ведь для функционирования МО нижнего уровня требуется территория, на которой проживало бы ну никак не менее 1000 человек.
В таких условиях субъектам федерации необходимо было самим разработать соответствующие законы о формировании нового территориального устройства. А это большая дополнительная работа, требующая к тому же грамотных специалистов.
И главы субъектов федерации (губернаторы) стали выполнять закон о МС так, как им было выгодно, вольно толкуя п.1 ст.12, и п.3 ст.6 ФЗ о МС, как право субъекту федерации самому определять территории, на которых будут организованы МО. Губернаторы, стремящиеся к максимальной и бесконтрольной власти, были не заинтересованы организовывать более сложную, менее зависимую от государственных органов субъектов РФ, но нужную населению двухуровневую систему МО.
Что в результате произошло, я покажу на примере Ленинградской области.
Названный ФЗ не содержал никаких дополнительных условий создания МО на соответствующих закону территориях. Органам государственной власти субъектов РФ необходимо было обеспечить выборы представительных органов МО не позднее чем через 16 месяцев со дня вступления в силу этого закона.
Поэтому в Ленинградской области был принят и вступил в силу закон "О проведении муниципальных выборов в Ленинградской области в 1996 году" от 01.10.96 г. № 28-оз, который предписывал главам администраций районов, городов, посёлков, сёл и волостей Ленинградской области назначить проведение выборов представительных органов МО на своих территориях до 22 12.96 г.
Однако до выборов с целью упрощения системы МС и формирования МО только на верхнем уровне по инициативе губернатора на территориях районов были проведены референдумы. Результаты этих референдумов были незаконно истолкованы чиновниками, как отказ населения от самостоятельного МС в районных городах, посёлках и волостях, хотя ни прямо, ни косвенно в вопросах референдума этого отказа не было.
После чего выборы исполнительной властью были назначены и проведены только на 29 территориях МО (17 районов, 6 городов областного значения, а также 4 города районного значения, 1 посёлок и 1 волость, которые выразили несогласие по вопросам референдумов).
На остальных территориях МО Ленинградской области (их было более 200) выборы проведены не были.
В результате население было за редким исключением обманным путем лишено права на непосредственное местное самоуправление в городах, посёлках и волостях.
И местное самоуправление утвердилось вопреки закону в основном лишь в районных муниципальных образованиях, (какая же это максимально приближенная к населению форма народовластия?!). А нижний уровень, предусмотренный законом, вообще не был сформирован.
Кроме того, в нарушение закона представительные органы большей части МО не являлись юридическими лицами и не имели избранных председателей из числа депутатов. И это было закреплено в уставах этих МО!
Во многих уставах, в том числе и в Гатчине, глава МО являлся «высшим должностным лицом МС» и «организовывал деятельность представительного органа МО» и даже «являлся его председателем». В соответствии с ФЗ глава МО мог лишь председательствовать на заседаниях представительного органа, то есть, он не мог быть его председателем и организовывать его работу.
В соответствии с ФЗ главой МО являлось «выборное должностное лицо, возглавляющее деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории МО". «Осуществлять» в русском языке означает приводить в исполнение, воплощать (в данном случае нормативные правовые акты представительного органа). Следовательно, глава МО не мог быть «высшим должностным лицом МС», поскольку по закону он мог возглавлять не МС в целом, а только администрацию. Причем, по ФЗ только наличие выборных (представительных) органов МС являлось обязательным. Администрации в МО могло и не быть.
Но что может представительный орган по существу без первого лица, да еще и без юридического статуса?!
Такая организация МО настолько удалила районные представительные органы МО от населения, что отстранило их от решения непосредственных вопросов жизнеобеспечения, то есть привело к отсутствию действительного самоуправления.
Надо сказать, что под давлением критических выступлений, в том числе с трибуны Законодательного собрания, исполнительная власть области, видя всю ущербность своей позиции, вынуждена была признать всё содеянное только первым этапом реформы.
Действительно, на одном и единственном уровне МО находились такие «разнокалиберные» МО. И все они исполняли одни и те же полномочия. И хотя исполнительная власть называла это «определенными достижениями», не видеть несостоятельность такой системы МО она не могла.
Потому она предложила следующий этап «реформирования»: между МО, находящимися на территории одного района: разграничить полномочия, объекты собственности и источники доходов, а в городах, поселках и волостях, не являющихся МО, организовать территориальное общественное самоуправление.
И на этом с реформой покончить, поскольку, мол, уже невозможно законно ввести двухуровневую систему МО. При этом было заявлено: «С точки зрения здравого смысла начинать эту работу можно, лишь убедившись в абсолютной непригодности существующей системы МС и абсолютном превосходстве двухуровневой системы».
Обратите внимание на это точно отражающее ситуацию высказывание чиновника, выступившего в печати в начале 2000 года от имени губернатора в защиту сложившейся системы МО. Для исполнительной власти почти всегда определяющим является не закон, а здравый смысл, который, как заметил один мудрец, является «суммой предрассудков своего времени». Я бы добавил - и за которым всегда скрывают определенные интересы.
К сожалению, как это обычно у нас бывает, законодательное собрание Ленинградской области, обязанное обеспечивать необходимыми законами реформы МС, оказалось не в состоянии противодействовать интересам исполнительной власти.
Мои предложения, как депутата законодательного собрания, по выполнению закона были также встречены мощной акцией противодействия со стороны всех глав районных МО, естественно, явно незаинтересованных передавать власть на места. В областной газете «Вести» от 30.03.2000 г. рядом с моими аргументами было опубликовано их открытое письмо о том, что двухуровневая система МО не имеет смысла, более того, было голословно заявлено, что её реализация, мол, «приведёт к дальнейшему обнищанию населения».
Стоя на страже федерального и областного законодательства о МС, я почти все свои депутатские годы (1994 – 2007) вел борьбу как с исполнительной властью, толкующей в свою пользу нормы законов, так и с коллегами, по тем или иным обстоятельствам не желающим действовать в интересах населения.
Мною в СМИ, в сборниках Всероссийских конференций, в сборниках трудов Государственной Думы было опубликованы статьи с критическим анализом существующего законодательства и действий властей в данной сфере и предложениями. Но все мои попытки исправить положение принятием разработанных по моей инициативе областных законов неизменно блокировались. Административный ресурс оказался сильнее любой логики.
Не помогли многочисленные обращения к депутатам ЗакСа, губернаторам и прокурорам области, к Генпрокурору РФ и в федеральный суд, к полномочным представителям президента РФ и даже к президентам Ельцину и Путину.
Кстати, с Ельциным вообще вышел почти анекдотичный случай. Начальник управления по делам местного самоуправления администрации президента, раздосадованный моей настойчивостью, вызвал меня в Москву и заявил буквально следующее: «Вы что, не видите, что президенту не до вас? У вас хоть какое-то местное самоуправление, но есть. У других нет и этого!»
Но, как видно, и капля камень точит. Появились влиятельные люди, которые стали поддерживать необходимость построения двухуровневой системы МС, и президент Путин, наконец-то, обратил на это внимание.
Но при этом он не потребовал реализации существующего закона о МС, а выбрал  более простой для себя вариант его «совершенствования». Иначе он должен был признать, что всё это время бездействовал, и как гарант соблюдения Конституции (предусмотрено местное самоуправление, а его по существу нет!), и как гарант соблюдения федерального законодательства (предусмотрены два уровня МС и наличие МО в городах, поселках и волостях, а этого – нет!).
В пояснительной записке к внесённому в Госдуму в 2000 г. законопроекта по изменению закона о МС, им был использован термин "низовой уровень местного самоуправления" и было отмечено, что этот важнейший уровень территориального управления чаще всего отсутствует или подменён "районным" уровнем МС, что искажает сущность МС. К сожалению, президент РФ в этот момент ошибочно увидел причину этой подмены в наличии районного уровня МС и предложил изъять его из п.1 ст.12 ФЗ. Это предложение вполне закономерно не было принято Госдумой.
Но 31 декабря 2002 года президент Путин внёс в Госдуму два законопроекта (в том числе новую редакцию ФЗ о МС), призванных реформировать «организацию системы органов государственной власти и местного самоуправления».
В пояснительной записке к новому законопроекту о МС президент отметил, что законопроект разработан в целях «приближения органов местного самоуправления к населению при решении ими вопросов местного самоуправления». Далее в пояснительной записке обращалось внимание (что полностью относится и к Ленинградской области) на фактическое отсутствие «самостоятельного местного самоуправления на низовом уровне – в городских и сельских поселениях, где на практике образуется лишь территориальное общественное самоуправление, и тем самым ущемляется конституционное право населения на осуществление местного самоуправления». Наконец-то моя позиция была поддержана.
Однако весь анализ действующего ФЗ в пояснительной записке был сведён к фразе: «Практика применения указанного ФЗ выявила ряд проблем, препятствующих эффективному функционированию местного самоуправления». При этом не только эффективность, но и само функционирование местного самоуправления в РФ вообще не рассматривались! Не была по существу обоснована и новая редакция закона о МС. То есть в нарушение требований к пояснительной записке, она носила сугубо лишь декларативный характер.
Кроме того, вся процедура внесения этих законов, принятия к рассмотрению, получения замечаний из субъектов федерации и принятие Государственной Думой в первом чтении 28.02.03 г. (несмотря на отрицательные заключения большей части субъектов федерации) заняла беспрецедентно короткое время для столь важных законопроектов, содержащих к тому же большое число недостатков.
В своем обращении, направленном в апреле 2003 года в Госдуму, Совет Федераций и президенту Путину, я обращал внимание на многие из этих недостатков. И, в частности, на основной недостаток подобного законотворчества: "Действующие"  (вернее – бездействующие) ФЗ не идеальны и нуждаются в уточнениях. Но главное – в том, что не исполнен действующий закон! А при неисполнении законов нет правового государства!».
Принятый и вступивший в силу 06.10.03 г. новый закон о МС, содержащий процедуры формирования двухуровневой системы МО, был уже совершенно не похож на тот, который был принят в первом чтении. Многие, но далеко не все, его недостатки были устранены.
Закон создал условия для формирования двухуровневой системы МО. Но как?! Вместо принятия отсутствующего до сих пор ФЗ об административно-территориальном устройстве РФ (хотя бы о территориальном устройстве субъектов РФ), необходимого для формирования в первую очередь нижнего уровня МО, в новый закон были введены принципы территориальной организации МО, по которым территория субъектов РФ разграничивается между поселениями.
Случай мне кажется беспрецедентным: законом о МС президент Путин ввёл по существу новые элементы системы территориального устройства России - поселения. При этом была ликвидирована такая территориальная единица, как волость.
Но ведь не местное самоуправление определяет административно-территориальное устройство, а административно-территориальное устройство определяет местное самоуправление. Не территории возникают из предметов ведения, а предметы ведения – из территорий. Не случайно в Конституции РФ названа (и является предметом ведения исключительно РФ) правовая сфера – «федеративное устройство и территория РФ» (п. «б» ст.71), которая до сих пор должным образом так и не определена. И разве можно вторгаться в определение этой сферы законом о МС?
К тому же новый закон оказался намного хуже предыдущего. В нём напрасно жёстко прописаны предметы ведения МО верхнего и нижнего уровней. В предыдущем законе эта функция была возложена на представительные органы субъектов федерации, которые должны были принимать решения в каждом конкретном случае. В законе также неоправданно отнесены вопросы ЖКХ на нижний уровень. Были и другие недостатки.
И хотя цель была достигнута и двухуровневая система МО в РФ в результате исполнения этого закона была построена, проведение на основе этого закона очередной реформы МС породило его массовые нарушения. И сформированная в результате уже третьей реформы (после принятия Конституции) система МС в РФ в настоящее время не соответствует и этому закону. Правда, надо отметить, что суть нарушений этого закона в Ленинградской области в основном была связана с незаконным непредставлением ряду МО статуса городских округов и с формированием незаконных процедур назначения глав администраций МО.
Принципиальным отличием нового закона являлась жёсткая регламентация двухуровневой системы МО и элементов административно-территориального деления. Все МО независимы между собой, но по новому закону различаются предметами ведения – решаемыми ими вопросами местного значения, которые определены ФЗ в зависимости от статуса МО. Установление статуса каждого МО осуществляется законом субъекта федерации. МО верхнего уровня имеют статусы муниципального района или городского округа. Все МО нижнего уровня находятся на территории своего муниципального района и имеют статусы городского или сельского поселений и одинаковые вопросы местного значения, ограниченные относительно вопросов местного значения городского округа и отличающиеся от вопросов местного значения муниципального района.
Однако, как было отмечено, новый закон был принят весьма поспешно, практически без анализа предыдущего, без необходимого обоснования и якобы в связи с «выявлением ряда проблем, препятствующих эффективному функционированию местного самоуправления».
При этом не только эффективность, но и само функционирование МС в РФ, в пояснительной записке к новому законопроекту вообще не рассматривалось.
В действительности проблемы МС заключались, прежде всего, не в предыдущем, действующем тогда ФЗ, а в его неисполнении.
И в Ленинградской области население за редким исключением было лишено права на непосредственное МС в городах, поселках и волостях. МО утвердились вопреки первому закону о МС в основном лишь в районах (получилась достаточно далекая от населения форма народовластия). А нижний уровень, предусмотренный законом, вообще не был сформирован.
Мне представляется, что предыдущий закон о МС содержал намного меньше недостатков, но требовал при формировании МО разумной инициативы со стороны органов государственной власти субъекта федерации (администрации и законодательных собраний). Ведь именно для этой цели и было введено федеративное устройство (на местах – виднее).
Нынешний же закон многие нормы жёстко регламентировал и некоторые полезные преобразования просто заблокировал. В результате, например, чтобы наделить статусом городского округа существовавшие к тому времени районные центры, в которых отсутствовали МО, необходимо было по закону раздельно с положительным итогом провести голосования в городе и собственно районе.
Понятно, что администрация области, незаинтересованная в увеличении МО верхнего, областного уровня (сложнее регулировать), почти всегда сумеет настроить жителей района голосовать против: мол, вместе вам будет лучше. Но ведь это далеко не всегда так. Не зря в советские времена многие районные центры отдельно управлялись, как города областного подчинения (промышленные зоны).
Вместе с тем, новый ФЗ предусматривал, что уже существовавшие городские МО статус городского округа приобретали автоматически. Но это только в том случае, если представительный орган субъекта федерации (законодательное собрание) не устанавливал законом «иное» (то есть, не устанавливал для данного МО статус городского поселения), проведя определенные процедуры, в том числе и голосование по поводу отказа населением данного МО от статуса городского округа. Понято, что население таких МО никогда не откажется от более высокого статуса.
В результате данного несовершенства нового закона все достаточно крупные города Ленинградской области (такие как Выборг, Кингисепп, Тихвин), входящие на тот момент в муниципальные районные образования, практически не могли при реализации этого закона получить статус городского округа. И изначально было ясно, что очередная реформа МС приведёт к тому, что они станут МО нижнего уровня. И в их предметах ведения будут отсутствовать: решение вопросов оказания медицинской помощи, образования, охраны общественного порядка и т.д. (они всё это могли лишь получить по договору от района под контролем со стороны района).
А вот, например, посёлок Кузнечное, выделившийся в результате предыдущей реформы в МО, по закону (как населенный пункт городского типа) должен был получить всё это сполна в самостоятельное ведение, что, конечно же, несправедливо для, например, населения Приозерска или тем более Выборга. Вот таким оказался новый ФЗ о МС. Но закон есть закон, и его необходимо было исполнить.
Если бы в 1996 году и позже прислушались к нашим предложениям, то мы бы уже давно в Ленинградской области имели оптимальную двухуровневую систему МО, и переделывать ничего бы не пришлось. Я много раз с этим выступал в Законодательном собрании, в Государственной Думе, Совете Федерации, на всероссийских конференциях. Но, увы, мои законопроекты и предложения депутаты не поддержали, административный ресурс и в этом случае оказался сильнее любой логики.
Чтобы выполнить прошлый закон о МС, как было показано, нужно было изменить существующее административно-территориальное деление области. Однако наше областное правительство этим не занималось вообще. Территориальное деление должно официально фиксироваться в схеме территории Ленинградской области, что требовали все редакции Устава Ленинградской области. Но сколько я об этом ни говорил, сколько ни направлял депутатских обращений губернаторам, схемы территории, и, кстати, оформленной в соответствии с законом границы Ленинградской области, до сих пор нет!
Реализация реформы МС по новому ФЗ должна была проходить в два этапа. Сначала до 1 января 2005 года необходимо было в соответствии с требованиями нового ФЗ установить границы МО и наделить их соответствующим статусом. На втором этапе реформы нужно было установить численность представительных органов первого созыва вновь образованных МО и сроки их полномочий. Назначить их дату выборов, а так же дату выборов глав этих МО. Определить порядок формирования представительных органов первого созыва вновь образованных муниципальных районов и провести эти выборы в срок до 1 ноября 2005 года.
При этом из логики данного ФЗ следует, что он различает три группы МО при проведении реформы МС.
Это – во-первых, вновь образованные МО в статусе городских, сельских поселений и муниципальных районов, которых раньше не было, и которые начинали свое существование с 1 января 2006 года после появления у них органов МС.
В Ленинградской области не было создано вновь образованных муниципальных районов.
Вторая группа – непреобразуемые МО. Это те МО, реформирование которых должно было осуществляться без изменения территории и без преобразований. Для Ленинградской области это - все существовавшие к тому моменту МО, кроме МО «Колтушская волость», МО «Всеволожский район» и тех городских МО, население которых отказалось на референдуме от статуса городского округа.
Эти МО обязаны были откорректировать свои уставы и формирование своих органов проводить по своим уставам.
Третья группа – преобразуемые МО. Из закона следует, что преобразуемые МО бывают двух типов.
Это, во-первых, МО «Колтушская волость» и те существующие городские МО, население которых отказалось на референдуме от статуса городского округа (по процедурам, предусмотренным законом) и которые подлежали включению их в районы в качестве нижнего уровня МО.
Во-вторых, те существующие районные МО, в границы которых включались территории преобразуемых МО городов и  волостей.
В случае отсутствия городских МО, населения которых отказалось от статуса городского округа, таким в Ленинградской области реально по новому ФЗ мог быть только МО "Всеволожский район", в который необходимо было включить МО «Колтушская волость» в статусе сельского поселения.
Эти районные МО имеют в переходный период нелегитимный для решения вопросов будущего МО представительный орган и главу МО, поскольку эти органы не представляют полностью его население (например, во Всеволожском районном совете не было депутатов от МО «Колтушская волость» и население Колтушской волости главу МО «Всеволожский район» не выбирало).
Тем не менее, ФЗ определил всем органам существующих МО, в том числе и преобразуемым, до 1 июля 2005 года привести в соответствие с требованиями ФЗ уставы МО и другие нормативные правовые акты органов МС. Исходя из этой нормы, следует, что формирование органов МС преобразуемого МО после корректировки устава должно проводиться по новому уставу МО. Здесь, конечно, можно усмотреть некоторое противоречие в требованиях ФЗ, поскольку его другая статья требует формирование органов МС для преобразуемых МО проводить как для вновь образованных. Но тогда зачем корректировать устав? Можно принять его новую редакцию.
Правительство Ленинградской области, приступив в начале 2004 года к исполнению нового ФЗ о МС, начало не с разработки и представления концепции реформирования МО, а стало последовательно вносить законопроекты по формированию новой структуры МО в каждом из районов. Из первых же двух законопроектов по Выборгскому и Всеволожскому районам стало ясно, что правительство руководствуется некой концепцией, противоречащей ФЗ, в соответствии с которой оно пытается организовать систему МО без городских округов.
Естественно, это вызвало жесткую критику с моей стороны, которая была поддержана несколькими депутатами Законодательного собрания.
Тем не менее, пользуясь поддержкой большей части депутатов, губернатор В.Сердюков навязал Законодательному собранию систему МО без городских округов, не проводя необходимую в таком случае по закону процедуру голосования населения. Требования ФЗ были не выполнены, и такая система МО была в течение 2004 года областным законодательством установлена.
К моменту выполнения второго этапа реформы в число преобразуемых МО в Ленинградской области в результате нарушения ФЗ вошли:
1. Все МО городов (за исключением МО «Сосновый Бор», не давать которому статус городского округа было невозможно, поскольку этот город определён как наукоград). Им установили статус не городского округа, а городского поселения, включив их в соответствующие районы в качестве нижнего уровня МО.
2. Те муниципальные районы, в границы которых были включены территории уже существующих МО городов и волостей: Гатчинский (включены МО городов Гатчина и Коммунар), а также Бокситогорский, Волховский, Всеволожский, Выборгский, Кингисеппский, Приозерский.
После назначения единой даты выборов во все МО, что разрешил ФЗ в связи с продлением срока полномочий существовавших МО, Законодательное собрание 22 марта 2005 года приняло в первом чтении внесённый губернатором законопроект по проведению второго этапа реформы. В нём было предложено установить для всех МО (а не только для вновь образованных, как это требовал ФЗ), численность и порядок формирования представительных органов и глав администрации МО.
Из прилагаемого обоснования законопроекта следовало, что во всех МО выборы должны состояться в соответствии с данным законопроектом, и только для следующего созыва выборы будут регулироваться нормами, принятыми представительными органами первого созыва. Как выяснилось из выступления представителя губернатора, такая концепция законопроекта была принята на основании голословного утверждения о том, что все, мол, МО на территории Ленинградской области должны быть признаны вновь образованными.
В своём выступлении на данном заседании я показал, что эта концепция коренным образом противоречит ФЗ и интересам населения. Я даже сослался на заключение правового управления аппарата Центральной избирательной комиссии РФ, в котором было указано: «Важно иметь в виду, что вновь образованными для целей переходных положений ФЗ могут быть названы только те МО, которые не существовали на день вступления в силу главы 12 ФЗ и были образованы в переходный период муниципальной реформы».
Казалось, уже этого было достаточно, чтобы похоронить незаконную концепцию губернатора, но мои неоднократные ссылки и на закон и на это заключение были просто проигнорированы, также как и мои поправки к законопроекту. ФЗ был опять нарушен.
Понятно, что такая концепция была создана, чтобы оправдать желание губернатора проводить реформу МС так, как ему было выгодно. Ему, видимо, хотелось иметь как можно более простую структуру управления, без городских округов, со слабыми представительными органами МО и с назначением, хотя бы на первых порах, глав администраций всех МО. Действительно, вначале сентября 2005 года губернатор внёс законопроект, в котором предложил формировать собственные комиссии для назначения глав администраций всех МО, хотя ФЗ разрешал подобное только для муниципальных районов. Этот законопроект также был принят. Из него удалось исключить, в том числе по моим поправкам, лишь другие, противоречащие ФЗ нормы.
Оставалась ещё надежда, что до 1 июля 2005 года все существовавшие МО приведут, как велел ФЗ, свои уставы и другие нормативные правовые акты органов местного самоуправления в соответствие с требованиями нового закона. Тогда в каждом из этих МО выборы можно было бы провести не по областному закону, а по уставу.
Однако губернатор сделал всё, чтобы ни один представительный орган МО в области (и даже из числа непреобразуемых МО) не выполнил эту норму закона, в том числе и у нас в Гатчине и районе. Бездействие главы МО «Гатчинский район» А.П.Худилайнена, ныне губернатора Карелии, было очевидно продиктовано его заинтересованностью в таком развитии событий. Хотя бы уже потому, что в состав будущего муниципального района входили МО городов Гатчина и Коммунар, и район становился самым значительным в Ленинградской области. Но город Гатчина явно проигрывал во всём. И если главу МО «город Гатчина» С.С.Богданова как-то можно было понять (не рискнул ссориться с губернатором, хотя и потерял возможность остаться главой исполнительной власти города), то депутатов Гатчинского Совета, срок полномочий которых истек 31 декабря 2005 года, понять было трудно. И в первую очередь именно они обрекли город на очередной эксперимент, который мы пережили в части последствий нового порядка формирования органов МС.
Кстати, проведённые нами ещё в январе 2007 года социологические опросы, результаты которых были опубликованы в газете «Трудовая Гатчина» № 66, показали, что незаконное лишение МО Гатчины и Коммунара статуса городских округов привело к ухудшению уровня жизни жителей этих городов.
В результате в Ленинградской области была сформирована двухуровневая система МО, но и она оказалась не соответствующая требованиям нового ФЗ.
Все не соответствующие ФЗ законы, принятые Законодательным собранием под давлением губернатора В.Сердюкова, были обжалованы в судах.
Но на судах по данному поводу неизменно (вплоть до Верховного Суда) принимались решения, поддерживающие все эти беззакония. Какие «доказательства» при этом использовались, я показал в одной из своих статей - http://gatchinka.ru/Default.aspx?tabid=63&ID=4626.
Понятно, что признать неправомерными действия властей по проведению реформы МС означало бы признать, что реформа МС в стране (а подобные действия наблюдались по всей стране) проходила с нарушением закона, внесённого президентом, и при отсутствии контроля со стороны президента. И проведённую реформу необходимо начинать по существу заново. Поэтому и на этот раз судебная власть продемонстрировала, что она встроена в вертикаль власти и уже давно по существу находится вне правового поля.